事前績效評估機制完善與優(yōu)化探討
——以山東省為例

●張 雷 張 旭

《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》，提出要對新出臺重大政策、項目開展事前績效評估?！兑庖姟烦雠_后，山東省積極貫徹落實黨中央決策部署，相繼印發(fā)多個文件，扎實開展評估實踐， 不斷提高財政資源配置效率，從實踐情況看，成效顯著的同時，也表現(xiàn)出一些問題。

一、山東省事前績效評估實踐

2019 年起，山東省財政部門正式啟動事前績效評估工作。 全省各級財政部門圍繞事前績效評估機制全面研究、深入探索，把好項目入庫關(guān)、算細(xì)財政支出賬， 用好科學(xué)客觀的績效評估結(jié)論，服務(wù)預(yù)算管理、資金安排的科學(xué)性和精準(zhǔn)度持續(xù)提升。

（一）制度體系不斷完善

2019 年，山東省委、省政府出臺《關(guān)于全面推進(jìn)預(yù)算績效管理的實施意見》，明確“各部門各單位要按照預(yù)算編審有關(guān)規(guī)定，結(jié)合預(yù)算評審、項目審批等，對新出臺的重大政策、項目開展事前績效評估”。 同年，省財政廳印發(fā)《省級政策和項目預(yù)算事前績效評估管理暫行辦法》，細(xì)化完善“立項必要性、投入經(jīng)濟性、績效目標(biāo)合理性、實施方案可行性、籌資合規(guī)性”等“五性”評估內(nèi)容。 2020 年，印發(fā)《省級政策和項目預(yù)算事前績效評估工作規(guī)程》， 對事前績效評估的基本原則、職責(zé)分工、范圍內(nèi)容、實施程序、報告模板等內(nèi)容進(jìn)一步明確， 起到了規(guī)范評估程序和流程、筑牢制度基礎(chǔ)的作用。2023 年，出臺《新增重大政策和項目預(yù)算事前績效評估管理辦法》，將管理層級拓展至全省， 進(jìn)一步統(tǒng)一和規(guī)范評估對象內(nèi)容、方法程序、結(jié)果應(yīng)用等各方面，以更加完善的評估制度體系，守牢預(yù)算績效管理的“第一關(guān)”。

（二）各方責(zé)任不斷壓實

目前， 山東省級財政部門建立了“部門單位評估+財政審核+財政重點評估”的事前績效評估機制，對未提供評估報告或存在論證不充分、 不合理等因素的政策、項目，不予立項和安排預(yù)算。 同時，按照“以上帶下、逐級推動”原則，全省各級財政不斷加快事前績效評估機制建立健全。 2019 年，全省16 市和部分縣（市、區(qū)）探索實施事前績效評估工作。 2020 年， 實現(xiàn)省、市、縣三級全覆蓋。 2021 年，進(jìn)一步擴大評估范圍，將“因?qū)嵤﹥?nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)等發(fā)生重大調(diào)整， 擬申請新增預(yù)算的既有支出政策和項目； 在既有專項資金規(guī)模內(nèi)新增的政策任務(wù)； 到期申請延續(xù)執(zhí)行的重大政策和項目” 納入評估范圍。 2023 年，再次擴大并細(xì)化明確重大政策和項目的評估標(biāo)準(zhǔn)，將“財政資金1 億元以上的新增政策和項目，以及1 億元以下的延續(xù)性、 敏感性或影響重大的政策和項目，原則上根據(jù)需要納入財政評估范圍”。

（三）評估模式不斷豐富

立足事前評估與預(yù)算評審結(jié)合度較高的實際，推動兩者融合實施、有機銜接，既解決項目“上與不上”，又確定預(yù)算“該給多少”，提升評估評審質(zhì)效雙生。 在引入第三方機構(gòu)獨立開展評估的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮省財政績效評價中心專職優(yōu)勢，借助外部專業(yè)力量，創(chuàng)新構(gòu)建“績效中心+三方機構(gòu)”“績效中心+行業(yè)專家”等評估模式，邀請人大代表、政協(xié)委員、 高校教授、 行業(yè)專家等相關(guān)人員參與指標(biāo)設(shè)置、結(jié)果論證等核心環(huán)節(jié)，保障評估客觀公正。 結(jié)合成本績效管理，根據(jù)評估對象具體情況，增加成本效益分析內(nèi)容，綜合運用對比、因素分析、公眾評判等多種方式，強化成本預(yù)算績效控制，提高財政資金使用效益，提升預(yù)算績效管理的科學(xué)性。

（四）結(jié)果應(yīng)用不斷強化

在編制2022 年的預(yù)算過程中， 全省各級財政部門開展政策或項目事前績效評估1000 余個，資金規(guī)模超700 億元，并根據(jù)評估結(jié)果核減預(yù)算資金100 億元以上，真正做實“門檻準(zhǔn)入關(guān)”，有效促進(jìn)優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。 各地通過事前績效評估，有針對性地提出穩(wěn)經(jīng)濟、保民生、促改革的意見建議。 比如，省級財政部門對新型智慧城市建設(shè)等項目進(jìn)行事前績效評估，分析實施利弊，提出采取“以獎代補”方式并實行適度差異化獎勵政策的建議，做細(xì)“政策優(yōu)化關(guān)”，推動改革更有活力。 又如，對山東省關(guān)稅保證保險風(fēng)險補償政策進(jìn)行了事前績效評估，提出要建立規(guī)范的“關(guān)稅保險”風(fēng)控制度、失信處罰及追償制度，推動全面加強行業(yè)整體系統(tǒng)性市場預(yù)警和防范，做優(yōu)“質(zhì)量提升關(guān)”，確保政策效用更好發(fā)揮。

二、山東省事前績效評估存在的問題

（一）體制機制尚未完全理順

一是部門評估“慢半拍”，決策程序合理性有待提高。實際評估工作中，較多部門、單位在確定新增政策或項目時，多采取“先定項目、再做評估”的方式，即先經(jīng)過內(nèi)部協(xié)調(diào)溝通，再通過集體會議研究，確定實施后再開展事前績效評估。 這種流程，無論從形式還是內(nèi)容上， 都僅是為了完成規(guī)定程序，對新增政策或項目“上與不上”影響不大。 二是立項評估“各自為戰(zhàn)”，部門審核關(guān)系尚不清晰。 工作實踐中，開展事前績效評估的部分項目也要通過主管部門進(jìn)行立項審批。 因各審批部門關(guān)注點不同，導(dǎo)致部分項目存在“主管部門已立項，但財政部門事前績效評估未通過”的情況，一定程度上造成各部門意見“打架”，浪費了人力物力資源。 財政部門與行業(yè)主管部門，在事前評估和項目立項過程中，尚未建立起有效協(xié)調(diào)的工作機制。 三是評估評審“淺融合”，政策“組合拳”力度還需加大。 目前，雖然預(yù)算評審和事前績效評估各項職責(zé)已基本理順， 但評估、評審聯(lián)動機制尚未健全并走向深化，部門預(yù)算管理中“各管一段”“各自為戰(zhàn)”問題依然存在。

（二）改革成效尚未完全顯現(xiàn)

一是基層評估成效不夠顯著。 總體來看，除省級事前績效評估業(yè)務(wù)成熟度相對較高以外，市縣兩級的事前績效評估工作還不盡完善，特別是縣級層面，事前績效評估“走過場”現(xiàn)象比較突出，評估工作逐級傳導(dǎo)存在一定障礙。 二是評估對象覆蓋不夠全面。 部門事前績效評估對象為 “重大政策和項目”，但對何為“重大政策和項目”未作出明確界定。從山東省實際評估工作來看，擬申請的預(yù)算金額是認(rèn)定是否開展評估工作的核心標(biāo)準(zhǔn)乃至唯一標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致部分重大但資金量不高的項目（政策），繞開了事前績效評估。 三是評估隊伍建設(shè)不夠到位。 知識儲備上，除財政部門不定期舉辦事前績效評估專題講座以外，其他部門單位開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)較少，同時，事前績效評估方面的理論研究不足，難以形成能夠運用于具體實踐的評估知識理論體系。 專業(yè)技能上，僅從省級來看，每年度財政事前績效評估項目（政策）僅個位數(shù)左右，并多交由第三方機構(gòu)具體開展，不僅導(dǎo)致財政內(nèi)部績效管理人員缺少具體實踐鍛煉，也難以充分發(fā)揮財政評估的導(dǎo)向性、風(fēng)向標(biāo)作用。

（三）評估工作尚未走出誤區(qū)

一是存在思維誤區(qū)。 因為“先定項目、再做評估”的操作方式，導(dǎo)致部分單位產(chǎn)生了“事前績效評估是給項目入庫增添障礙、提高門檻，財政部門在‘找碴找事’”的錯誤觀點。二是存在流程誤區(qū)。因為事前評估流程過多，導(dǎo)致部分部門單位錯誤認(rèn)為事前評估過于復(fù)雜， 需要投入較多的人力、 物力、財力， 從而使部門單位缺少主動開展評估工作的意愿，滋生出“能不開展就不開展”的錯誤思想。 三是存在指標(biāo)誤區(qū)。 評估賦分缺乏靈活性，個別評估指標(biāo)不夠明確、評價要點相對宏觀，個別指標(biāo)評估內(nèi)容缺少具體的標(biāo)準(zhǔn)和評估支撐材料，難以進(jìn)行定量定性的評價，評估工作的合理性未能充分展現(xiàn)。

三、其他省市的經(jīng)驗啟示

（一）廣東省的主要做法與經(jīng)驗啟示

1.主要做法。 一是明確了評估方向。 嚴(yán)格按照“必要性、經(jīng)濟性、合理性、可行性、合規(guī)性”等方面開展評估。 二是明確了評估方式。 推行“部門自評”與“財政評估”相結(jié)合的事前績效評估方式。三是明確了責(zé)任分工。 樹牢風(fēng)險預(yù)警意識，開展主管部門績效評估動態(tài)監(jiān)控，構(gòu)建了“目標(biāo)評估+項目跟蹤+偏差預(yù)警”的糾錯機制。四是樹立了數(shù)字理念。將事前績效評估數(shù)字化發(fā)展作為數(shù)字財政建設(shè)的重要組成部分，不斷豐富評估數(shù)據(jù)采集、查詢、分析、共享等各類功能。

2.經(jīng)驗啟示。一是評估指標(biāo)需要明確。針對不同預(yù)算項目特點，結(jié)合財政支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，建立預(yù)算申報的事前評估指標(biāo)體系，用以滿足不同預(yù)算支出政策和項目的申報需要。二是責(zé)任分工需要明確。 要壓實各級政府、各部門單位的績效管理主體責(zé)任，財政做好引領(lǐng)帶動的同時，培養(yǎng)部門單位“自力更生”的意識，以全面提升預(yù)算績效管理水平。三是數(shù)字建設(shè)有力賦能。 牢固樹立數(shù)字意識，充分利用，加快建設(shè)預(yù)算管理一體化信息平臺，提高數(shù)據(jù)綜合運用水平，形成可用性強的評估數(shù)據(jù)庫。

（二）北京市的主要做法與經(jīng)驗啟示

1.主要做法。一是豐富評估內(nèi)容。在對財政項目與財政支出政策評估的基礎(chǔ)上，積極探索開展市對區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金和財政支出政策評估。二是豐富評估主體。實現(xiàn)部門與財政、財政與專家相結(jié)合，依托第三方機構(gòu)，保障評估工作的客觀公正性。 三是豐富評估內(nèi)容。將評估指標(biāo)細(xì)化豐富為“項目相關(guān)性、績效可實現(xiàn)性、方案有效性、可持續(xù)性、投入可行性與風(fēng)險”等。四是擴展評估形式。在以財政為主導(dǎo)的基礎(chǔ)上，委托第三方機構(gòu)、專家進(jìn)行論證，引入了社會監(jiān)督，評估過程更加客觀和公正。 五是在結(jié)果運用上，事前績效評估的結(jié)果分為三種，分別為予以支持、部分支持、不予支持，不予支持的項目本年度不再安排項目預(yù)算。

2.經(jīng)驗啟示。 一是引入各方力量。 邀請人大代表、政協(xié)委員、高校教授、行業(yè)專家、第三方機構(gòu)等各方參與評估，增加評估結(jié)果公開透明度和科學(xué)合理性。 二是優(yōu)化評估內(nèi)涵。 評估范圍不僅要覆蓋新增重大預(yù)算項目、政策，還要向政府性基金預(yù)算等類型拓展，實現(xiàn)評估領(lǐng)域的全覆蓋。 三是硬化結(jié)果運用。 對“予以支持、部分支持”的政策或項目，納入項目庫管理，作為預(yù)算批復(fù)必備條件；對“不予支持”的，不納入財政項目庫。

（三）安徽省的主要做法與經(jīng)驗啟示

1.主要做法。一是嚴(yán)格把控報告質(zhì)量。對擬新出臺、 預(yù)算安排1000 萬元以上的重大政策和項目評估報告，從嚴(yán)從細(xì)審核報告內(nèi)容的完整性、數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性、預(yù)算測算依據(jù)的充分性、結(jié)論的客觀性，并逐一作出書面審核意見。 二是針對性開展財政重點評估。 在部門評估的基礎(chǔ)上，圍繞省委、省政府重大決策部署的重點項目， 針對性開展財政重點評估，精心設(shè)定工作方案和指標(biāo)體系，形成高質(zhì)量評估結(jié)論。 三是強化結(jié)果運用。 將部門事前報告審核意見和財政重點評估結(jié)果，作為預(yù)算安排和對部門預(yù)算績效管理工作考核的重要參考依據(jù)，評估結(jié)果將直接與政策或項目是否安排及安排金額掛鉤。

2.經(jīng)驗啟示。一是健全報告質(zhì)控機制。將報告質(zhì)量作為事前績效評估工作的“重頭戲”， 建立完善“評估組初核+部門單位審核+財政復(fù)核” 多級質(zhì)控機制，避免一切低級錯誤。 二是精心選擇評估對象。堅持績效評估也要講績效的原則，充分利用有限的人力物力，優(yōu)先選取社會關(guān)注度高、資金量大、涉及面廣的重點項目和政策開展評估。 三是堅持結(jié)果導(dǎo)向。 在將事前績效評估結(jié)果作為預(yù)算安排依據(jù)的基礎(chǔ)上，也要評判好部門單位事前績效評估工作的質(zhì)效， 并將其作為績效管理工作考核的重要依據(jù)，倒逼部門單位壓實事前績效評估的主體責(zé)任。

四、完善與優(yōu)化事前績效評估的建議

（一）聚焦體制機制，筑牢評估工作“四梁八柱”

一是推動部門評估“關(guān)口前移”。 為扭轉(zhuǎn)部門先決策定項目、再評估補程序的情況，應(yīng)及時通過制度層面，明確要求事前評估應(yīng)隨部門規(guī)劃論證階段一同開展或更早開展，從而使事前績效評估結(jié)果成為部門決策的有力武器。 二是推動評估立項“協(xié)同審核”。 根據(jù)項目立項和事前評估的對象范圍，建立健全行業(yè)主管部門和財政部門的協(xié)同聯(lián)動工作制度，及時協(xié)調(diào)溝通立項審核、部門評估中的共性問題和突出問題。 把事前評估作為政府投資項目可行性報告的重要內(nèi)容， 并按照評估結(jié)果安排財政資金。 三是推動評估評審“并聯(lián)開展”。 將績效評估要素和預(yù)算評審要素進(jìn)行整合和精簡，建立健全事前評估和預(yù)算評審聯(lián)動機制，形成“一個填報模板+一套資料清單+一個工作小組+一套操作流程”的工作模式。 對財政部門委托開展的評估項目，進(jìn)行簡單論證后，可作為預(yù)算評審結(jié)果，避免“另起爐灶”。四是與成本績效改革“融合開展”。將成本預(yù)算績效管理理念引入事前績效評估，在充分考慮必要性、經(jīng)濟性、合理性、有效性、合規(guī)性的基礎(chǔ)上，增加成本效益分析指標(biāo)，包括成本效益分析方法和分析結(jié)果兩個方面，推進(jìn)成本核定與預(yù)算編制深度融合。

（二）聚焦改革成效，豐富評估工作“內(nèi)核外延”

一是積極使用第三方機構(gòu)，輔助提升基層評估質(zhì)效。 及時借助第三方力量開展評估，既尊重第三方機構(gòu)獨立、客觀的專業(yè)建議，也嚴(yán)格監(jiān)管執(zhí)業(yè)質(zhì)量， 形成推動財政資源配置效率不斷提升的合力。二是積極探索評估內(nèi)涵， 明確評估對象覆蓋范圍。圍繞各級黨委政府的重點工作和部門單位重點任務(wù)，探索構(gòu)建“任務(wù)標(biāo)準(zhǔn)”，破除評估對象選擇“唯資金論”，打造“金額標(biāo)準(zhǔn)”“任務(wù)標(biāo)準(zhǔn)”并行并舉的評估對象選擇方式。 三是加快培養(yǎng)專業(yè)隊伍，發(fā)揮好財政部門各方職能。 財政部門應(yīng)發(fā)揮組織牽頭作用，統(tǒng)籌整合財政系統(tǒng)內(nèi)部人員力量，按照“共同參與、突出專責(zé)”的原則，發(fā)揮好預(yù)算績效管理行政處室牽頭拿總、建章立制、搭建體系、組織實施的“專責(zé)”作用；發(fā)揮好資金處室承擔(dān)實施、督促落實、審核把關(guān)等方面的作用；發(fā)揮好績效評價中心在承擔(dān)基礎(chǔ)性、輔助性和事務(wù)性等方面工作的人員優(yōu)勢作用，培養(yǎng)建設(shè)一支績效評估專業(yè)化人才隊伍。

（三）聚焦思路轉(zhuǎn)變，推動評估工作“海闊天空”

一是扭轉(zhuǎn)評估意識，樹立現(xiàn)代績效理念。 部門單位要高度重視事前績效評估工作，充分尊重評估結(jié)果，真正將結(jié)果作為衡量項目（政策）“上與不上”的重要標(biāo)尺；積極配合財政部門開展評估審核，主動接受整改任務(wù)，著力提升評估質(zhì)量，走出“評估即障礙”的藩籬。 二是簡化評估流程，減輕部門單位負(fù)擔(dān)。 圍繞“事前準(zhǔn)備、組織實施、形成結(jié)論”三個階段，將步驟簡化至十項（確定對象、成立評估組、制訂工作方案和論證、下達(dá)通知書、非現(xiàn)場和現(xiàn)場評估、指標(biāo)評分、召開評估會、撰寫報告、結(jié)果應(yīng)用、資料歸檔），最大限度為部門單位減負(fù)，激發(fā)部門單位開展評估的自覺性和主動性。 三是優(yōu)化指標(biāo)設(shè)置，構(gòu)建合理的指標(biāo)體系。 根據(jù)項目和政策的側(cè)重點，構(gòu)建個性化指標(biāo)體系，優(yōu)化各級指標(biāo)衡量范圍，注重成本效益分析，力求決策有“理”、投入有“據(jù)”、目標(biāo)“精準(zhǔn)”、成本“詳實”，促進(jìn)資金配置更加科學(xué)合理。 四是強化系統(tǒng)集成，提升信息化水平。 以預(yù)算管理一體化系統(tǒng)建設(shè)為依托，加快推進(jìn)其中的事前績效評估模塊的研發(fā)和應(yīng)用， 將評估內(nèi)容、具體標(biāo)準(zhǔn)等采用信息技術(shù)處理，探索建立覆蓋預(yù)算績效管理全過程的可查、可溯、可控的智能化數(shù)據(jù)模型。