各地基建投資扛鼎，如何避免低效投資

孫穎妮

當(dāng)前，交通、能源、水利、市政等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍是重頭戲。圖/新華

近日，在福建省湄洲灣港秀嶼港區(qū)石門澳作業(yè)區(qū)11號泊位工程建設(shè)現(xiàn)場，灌注樁施工機械轟隆作響，工人們正抓緊施工。據(jù)悉，春節(jié)期間，包括該項目在內(nèi)的福建全省總投資866.1億元的17個重大交通項目都未停工、停產(chǎn)。

今年，福建省公路水路計劃完成投資1000億元，一季度確保完成投資290億元，全省在建交通項目力爭3月初全部復(fù)工。

這只是全國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一個縮影。今年一季度，全國各地基建項目抓緊時間開工建設(shè)。北京、上海、廣東、江蘇、浙江、重慶等多地對外公布了2024年重點基建項目清單，涉及傳統(tǒng)基建和新基建多個領(lǐng)域。

今年全國兩會上，多位代表委員帶來了基建投資相關(guān)的建議。全國人大代表、全國工商聯(lián)副主席、通威集團董事局主席劉漢元建議，跟上可再生能源發(fā)展速度，集中精力在“十四五”“十五五”期間，大規(guī)模開工建設(shè)抽水蓄能項目，尤其是距離負荷中心近、建設(shè)周期短的中小型離河抽水蓄能項目。用五年到十年時間基本完成，同步甚至適度超前于電網(wǎng)的改造升級。

全國政協(xié)委員，中國鐵道建筑集團有限公司黨委書記、董事長戴和根建議，從國家層面加強對城市深部地下空間的開發(fā)利用與研發(fā)布局；國家有關(guān)主管部門制定相應(yīng)融資和稅收優(yōu)惠等政策，加快建設(shè)一批城市深部地下空間創(chuàng)新試驗場和設(shè)施。

全國人大代表、中車株洲電力機車研究所有限公司兼時代電氣董事長李東林建議，針對無人區(qū)或生態(tài)薄弱地區(qū)，鼓勵、支持和引導(dǎo)重大工程項目建設(shè)因地制宜構(gòu)建新能源電力能源供給體系，實現(xiàn)重大工程建設(shè)能源電力的低碳綠色、安全穩(wěn)定供應(yīng)。

2024年中國經(jīng)濟亟待恢復(fù)回升態(tài)勢，作為中國經(jīng)濟的壓艙石，未來一年的基建投資備受市場關(guān)注。業(yè)內(nèi)多家機構(gòu)預(yù)計，2024年基建投資增速較2023年（注：2023年基建投資增速為5.9%）將有所加快，在經(jīng)濟增長中發(fā)揮扛鼎作用。

科思頓研究院認(rèn)為，在拉動經(jīng)濟增長的三駕馬車中，消費方面，由于居民收入恢復(fù)偏慢，消費增長持續(xù)性仍顯不足。出口方面，2024年出口份額回落概率較大。投資方面，預(yù)計2024年房地產(chǎn)銷售前低后高，投資延續(xù)負增長。從穩(wěn)經(jīng)濟角度出發(fā)，2024年的經(jīng)濟仍舊需要基建投資托底。

基建投資加碼布局，如何擴大有效益的投資？如何做到投資能夠帶來效益，同時更多產(chǎn)生輻射效應(yīng)、帶動效應(yīng)，帶動民間投資，擴大就業(yè)，提升投資信心？

3月5日的政府工作報告指出，擴大有效投資，統(tǒng)籌用好各類資金，防止低效無效投資。3月6日，在十四屆全國人大二次會議舉行的經(jīng)濟主題記者會上，國家發(fā)展和改革委員會主任鄭柵潔表示，擴大有效益的投資，關(guān)鍵點一個是“擴大”，一個是“有效益”。為此，將“提質(zhì)”“擴量”并舉。

萬博新經(jīng)濟研究院院長滕泰向《財經(jīng)》表示，在政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)設(shè)施投資以及與財政資金相關(guān)的其他投資項目中，加大對無效投資和低效投資的檢查力度，把有限的資金用在刀刃上?！叭绻沿斦迷跓o效投資、低效投資上，那這些財政資金就都沉淀下來了，對擴大內(nèi)需是無益的，還會擠占消費?！?h3>交通、水利、市政、三農(nóng)將是基建投資重頭戲

當(dāng)前，各地重大項目抓緊開工。《財經(jīng)》記者梳理發(fā)現(xiàn)，從傳統(tǒng)基建領(lǐng)域來看，交通、能源、水利、市政等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍是重頭戲。

去年四季度，中央財政決定增發(fā)1萬億元國債主要投向“防災(zāi)救災(zāi)”等基建領(lǐng)域。在萬億元國債重點運用的八大方面中，有四處涉及水利方面，包括重點防洪治理工程、其他重點防洪工程、灌區(qū)建設(shè)改造和重點水土流失治理工程、城市排水防澇能力提升行動。國金證券首席經(jīng)濟學(xué)家趙偉認(rèn)為，2024年水利投資或在中央新增國債支持下明顯增長。

記者從地方調(diào)查了解到，各地正積極推進水利工程建設(shè)。2024年山東加快推進國家省級水網(wǎng)先導(dǎo)區(qū)建設(shè)，力爭完成投資700億元。新春伊始，河南也陸續(xù)開工一批水利設(shè)施建設(shè)。河南目前已分兩批集中開工重點水利項目196個，總投資700億元。加快推進現(xiàn)代水網(wǎng)建設(shè)，并提升水利基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)效益。

今年以來，全國多個地區(qū)交通建設(shè)提速。2024年，湖北將繼續(xù)聚焦高速公路、鐵路等交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域重點項目，加快鐵水公空互聯(lián)互通，全年計劃完成公路水路交通投資1830億元。目前，全省各地申報一季度新開工交通項目126個，總投資739.6億元。

2024年四川省人民政府工作報告提出，今年四川將持續(xù)推動交通強省建設(shè)。加快成渝中線高鐵等項目建設(shè)，力爭新增鐵路運營里程320公里以上。

山東將提速建設(shè)交通強國示范區(qū)，力爭完成投資3250億元，推進雄商、濟濱、津濰、濰宿等七個高鐵項目，建成濰煙高鐵，高鐵通車?yán)锍掏黄?000公里。

德泓工程咨詢研究院專家委員會秘書長劉鵬告訴《財經(jīng)》，三農(nóng)也將是2024年基建投資的重要領(lǐng)域。例如，以高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)為代表的農(nóng)業(yè)投資，對上下游產(chǎn)業(yè)，比如水泥、施工機械、農(nóng)民工需求，能夠產(chǎn)生較大的投資拉動，其所發(fā)揮的“乘數(shù)效應(yīng)”同樣不可忽視。

此外，城鄉(xiāng)融合和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展也是基建投資的重要領(lǐng)域。劉鵬認(rèn)為，新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興一個有效的結(jié)合點就在縣域經(jīng)濟，縣域經(jīng)濟的發(fā)展，可以通過布局基建工程項目，積極謀劃符合國家戰(zhàn)略需求的產(chǎn)業(yè)方向。即實現(xiàn)城鎮(zhèn)的醫(yī)療、文化、教育、文化等資源加快向鄉(xiāng)村延伸，同時加快農(nóng)村居民在城市就業(yè)以及高質(zhì)量地融入城鎮(zhèn)生活的有機統(tǒng)一。

近期，招銀研究發(fā)布的報告顯示，基建投資有一個結(jié)構(gòu)性趨勢值得關(guān)注，即基建投資的重心逐步由城市外向城市內(nèi)轉(zhuǎn)移，城市更新、市政基建及近期在高層會議上屢被提及的超大特大城市城中村改造和“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施將獲得更高關(guān)注度。

劉鵬也表示，2024年可以重點關(guān)注“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城中村改造和保障性住房建設(shè)，當(dāng)前“三大工程”落地的資金需求巨大，據(jù)機構(gòu)測算，城中村改造年均投資有望達到1.3萬億元左右，而未來三年，保障房、“平急兩用”工程年均投資將分別達到3822億元、5022億元。

多地布局高能級創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施

除了傳統(tǒng)基建，各地也在加速超級充電站、算力基礎(chǔ)設(shè)施、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、智慧交通、5G、數(shù)據(jù)中心等新基建項目的推進。2023年底的中央經(jīng)濟工作會議提出加快發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，多地提出打造支撐新質(zhì)生產(chǎn)力的新型基建。

今年上海市提出，打造支撐新質(zhì)生產(chǎn)力的新型基礎(chǔ)設(shè)施，加快建設(shè)城市區(qū)塊鏈基礎(chǔ)設(shè)施。去年10月，上海發(fā)布《上海市進一步推進新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)行動方案（2023-2026年）》，提出加快新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，擴大有效投資、搶占數(shù)字經(jīng)濟新賽道，推進數(shù)字化轉(zhuǎn)型、塑造未來發(fā)展新優(yōu)勢。上海市發(fā)展改革委副主任陳國忠透露，上海2024年將聚焦新網(wǎng)絡(luò)、新算力、新數(shù)據(jù)、新設(shè)施、新終端五方面，加快打造高能級創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施，建成高效低碳燃氣輪機試驗裝置并試運行，力爭芯片制造全流程數(shù)字孿生仿真驗證平臺、智能分子影像共享平臺啟動建設(shè)，爭取人形機器人國家制造業(yè)創(chuàng)新中心落地。

2月18日，在廣東省高質(zhì)量發(fā)展大會上，廣東省發(fā)展改革委主任、省大灣區(qū)辦主任艾學(xué)峰透露，2024年廣東將建立重大科技基礎(chǔ)設(shè)施計劃清單，重點抓好國家“十四五”規(guī)劃布局廣東省的五個大項目，推動“鵬城云腦”網(wǎng)絡(luò)智能重大科技基礎(chǔ)設(shè)施開工。加快粵港澳大灣區(qū)國際科創(chuàng)中心、綜合性國家科學(xué)中心，光明、松山湖、南沙三大科學(xué)城建設(shè)。

2月，貴州發(fā)布《貴州省建設(shè)數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)新區(qū)2024年工作要點》明確，貴州省將搶占智算、行業(yè)大模型培育、數(shù)據(jù)訓(xùn)練“三個制高點”，將實施算力基礎(chǔ)設(shè)施提升工程、數(shù)字融合賦能工程、特色數(shù)字產(chǎn)業(yè)集聚工程、大模型創(chuàng)新應(yīng)用工程、未來產(chǎn)業(yè)培育工程、數(shù)字生態(tài)優(yōu)化工程六項工程，加快打造面向全國的算力保障基地、全國數(shù)智融合創(chuàng)新示范高地、全國數(shù)字產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈重要基地、國家人工智能訓(xùn)練場、全國領(lǐng)先的數(shù)字化發(fā)展環(huán)境，加快培植數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展新動能。

《財經(jīng)》記者梳理發(fā)現(xiàn)，今年代表委員提出的基建投資建議中，諸多都集中在創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域以及新基建領(lǐng)域。全國政協(xié)委員、360集團創(chuàng)始人周鴻祎建議，統(tǒng)籌建設(shè)數(shù)字安全公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施，集中數(shù)字安全能力。建議國家發(fā)改委等相關(guān)部委牽頭指導(dǎo)，建設(shè)數(shù)據(jù)安全、防國家級攻擊、人工智能安全、數(shù)字城市安全等一系列以提供云化安全服務(wù)為目標(biāo)的“安全云”基礎(chǔ)設(shè)施。

全國人大代表，中國一汽首席技能大師、研發(fā)總院試制所高級技師楊永修建議，加速充電樁、充電站、換電站等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升新能源汽車使用的便利性。

全國人大代表、南京郵電大學(xué)校長葉美蘭建議，研究和出臺國家低空通感網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展方案，發(fā)揮5G-A優(yōu)勢，形成全國統(tǒng)一的通感基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，并加快試點城市布局，開展技術(shù)驗證，推動形成產(chǎn)業(yè)生態(tài)。

全國人大代表、中興通訊高級副總裁苗偉建議，加大算力基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。進一步加強全國算力的統(tǒng)一調(diào)度和統(tǒng)籌規(guī)劃，實現(xiàn)算力資源的高效使用，進一步加強運載力和存儲力建設(shè)，以滿足算力調(diào)度過程中實際的市場需求。

全國政協(xié)委員、上海市政協(xié)副主席、致公黨上海市委主委邵志清也建議，加快算力基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。統(tǒng)籌構(gòu)建公共算力基礎(chǔ)設(shè)施，建設(shè)基于國產(chǎn)GPU芯片的大型智算中心。

地方高能級創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施的布局，近期得到中央政策的加持。去年12月，國家發(fā)展改革委等部門發(fā)布的《深入實施“東數(shù)西算”工程加快構(gòu)建全國一體化算力網(wǎng)的實施意見》提出，到2025年底，綜合算力基礎(chǔ)設(shè)施體系初步成型。

當(dāng)前，新基建正成為拉動經(jīng)濟增長的新亮點。有關(guān)研究機構(gòu)估算，新基建投資將持續(xù)擴大，到2025年累計帶動投資規(guī)模有望達20萬億元。

多方資金發(fā)力支撐基建投資

粵開證券首席經(jīng)濟學(xué)家羅志恒告訴《財經(jīng)》，基建投資仍是2024年穩(wěn)增長的重要抓手，2023年底增發(fā)1萬億元國債、2024年赤字率擬按3%安排、地方政府專項債券擬安排3.9萬億元，并計劃連續(xù)幾年發(fā)行超長期特別國債，今年則先發(fā)行1萬億元，這為基建投資提供了資金支撐。“2024年廣義基建投資增速或?qū)⒗^續(xù)保持8%左右的較高增速?！?/p>

《財經(jīng)》了解到，機構(gòu)和專家對今年基建增速的預(yù)測大多在6%至8%之間：中國首席經(jīng)濟學(xué)家論壇理事長、廣開首席產(chǎn)業(yè)研究院院長連平預(yù)計為8%左右，國海固收預(yù)計為6.3%，廣發(fā)證券則預(yù)計為6%至8%之間。

從去年四季度開始，從中央到地方支持基建投資政策頻出，多方資金發(fā)力，為2024年基建投資提供支撐。

去年中央財政決定增發(fā)1萬億元國債，主要投向“防災(zāi)救災(zāi)”等基建領(lǐng)域。緊接著，國家發(fā)改委要求各地抓緊梳理一批符合條件的項目，以推動增發(fā)的1萬億元國債資金盡快落實到符合條件的項目。

3月5日，政府工作報告指出，積極的財政政策要適度加力、提質(zhì)增效。用好財政政策空間，優(yōu)化政策工具組合。赤字率擬按3%安排，赤字規(guī)模4.06萬億元，比上年年初預(yù)算增加1800億元。預(yù)計今年財政收入繼續(xù)恢復(fù)增長，加上調(diào)入資金等，一般公共預(yù)算支出規(guī)模28.5萬億元，比上年增加1.1萬億元。擬安排地方政府專項債券3.9萬億元，比上年增加1000億元。

然而，2024年基建投資也將面臨一些堵點。

專項債是支撐基建投資的核心資金。值得注意的是，化債大概率將繼續(xù)成為2024年的一大關(guān)鍵政策，有12個重債省市被要求嚴(yán)格控制債務(wù)增量和新增投資。這也被市場認(rèn)為是2024年基建投資面臨的一大“逆風(fēng)”。

不過國君宏觀董琦團隊認(rèn)為，極端情形下，即使12個省區(qū)市2024年基建投資零增長，對GDP（國內(nèi)生產(chǎn)總值）的拖累僅有0.1個點，整體影響有限。

對于總投資額，國勝證券表示，全口徑基建投資金來源主要包括預(yù)算內(nèi)資金、國內(nèi)貸款、專項債、土地出讓金、城投及其他自籌資金等，基于對各項資金來源進行增速假設(shè)，測算2024年全口徑基建投資額為24.8萬億元，同比增9%。

除了政府投資，調(diào)動社會資本參與基建投資的積極性，對保持投資穩(wěn)定增長至關(guān)重要。近期，從中央到地方推出多種舉措，鼓勵和吸引更多民間資本參與基建投資。據(jù)悉，國家發(fā)改委擬設(shè)立中央預(yù)算內(nèi)投資民間投資引導(dǎo)專項，發(fā)揮政府投資資金“四兩撥千斤”作用，進一步鼓勵、支持、引導(dǎo)民間投資基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)等領(lǐng)域。

《財經(jīng)》了解到，多地密集公布一批2024年向民間資本推介項目清單。江西省發(fā)布的吸引民間資本參與的重點項目共70個，項目總投資約282億元；江蘇省發(fā)布的民間投資項目210個，比去年增加84個，增幅超過50%；鄭州市公布的第一批面向民間資本推介項目共計44個、總投資1001億元……

如何避免盲目鋪攤子、低效投資？

新老基建大規(guī)模布局，如何確保是有效益的投資？

東方金誠首席宏觀分析師王青表示，發(fā)揮基建投資穩(wěn)增長作用，主要是要提高基建投資效益。當(dāng)前“鐵公基”等傳統(tǒng)基建項目在一些地區(qū)趨于飽和，投資效益不高，而且還可能加劇地方政府債務(wù)風(fēng)險等。2024年擴大基建投資必須“講效益”，把錢花在有切實回報、能夠夯實長遠發(fā)展基礎(chǔ)的地方。既要算經(jīng)濟賬，又要算綜合賬。

中國金融四十人論壇（CF40）學(xué)術(shù)顧問、中國社會科學(xué)院學(xué)部委員余永定認(rèn)為，基礎(chǔ)設(shè)施投資不一定在短期內(nèi)是有商業(yè)回報的，但應(yīng)該是高效高質(zhì)的。不少學(xué)者反對加大基礎(chǔ)設(shè)施投資力度的主要原因是擔(dān)心地方政府搞“面子”工程、“白象”工程、“豆腐渣”工程，白白浪費資源，甚至滋長腐敗。

余永定表示，為了保證基建投資的高效率，在推出新的基建投資計劃之前，政府必須從立項、融資、監(jiān)理和驗收等各個環(huán)節(jié)做通盤考慮。

3月6日，鄭柵潔表示，進一步提高投資效益。重點是做到“三個更加”：投資方向要更加精準(zhǔn)，加大對補短板、強弱項和培育新動能的支持力度；要素配置要更加高效，讓用地、用能等要素跟著好項目走；投資環(huán)境要更加便利，深入開展全國統(tǒng)一大市場建設(shè)重點領(lǐng)域突出問題整治，深化投融資體制改革，優(yōu)化營商環(huán)境，以更大的市場空間、更低的投資成本支撐更有效益的投資。

《財經(jīng)》注意到，地方層面，上海、廣州、深圳、北京等多地的政府工作報告都提及擴大“有效益”的投資。廣州市政府工作報告指出，擴大有效益的投資，深入開展“攻城拔寨”行動，掛圖作戰(zhàn)推進844個市重點項目建設(shè)，力爭年度投資3800億元以上，帶動全社會完成固定資產(chǎn)投資1萬億元。推進航空、航運、高鐵、地鐵、公路等樞紐型項目建設(shè)，力爭基礎(chǔ)設(shè)施投資2600億元以上……提高供地效率和用地效益。

羅志恒表示，“積極擴大有效投資，要避免盲目上項目、片面追求GDP增長?！?/p>

劉鵬多年參與到基建投資的實踐操作中，他告訴《財經(jīng)》，為了避免低效投資，在前期項目謀劃階段，必須切實做好調(diào)研工作，包括收益測算以及當(dāng)?shù)氐母鞣N情況。

劉鵬表示，當(dāng)前部分地方有了新變化——可研報告從前置變?yōu)楹笾?，也就是要做一個項目時，要先和投資人充分溝通、市場提前測試、項目的具體條款先了解，有了特許經(jīng)營后，再做可研報告?？裳袌蟾婧笾檬沟谜嬲龅氖强尚行匝芯?、報告也更加科學(xué)，有利于項目的最終落地，這是避免出現(xiàn)低效項目或者爛尾項目的一個很好措施，建議這樣的變化可以逐步在全國范圍內(nèi)普及。

“盲目鋪攤子、匆忙上馬項目”，過去陳舊的基建投資方式到了彌新革舊的時刻。