立足“三權(quán)分置”改革 探索農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制

浙江省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳合作經(jīng)濟(jì)處（310020） 余鴻斌 龐 偉 金凌俊

近年來(lái)，浙江一些市、縣（市）、區(qū)列入新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)，積極探索宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，初步形成一批制度成果和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

1.主要做法

（1）穩(wěn)慎開(kāi)展宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)探索 試點(diǎn)地區(qū)積極探索區(qū)域內(nèi)跨集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)現(xiàn)使用權(quán)的方法路徑。一是堅(jiān)持政策規(guī)范。試點(diǎn)地區(qū)先后出臺(tái)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)范性政策，確保依法、有序流轉(zhuǎn)。如德清縣制訂《農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理暫行規(guī)定》、義烏市出臺(tái)《農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)辦法》等。二是堅(jiān)持“保權(quán)”流轉(zhuǎn)。試點(diǎn)地區(qū)普遍要求，在保障農(nóng)民“戶有所居”的前提下開(kāi)展宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。如，義烏市規(guī)定：屬于村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的，必須保證轉(zhuǎn)讓后仍擁有人均建筑面積不少于15 平方米的合法住宅；德清縣要求：在實(shí)現(xiàn)“戶有所居”的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步放活宅基地使用權(quán)，允許將最長(zhǎng)30 年的“雙使用權(quán)”流轉(zhuǎn)盤(pán)活用于農(nóng)村新業(yè)態(tài)，配套建立宅基地基準(zhǔn)地價(jià)體系，作為宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的價(jià)格基礎(chǔ)依據(jù)。三是堅(jiān)持“確權(quán)”流轉(zhuǎn)。試點(diǎn)地區(qū)積極研究流轉(zhuǎn)辦法，明確流轉(zhuǎn)標(biāo)準(zhǔn)和條件，賦予宅基地更充分的財(cái)產(chǎn)屬性。如，義烏規(guī)定宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓方必須持有不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書(shū)；同時(shí)明確，轉(zhuǎn)讓取得的宅基地辦證后五年內(nèi)不得再次轉(zhuǎn)讓，并不得分家析產(chǎn)給非農(nóng)子女。四是堅(jiān)持“限地”流轉(zhuǎn)。試點(diǎn)地區(qū)均規(guī)定在一定范圍內(nèi)探索宅基地使用權(quán)跨集體經(jīng)濟(jì)組織流轉(zhuǎn)。如，紹興市《宅基地使用權(quán)全市域轉(zhuǎn)讓實(shí)施辦法》，允許農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)（含宅基地使用權(quán)）在一定范圍內(nèi)轉(zhuǎn)讓（限于符合條件的資格權(quán)人）。在“嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購(gòu)買宅基地”框架內(nèi)，利用整市試點(diǎn)優(yōu)勢(shì)，將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓范圍擴(kuò)大至全市農(nóng)戶。

（2）積極探索宅基地自愿有償退出 試點(diǎn)地區(qū)注重把宅基地有償退出作為宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的重要前提條件，探索建立宅基地自愿有償退出的不同方式，確保農(nóng)民宅基地權(quán)益不受損。一是創(chuàng)新發(fā)放“權(quán)票”。如，諸暨市在全國(guó)首創(chuàng)農(nóng)村宅基地“三權(quán)三票”制度，針對(duì)宅基地集體所有權(quán)、農(nóng)戶資格權(quán)、宅基地使用權(quán)分別發(fā)放“集體權(quán)票”“保障權(quán)票”“保留權(quán)票”，向未達(dá)到宅基地保障面積或自愿退出保障部分宅基地的資格權(quán)人發(fā)放“保障資格權(quán)票”，向自愿退出宅基地中非保障部分的宅基地使用者發(fā)放“保留資格權(quán)票”，分別限定流轉(zhuǎn)范圍，建立交易市場(chǎng)，推動(dòng)資格權(quán)保障、宅基地退出利用、歷史遺留問(wèn)題處置等。農(nóng)戶可憑“權(quán)票”，按1 800～2 500 元/平方米的價(jià)格，到城區(qū)購(gòu)房或流轉(zhuǎn)交易。二是推動(dòng)“退出”集聚。義烏規(guī)定自愿有償退出農(nóng)村宅基地的農(nóng)戶，可根據(jù)土地級(jí)差有序參加城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚，或進(jìn)行純貨幣化安置補(bǔ)償。目前，已有1.8 萬(wàn)戶參加集聚，累計(jì)退出宅基地3 252畝。這些有償退出的宅基地，形成了宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的大市場(chǎng)。

（3）全面探索閑置宅基地盤(pán)活利用 各地積極探索閑置宅基地和閑置農(nóng)房盤(pán)活制度，引導(dǎo)農(nóng)民個(gè)體、村集體、社會(huì)資本通過(guò)自營(yíng)、出租、入股、合作等方式，利用閑置宅基地和閑置農(nóng)房發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、電商等特色產(chǎn)業(yè)。一是農(nóng)戶個(gè)體推動(dòng)盤(pán)活。典型代表是德清西部山區(qū)以“洋家樂(lè)”為代表的鄉(xiāng)村民宿旅游產(chǎn)業(yè)，外來(lái)企業(yè)與農(nóng)民簽下一份長(zhǎng)達(dá)20 年的租賃合同，租金一次性給付，企業(yè)獲得20 年的房屋使用權(quán)，20 年后房屋仍歸農(nóng)民所有，農(nóng)民獲得的租金足以在縣城購(gòu)買一套商品房。二是村集體推進(jìn)盤(pán)活。如，象山建立縣鎮(zhèn)村三級(jí)閑置農(nóng)房流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)服務(wù)體系，建設(shè)閑置農(nóng)房“E 盤(pán)活”平臺(tái)，統(tǒng)計(jì)入庫(kù)閑置宅基地960 宗，養(yǎng)殖水面、林地等閑置資源1 萬(wàn)畝。三是項(xiàng)目化實(shí)現(xiàn)盤(pán)活。如，衢州創(chuàng)新“兩山合作社”收儲(chǔ)有償退出、集中收儲(chǔ)再規(guī)模開(kāi)發(fā)的模式。常山“兩山合作社”收儲(chǔ)通過(guò)整合連片、配套升級(jí)，使其更具規(guī)模優(yōu)勢(shì)和可開(kāi)發(fā)利用價(jià)值。通過(guò)EPC+O 合作開(kāi)發(fā)模式引進(jìn)企業(yè)打造文創(chuàng)民宿綜合體并與村集體簽約分紅，承諾頭3年以35 萬(wàn)的固定分紅給予村集體作為資產(chǎn)入股的收益。

2.流轉(zhuǎn)瓶頸

當(dāng)前，在制度層面探索宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)依然存在不少制約因素。一是權(quán)能受限，流轉(zhuǎn)推進(jìn)難。農(nóng)村土地作為集體所有財(cái)產(chǎn)在法律上并未取得完整的物權(quán)地位，無(wú)論是農(nóng)民（農(nóng)戶）還是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織都未取得完整的所有者權(quán)能?！睹穹ǖ洹芬?guī)定：宅基地使用權(quán)不能抵押、擔(dān)保。農(nóng)村宅基地難以實(shí)現(xiàn)用益物權(quán)。按照宅基地的性質(zhì)和用途管制要求，利用閑置宅基地和閑置農(nóng)房發(fā)展來(lái)料加工、民宿等農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)也存在法律障礙。二是范圍限定，流轉(zhuǎn)擴(kuò)大難。根據(jù)國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》明確“城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購(gòu)買宅基地、農(nóng)民住宅或‘小產(chǎn)權(quán)房’”，以及宅基地使用權(quán)不得向集體經(jīng)濟(jì)組織之外成員流轉(zhuǎn)的規(guī)定，農(nóng)房受讓人只能限定在本村集體居民范圍內(nèi)。同時(shí)，《土地管理法》第62條規(guī)定“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地”，因此受讓人還應(yīng)滿足“沒(méi)有住房和宅基地，且符合宅基地使用權(quán)分配條件”等要求。三是退出不暢，閑置盤(pán)活難。隨著城市化進(jìn)程的加快，相當(dāng)一部分農(nóng)民到城鎮(zhèn)就業(yè)、生活并已落戶，他們?cè)谵r(nóng)村的房子長(zhǎng)期閑置，再加上合法和非法形成的“一戶多宅”情況，閑置農(nóng)房（宅基地）總量較大，卻又得不到有效盤(pán)活利用。究其原因，主要是宅基地退出和流轉(zhuǎn)渠道不暢。農(nóng)戶退出宅基地只能退還給村集體，但退出時(shí)總體上補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，不能合理體現(xiàn)其內(nèi)在價(jià)值，難以吸引農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口退出宅基地。從實(shí)際情況看，本村農(nóng)戶之間的轉(zhuǎn)讓由于缺乏市場(chǎng)化的對(duì)價(jià)機(jī)制，成交有限。四是政策沖突，流轉(zhuǎn)保障難。象山在開(kāi)展試點(diǎn)過(guò)程中為保障集體、農(nóng)民和社會(huì)資本的各方權(quán)益，創(chuàng)設(shè)宅基地使用經(jīng)營(yíng)權(quán)并探索不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證登記，但在相關(guān)經(jīng)濟(jì)糾紛的處置中涉及權(quán)證的法律保障仍不健全。龍港在制定宅基地跨社區(qū)調(diào)劑保障實(shí)施辦法及細(xì)則、資格權(quán)認(rèn)定及實(shí)現(xiàn)辦法等過(guò)程中，涉及宅基地跨集體經(jīng)濟(jì)組織流轉(zhuǎn)、宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓等內(nèi)容有與現(xiàn)行法律相沖突的情況。

3.對(duì)策建議

結(jié)合新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)，圍繞所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，努力形成可復(fù)制、能推廣、惠民生、利修法的運(yùn)行機(jī)制。山區(qū)26 縣要結(jié)合區(qū)域資源要素稟賦、區(qū)位條件等，開(kāi)展閑置宅基地和閑置農(nóng)房激活，走一二三產(chǎn)融合發(fā)展的路徑。

（1）積極爭(zhēng)取立法支持要積極向上爭(zhēng)取出臺(tái)利于宅基地使用權(quán)規(guī)范流轉(zhuǎn)、使用的法律法規(guī)。有關(guān)部門和立法機(jī)構(gòu)要盡快掃清現(xiàn)有農(nóng)房及宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、抵押等相關(guān)法律障礙，明晰現(xiàn)有農(nóng)房所有權(quán)、宅基地使用權(quán)等產(chǎn)權(quán)的法律權(quán)能，并以法律法規(guī)的形式，對(duì)宅基地法定租賃權(quán)設(shè)定期限，賦予農(nóng)民更加充分、完整且有保障的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利。

（2）積極培育流轉(zhuǎn)市場(chǎng)一是建立農(nóng)房（含宅基地使用權(quán)）流轉(zhuǎn)市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制，重點(diǎn)是農(nóng)房交易的中介機(jī)制、宅基地使用權(quán)收益分配機(jī)制及監(jiān)督管理機(jī)制。二是建立健全農(nóng)房（含宅基地使用權(quán)）評(píng)估制度，即由具有農(nóng)房評(píng)估資格的評(píng)估機(jī)構(gòu)和評(píng)估師評(píng)估農(nóng)房?jī)r(jià)值，并報(bào)請(qǐng)不動(dòng)產(chǎn)管理部門審定。三是由政府建立農(nóng)房（含宅基地使用權(quán)）流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)，鼓勵(lì)推廣“兩山銀行”等國(guó)有企業(yè)主導(dǎo)的生態(tài)資源儲(chǔ)蓄、流轉(zhuǎn)、交易平臺(tái)，保障宅基地和其他資源資產(chǎn)流轉(zhuǎn)方使用方的合法權(quán)益，提高農(nóng)房流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的透明度。

（3）加快推進(jìn)閑置盤(pán)活在堅(jiān)持“一戶一宅”、農(nóng)村宅基地集體所有制原則的前提下，鼓勵(lì)農(nóng)民通過(guò)自愿有償退出、流轉(zhuǎn)等方式盤(pán)活閑置宅基地和農(nóng)房，推進(jìn)套式農(nóng)房房地一體轉(zhuǎn)讓的確權(quán)登記發(fā)證等工作。充分發(fā)揮生態(tài)資源優(yōu)勢(shì)，探索由集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一收儲(chǔ)、自主開(kāi)發(fā)，農(nóng)民自營(yíng)或聯(lián)營(yíng)，利用閑置農(nóng)房，因地制宜發(fā)展民宿、休閑旅游、文化創(chuàng)意、養(yǎng)生養(yǎng)老、農(nóng)村電商、來(lái)料加工等產(chǎn)業(yè)，或用于農(nóng)產(chǎn)品倉(cāng)儲(chǔ)、分揀、初加工等，不斷創(chuàng)新閑置農(nóng)房盤(pán)活利用模式，加快形成資源要素城鄉(xiāng)雙向流動(dòng)的體制機(jī)制。

（4）強(qiáng)化政策扶持 探索將閑置宅基地和閑置農(nóng)房利用項(xiàng)目列入省鄉(xiāng)村振興投資基金和其他各類政府性基金、債券的優(yōu)先支持范圍。落實(shí)“兩進(jìn)兩回”行動(dòng)，鼓勵(lì)創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)方式，吸引社會(huì)資本投入，多渠道籌集盤(pán)活利用資金。鼓勵(lì)將各類小型會(huì)議、團(tuán)建、研學(xué)、培訓(xùn)、表彰等活動(dòng)向鄉(xiāng)村傾斜，對(duì)利用閑置宅基地及農(nóng)房創(chuàng)辦的鄉(xiāng)村旅游等項(xiàng)目，同等條件下優(yōu)先評(píng)定為“白金宿”“金宿”“銀宿”、優(yōu)先列入職工療休養(yǎng)基地。

（5）嚴(yán)守流轉(zhuǎn)底線紅線應(yīng)加強(qiáng)對(duì)宅基地的管理、利用方式、經(jīng)營(yíng)產(chǎn)業(yè)、租賃期限、流轉(zhuǎn)對(duì)象等規(guī)范，防止侵占耕地、大拆大建、違規(guī)開(kāi)發(fā)，確保盤(pán)活利用的閑置宅基地和閑置住宅依法取得、權(quán)屬清晰。要堅(jiān)決守住法律和政策底線，不得違法違規(guī)買賣或變相買賣宅基地，嚴(yán)禁下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會(huì)館。要切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，不得以各種名義違背農(nóng)民意愿強(qiáng)制流轉(zhuǎn)宅基地和強(qiáng)迫農(nóng)民“上樓”，不得違法收回農(nóng)戶合法取得的宅基地，不得以退出宅基地作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件。對(duì)利用閑置住宅發(fā)展民宿等項(xiàng)目，要盡快出臺(tái)消防、特種行業(yè)經(jīng)營(yíng)等領(lǐng)域便利市場(chǎng)準(zhǔn)入、加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。