自建房改作人員密集場(chǎng)所消防安全問題調(diào)研及建議

魏學(xué) 李京澤 張俊源 李曉陽

（ 1.大理州消防救援支隊(duì)，云南 大理 671000；2.云南省消防救援總隊(duì)，云南 昆明 650200）

0 引言

2021年云南省地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）2.71萬億元，人均地區(qū)生產(chǎn)總值低于全國平均水平30個(gè)百分點(diǎn)左右，常住人口城鎮(zhèn)化率低于全國平均水平10個(gè)百分點(diǎn)左右，“欠發(fā)達(dá)”仍然是云南的基本省情。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡、城鎮(zhèn)化進(jìn)程滯后等因素，城郊結(jié)合部、城中村的村（居）自建房改作人員密集場(chǎng)所的現(xiàn)象較為普遍[1]，由此帶來的消防安全問題越發(fā)凸顯、亟待解決。

1 自建房改作人員密集場(chǎng)所調(diào)研情況

云南省各級(jí)消防救援機(jī)構(gòu)共計(jì)對(duì)5 535家自建房改作人員密集場(chǎng)所的消防安全現(xiàn)狀開展了調(diào)研，組織各級(jí)發(fā)改、住建、公安、自然資源、市場(chǎng)監(jiān)管、城市管理等部門召開專題座談會(huì)。

其中，常態(tài)居住活動(dòng)10人以上的3 284家，建立微型消防站或志愿消防隊(duì)的282家；建筑結(jié)構(gòu)為鋼筋混凝土（框架）結(jié)構(gòu)1 900家，磚混結(jié)構(gòu)3 129家，鋼結(jié)構(gòu)231家，木結(jié)構(gòu)275家；單層建筑591家，多層建筑4 906家，高層建筑33家，地下建筑5家；2000年以前建造的1 285家，2000年以后建造的4 250家；從改建場(chǎng)所來分類，改為超市商店963家、餐飲飯店990家、歌舞娛樂游藝放映場(chǎng)所476家、攝影場(chǎng)所68家、醫(yī)療衛(wèi)生場(chǎng)所161家、教育培訓(xùn)場(chǎng)所331家、美容美發(fā)洗浴按摩場(chǎng)所395家、民宿客棧1 501家，丙類加工坊41家，丁、戊類加工坊53家。

2018年以來，云南省此類場(chǎng)所未發(fā)生重大火災(zāi)事故，共發(fā)生較大火災(zāi)事故2起。2019年6月11日，大理州大理市葉榆路17幢4號(hào)一民房起火，造成6人死亡。該建筑為三層磚混結(jié)構(gòu)房屋，局部加蓋4層，建筑中部設(shè)有1部開敞式樓梯，沒有任何防火分隔。一層經(jīng)營(yíng)電動(dòng)車租賃及旅游信息咨詢，二層經(jīng)營(yíng)足療按摩，三層及局部加蓋四層為出租房，火災(zāi)發(fā)生時(shí)共有10人在建筑內(nèi)住宿，是典型的“三合一”場(chǎng)所（住宿與生產(chǎn)、倉儲(chǔ)、經(jīng)營(yíng)一種或一種以上使用功能違章混合設(shè)置在同一空間內(nèi)的建筑）。起火原因?yàn)橐粚与妱?dòng)自行車鋰電池充電過程中起火，引燃周圍可燃物，蔓延成災(zāi)并產(chǎn)生大量有毒有害煙氣致人死亡。2021年2月27日，德宏州瑞麗市人民路84號(hào)一商住樓起火，造成3人死亡。該建筑為“前四層后五層”的鋼砼混合建筑結(jié)構(gòu)，其中擴(kuò)建的第五層無用地、規(guī)劃審批，未取得施工許可，未進(jìn)行消防設(shè)計(jì)審查及驗(yàn)收，未配備必要消防設(shè)施器材。一層經(jīng)營(yíng)建筑機(jī)械及配件零售，二層為機(jī)電配件倉庫，三至五層共居（租）住6戶13人，鋪面與住宿部分未進(jìn)行防火分隔，形成“下店上宅”的情況。起火原因?yàn)橐粚硬孱^與插線板接觸不良，引燃周圍可燃物，蔓延成災(zāi)并產(chǎn)生大量有毒有害煙氣致人死亡。3名遇難人員均為外來務(wù)工人員，發(fā)生火災(zāi)時(shí)缺乏正確的逃生和自救常識(shí)。

2 存在的消防安全突出風(fēng)險(xiǎn)

2.1 建筑耐火等級(jí)參差不齊

自建房多為居民、村民憑個(gè)人意愿而建，特別是古城鎮(zhèn)區(qū)域的經(jīng)營(yíng)者將建筑改建為民宿、網(wǎng)紅餐廳等經(jīng)營(yíng)性場(chǎng)所后，大量使用木板、竹子等材料作為建筑構(gòu)件；部分建筑為了擴(kuò)展功能，違規(guī)采用泡沫夾芯彩鋼板搭建餐廳、連廊、庫房等用房，建筑耐火等級(jí)不滿足規(guī)范要求。

2.2 建筑消防設(shè)防水平偏低

自建房在建設(shè)時(shí)不需要消防設(shè)計(jì)審核驗(yàn)收，絕大多數(shù)自建房建筑規(guī)劃設(shè)計(jì)人員不會(huì)考慮增加消防設(shè)施建設(shè)的成本投入，導(dǎo)致自建房改作人員密集場(chǎng)所后，未設(shè)置或無法增設(shè)固定消防設(shè)施。建于“城中村”、古城鎮(zhèn)內(nèi)的校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、民宿、農(nóng)家樂等場(chǎng)所，普遍存在未設(shè)置消防車道或消防車道狹窄、被占用，消防設(shè)施不符合規(guī)范要求的情況。

2.3 人員消防安全意識(shí)淡薄

業(yè)主片面追求經(jīng)濟(jì)效益，忽視消防安全管理，絕大部分場(chǎng)所沒有制定相應(yīng)的消防安全制度，消防安全主體責(zé)任得不到有效落實(shí)。在日常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過程中，員工“一懂三會(huì)”（懂得用火、用電、用油、用氣火災(zāi)危險(xiǎn)性；會(huì)報(bào)警、會(huì)滅火、會(huì)逃生）培訓(xùn)不到位或者不經(jīng)培訓(xùn)直接上崗，對(duì)崗位消防安全知識(shí)不掌握，對(duì)場(chǎng)所內(nèi)堵塞、占用疏散通道，鎖閉安全出口，違規(guī)停放、充電電動(dòng)自行車及蓄電池，私拉亂接電氣線路，外窗及疏散走道安全防盜網(wǎng)、鐵柵欄等突出消防安全隱患不以為然、視而不見。一旦發(fā)生火災(zāi)，受災(zāi)人員沒有掌握必要的火災(zāi)撲救常識(shí)，無法及時(shí)有效撲救和疏散逃生。

2.4 防火分隔措施不落實(shí)

自建房在改建過程中，為最大限度利用建筑面積，投資方、施工方受利益驅(qū)動(dòng)、業(yè)主方缺乏消防專業(yè)知識(shí)，導(dǎo)致裝修改造中防火分區(qū)劃分流于形式，并未按照規(guī)范要求設(shè)置符合耐火極限要求的防火墻、防火卷簾等進(jìn)行防火分隔，甚至設(shè)置易燃可燃材料的裝飾性隔斷或臨時(shí)分隔墻，留下極大消防安全隱患[2]。自建房改建的人員密集場(chǎng)所，尤其是位于旅游黃金地段的民宿，建筑連墻接棟，防火間距普遍不足，各功能分區(qū)（特別是居住場(chǎng)所與其他區(qū)域之間）沒有使用防火墻或防火隔墻進(jìn)行完全分隔。

2.5 火災(zāi)荷載普遍較大

改建場(chǎng)所在裝修時(shí)由于缺乏監(jiān)管，大多違規(guī)使用易燃可燃材料，比較突出的是違規(guī)使用細(xì)木工板等可燃材質(zhì)進(jìn)行內(nèi)部分隔和吊頂，KTV、酒吧、民宿、網(wǎng)紅餐廳場(chǎng)所內(nèi)設(shè)置的家具、床上用品、窗簾等也多為易燃可燃物品。部分場(chǎng)所疏于日常消防安全管理，在閑置用房、疏散通道、樓梯間、樓頂大量堆放雜物，增加了建筑內(nèi)部火災(zāi)荷載。

3 問題成因分析

3.1 “源頭管控”存在盲區(qū)死角

自建房變更用途“城市的不好管、農(nóng)村的都不管”。對(duì)自建房變更用途的，規(guī)劃部門沒有納入監(jiān)管范圍，從源頭上放開了變更用途的閘門。根據(jù)《云南省農(nóng)村住房建設(shè)管理辦法》（云南省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳公告第29號(hào)）、《云南省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》（云南省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公告 第66號(hào)）有關(guān)規(guī)定，建設(shè)工程均依法實(shí)行規(guī)劃許可制度，農(nóng)村自建房應(yīng)當(dāng)辦理鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證，城市自建房應(yīng)當(dāng)辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證。但《云南省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》（云南省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公告 第66號(hào)）僅規(guī)定不得擅自變更建設(shè)工程規(guī)劃許可證確定的房屋用途，對(duì)農(nóng)村自建房變更房屋用途沒有做出明確規(guī)定。而且條例未明確界定達(dá)到多少規(guī)模算作改變使用性質(zhì)，在執(zhí)法上造成了一定的模糊性，現(xiàn)實(shí)工作中改變房屋使用性質(zhì)的違法行為幾乎“無人問津”。

3.2 “過程管理”還有堵點(diǎn)難點(diǎn)

一是消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不銜接。自建房在申請(qǐng)建蓋時(shí)，以住宅性質(zhì)進(jìn)行規(guī)劃和設(shè)計(jì)，國家現(xiàn)行的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，對(duì)住宅的消防設(shè)計(jì)要求不高。自建房一旦改作人員密集場(chǎng)所使用，使用性質(zhì)由住宅建筑變更為公共建筑，特別是作為人員密集場(chǎng)所使用時(shí)，建筑消防設(shè)施、安全疏散的要求會(huì)更加嚴(yán)格。絕大多數(shù)建筑都需要經(jīng)過“剝皮拆骨”的重新改造才能夠滿足消防技術(shù)規(guī)范要求，而由此產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)成本往往成為業(yè)主“不能承受之重”，造成大多數(shù)改建場(chǎng)所先使用后審批、帶“病”運(yùn)行。二是建設(shè)工程審批不涵蓋。依照《云南省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳關(guān)于進(jìn)一步明確建筑工程施工許可證核發(fā)有關(guān)工作問題的通知》（云建建〔2017〕367號(hào)），住建部門僅對(duì)工程投資額在100萬元以上或者建設(shè)面積在1 000 m2以上的建筑工程核發(fā)建筑工程施工許可證，辦理消防設(shè)計(jì)審核驗(yàn)收或備案抽查，納入設(shè)計(jì)、施工監(jiān)督管理。對(duì)于投資較少或規(guī)模較小的自建房變更用途的建筑工程，在實(shí)際操作中不審批、不備案、不抽查，沒有納入監(jiān)管范圍。三是消防監(jiān)管力量不匹配?！吨腥A人民共和國消防法》規(guī)定，公眾聚集場(chǎng)所未經(jīng)消防救援機(jī)構(gòu)許可的，不得投入使用、營(yíng)業(yè)。根據(jù)《云南省公安派出所消防監(jiān)督管理規(guī)定》（云南省公安廳公告第1號(hào),2011年11月7日頒布），公安派出所對(duì)規(guī)模較小的公眾聚集場(chǎng)所實(shí)施投入使用、營(yíng)業(yè)前的消防安全檢查。但從調(diào)研情況來看，消防救援機(jī)構(gòu)消防機(jī)構(gòu)和公安派出所受限于監(jiān)管力量不足的現(xiàn)狀，難以實(shí)施全覆蓋監(jiān)管，自建房改作公眾聚集場(chǎng)所經(jīng)過消防許可的比例較低，部分地區(qū)小場(chǎng)所開業(yè)前消防安全審批形同虛設(shè)。

3.3 “末端治理”仍然機(jī)制不暢

一是公安派出所“不想管”?！吨腥A人民共和國消防法》規(guī)定，公安派出所可以負(fù)責(zé)日常消防監(jiān)督檢查、開展消防宣傳教育，具體辦法由國務(wù)院公安部門規(guī)定。消防改制后，雖然《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》（公安部 第120號(hào)令）未廢止，但是《公安部關(guān)于修改〈公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定〉的決定》（公安部 第149號(hào)令）已經(jīng)刪除了公安機(jī)關(guān)的消防安全管理職責(zé)，公安派出所開展消防監(jiān)督檢查的積極性不高，一般與治安檢查合并進(jìn)行，檢查內(nèi)容簡(jiǎn)單粗略、效能不高。二是監(jiān)管部門“放”而不“管”。在“放管服”的大背景與“先照后證”的要求下，在具體的日常工作中，各相關(guān)部門將服務(wù)放在首位，而未能有效統(tǒng)籌“放”和“管”。加之，市場(chǎng)監(jiān)管部門在營(yíng)業(yè)執(zhí)照網(wǎng)絡(luò)辦理與窗口辦理現(xiàn)場(chǎng)核查時(shí)不再對(duì)營(yíng)業(yè)場(chǎng)所房屋土地使用性質(zhì)進(jìn)行核查，部門間互聯(lián)互通長(zhǎng)期存在數(shù)據(jù)壁壘，導(dǎo)致自建房改作人員密集場(chǎng)所無法動(dòng)態(tài)管控，甚至底數(shù)不清、情況不明。三是基層力量“說”而難“做”。云南省人民政府于2019年印發(fā)的《云南省消防安全責(zé)任制實(shí)施辦法》（云政辦規(guī)〔2019〕7號(hào)），對(duì)此類場(chǎng)所的責(zé)任劃分不明。雖然發(fā)生較大以上火災(zāi)事故后，追責(zé)力度大，但是仍然沒有引起屬地政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、社區(qū)、村（居）委會(huì)的重視，部分地區(qū)工作仍浮在表面，沒有成立實(shí)體化管理組織機(jī)構(gòu)，主動(dòng)落實(shí)消防安全責(zé)任的意識(shí)還不強(qiáng)。

4 工作建議

自建房改作人員密集場(chǎng)所的消防安全管理工作關(guān)系到廣大人民群眾的生命和財(cái)產(chǎn)安全，關(guān)系到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和社會(huì)和諧穩(wěn)定，必須堅(jiān)持以發(fā)展的眼光和統(tǒng)籌的思路，疏堵結(jié)合、完善制度、強(qiáng)化監(jiān)管、匯聚合力，才能夠逐步解決此類場(chǎng)所的火災(zāi)隱患和監(jiān)管漏洞。

4.1 強(qiáng)化源頭管控，發(fā)揮行業(yè)部門監(jiān)管效能

相關(guān)部門要簡(jiǎn)化行政審批流程，探索建立文旅、市場(chǎng)監(jiān)管、發(fā)改、公安、消防、環(huán)保、衛(wèi)健、住建、自然資源等多部門聯(lián)合審批制度[3]。如：住建部門對(duì)改建場(chǎng)所的違章建筑、彩鋼板臨時(shí)建筑進(jìn)行查處；對(duì)自建房改建、擴(kuò)建的建設(shè)工程，依法加強(qiáng)監(jiān)管，嚴(yán)把工程審批關(guān)。應(yīng)急管理部門應(yīng)加強(qiáng)應(yīng)急處置能力建設(shè)，完善應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，強(qiáng)化改建場(chǎng)所安全領(lǐng)域突發(fā)事故應(yīng)急處置和防范應(yīng)對(duì)，依法查處生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位違反安全生產(chǎn)法律法規(guī)的行為。公安機(jī)關(guān)應(yīng)督促公安派出所對(duì)小飯店、小商鋪、小酒吧等“小場(chǎng)所”開展消防監(jiān)督檢查和針對(duì)性消防宣傳教育，督促整改消防安全隱患，對(duì)存在嚴(yán)重火災(zāi)隱患或消防安全違法行為的，及時(shí)函告消防救援機(jī)構(gòu)查處。市場(chǎng)監(jiān)管、文化旅游部門加強(qiáng)對(duì)改建為公共娛樂場(chǎng)所、星級(jí)賓館等場(chǎng)所的監(jiān)督管理，督促相關(guān)單位落實(shí)消防安全管理的主體責(zé)任，嚴(yán)格行政審批，對(duì)存在違法違規(guī)行為的，依法吊銷其營(yíng)業(yè)或文化經(jīng)營(yíng)許可。其他職能部門切實(shí)發(fā)揮職能作用，強(qiáng)化改建場(chǎng)所的消防安全監(jiān)管。

4.2 立足問題現(xiàn)狀，強(qiáng)化火災(zāi)隱患排查治理

各級(jí)政府要將改建場(chǎng)所消防安全管理作為社會(huì)綜合治理的重要內(nèi)容，統(tǒng)籌部門聯(lián)動(dòng)、合力共管、信息互通和聯(lián)合執(zhí)法，成立實(shí)體化管理組織機(jī)構(gòu)，有針對(duì)性地定期開展消防安全專項(xiàng)整治工作。推動(dòng)相關(guān)部門和街鎮(zhèn)嚴(yán)格落實(shí)“三管三必須”（管業(yè)務(wù)必須管安全、管行業(yè)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)必須管安全）要求，結(jié)合基層網(wǎng)格化管理，整合基層力量，組織信息采集、申報(bào)備案、隱患排查、督促整改、聯(lián)合執(zhí)法[4]，對(duì)存在重大火災(zāi)隱患的進(jìn)行掛牌督辦，對(duì)整改核查不達(dá)標(biāo)的進(jìn)行停業(yè)整頓，對(duì)拒不配合整改的依法處罰、查封關(guān)停、媒體曝光。整治過程中應(yīng)避免處理不當(dāng)形成社會(huì)不穩(wěn)定因素，對(duì)小旅館向更為隱蔽的出租房等經(jīng)營(yíng)方式轉(zhuǎn)變的情況要做好預(yù)判，提前研究應(yīng)對(duì)措施。

4.3 深度融入發(fā)展，改善消防安全整體環(huán)境

各級(jí)政府要借力國家關(guān)于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、扶貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興、平安鄉(xiāng)村建設(shè)、全域旅游等政策方針，統(tǒng)籌將改建場(chǎng)所集中區(qū)域消防基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃編制內(nèi)容，并同步實(shí)施。市政供水覆蓋的區(qū)域，要按要求設(shè)置室外消火栓；市政供水未覆蓋的區(qū)域，要有保障供水量的天然水源或消防水池作為消防水源，并設(shè)置可靠的取水設(shè)施和通行道路；新建、拓寬鄉(xiāng)村道路要滿足消防車通行、轉(zhuǎn)彎和?？康然疽?；針對(duì)不同地區(qū)自然環(huán)境、建筑特點(diǎn)、生活習(xí)慣，配置并于發(fā)揮效能的消防車、消防水泵等消防裝備器材，建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)專職隊(duì)、志愿消防隊(duì)和微型消防站，建立健全聯(lián)防機(jī)制，填補(bǔ)消防力量的空白[5]；通過政府惠民工程、電力部門優(yōu)惠、村民自籌等辦法，逐步解決電氣線路老化、敷設(shè)不規(guī)范等問題。

4.4 創(chuàng)新宣傳模式，拓展宣傳教育廣度深度

政府相關(guān)部門要結(jié)合隱患排查、整治工作，發(fā)動(dòng)村（居）委會(huì)、網(wǎng)格員、社區(qū)消防宣傳大使將各單位存在的隱患問題及風(fēng)險(xiǎn)，向場(chǎng)所業(yè)主進(jìn)行一對(duì)一告知，宣講場(chǎng)所消防安全管理常識(shí)。針對(duì)“老弱病殘”等弱勢(shì)群體，應(yīng)落實(shí)幫扶和看護(hù)措施。針對(duì)改建場(chǎng)所集中的區(qū)域，通過設(shè)立固定消防宣傳欄、宣傳標(biāo)牌、警示牌等，將防火要求納入民宿行業(yè)準(zhǔn)則。對(duì)于古城鎮(zhèn)、古街區(qū)等游客聚集區(qū)域，應(yīng)建立以導(dǎo)游、經(jīng)營(yíng)者、消防志愿者等組成的義務(wù)消防宣傳隊(duì)，協(xié)助轄區(qū)公安派出所民警和消防監(jiān)督員開展宣傳工作。