以人大預(yù)算審查監(jiān)督防范地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

●楊雅琴 李向民 羅禎浩

一、前言

我國(guó)1994 年分稅制改革通過(guò)“財(cái)權(quán)上收、事權(quán)下解”在央地政府間形成了收支非對(duì)稱(chēng)的治理格局，加劇了地方政府尤其是省以下政府的財(cái)政壓力 （儲(chǔ)德銀和張鷺月，2023）。 分稅制后不久地方財(cái)政困難問(wèn)題就開(kāi)始顯現(xiàn)，總體來(lái)說(shuō)，已經(jīng)出現(xiàn)三次較嚴(yán)重的基層財(cái)政困難，逐漸由簡(jiǎn)單變?yōu)閺?fù)雜、 偶發(fā)現(xiàn)象變成局部問(wèn)題、小口徑拓展到大范圍，潛藏著局部支付風(fēng)險(xiǎn)的可能 （王振宇等，2020）。 近年來(lái)在國(guó)家稅費(fèi)制度改革、國(guó)際貿(mào)易沖突、新冠疫情沖擊等多方面原因影響下， 更為嚴(yán)峻的地方財(cái)政困難正在發(fā)生。 而目前這次地方財(cái)政困難的風(fēng)險(xiǎn)性主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是時(shí)間緊，償債高峰期逼近。 近年我國(guó)實(shí)施積極財(cái)政政策，地方財(cái)政收支矛盾加劇，地方政府債務(wù)規(guī)模積累， 償債高峰期將在未來(lái)2—3 年內(nèi)到來(lái)。 若不能合理配置債務(wù)結(jié)構(gòu)， 在償債高峰時(shí)出現(xiàn)政府債務(wù)逾期、違約，將嚴(yán)重?fù)p害政府信譽(yù)。 同時(shí)，由于我國(guó)目前大量地方政府債務(wù)是以債券的形式舉借，在資本市場(chǎng)公開(kāi)發(fā)行， 若政府債務(wù)違約，將可能危及金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)、居民等市場(chǎng)主體，引發(fā)經(jīng)濟(jì)危機(jī)。 二是發(fā)生面廣， 地方財(cái)政困難現(xiàn)象發(fā)生普遍。 除經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)存在財(cái)政困難外， 部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)也顯現(xiàn)出地方財(cái)政困難。 在中央財(cái)政同樣面臨收支壓力的情況下， 若地方財(cái)政普遍發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)，救助難度較大。 三是困難程度重，基層“三保”難。 部分地區(qū)保障基層“三?！币汛嬖诶щy，影響到基層公共財(cái)政職能履行。 財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，公共財(cái)政職能不能有效履行， 必將影響國(guó)家治理現(xiàn)代化和共同富裕目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

總之， 當(dāng)前我國(guó)地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，雖在地方，其危害性卻不容忽視。 應(yīng)積極采取各類(lèi)可行方法，在短期中合理防范風(fēng)險(xiǎn)，在長(zhǎng)期中提升財(cái)政健康水平， 保障國(guó)家治理現(xiàn)代化有效實(shí)現(xiàn)。 筆者認(rèn)為，加強(qiáng)人大預(yù)算審查監(jiān)督， 無(wú)論是對(duì)短期防范地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)， 還是長(zhǎng)期提升財(cái)政健康水平，都有較大積極作用。 本文正是基于此，對(duì)當(dāng)前我國(guó)防范地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)中人大預(yù)算審查監(jiān)督應(yīng)發(fā)揮的作用、當(dāng)前實(shí)際情況及存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，并提出政策建議。

二、文獻(xiàn)綜述

在政府預(yù)算的委托代理關(guān)系中，不完善的預(yù)算管理制度將導(dǎo)致財(cái)政預(yù)算軟約束以及預(yù)算信息透明度差等問(wèn)題，進(jìn)而使地方政府官員產(chǎn)生機(jī)會(huì)主義傾向，有選擇地通過(guò)擴(kuò)張地方政府財(cái)政支出規(guī)模和舉債規(guī)模來(lái)謀取私利、尋求短期經(jīng)濟(jì)績(jī)效，使地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)增長(zhǎng)（Kotera 等，2012；黃國(guó)橋和徐永勝，2011）。

加強(qiáng)政府預(yù)算管理能夠減少代理人的機(jī)會(huì)主義行為， 有利于遏制過(guò)度擴(kuò)張的財(cái)政支出規(guī)模，約束地方政府預(yù)算超額膨脹，降低財(cái)政赤字水平，提高債務(wù)風(fēng)控能力，防范化解地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)（Blume 等，2011；陳志勇和陳思霞，2014；孫琳和桑寧，2018；吳敏等，2019）。 具體包括：提高預(yù)算管理的規(guī)范性， 公民參與政府預(yù)算決策過(guò)程，財(cái)政陽(yáng)光透明，以及中期預(yù)算等良好的預(yù)算制度安排。 在上述措施中，人大都有不可推卸的責(zé)任。

第一，人大預(yù)算審查監(jiān)督是確保地方財(cái)政規(guī)范性，防范地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的有力措施。 人大預(yù)算審查監(jiān)督可以發(fā)現(xiàn)地方財(cái)政可能存在的問(wèn)題，提高地方財(cái)政管理水平，確保財(cái)政資源的合理配置和使用，從根源上預(yù)防地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)萌芽。 加強(qiáng)人大預(yù)決算審查監(jiān)督，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一個(gè)重要抓手 （徐浩璐，2022）。

第二，公民參與式預(yù)算難以在縣及以上層級(jí)發(fā)揮有效的審查監(jiān)督作用，人大應(yīng)承擔(dān)更多的審查監(jiān)督職責(zé)?；鶎拥膮⑴c式預(yù)算雖然已有豐富多樣的實(shí)踐， 但也面臨著諸多現(xiàn)實(shí)困境 （童光輝等，2022），如信息渠道有限、公眾關(guān)注度和參與度不高（馬洪范和羅姍，2020），缺少切實(shí)可行的程序路徑和制度保障（劉洲，2015；程國(guó)琴，2019）等， 導(dǎo)致其在縣級(jí)及以上層面難以有效發(fā)揮作用。 更重要的， 對(duì)于縣級(jí)及以上層級(jí)的預(yù)算決策，在面對(duì)轄區(qū)內(nèi)大量居民時(shí)，公眾集體決策難以達(dá)到有效一致的決策結(jié)果，其時(shí)間和資金成本還很高。 這時(shí)，就需要人大更多地承擔(dān)預(yù)算審查監(jiān)督的職責(zé)。

第三，陽(yáng)光透明的財(cái)政有利于提高財(cái)政安全水平，而人大則是財(cái)政透明的有效推手，可以通過(guò)推進(jìn)財(cái)政信息公開(kāi)防范地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。 政府運(yùn)行過(guò)程中的透明度是宏觀經(jīng)濟(jì)和整體財(cái)政可持續(xù)的重要前提（Kopits 和Craig，1998），財(cái)政透明度與國(guó)家財(cái)政平衡狀況有正相關(guān)關(guān)系（Benito 和Bastida，2009）， 與政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)有負(fù)相關(guān)關(guān)系。財(cái)政透明度越高， 公共債務(wù)和赤字水平越低（Alt和Lassen，2006），主權(quán)債務(wù)利率和債務(wù)成本越低（Bastida 等，2015）。 我國(guó)《憲法》《監(jiān)督法》等法律賦予各級(jí)人大預(yù)算審查監(jiān)督權(quán)，人大應(yīng)當(dāng)積極監(jiān)督并推進(jìn)各級(jí)財(cái)政信息公開(kāi)透明。

第四，人大預(yù)算審查監(jiān)督與中期預(yù)算是監(jiān)督主體與監(jiān)督內(nèi)容的關(guān)系：兩者的核心內(nèi)容都是重點(diǎn)領(lǐng)域和支出。 中期預(yù)算是一個(gè)為期三至五年的滾動(dòng)、具有約束力的支出框架，它為政府和政府各部門(mén)提供每個(gè)未來(lái)財(cái)政年度支出預(yù)算務(wù)必遵守的財(cái)政約束 （楊雅琴，2015）。 2014 年10 月8日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》， 要求我國(guó)中期預(yù)算與國(guó)家發(fā)展規(guī)劃相結(jié)合，以降低財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。 從中期預(yù)算的規(guī)范管理來(lái)說(shuō)，應(yīng)由人大審批和監(jiān)督中期預(yù)算。 審查監(jiān)督的側(cè)重點(diǎn)在于中期預(yù)算和國(guó)家發(fā)展規(guī)劃的銜接性以及風(fēng)險(xiǎn)情況，也就是國(guó)家發(fā)展相關(guān)的重點(diǎn)領(lǐng)域和支出。

最后，我國(guó)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化建設(shè)決定了防范基層財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是人大預(yù)算審查監(jiān)督的天然職能之一。 國(guó)家治理是現(xiàn)代化國(guó)家的特有概念（俞可平，2000），是國(guó)家政權(quán)的所有者、管理者和利益相關(guān)者等多元行動(dòng)主體為增進(jìn)公共利益、維護(hù)公共秩序，在一國(guó)范圍內(nèi)對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的合作管理（何增科，2014）。 而國(guó)家治理體系是一個(gè)制度體系，包括國(guó)家的行政體制、經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)體制。 要實(shí)現(xiàn)善治，就必須實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化，具體包括五個(gè)方面的要求：公共權(quán)力運(yùn)行的制度化和規(guī)范化、民主化、法治、效率、協(xié)調(diào)（俞可平，2014）。 其中，規(guī)范化、法制化和民主化建設(shè)是推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的過(guò)程中必然要推進(jìn)的內(nèi)容（薛瀾等，2015）。

以上規(guī)范化、法制化和民主化是我國(guó)最高權(quán)力機(jī)關(guān)——人大的基本職責(zé)。 首先，人大監(jiān)督職能的發(fā)揮促進(jìn)國(guó)家治理體系規(guī)范化。 我國(guó)人大的監(jiān)督權(quán)是《憲法》賦予的神圣權(quán)利和義務(wù)，在規(guī)范地方政府財(cái)政收支行為和強(qiáng)化政府預(yù)算管理中具有不可替代的重要地位（鄧力平，2017），可以防止權(quán)力失范、權(quán)力濫用、權(quán)力異化等（田鵬穎，2022）。 其次，人大立法為國(guó)家治理體系法制化提供法律保障。 人大是我國(guó)立法機(jī)關(guān)，是推進(jìn)中國(guó)法治發(fā)展的重要?jiǎng)恿?lái)源（劉建軍等，2009）。 再次，全過(guò)程人民民主的人大制度是國(guó)家治理體系民主化的前提保障。民主是現(xiàn)代國(guó)家治理體系的本質(zhì)特征，是區(qū)別于傳統(tǒng)國(guó)家治理體系的根本所在（俞可平，2014）。 我國(guó)人大制度中的決策、管理和監(jiān)督等都是為建立一個(gè)人民民主專(zhuān)政的社會(huì)主義國(guó)家，服務(wù)于社會(huì)公眾的愿望和利益，進(jìn)而推動(dòng)國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化和民主化。

綜上，地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是關(guān)系到一國(guó)公共財(cái)政安全的基本且重大的問(wèn)題。人大作為現(xiàn)代化國(guó)家治理體系的組成部分，在預(yù)算審查監(jiān)督中積極參與地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)防范是人大的職能所在。人大預(yù)算審查監(jiān)督可以從財(cái)政資金管理的規(guī)范性、透明性、約束性等方面防范地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。 本文正是由此出發(fā)，期望通過(guò)探究當(dāng)前地方人大預(yù)算審查監(jiān)督在防范地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)中所發(fā)揮的作用，發(fā)現(xiàn)并分析存在的問(wèn)題，最后提出政策建議。

三、 云南人大預(yù)算審查監(jiān)督在防范地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)中的現(xiàn)實(shí)作用

黨的十九大以來(lái)，通過(guò)人大預(yù)算審查監(jiān)督遏制地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)得到黨中央國(guó)務(wù)院高度重視，在多項(xiàng)制度安排中強(qiáng)調(diào)人大預(yù)算審查監(jiān)督對(duì)于防范化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、 保障財(cái)政可持續(xù)性的重要作用。如：2018 年《關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)人大對(duì)政府債務(wù)的審查監(jiān)督；2021 年《關(guān)于加強(qiáng)地方人大對(duì)政府債務(wù)審查監(jiān)督的意見(jiàn)》要求人大對(duì)政府債務(wù)預(yù)算、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整、決算等依照法律規(guī)定的程序和審查監(jiān)督的內(nèi)容以及債務(wù)管理要求進(jìn)行審查和批準(zhǔn)，對(duì)資金使用和項(xiàng)目實(shí)施情況進(jìn)行全過(guò)程和全面監(jiān)督；同年，《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見(jiàn)》 強(qiáng)調(diào)各級(jí)政府、各部門(mén)要依法接受各級(jí)人大及其常委會(huì)的監(jiān)督等?？梢?jiàn)， 我國(guó)人大預(yù)算監(jiān)督受重視程度逐步提高，改革內(nèi)容不斷深化， 預(yù)算監(jiān)督體系逐步完善，監(jiān)督的權(quán)威性和約束力日益加大（樊麗明，2022）。

為貫徹落實(shí)中央精神，云南省對(duì)加強(qiáng)人大監(jiān)督、 防范化解基層財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)也做出多方嘗試，主要包括：

第一，健全完善云南省各級(jí)人大加強(qiáng)預(yù)算審查監(jiān)督的法律法規(guī)。 云南省自2015 年開(kāi)始，先后出臺(tái)多項(xiàng)地方性法規(guī)，為省內(nèi)各級(jí)人大加強(qiáng)預(yù)算審查監(jiān)督提供法律依據(jù)。 主要包括：2018 年出臺(tái)《關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展的實(shí)施意見(jiàn)》和《云南省人民政府關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算改革加強(qiáng)預(yù)算管理的意見(jiàn)》；2022 年出臺(tái)《云南省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理情況監(jiān)督的決定》和《云南省預(yù)算審查監(jiān)督條例（修訂）》；2023 年出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)會(huì)監(jiān)督工作的實(shí)施方案》等。

第二，調(diào)整預(yù)算資金的審查監(jiān)督重點(diǎn)，強(qiáng)化預(yù)算審查監(jiān)督。 近年來(lái)，云南省人大將預(yù)算資金審查監(jiān)督重點(diǎn)放在七個(gè)方面：一是上年度批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行、資金使用績(jī)效和財(cái)政政策措施的落實(shí)等情況；二是上年度批準(zhǔn)的省級(jí)預(yù)算執(zhí)行、部門(mén)預(yù)算執(zhí)行、 重大建設(shè)項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行、 政府債務(wù)、國(guó)有資產(chǎn)管理、社?；鸸芾淼葘徲?jì)情況，以及加強(qiáng)和改進(jìn)預(yù)算管理的意見(jiàn)； 三是預(yù)算調(diào)整的原因、數(shù)額、資金來(lái)源、用途、政策依據(jù)和績(jī)效目標(biāo)等；四是當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行情況，以及財(cái)政資金保障重點(diǎn)、緩解基層財(cái)政困難、落實(shí)中央財(cái)政政策等方面的措施， 存在的問(wèn)題和下一步工作打算； 五是上年度預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告中指出問(wèn)題整改情況、 繼續(xù)整改的主要措施和整改時(shí)限、存在的問(wèn)題及其原因，以及加強(qiáng)審計(jì)查出問(wèn)題整改的意見(jiàn)；六是上年度批準(zhǔn)專(zhuān)項(xiàng)預(yù)算資金來(lái)源、 項(xiàng)目安排和績(jī)效目標(biāo)等；七是新增專(zhuān)項(xiàng)債券額度、分配方案、項(xiàng)目安排和績(jī)效目標(biāo)等。

以上審查監(jiān)督工作，除傳統(tǒng)的人代會(huì)期間的審查監(jiān)督、聽(tīng)取相關(guān)部門(mén)的匯報(bào)、跟蹤監(jiān)督等形式外，云南省人大還會(huì)以專(zhuān)題調(diào)研、執(zhí)法檢查、專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)或質(zhì)詢(xún)等形式開(kāi)展審查監(jiān)督。 例如，云南省人大常委會(huì)每年2 次開(kāi)展債券資金管理使用情況調(diào)研；2020 年9 月1 日云南省人大常委會(huì)到省財(cái)政廳開(kāi)展《云南省預(yù)算審查監(jiān)督條例》執(zhí)法檢查，聽(tīng)取省人民政府關(guān)于貫徹實(shí)施預(yù)算審查監(jiān)督條例的匯報(bào)①。 2023 年8 月至10 月間，云南省人大常委會(huì)到玉溪、普洱、大理、麗江等地開(kāi)展專(zhuān)題調(diào)研，了解基層“三保”、企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理和專(zhuān)項(xiàng)債券使用績(jī)效等情況②。

第三，加強(qiáng)地方政府債務(wù)審查監(jiān)督，減少地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)集聚、擴(kuò)大。 云南省人大對(duì)地方政府債務(wù)的審查監(jiān)督重點(diǎn)通常放在：一是舉債總限額和年度舉債規(guī)模、債務(wù)余額；二是舉債用途、可行性、償還期限，各項(xiàng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)；三是重大建設(shè)項(xiàng)目舉債的，應(yīng)將項(xiàng)目先報(bào)同級(jí)人大及其常委會(huì)審查批準(zhǔn)；四是加強(qiáng)債務(wù)限額和新增債務(wù)合理性審查；五是加強(qiáng)一般債務(wù)項(xiàng)目合規(guī)性審查和專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)項(xiàng)目科學(xué)性審查；六是加強(qiáng)對(duì)政府債務(wù)預(yù)算草案、預(yù)算調(diào)整方案、決算草案形式合規(guī)性審查； 七是加強(qiáng)對(duì)專(zhuān)項(xiàng)債券支出執(zhí)行情況的監(jiān)督，促進(jìn)專(zhuān)項(xiàng)債券支出執(zhí)行進(jìn)度提升、資金使用績(jī)效等情況進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督審查。

例如，2023 年4 月至5 月間， 云南省人大常委會(huì)赴楚雄州、昆明市、保山市和文山州等地，對(duì)省委《關(guān)于加強(qiáng)人大對(duì)政府債務(wù)審查監(jiān)督的實(shí)施意見(jiàn)》貫徹落實(shí)情況、財(cái)政運(yùn)行總體情況、專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目審批管理情況、投融資平臺(tái)公司運(yùn)營(yíng)和負(fù)債情況等進(jìn)行專(zhuān)題調(diào)研， 了解政府法定債務(wù)、政府隱性債務(wù)、專(zhuān)項(xiàng)債券情況③。

第四，不斷完善云南省人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)的監(jiān)督、分析、預(yù)警功能，對(duì)地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的防范做到精準(zhǔn)有效。 一是提高數(shù)據(jù)的時(shí)實(shí)性，云南省人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)采取接入財(cái)政、稅務(wù)數(shù)據(jù)系統(tǒng)，主動(dòng)抓取相關(guān)數(shù)據(jù)的形式，實(shí)現(xiàn)了數(shù)據(jù)的及時(shí)更新，能夠?yàn)槭∪舜蟊O(jiān)督預(yù)算、債務(wù)執(zhí)行情況提供實(shí)時(shí)有效的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。二是提升監(jiān)測(cè)指標(biāo)的科學(xué)性和系統(tǒng)性，云南省人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)的監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系包含指標(biāo)多達(dá)260 余項(xiàng)④，且在不斷完善、細(xì)化當(dāng)中。 三是擴(kuò)大聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)監(jiān)測(cè)覆蓋的全面性。云南省人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)于2017 年12 月正式上線運(yùn)行；2019 年，全面覆蓋了州市縣，成為預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督的“云南樣本”（孔令影等，2021）。

四、地方人大預(yù)算審查監(jiān)督存在的問(wèn)題

總體來(lái)看，我國(guó)地方人大預(yù)算監(jiān)督在防范地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)方面確實(shí)發(fā)揮了積極作用，守住了堅(jiān)決不發(fā)生區(qū)域性、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線。但是，在地方人大預(yù)算監(jiān)督中仍存在一些問(wèn)題。

（一）地方人大預(yù)算審查監(jiān)督范圍未根據(jù)債務(wù)變化而及時(shí)調(diào)整和拓展，可能忽視潛在風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生及增長(zhǎng)

按我國(guó)預(yù)算管理要求， 地方人大預(yù)算審查監(jiān)督范圍覆蓋全口徑政府財(cái)政資金。 其中，對(duì)地方政府債務(wù)的審查監(jiān)督主要集中于限額內(nèi)債務(wù)，是以債券為主體的一般和專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)。 監(jiān)督的內(nèi)容包括債務(wù)限額、債務(wù)規(guī)模、債務(wù)期限、債務(wù)用途等。 我國(guó)地方政府債務(wù)限額由國(guó)務(wù)院制定，制定債務(wù)限額時(shí)全面考慮到各地的財(cái)力水平、宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等因素，并報(bào)經(jīng)全國(guó)人大審批。 所下達(dá)的各地政府債務(wù)限額是在各地財(cái)政能承受的規(guī)模之內(nèi)， 而且這部分債務(wù)均處于人大、財(cái)政、審計(jì)和社會(huì)公眾的監(jiān)督之下，通常來(lái)說(shuō)風(fēng)險(xiǎn)水平較低。

然而，2018 年以來(lái)，我國(guó)地方政府除一般和專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)外，還存在違規(guī)舉借、新增隱性債務(wù)的情況。 具體包括：要求國(guó)有企業(yè)墊資建設(shè)、通過(guò)國(guó)有企業(yè)舉債融資、 要求代理銀行墊付資金且長(zhǎng)期未清算等⑤。 與限額內(nèi)債務(wù)相比，這類(lèi)新增隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)性更大：一是債務(wù)規(guī)模難以控制，風(fēng)險(xiǎn)隨之增長(zhǎng)。 在2023 年11 月財(cái)政部通報(bào)的八起隱性債務(wù)案例中，規(guī)模從4.32 億元至214.8億元不等⑥。 其中， 廣西柳州市2018 年至2021年6 月間形成新增隱性債務(wù)176.95 億元， 柳州市2022 年一般公共預(yù)算收入僅151.2 億元，政府性基金收入211.37 億元⑦。三年新增隱性債務(wù)與2022 年以上兩項(xiàng)財(cái)政收入之和的比值約50%，新增的隱性債務(wù)規(guī)模相對(duì)較大。 二是債務(wù)隱蔽性強(qiáng)， 風(fēng)險(xiǎn)更強(qiáng)， 也更難以發(fā)現(xiàn)并引起重視。 新增隱性債務(wù)通過(guò)國(guó)有企業(yè)墊資建設(shè)、國(guó)有企業(yè)舉債融資等形式舉借， 在政府預(yù)算中不顯示，但形成事實(shí)上的政府償還責(zé)任。 這類(lèi)債務(wù)由于隱蔽性強(qiáng)、難被發(fā)現(xiàn)，其風(fēng)險(xiǎn)性更強(qiáng)。

所以，人大對(duì)地方政府債務(wù)的監(jiān)督若僅集中于限額內(nèi)債務(wù)，則可能會(huì)忽視隱藏的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，不利于地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)防控。

（二）地方人大監(jiān)督更側(cè)重于資金程序性監(jiān)督、合規(guī)性監(jiān)督以及績(jī)效結(jié)果監(jiān)督，對(duì)項(xiàng)目績(jī)效的事前監(jiān)督仍有不足

地方人大通過(guò)提前介入實(shí)施預(yù)算初審、重點(diǎn)資金和債券項(xiàng)目的資金安排分配等全面提升了人大對(duì)地方財(cái)政資金的監(jiān)督。但是監(jiān)督更側(cè)重于程序性監(jiān)督、合規(guī)性監(jiān)督以及績(jī)效結(jié)果。例如，預(yù)算調(diào)整是否經(jīng)過(guò)相關(guān)審批程序，債券項(xiàng)目是否按要求推進(jìn)執(zhí)行進(jìn)度等。 對(duì)于績(jī)效結(jié)果的事后監(jiān)督，即使結(jié)果不好，也無(wú)法糾正已經(jīng)支出的資金，造成資金浪費(fèi)。

從近年政府債券投資項(xiàng)目績(jī)效水平來(lái)看，對(duì)項(xiàng)目績(jī)效的事前審查監(jiān)督正是人大預(yù)算審查監(jiān)督不足的方面。一是項(xiàng)目收益水平的事前審查監(jiān)督不足，導(dǎo)致部分項(xiàng)目實(shí)施后收益不能彌補(bǔ)償債需求。 部分項(xiàng)目在規(guī)劃及入庫(kù)時(shí)，偏離項(xiàng)目實(shí)際收益能力，刻意高估項(xiàng)目收益，使項(xiàng)目收益看似能夠彌補(bǔ)債券還本付息， 但其實(shí)際償債能力不足。 二是項(xiàng)目具體建設(shè)、實(shí)施內(nèi)容的事前審查監(jiān)督不足，導(dǎo)致項(xiàng)目整體收益水平低，同時(shí)項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容與債券性質(zhì)不相符。 例如，將市政道路建設(shè)項(xiàng)目和收益性項(xiàng)目分不同標(biāo)段打包，按一個(gè)項(xiàng)目發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債券籌資建設(shè)。無(wú)收益的市政道路建設(shè)項(xiàng)目在整個(gè)建設(shè)項(xiàng)目中必將拉低項(xiàng)目整體收益水平，也與專(zhuān)項(xiàng)債券籌集的資金應(yīng)投資于有收益項(xiàng)目的基本要求不符。

項(xiàng)目績(jī)效水平低是地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的重要來(lái)源之一。 首先，公益性項(xiàng)目績(jī)效水平低，則說(shuō)明資金預(yù)算編制、管理和執(zhí)行不合理，項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)質(zhì)量低，公共財(cái)政資金浪費(fèi)，與我國(guó)在財(cái)政壓力增長(zhǎng)的宏觀背景中需要提高財(cái)政資源使用效率的要求背道而馳。 其次，專(zhuān)項(xiàng)債券投資的項(xiàng)目績(jī)效水平低， 一方面造成財(cái)政投入資本金的低效和浪費(fèi)，產(chǎn)生財(cái)政投資負(fù)擔(dān)；另一方面直接影響到項(xiàng)目債券還本付息，可能引起地方政府債務(wù)違約，甚至觸發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。 最后，PPP 項(xiàng)目績(jī)效水平低， 影響社會(huì)投資方的企業(yè)收益能力，不利于市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體的正常運(yùn)營(yíng)以及公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)， 對(duì)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)產(chǎn)生負(fù)面影響。

所以， 人大預(yù)算監(jiān)督若僅限于程序性監(jiān)督、合規(guī)性監(jiān)督以及績(jī)效結(jié)果監(jiān)督，而對(duì)項(xiàng)目績(jī)效的事前監(jiān)督不足， 將不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，也不利于地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)防控。

在工業(yè)化和城市化加快發(fā)展的進(jìn)程中，人類(lèi)向自然水體排放的生產(chǎn)和生活廢水越來(lái)越多，自然地表和地下水體受到越來(lái)越嚴(yán)重的污染，一些自然水體已經(jīng)喪失了供水功能。在這樣的背景下，如果水權(quán)只是規(guī)定水量而不限定水質(zhì)，很可能水權(quán)賦予的水量被污染而不能利用，所謂水權(quán)就失去了意義。因應(yīng)現(xiàn)實(shí)的情況改變，水權(quán)的界定不但需要限定水量，還需要限定水質(zhì)。只有這樣，才能保障水權(quán)權(quán)益，才能保證正常的用水秩序。

（三）人大預(yù)算監(jiān)督約束力較弱，審查監(jiān)督所提出的意見(jiàn)及建議不能得到及時(shí)有效整改

人大預(yù)算監(jiān)督過(guò)程中，若發(fā)現(xiàn)問(wèn)題會(huì)提出意見(jiàn)及建議，能對(duì)前期未發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行及時(shí)調(diào)整和修正。 但是，現(xiàn)有法律法規(guī)缺少對(duì)人大意見(jiàn)建議落實(shí)情況進(jìn)行跟蹤的規(guī)定，部分地方政府在收到人大意見(jiàn)及建議時(shí)不會(huì)及時(shí)落實(shí)整改，導(dǎo)致地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)不斷積累、擴(kuò)大。

五、政策建議

針對(duì)我國(guó)地方人大預(yù)算監(jiān)督中存在的問(wèn)題，本文認(rèn)為應(yīng)按照依法監(jiān)督、先預(yù)算后支出、民主決策、預(yù)算平衡、量入為出、績(jī)效導(dǎo)向等原則，采取以下具體措施發(fā)展和完善預(yù)算監(jiān)督制度，逐步推動(dòng)人大監(jiān)督職能由程序化邁向?qū)嵸|(zhì)化，維護(hù)預(yù)算的約束力和實(shí)效性。

（一）突破以一般債務(wù)和專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)監(jiān)督為主的監(jiān)督內(nèi)容，將人大預(yù)算監(jiān)督防范風(fēng)險(xiǎn)的作用在風(fēng)險(xiǎn)管控鏈條中向前移

由于限額內(nèi)一般債務(wù)和專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)性相對(duì)較低，而地方政府已經(jīng)出現(xiàn)新增隱性債務(wù)的行為，人大預(yù)算監(jiān)督仍以一般債務(wù)和專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)監(jiān)督為主，將不能有效防范地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。 針對(duì)現(xiàn)有新增隱性債務(wù)的情況，應(yīng)將人大預(yù)算監(jiān)督在地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管控中的作用向前移。 具體包括：一是將人大在基層財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)中的監(jiān)督職責(zé)和監(jiān)督范圍拓展到對(duì)全部地方政府舉債行為，包括國(guó)有企業(yè)墊資建設(shè)、通過(guò)國(guó)有企業(yè)舉債融資、代理銀行墊付資金等。 二是項(xiàng)目開(kāi)始實(shí)施前的籌備情況，包括項(xiàng)目各出資方的資金實(shí)際到位率、項(xiàng)目土地準(zhǔn)備、環(huán)境評(píng)估等。 該內(nèi)容的監(jiān)督是為確保項(xiàng)目已處于充分準(zhǔn)備狀態(tài)，避免“資金等項(xiàng)目”，相關(guān)責(zé)任方承擔(dān)著資金成本，但項(xiàng)目遲遲不能開(kāi)工，使得項(xiàng)目成本負(fù)擔(dān)增加。

（二）聘請(qǐng)向人大負(fù)責(zé)的第三方機(jī)構(gòu)，開(kāi)展預(yù)算項(xiàng)目的可行性評(píng)估

鑒于項(xiàng)目可行性評(píng)估的專(zhuān)業(yè)性以及人大專(zhuān)業(yè)評(píng)估人員不足的現(xiàn)實(shí)情況， 可聘請(qǐng)第三方機(jī)構(gòu)，向人大負(fù)責(zé)，開(kāi)展預(yù)算項(xiàng)目可行性評(píng)估。重點(diǎn)評(píng)價(jià)項(xiàng)目成本收益情況： 一是項(xiàng)目未來(lái)收益水平，比較分析項(xiàng)目申報(bào)方填報(bào)的收益水平是否科學(xué)合理，是否具有可靠收益來(lái)源，項(xiàng)目收益是否被高估等。 二是項(xiàng)目建設(shè)成本是否具有經(jīng)濟(jì)性，分析評(píng)價(jià)項(xiàng)目建設(shè)成本支出與市場(chǎng)平均水平是否一致，成本支出和建設(shè)規(guī)模是否一致，以及是否存在成本高估或低估等。

（三）將人大對(duì)地方政府債務(wù)的監(jiān)督和預(yù)算績(jī)效監(jiān)督相結(jié)合，以績(jī)效為重點(diǎn)開(kāi)展監(jiān)督，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

績(jī)效水平低是很多公共項(xiàng)目產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)的重要原因，對(duì)于用債務(wù)投資的項(xiàng)目，績(jī)效水平更是影響到地方政府未來(lái)收益能力以及償債能力。根據(jù)2018 年《關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見(jiàn)》精神，財(cái)政支出績(jī)效是人大預(yù)算監(jiān)督的重要內(nèi)容之一。對(duì)地方政府債務(wù)的監(jiān)督， 也應(yīng)從程序性監(jiān)督和合規(guī)性監(jiān)督，轉(zhuǎn)向項(xiàng)目績(jī)效監(jiān)督，促進(jìn)公共支出項(xiàng)目績(jī)效水平整體提升，從而提高地方財(cái)政效能，防控地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。一是要明確債務(wù)監(jiān)督與績(jī)效監(jiān)督相結(jié)合的基本方案。包括債務(wù)投資項(xiàng)目前期的績(jī)效水平論證、績(jī)效目標(biāo)和績(jī)效水平評(píng)估測(cè)算、項(xiàng)目建設(shè)完成后績(jī)效水平不達(dá)標(biāo)的原因分析以及問(wèn)責(zé)辦法等。二是要進(jìn)一步完善人大預(yù)算監(jiān)督中債務(wù)相關(guān)的績(jī)效指標(biāo)，從項(xiàng)目成本收益、資金執(zhí)行進(jìn)度等多維度考察債務(wù)績(jī)效水平。

（四）法治建設(shè)先行，為地方人大通過(guò)強(qiáng)化預(yù)算審查監(jiān)督防范地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)提供法律依據(jù)

一是進(jìn)一步明確地方人大對(duì)地方政府債務(wù)的監(jiān)督范圍和監(jiān)督內(nèi)容，將現(xiàn)有一般債務(wù)和專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)監(jiān)督拓展到對(duì)地方政府舉債行為的監(jiān)督；二是明確在地方人大監(jiān)督過(guò)程中所提出相關(guān)問(wèn)題的整改意見(jiàn)和建議的落實(shí)辦法，以及整改后的跟蹤監(jiān)督，確保人大所提的意見(jiàn)和建議得到地方政府的充分重視。

注釋?zhuān)?/p>

①資料來(lái)源：王樹(shù)芬率隊(duì)到省財(cái)政廳開(kāi)展《云南省預(yù)算審查監(jiān)督條例》執(zhí)法檢查，網(wǎng)址：https：//www.ynrd.gov.cn/html/2020/falvjiandu_0902/9940.html。

②資料來(lái)源：省人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)到玉溪、普洱、大理開(kāi)展專(zhuān)題調(diào)研，網(wǎng)址：https：//www.ynrd.gov.cn/html/2023/gongzuojiandu_1023/24581.html； 省人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)赴麗江、紅河開(kāi)展專(zhuān)題調(diào)研，網(wǎng)址：https：//www.ynrd.gov.cn/html/2023/gongzuojiandu_0901/23915.html； 省人大常委會(huì)預(yù)算工委調(diào)研組到文山州開(kāi)展企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理和部分園區(qū)專(zhuān)項(xiàng)債券使用績(jī)效專(zhuān)題調(diào)研，網(wǎng)址：https：//www.ynrd.gov.cn/html/2023/gongzuojiandu_0228/21040.html；【審議現(xiàn)場(chǎng)】怎么做好“三?！惫ぷ鳎?來(lái)聽(tīng)聽(tīng)這場(chǎng)審議會(huì)上的建議， 網(wǎng)址：(https：//www.ynrd.gov.cn/html/2021/changweihuihuiyi_0527/12585.html； 省人大常委會(huì)預(yù)算工委專(zhuān)題調(diào)研中央直達(dá)資金管理使用情況和基層“三?！鼻闆r，網(wǎng)址：https：//www.ynrd.gov.cn/html/2020/gongzuojiandu_1022/10189.html。

③材料來(lái)源：省人大常委會(huì)預(yù)算工委開(kāi)展《關(guān)于加強(qiáng)人大對(duì)政府債務(wù)審查監(jiān)督的實(shí)施意見(jiàn)》落實(shí)情況的督察調(diào)研， 網(wǎng)址：https：//www.ynrd.gov.cn/html/2023/gongzuojiandu_0516/22441.html；省人大常委會(huì)預(yù)算工委到楚雄州開(kāi)展地方政府債務(wù)管理情況專(zhuān)題調(diào)研， 網(wǎng)址：https：//www.ynrd.gov.cn/html/2023/gongzuojiandu_0414/21978.html。

④數(shù)據(jù)來(lái)源：孔令影，段發(fā)達(dá)，田宇.云南人大：深化預(yù)算績(jī)效監(jiān)督出新招[J].中國(guó)人大，2021，(13)：42-43.

⑤中國(guó)新聞網(wǎng).中國(guó)財(cái)政部通報(bào)八起隱性債務(wù)問(wèn)責(zé)典型案例. 網(wǎng)址：https：//www.chinanews.com/cj/2023/11-06/10107161.shtml。

⑥數(shù)據(jù)來(lái)源同上。

⑦柳州市一般公共預(yù)算收入和政府性基金收入數(shù)據(jù)來(lái)源于《柳州市全市與市本級(jí)2022 年預(yù)算執(zhí)行情況和2023 年預(yù)算草案的報(bào)告》， 網(wǎng)址：http：//lzscz.liuzhou.gov.cn/zwgk/fdzdgknr/czyjsgk/zfys/zfys2023/t19700101_3213041.shtml。