公立高校預(yù)算編制模式探討

管耘 北京科技大學(xué)財(cái)務(wù)處

引言

高校的部門預(yù)算是依據(jù)其承擔(dān)的人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會服務(wù)、文化傳承創(chuàng)新四大職能，所編制的反映高校所有收入和支出情況的綜合計(jì)劃，是高校履行職能和教育事業(yè)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。目前，我國公立高校預(yù)算編制時(shí)間一般為每個(gè)會計(jì)年度的下半年，編制的原則是以上一年度預(yù)算執(zhí)行情況為參考，以學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)能力為基礎(chǔ)，以學(xué)校三年規(guī)劃和重大改革為總體思路，同時(shí)考慮下一年度財(cái)政撥款和自籌能力編制預(yù)算。隨著《中華人民共和國預(yù)算法》《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》，以及《中華人民共和國預(yù)算法實(shí)施條例》的發(fā)布實(shí)施，預(yù)算管理的重要性和受關(guān)注程度也日益提升，如何使預(yù)算編制“遵循統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則”，加強(qiáng)預(yù)算編制的完整性和科學(xué)性，成為單位預(yù)算管理應(yīng)關(guān)注的重點(diǎn)課題。

一、公立高校預(yù)算編制的層次

公立高校是事業(yè)單位，不以獲取經(jīng)濟(jì)效益為目的，而是以實(shí)現(xiàn)社會效益為目的。對于公立高校而言，其預(yù)算收入來源具有多樣性，在編制預(yù)算時(shí)，其預(yù)算編制層面是多層次的，預(yù)算服務(wù)的對象是多部門的。

（一）部門預(yù)算和校內(nèi)預(yù)算

部門預(yù)算是指政府部門依據(jù)國家相關(guān)預(yù)算管理政策規(guī)定，結(jié)合自身未來一定時(shí)期履行職能需要，從基層預(yù)算單位開始逐級編制、審核、匯總、上報(bào)，由財(cái)政部門審核并提交各級人民代表大會依法批復(fù)的部門財(cái)務(wù)收支計(jì)劃。就公立高校而言，需要依據(jù)財(cái)政部要求，結(jié)合學(xué)校三年規(guī)劃和下一年度工作情況進(jìn)行資源統(tǒng)籌，按照統(tǒng)籌兼顧、突出重點(diǎn)的原則來科學(xué)合理地編制部門預(yù)算。

校內(nèi)預(yù)算一般是指高校對可以用來統(tǒng)籌的經(jīng)費(fèi)進(jìn)行再分配，如財(cái)政撥款中的生均撥款、收取學(xué)宿費(fèi)培訓(xùn)等形成的教育事業(yè)收入、其他無指向的收入。分配的原則是按照學(xué)校各部門三年規(guī)劃和下一年度業(yè)務(wù)部門工作計(jì)劃，在當(dāng)年學(xué)?？山y(tǒng)籌額度內(nèi)依據(jù)各部門申請進(jìn)行分配。

現(xiàn)在大部分公立高校已經(jīng)將部門預(yù)算和校內(nèi)預(yù)算進(jìn)行了結(jié)合，通過全面預(yù)算將學(xué)校各種預(yù)算按照經(jīng)濟(jì)內(nèi)容和相互之間的關(guān)系聯(lián)結(jié)成一個(gè)有機(jī)整體。部門預(yù)算和校內(nèi)預(yù)算不再是“兩張皮”，而是一套體系、一本預(yù)算。

（二）基本支出預(yù)算和項(xiàng)目支出預(yù)算

基本支出預(yù)算包括人員支出和公用支出，是單位事業(yè)發(fā)展的必要性支出；項(xiàng)目支出預(yù)算是單位以專項(xiàng)的形式為完成特定的工作任務(wù)和事業(yè)發(fā)展目標(biāo)而安排的預(yù)算，可進(jìn)一步劃分為財(cái)政專項(xiàng)支出預(yù)算和校內(nèi)專項(xiàng)支出預(yù)算。隨著部門預(yù)算改革的深入，所有項(xiàng)目實(shí)施全生命周期管理，要按照“先評審后入庫”的原則，做實(shí)項(xiàng)目庫，強(qiáng)化預(yù)算績效管理，明確權(quán)責(zé)，加強(qiáng)預(yù)算控制約束和風(fēng)險(xiǎn)防控。

（三）財(cái)政資金預(yù)算和單位資金預(yù)算

在市場經(jīng)濟(jì)背景下，高校不斷拓寬辦學(xué)資源渠道，資金來源也日益多元化，包括財(cái)政撥款、非同級財(cái)政撥款、教育事業(yè)收入、科研事業(yè)收入、經(jīng)營收入、上級補(bǔ)助收入、捐贈(zèng)收入、利息收入等。收入來源的性質(zhì)大體可以區(qū)分為財(cái)政資金和單位資金。財(cái)政資金預(yù)算是高校按照財(cái)政部下達(dá)的預(yù)算控制數(shù)編制的預(yù)算，單位資金預(yù)算是高校根據(jù)事業(yè)發(fā)展合理預(yù)測教育事業(yè)收入、科研事業(yè)收入、捐贈(zèng)收入等編制的預(yù)算。

二、各類預(yù)算編制方法的優(yōu)缺點(diǎn)

（一）增量預(yù)算法

增量預(yù)算法是在以前年度預(yù)算執(zhí)行數(shù)的基礎(chǔ)上進(jìn)行加減預(yù)算，是“基數(shù)+增長”的預(yù)算。這種方法的優(yōu)點(diǎn)是簡單、便捷、方便操作，同時(shí)避免了各項(xiàng)日常經(jīng)濟(jì)活動(dòng)產(chǎn)生劇烈波動(dòng)，因此在高校中使用率較高；缺點(diǎn)是上一年度預(yù)算執(zhí)行不準(zhǔn)確或者預(yù)算年度有重大事件，會對本年預(yù)算編制產(chǎn)生不利影響，同時(shí)會產(chǎn)生大量存量資金，資金使用效益低下。

（二）零基預(yù)算法

零基預(yù)算法是以本年實(shí)際需求為基礎(chǔ)，按照各預(yù)算項(xiàng)目的重要性和合理性安排預(yù)算資金。學(xué)校在年末將未用完的資金全部收回，下一年度按照預(yù)算需求重新安排。這種方法的優(yōu)點(diǎn)是按需分配資金，能夠有效改善以往年度存量資金使用效率。缺點(diǎn)如下：一是這種方法為定量測算，在沒有完備的成本核算基礎(chǔ)的前提下，涉及大量數(shù)據(jù)的計(jì)算，需耗費(fèi)大量人力和物力，預(yù)計(jì)年度預(yù)算的準(zhǔn)確度也無法保障；二是財(cái)務(wù)部門要耗費(fèi)大量的精力去核實(shí)預(yù)算的必要性和需求量；三是因?yàn)槊磕昴┮栈匚从猛甑馁Y金，業(yè)務(wù)部門會因?yàn)閾?dān)心經(jīng)費(fèi)不足，事先多申請預(yù)算資金，并會用光當(dāng)年全部預(yù)算資金，引發(fā)不必要的采購行為和浪費(fèi)，和目前應(yīng)長期堅(jiān)持的“過緊日子”的政策方針不能保持一致。

（三）績效預(yù)算法

績效預(yù)算法是一種按照“成本—效益”分析為基礎(chǔ)確定支出標(biāo)準(zhǔn)的預(yù)算編制方法?？冃ьA(yù)算法多用于企業(yè)預(yù)算編制，近年來，隨著政府部門成本核算和績效管理的加強(qiáng)，逐步推行這種方法編制預(yù)算。這種方法的優(yōu)點(diǎn)是能有效監(jiān)督和控制預(yù)算支出、提高支出效益、防止浪費(fèi)。在績效預(yù)算法下，各項(xiàng)支出的用途明確與計(jì)劃的結(jié)果相聯(lián)系，以績效為前提確定預(yù)算分配，與傳統(tǒng)的“投入預(yù)算”相比，績效預(yù)算不僅重視投入，更加重視產(chǎn)出效果的“效益預(yù)算”。缺點(diǎn)是編制流程長、環(huán)節(jié)多。隨著高校成本核算制度和條件的完善，預(yù)算績效全流程管理的建立，對所有財(cái)政項(xiàng)目實(shí)施了“項(xiàng)目績效預(yù)算”。

三、分類選擇預(yù)算編制方法

我國公立高校已經(jīng)由原來的以財(cái)政撥款為主、教育事業(yè)收入為補(bǔ)充的收支形式逐步改變?yōu)樨?cái)政撥款和自籌資金相均衡的收支局面，同時(shí)財(cái)政撥款方式也由原來的以基本支出為主、少量專項(xiàng)為輔，轉(zhuǎn)變?yōu)榛局С龊蛯ｍ?xiàng)支出參半的情況。基于此，應(yīng)該相應(yīng)調(diào)整預(yù)算編制方法，由原來單一的預(yù)算編制方法調(diào)整為復(fù)式預(yù)算編制方法，根據(jù)經(jīng)費(fèi)類型、用途和來源等靈活選擇預(yù)算編制方法。

預(yù)算是高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的指揮棒，預(yù)算管理是高校財(cái)務(wù)管理的核心，預(yù)算編制工作是學(xué)校層面的活動(dòng)，學(xué)校預(yù)算編制是一項(xiàng)大規(guī)模的“集體活動(dòng)”，是自上而下和自下而上的全員工作。學(xué)校要把這項(xiàng)工作“以多種形式”告知學(xué)校每個(gè)學(xué)院、部處、附屬單位等預(yù)算單位，把“無預(yù)算不支出”“支出必問效，無效必問責(zé)”的精神貫徹下去。

高校預(yù)算一般分為學(xué)校事業(yè)預(yù)算和自有資金預(yù)算。事業(yè)預(yù)算包括校內(nèi)統(tǒng)籌的預(yù)算和財(cái)政專項(xiàng)預(yù)算。校內(nèi)統(tǒng)籌的預(yù)算又包括人員經(jīng)費(fèi)預(yù)算、公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算和一次性專項(xiàng)預(yù)算。財(cái)政專項(xiàng)預(yù)算是指以專項(xiàng)形式下達(dá)的財(cái)政預(yù)算。自有資金預(yù)算包括各學(xué)院、研究院及經(jīng)營性單位按照學(xué)校分配原則取得的預(yù)算經(jīng)費(fèi)。

高校因?yàn)橘Y金來源的不同，使用方向和內(nèi)容的不同，一種預(yù)算編制方法無法解決幾類的預(yù)算，我們可以按照不同的經(jīng)費(fèi)類型，按照最優(yōu)的方式，合理使用不同的預(yù)算編制方法編制預(yù)算。

（一）人員經(jīng)費(fèi)——增量預(yù)算法+零基預(yù)算法

人員經(jīng)費(fèi)是指用于學(xué)校統(tǒng)籌安排的在職人員經(jīng)費(fèi)和給學(xué)生發(fā)放的獎(jiǎng)助學(xué)金。

（1）在職人員經(jīng)費(fèi)包括工資、津貼補(bǔ)貼、績效工資等。這部分經(jīng)費(fèi)相對固定，即便有調(diào)整，也只限于學(xué)校層面，可做“加法”運(yùn)算，在上一年人員經(jīng)費(fèi)的基礎(chǔ)上考慮下一年人員增減情況和學(xué)校對人員經(jīng)費(fèi)的安排和調(diào)整來編制預(yù)算。在職人員工資體系基本保持不變，或者變化較小，如果有國家政策調(diào)整，也僅考慮調(diào)整項(xiàng)，所以使用增量預(yù)算法比較簡捷。

（2）學(xué)生獎(jiǎng)助學(xué)金是指為激勵(lì)學(xué)生勤奮學(xué)習(xí)、積極進(jìn)取，由學(xué)校建立的獎(jiǎng)助學(xué)金資助體系。這部分預(yù)算每年會隨著國家培育政策的調(diào)整和學(xué)校不斷完善的學(xué)生培養(yǎng)體系發(fā)生變化。學(xué)生獎(jiǎng)助學(xué)金預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)是國家規(guī)定和學(xué)校制定的，標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，每年在校生存量也是可計(jì)算的，獎(jiǎng)助學(xué)金預(yù)算是：獎(jiǎng)助學(xué)金標(biāo)準(zhǔn)×學(xué)生人數(shù)，兩個(gè)數(shù)據(jù)均可以得到，每年學(xué)?？梢允褂昧慊A(yù)算法科學(xué)、準(zhǔn)確地測算出學(xué)生獎(jiǎng)助學(xué)金預(yù)算。

（二）公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算——零基預(yù)算法

公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算是指學(xué)校的日常剛性預(yù)算，如水電費(fèi)、取暖費(fèi)、課時(shí)費(fèi)、日常辦公業(yè)務(wù)費(fèi)、各類資產(chǎn)購置等。這類經(jīng)費(fèi)屬于學(xué)校必要的支出預(yù)算，其中有的有測算依據(jù)（水電價(jià)格和數(shù)量；課時(shí)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)量），有的沒有測算依據(jù)（如日常辦公業(yè)務(wù)費(fèi)、設(shè)備購置維修費(fèi)等）。這類經(jīng)費(fèi)做零基預(yù)算的好處是據(jù)實(shí)預(yù)算，結(jié)余收回，統(tǒng)籌考慮，減少存量。

很多高校公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制一直使用的是基數(shù)+增量預(yù)算，帶來的問題越來越多，有的管理部門存量資金已經(jīng)達(dá)到了千萬元，但還是每年按照增量申請預(yù)算。高校從增量預(yù)算編制方式調(diào)整到零基預(yù)算的方式需要有一定的時(shí)間進(jìn)行消化、過渡。高校可以逐步調(diào)整單位預(yù)算編制的理念，打破基數(shù)概念和支出固化格局，強(qiáng)化運(yùn)用零基預(yù)算理念，加大存量資金統(tǒng)籌力度。

高校在強(qiáng)化零基預(yù)算理念的同時(shí)還應(yīng)加強(qiáng)成本核算工作，2022 年財(cái)政部印發(fā)了高等學(xué)校成本核算指引，規(guī)范了高校成本核算。高?？梢詫?shí)現(xiàn)將職能目標(biāo)過程中實(shí)際發(fā)生的各種耗費(fèi)，包括人力資源耗費(fèi)，房屋及建筑物、設(shè)備、材料、產(chǎn)品等有形資產(chǎn)的耗費(fèi)和無形資產(chǎn)及其他資產(chǎn)的耗費(fèi)進(jìn)行歸集、分配、計(jì)算確定單位公用經(jīng)費(fèi)的總成本和單位成本，讓公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制更科學(xué)合理。

（三）獨(dú)立核算部門預(yù)算——零基預(yù)算法

獨(dú)立核算部門是指學(xué)校非法人的獨(dú)立核算單位，包括獨(dú)立核算的后勤集團(tuán)、結(jié)算中心等。這些單位為差額預(yù)算部門，經(jīng)費(fèi)主要來源于自主經(jīng)營收入，差額部分由學(xué)校預(yù)算下達(dá)。每年獨(dú)立核算單位根據(jù)學(xué)校保障性的要求，預(yù)算申請的內(nèi)容會有所不同，其測算依據(jù)可按項(xiàng)目測算（如物業(yè)費(fèi)），可以比照社會上的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行測算?？紤]到學(xué)校保障性要求的不同和業(yè)務(wù)的調(diào)整，該類項(xiàng)目適合做零基預(yù)算，每年編制預(yù)算時(shí)將以前年度預(yù)算歸零，當(dāng)年按需申請。

（四）財(cái)政專項(xiàng)預(yù)算和校內(nèi)專項(xiàng)預(yù)算——零基預(yù)算法+績效預(yù)算法

專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)是為了完成特定任務(wù)設(shè)置的專門預(yù)算，具有專項(xiàng)性、獨(dú)立性和完整性。其中，專項(xiàng)性表現(xiàn)為專款專用，針對不同的目標(biāo)設(shè)立不同的項(xiàng)目；獨(dú)立性表現(xiàn)為項(xiàng)目之間支出不能交叉，如果出現(xiàn)交叉則說明目標(biāo)或任務(wù)有重疊，項(xiàng)目邊界不清，設(shè)置不合理；完整性表現(xiàn)為應(yīng)包括完成特定業(yè)務(wù)目標(biāo)所涉及的全部經(jīng)費(fèi)支出，避免為一個(gè)目標(biāo)而發(fā)生的支出拆解到多個(gè)項(xiàng)目支出中。

（1）高校財(cái)政專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)可以使用零基預(yù)算+績效預(yù)算。在財(cái)政部評審前，高校可以按照學(xué)校事業(yè)發(fā)展和下一年度學(xué)校工作安排進(jìn)行立項(xiàng)評估，確定是否立項(xiàng)；之后再進(jìn)行項(xiàng)目評審，包括項(xiàng)目立項(xiàng)的必要性和依據(jù)、實(shí)施方案、項(xiàng)目測算信息、支出計(jì)劃、項(xiàng)目績效等，遴選出需要支持的項(xiàng)目；再由財(cái)政部進(jìn)行項(xiàng)目評審，做到科學(xué)合理地安排預(yù)算經(jīng)費(fèi)。事后，高校通過自評和外部評價(jià)相結(jié)合的方式，對財(cái)政專項(xiàng)預(yù)算執(zhí)行情況開展績效評價(jià)。高?？梢詫⒖冃гu價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排、政策調(diào)整、改進(jìn)管理進(jìn)行實(shí)質(zhì)性掛鉤，體現(xiàn)獎(jiǎng)優(yōu)罰劣和激勵(lì)相容導(dǎo)向，有效要安排、低效要壓減、無效要問責(zé)。

（2）校內(nèi)專項(xiàng)是指日常性支出之外的，可以單獨(dú)核算的支出項(xiàng)目，校內(nèi)專項(xiàng)預(yù)算一般是一次性預(yù)算，?？顚Ｓ?。校內(nèi)專項(xiàng)的管理逐步和財(cái)政專項(xiàng)的管理統(tǒng)一，做到事前評估，制定績效目標(biāo)；事中監(jiān)督，注重執(zhí)行效果；事后評價(jià)，強(qiáng)化績效管理激勵(lì)約束，形成環(huán)狀預(yù)算編制流程。校內(nèi)專項(xiàng)預(yù)算編制可以按照零基預(yù)算+績效預(yù)算的模式。

績效預(yù)算也是近年來預(yù)算編制的目標(biāo)和原則，尤其是專項(xiàng)預(yù)算的編制?？冃ьA(yù)算將預(yù)算的編制成為一個(gè)上下互動(dòng)的循環(huán)系統(tǒng)，有利于貫徹預(yù)算的目標(biāo)、有效性和效率三位一體的原則，有利于優(yōu)化預(yù)算程序。零基預(yù)算可以消除基數(shù)的弊病，合理分配有限的資金。將零基預(yù)算和績效預(yù)算相結(jié)合，使高校預(yù)算由投入式變?yōu)楫a(chǎn)出式預(yù)算，能使有效的資金發(fā)揮最大的效益。

結(jié)語

公立高校預(yù)算編制過程是復(fù)雜的，不論選擇哪一種編制方法，“講求績效”是預(yù)算管理的基本原則，它貫穿到預(yù)算編制和執(zhí)行的每一個(gè)環(huán)節(jié)，是我們規(guī)范收支行為、強(qiáng)化預(yù)算約束、加強(qiáng)預(yù)算管理和監(jiān)督的指揮棒。2022 年2 月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)會監(jiān)督工作的意見》明確了要加強(qiáng)財(cái)會監(jiān)督體系，建章立制，加強(qiáng)預(yù)算管理監(jiān)督。預(yù)算管理監(jiān)督首要問題就是預(yù)算編制的規(guī)范化、科學(xué)化，完善預(yù)算編制體系，構(gòu)建多樣化預(yù)算編制框架，搭建信息共享平臺，為成本信息提供支撐，從而完善預(yù)算編制風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，并且與其他各類監(jiān)督有機(jī)貫通、相互協(xié)調(diào)，形成全方位、多層次、立體化的財(cái)會監(jiān)督工作格局。