公共價(jià)值視角下跨部門政務(wù)數(shù)據(jù)共享評(píng)估體系研究

吳艷秋

（貴州警察學(xué)院,貴州 貴陽(yáng) 550005）

自2016年浙江省率先實(shí)施“最多跑一次”改革以來(lái)，全國(guó)各地相繼開(kāi)展了以跨部門政務(wù)數(shù)據(jù)共享為基礎(chǔ)的政府改革，如政務(wù)數(shù)據(jù)平臺(tái)“云上貴州”的建立、“一網(wǎng)通辦”的構(gòu)建，“不見(jiàn)面審批”的創(chuàng)新等?？绮块T之間政務(wù)數(shù)據(jù)的共享在提升政府治理水平的同時(shí)也增強(qiáng)了人民群眾的獲得感和幸福感?？绮块T政務(wù)數(shù)據(jù)共享是一項(xiàng)具有時(shí)代特點(diǎn)的政府改革舉措，目前已有研究主要集中在分析制度體系[1]、政策激勵(lì)[2]、公眾參與[3]、技術(shù)[4]等因素對(duì)跨部門政務(wù)數(shù)據(jù)共享的影響，尚未形成統(tǒng)一的跨部門政務(wù)數(shù)據(jù)共享評(píng)估指標(biāo)體系。因此，對(duì)跨部門政務(wù)數(shù)據(jù)共享評(píng)估體系進(jìn)行研究有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1 跨部門政務(wù)數(shù)據(jù)共享概念

信息時(shí)代，數(shù)據(jù)產(chǎn)生于各行各業(yè)的同時(shí)也服務(wù)于各行各業(yè)。政府部門在運(yùn)作過(guò)程中，會(huì)產(chǎn)生各種形式的文字、圖片、表格、數(shù)字等記錄資料，這些也屬于政務(wù)數(shù)據(jù)，同時(shí)政府的運(yùn)作也依賴大量政務(wù)數(shù)據(jù)的占有和使用。因此政務(wù)數(shù)據(jù)既包括政府各個(gè)部門在運(yùn)作過(guò)程直接產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，也包括政府可占有、可使用的數(shù)據(jù)，如公共企事業(yè)單位產(chǎn)生的數(shù)據(jù)及公民、社會(huì)組織的信息等，是政府機(jī)構(gòu)在實(shí)現(xiàn)運(yùn)營(yíng)目標(biāo)的過(guò)程中生成、收集、維護(hù)、管理和擁有的數(shù)據(jù)[5]。就數(shù)據(jù)共享主體而言，跨部門政務(wù)數(shù)據(jù)共享側(cè)重于政府內(nèi)部各個(gè)職能部門之間的政務(wù)數(shù)據(jù)的整合利用與共享，這一整合利用和共享過(guò)程是各個(gè)主體之間的多向互動(dòng)。特定的某個(gè)政府職能部門在向其他職能部門提供本部門政務(wù)數(shù)據(jù)的同時(shí)，也接受來(lái)自其他政府職能部門提供的政務(wù)數(shù)據(jù)資源，是一種多方向的數(shù)據(jù)共享。就共享目的而言，跨部門政務(wù)數(shù)據(jù)共享重點(diǎn)關(guān)注政府流程再造，借助信息技術(shù)手段共享政務(wù)數(shù)據(jù)簡(jiǎn)化群眾辦事流程和政府審批流程，從而推動(dòng)政府改革，提升政府服務(wù)質(zhì)量和效率，增強(qiáng)群眾的獲得感和幸福感。

跨部門政務(wù)數(shù)據(jù)共享強(qiáng)調(diào)以“為人民服務(wù)”為最根本的價(jià)值理念，以一系列的政策體制與激勵(lì)機(jī)制為保障[6]，通過(guò)政府的統(tǒng)一協(xié)調(diào)與規(guī)劃[7]，最大限度地整合并利用政府不同職能部門的政務(wù)數(shù)據(jù)資源[8]，減少政府各部門數(shù)據(jù)的重復(fù)收集，從而實(shí)現(xiàn)辦事效率和政務(wù)服務(wù)質(zhì)量的提高。隨著國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的逐步推進(jìn)，需要一個(gè)科學(xué)合理的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量跨部門政務(wù)數(shù)據(jù)共享的成效。政府作為公共部門，其任何一項(xiàng)政策措施所追求的最終目標(biāo)都應(yīng)該是公共利益[9]。因此，文章從公共價(jià)值視角出發(fā)，構(gòu)建與政府自身的屬性相契合的跨部門政務(wù)數(shù)據(jù)共享的評(píng)估體系。

2 公共價(jià)值視角下的政務(wù)數(shù)據(jù)共享評(píng)估

“公共價(jià)值”一詞最早于1995年美國(guó)學(xué)者馬克·穆?tīng)栐凇秳?chuàng)造公共價(jià)值：政府戰(zhàn)略管理》一書(shū)中提出，并指出政府機(jī)構(gòu)的目標(biāo)是創(chuàng)造公共價(jià)值，要將公共管理者看作是回應(yīng)公眾期望、創(chuàng)造公共價(jià)值的角色[10]。關(guān)于公共價(jià)值的概念，有學(xué)者指出：“價(jià)值源自人的期望與感知，公共價(jià)值是相對(duì)于情境而言的，是具體任務(wù)環(huán)境中的一個(gè)政策或目標(biāo)的價(jià)值性?！盵11]有學(xué)者在此基礎(chǔ)之上對(duì)公共價(jià)值進(jìn)行了更深入研究，認(rèn)為公共價(jià)值是公共部門在公民信任的基礎(chǔ)上創(chuàng)造出來(lái)的，因此公共價(jià)值是由公民自身決定的，政府等公共部門通過(guò)借助政治程序表達(dá)公共價(jià)值[12]。在這個(gè)過(guò)程中，公共管理者需要協(xié)調(diào)不同利益相關(guān)者，實(shí)現(xiàn)對(duì)多重目標(biāo)的權(quán)衡，以促進(jìn)公共服務(wù)質(zhì)量的提高、信任的構(gòu)建及合作的生成等[13]。公共價(jià)值的具體內(nèi)涵隨著時(shí)代和環(huán)境的改變而發(fā)生變化，要判斷和評(píng)估政府部門或者政府的某一項(xiàng)措施是否創(chuàng)造了公共價(jià)值，需要在充分考慮其所處環(huán)境的基礎(chǔ)上進(jìn)行，要充分關(guān)注公民的期望和感知。

為了更好地界定公共價(jià)值及其創(chuàng)造過(guò)程，馬克·穆?tīng)枠?gòu)建了“價(jià)值-合法性-運(yùn)作能力”的戰(zhàn)略三角模型（圖1）。其中，價(jià)值強(qiáng)調(diào)不管是政府部門的運(yùn)作還是政策措施的實(shí)施都是為了創(chuàng)造一定的公共價(jià)值，這就是政府組織的使命和目標(biāo)，這一使命目標(biāo)不是長(zhǎng)期不變的，是需要在不斷變化的環(huán)境當(dāng)中靈活地界定政府組織的使命目標(biāo)。合法性包含了兩個(gè)方面的含義，一是在獲得組織內(nèi)部上級(jí)的政治授權(quán)。主要體現(xiàn)在具備規(guī)范、正式和完備的法律、規(guī)章制度、程序等，能夠通過(guò)政治程序?qū)⑷罕姼鞣N不同的利益訴求整合起來(lái)，二是能夠應(yīng)對(duì)諸多不斷變化的利益訴求，通過(guò)適應(yīng)不斷變化的外部環(huán)境，滿足公眾的期望，從而獲得公眾和社會(huì)的支持，進(jìn)一步鞏固政府組織或者政策措施的合法性，也是獲得組織外部環(huán)境的支持。關(guān)于組織的運(yùn)作能力，馬克·穆?tīng)栒J(rèn)為主要關(guān)注如下問(wèn)題，第一是政府組織提供什么樣的服務(wù)及如何提供，第二是政府組織的內(nèi)部管理，第三是政府組織人員爭(zhēng)取公眾支持和社會(huì)支持的能力。

圖1 馬克·穆?tīng)枒?zhàn)略三角模型

習(xí)近平總書(shū)記指出：“要運(yùn)用大數(shù)據(jù)提升國(guó)家治理現(xiàn)代化水平。要建立健全大數(shù)據(jù)輔助科學(xué)決策和社會(huì)治理的機(jī)制，推進(jìn)政府管理和社會(huì)治理模式創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)政府決策科學(xué)化、社會(huì)治理精準(zhǔn)化、公共服務(wù)高效化[14]?！彪m然跨部門政務(wù)數(shù)據(jù)共享這一政府改革措施正在如火如荼進(jìn)行，然而關(guān)于跨部門數(shù)據(jù)共享的評(píng)估仍處于起步階段，尚未形成一個(gè)系統(tǒng)的跨部門政務(wù)數(shù)據(jù)共享評(píng)估體系。跨部門政務(wù)數(shù)據(jù)共享是大數(shù)據(jù)時(shí)代政府發(fā)展的必然選擇，也是社會(huì)形態(tài)變遷的產(chǎn)物，在一定程度上回應(yīng)了信息時(shí)代公眾的期望和需求?？绮块T政務(wù)數(shù)據(jù)共享的本質(zhì)是通過(guò)打破部門之間的信息壁壘，最終實(shí)現(xiàn)辦事效率和政務(wù)服務(wù)質(zhì)量的提高。因此對(duì)跨部門政務(wù)數(shù)據(jù)共享的評(píng)估需要考慮其所處的環(huán)境和時(shí)代?？绮块T政務(wù)數(shù)據(jù)共享要實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)足發(fā)展，需要進(jìn)行科學(xué)、系統(tǒng)、全面評(píng)估，通過(guò)評(píng)估探索如何完善跨部門政務(wù)數(shù)據(jù)共享相關(guān)的規(guī)范性文件及法規(guī)；如何實(shí)現(xiàn)信息技術(shù)與政府管理的結(jié)合；判斷財(cái)力與人力投入是否充足，以及是否具備科學(xué)合理的數(shù)據(jù)資源管理體系與制度、數(shù)字政府治理多元參與等方面。

基于馬克·穆?tīng)柕膽?zhàn)略三角模型分析框架，文章從價(jià)值、合法性、運(yùn)作能力3個(gè)維度構(gòu)建跨部門政務(wù)數(shù)據(jù)共享評(píng)估體系（圖2）。其中，用合法性維度衡量是否具備“打破數(shù)據(jù)壁壘的環(huán)境”，用運(yùn)作能力維度衡量是否具備“打破數(shù)據(jù)壁壘的能力”，用價(jià)值維度衡量是否“提高服務(wù)質(zhì)量和效率”。

圖2 公共價(jià)值視角下跨部門政務(wù)數(shù)據(jù)共享評(píng)估體系

3 跨部門政務(wù)數(shù)據(jù)共享評(píng)估體系構(gòu)建

科學(xué)合理的評(píng)估指標(biāo)體系是評(píng)估可操作化的關(guān)鍵。通過(guò)上述分析，從公共價(jià)值的視角出發(fā)，構(gòu)建跨部門政務(wù)數(shù)據(jù)共享的評(píng)估指標(biāo)體系，以合法性、運(yùn)作能力、價(jià)值作為3個(gè)一級(jí)指標(biāo)，再進(jìn)一步細(xì)化為6個(gè)二級(jí)指標(biāo)，18個(gè)三級(jí)指標(biāo)。其中一級(jí)指標(biāo)“合法性”由1個(gè)二級(jí)指標(biāo)和3個(gè)三級(jí)指標(biāo)構(gòu)成，主要對(duì)跨部門政務(wù)數(shù)據(jù)共享相關(guān)的地方性政策文件、法律法規(guī)及部門的規(guī)章制度進(jìn)行評(píng)估；一級(jí)指標(biāo)“運(yùn)作能力”由3個(gè)二級(jí)指標(biāo)和11個(gè)三級(jí)指標(biāo)構(gòu)成，重點(diǎn)評(píng)估政府各個(gè)部門的數(shù)據(jù)共享能力，包括組織運(yùn)作能力、數(shù)據(jù)管理能力及提供服務(wù)能力；一級(jí)指標(biāo)“價(jià)值”由2個(gè)二級(jí)指標(biāo)和4個(gè)三級(jí)指標(biāo)構(gòu)成，主要是對(duì)跨部門政務(wù)數(shù)據(jù)共享所創(chuàng)造的公共價(jià)值進(jìn)行評(píng)估?？绮块T政務(wù)數(shù)據(jù)共享評(píng)估指標(biāo)體系具體含義如表1所示。

表1 跨部門政務(wù)數(shù)據(jù)共享評(píng)估指標(biāo)體系

跨部門政務(wù)數(shù)據(jù)共享指標(biāo)體系是一個(gè)多層次、多指標(biāo)的復(fù)合體系，在該評(píng)估指標(biāo)體系中，第一，合法性維度。該維度主要強(qiáng)調(diào)關(guān)于政務(wù)數(shù)據(jù)共享的政策、制度和法律法規(guī)等的制度建設(shè)。政策、規(guī)章制度作為政府運(yùn)行的一種準(zhǔn)則，明確各個(gè)主體的責(zé)任與義務(wù)，具有引導(dǎo)規(guī)范、警戒威懾、防患未然的作用。科學(xué)完善的政策制度和法律法規(guī)有利于規(guī)范和引導(dǎo)跨部門數(shù)據(jù)共享，這是跨部門政務(wù)數(shù)據(jù)共享實(shí)踐的基礎(chǔ)?？绮块T政務(wù)數(shù)據(jù)共享作為社會(huì)信息化發(fā)展的產(chǎn)物，政府政策對(duì)信息技術(shù)應(yīng)用的引導(dǎo)與控制是不可或缺的。因此，相關(guān)政策制度和法律法規(guī)是否完善，是跨部門政務(wù)數(shù)據(jù)共享評(píng)估的一個(gè)重要方面。

第二，運(yùn)作能力維度。該維度考察的是政府部門的政務(wù)數(shù)據(jù)共享能力，包括組織能力、數(shù)據(jù)管理能力及服務(wù)能力。在這個(gè)以智能化、數(shù)據(jù)化、網(wǎng)絡(luò)化為特征的信息時(shí)代，抓住了新興信息技術(shù)的發(fā)展，便是抓住了提升核心競(jìng)爭(zhēng)力的關(guān)鍵。因此，運(yùn)作能力維度下的組織能力主要從資金投入、專業(yè)技術(shù)人才的占比、組織人員總體素質(zhì)和培訓(xùn)情況、組織文化等方面的分析和評(píng)價(jià)；數(shù)據(jù)管理能力主要是對(duì)共享數(shù)據(jù)本身的質(zhì)量、數(shù)量、標(biāo)準(zhǔn)、儲(chǔ)存、監(jiān)督、更新頻率、數(shù)據(jù)共享平臺(tái)建設(shè)等方面的綜合評(píng)價(jià)；服務(wù)能力主要是評(píng)價(jià)技術(shù)應(yīng)用成果及跨部門數(shù)據(jù)共享所提供的服務(wù)事項(xiàng)和業(yè)務(wù)范圍，能否滿足公眾訴求來(lái)衡量組織的服務(wù)能力。

第三，價(jià)值維度。該維度是對(duì)跨部門政務(wù)數(shù)據(jù)共享的使命愿景和考察。隨著信息技術(shù)與政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等各個(gè)方面的深入融合，在物質(zhì)條件得到保障時(shí)，人們對(duì)精神文化、社會(huì)治理、政府服務(wù)等方面提出了更高的要求。收集顧客期望和測(cè)量公眾滿意度，將評(píng)估的權(quán)利和工具交到廣大人民群眾的手中[15]，這也與政府作為公共部門以公眾為中心的價(jià)值追求相契合。因此，價(jià)值維度一方面是公眾對(duì)跨部門政務(wù)數(shù)據(jù)共享的期望和評(píng)價(jià)，主要是以公眾滿意度、公眾需求及公眾參與度來(lái)衡量；另一方面是公共部門自己對(duì)跨部門政務(wù)數(shù)據(jù)共享的定位、愿景和戰(zhàn)略規(guī)劃。通過(guò)兩方面的考察來(lái)判斷政府部門或者政策措施是否有效地回應(yīng)了公眾期望，是否創(chuàng)造了公共價(jià)值。

4 結(jié)語(yǔ)

評(píng)估作為一種有效的政府管理工具，可全面把握目前跨部門政務(wù)數(shù)據(jù)共享的具體情況，為跨部門政務(wù)數(shù)據(jù)共享的調(diào)整和完善提供依據(jù)。在我國(guó)數(shù)字政府建設(shè)新階段，對(duì)于跨部門政務(wù)數(shù)據(jù)共享評(píng)估的研究有待深入。本文在已有研究的基礎(chǔ)上以公共價(jià)值作為切入點(diǎn)，構(gòu)建“合法性-運(yùn)作能力-價(jià)值”的評(píng)估體系，未來(lái)還需進(jìn)一步結(jié)合定量研究方法通過(guò)實(shí)證數(shù)據(jù)進(jìn)行校驗(yàn)，不斷完善該評(píng)估體系，從而推進(jìn)政府部門之間政務(wù)數(shù)據(jù)共享從“有”到“好”的發(fā)展。