全方位理解金融治理的多視角和多維度

鄧宇

《金融機(jī)構(gòu)治理手冊(cè)》

郝臣著

清華大學(xué)出版社

2023年3月

為什么金融治理如此重要？為什么金融監(jiān)管改革迫在眉睫？為什么要加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)治理？

要回答這些問題前，需要厘清兩個(gè)邏輯：其一，隨著經(jīng)濟(jì)形態(tài)加速演化，現(xiàn)代金融逐漸走向復(fù)雜多元，金融體系更加多樣，金融機(jī)構(gòu)種類和金融業(yè)務(wù)模式急劇變化，金融機(jī)構(gòu)治理變得更加緊迫；其二，全球經(jīng)濟(jì)金融形勢(shì)不確定性、不穩(wěn)定性增加，現(xiàn)代金融治理成為國(guó)家現(xiàn)代化的重要一環(huán)。從實(shí)踐來(lái)看，金融機(jī)構(gòu)治理貫穿于國(guó)家金融治理現(xiàn)代化始終，更加強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌發(fā)展和安全，通過(guò)頂層設(shè)計(jì)和試點(diǎn)推廣相結(jié)合的方式推動(dòng)金融機(jī)構(gòu)治理加快走向規(guī)范化和制度化。

《金融機(jī)構(gòu)治理手冊(cè)》一書不但系統(tǒng)性討論了金融治理的重要性，全方位剖析金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)治理的框架、制度和職責(zé)，而且詳實(shí)解讀銀行、保險(xiǎn)、證券以及其他金融服務(wù)機(jī)構(gòu)、境外機(jī)構(gòu)治理的職能設(shè)計(jì)。閱讀本書，既能相對(duì)完整地認(rèn)識(shí)和理解中國(guó)金融治理體系的基本全貌，也能全局性把握中國(guó)未來(lái)金融治理的走向，特別是結(jié)合新一輪金融機(jī)構(gòu)治理改革，會(huì)有深刻的體悟。

一、理解金融治理的邏輯出發(fā)點(diǎn)

雖然初讀《金融機(jī)構(gòu)治理手冊(cè)》帶有很強(qiáng)的課程色彩，但這些基礎(chǔ)知識(shí)卻時(shí)常被研究者或讀者所誤讀，要么是對(duì)中國(guó)金融治理體系的了解不夠全面，因而在研究著述中可能出現(xiàn)知識(shí)漏洞，也可能因常識(shí)缺乏導(dǎo)致研究暴露出“常識(shí)錯(cuò)誤”。本書的作者及團(tuán)隊(duì)多年來(lái)關(guān)注和研究金融治理，不但抓住了金融治理的主線，即金融機(jī)構(gòu)治理，而且將金融治理的研究從技術(shù)層面推向制度層面。這一趨勢(shì)的變化，與國(guó)家所強(qiáng)調(diào)的金融治理能力現(xiàn)代化有著緊密的聯(lián)系。

本書認(rèn)為，金融機(jī)構(gòu)治理是中國(guó)金融機(jī)構(gòu)改革發(fā)展的主線，也是國(guó)家治理體系的重要組成部分。2017年全國(guó)金融工作會(huì)議確立金融工作三大任務(wù)——服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、防控金融風(fēng)險(xiǎn)、深化金融改革，引領(lǐng)中國(guó)金融治理建設(shè)進(jìn)程。2023年中央金融工作會(huì)議指出，金融監(jiān)管和治理能力薄弱，要求切實(shí)提高金融監(jiān)管有效性。隨著新一輪金融監(jiān)管改革啟動(dòng)，金融治理現(xiàn)代化的中國(guó)道路愈發(fā)清晰。

過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)間，關(guān)于金融監(jiān)管的討論大多停留在監(jiān)管或監(jiān)督層面，金融治理的概念和定義尚未完全清晰。本書在討論治理的發(fā)展進(jìn)程時(shí)提出，在越來(lái)越多的理論學(xué)科、實(shí)踐領(lǐng)域關(guān)注治理的基礎(chǔ)上，現(xiàn)代治理體系的框架也在逐步形成。由此，本書將治理對(duì)象維度延伸出金融機(jī)構(gòu)治理，將其作為治理內(nèi)容維度中的經(jīng)濟(jì)治理的重要內(nèi)容，同時(shí)也是治理邊界維度中的國(guó)家治理的基礎(chǔ)。本書從兩個(gè)視角剖析中國(guó)金融治理體系的制度設(shè)計(jì)，包括頂層設(shè)計(jì)、金融監(jiān)管和金融機(jī)構(gòu)治理三個(gè)層面，分別對(duì)應(yīng)宏觀（制度規(guī)范）、中觀（金融監(jiān)管）、微觀（金融機(jī)構(gòu)）的三大金融治理層次。從行業(yè)細(xì)分視角理解金融業(yè)治理主要體現(xiàn)為分類監(jiān)管的特征，體現(xiàn)了金融治理的專業(yè)化。本書指出，從微觀層面來(lái)說(shuō)，健康的金融機(jī)構(gòu)是現(xiàn)代高效金融體系的根本基礎(chǔ)，良好的公司治理又是其根本保障。

二、明確金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)治理的重要性

客觀而言，中國(guó)現(xiàn)代金融業(yè)發(fā)展起步并不太早，直到改革開放后，中國(guó)才逐漸探索建立適應(yīng)中國(guó)特色社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度的金融業(yè)發(fā)展模式，并不斷完善金融治理框架。經(jīng)過(guò)多次調(diào)整，中國(guó)的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)和監(jiān)管職能也逐漸走向成熟，金融治理框架更加清晰。早前，中國(guó)的金融機(jī)構(gòu)和金融體系發(fā)展主要以中國(guó)人民銀行為主，20世紀(jì)80年代開始劃分商業(yè)銀行，陸續(xù)推動(dòng)幾大國(guó)有股份制銀行重組上市，其后成立政策性金融機(jī)構(gòu)，各地陸續(xù)成立地方中小銀行。而金融機(jī)構(gòu)類型、分工職能多元化，意味著金融機(jī)構(gòu)治理的難度更大，要求也更高，迫切需要與之相適應(yīng)的現(xiàn)代金融機(jī)構(gòu)治理體系，包括金融監(jiān)管治理。

本書在分析金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)治理時(shí)，討論了國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)的治理框架，包括職能設(shè)計(jì)、部門設(shè)置以及出臺(tái)的各類監(jiān)管措施、監(jiān)管規(guī)范等。從當(dāng)時(shí)設(shè)立這一機(jī)構(gòu)的目的看，主要在于更好地統(tǒng)籌協(xié)調(diào)監(jiān)管、防范金融風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)金融業(yè)健康發(fā)展?，F(xiàn)階段，國(guó)家金融機(jī)構(gòu)改革方案提出兩個(gè)層面的調(diào)整。組建中央金融委員會(huì)，旨在加強(qiáng)黨中央對(duì)金融工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，負(fù)責(zé)金融穩(wěn)定和發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實(shí)，研究審議金融領(lǐng)域重大政策、重大問題等，作為黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

在不同時(shí)期，金融發(fā)展的階段性的重點(diǎn)有所差異，因而在這一進(jìn)程中，陸續(xù)推進(jìn)國(guó)家和地方層面的金融監(jiān)管改革。國(guó)家層面，始終強(qiáng)調(diào)建設(shè)現(xiàn)代中央銀行制度。本書認(rèn)為，中國(guó)人民銀行治理是基于現(xiàn)有監(jiān)管格局，為了保證中國(guó)人民銀行明確其職責(zé)，制定和執(zhí)行貨幣政策，防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)金融穩(wěn)定所構(gòu)建的一系列重要制度安排。從目前的進(jìn)展看，一方面是加快健全現(xiàn)代中央銀行制度，從法律制度層面規(guī)范中央銀行職能和任務(wù)；另一方面是完善現(xiàn)代金融監(jiān)管體系，組建國(guó)家金融監(jiān)督管理總局，履行機(jī)構(gòu)監(jiān)管、行為監(jiān)管、功能監(jiān)管的職能，實(shí)現(xiàn)穿透式監(jiān)管和持續(xù)監(jiān)管。

三、加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)專業(yè)治理的關(guān)鍵

金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管既是制度問題，也是專業(yè)問題。縱觀歐美和拉美、東南亞等國(guó)家的金融治理歷史經(jīng)驗(yàn)，如果缺乏必要、可靠的金融治理機(jī)制，很容易誘發(fā)監(jiān)管套利等問題。即便現(xiàn)階段，歐美仍出現(xiàn)局部銀行危機(jī)，可見金融治理任務(wù)十分艱巨。2008年全球金融危機(jī)后，歐美國(guó)家推動(dòng)金融監(jiān)管改革，構(gòu)建“強(qiáng)監(jiān)管”的金融治理格局，增設(shè)了不少金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，加重了更多金融監(jiān)管指標(biāo)。但這些監(jiān)管仍存在漏洞和弊病，特別是對(duì)金融機(jī)構(gòu)的治理風(fēng)險(xiǎn)、管理層的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)以及流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)注，目前的金融監(jiān)管存在不足。本書詳細(xì)描繪了中國(guó)金融機(jī)構(gòu)的具體類型，并提出五個(gè)層次的金融機(jī)構(gòu)治理研究框架。

目前，中國(guó)的金融機(jī)構(gòu)類型、數(shù)量及規(guī)模已達(dá)到新高峰。中國(guó)人民銀行公布的數(shù)據(jù)顯示，初步統(tǒng)計(jì)，截至2022年末，中國(guó)金融業(yè)機(jī)構(gòu)總資產(chǎn)為419.64萬(wàn)億元。其中，銀行、保險(xiǎn)、證券三類機(jī)構(gòu)總資產(chǎn)占比分別為90.4%、6.5%、3.1%。根據(jù)原中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)顯示，截至2022年底，中國(guó)境內(nèi)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)持證數(shù)量為226650家，法人機(jī)構(gòu)持證數(shù)量為4575家。從行業(yè)細(xì)分領(lǐng)域看，既有政策性銀行、國(guó)有大型商業(yè)銀行、全國(guó)性股份制商業(yè)銀行，也有地方銀行，以及互聯(lián)網(wǎng)銀行、消費(fèi)金融公司等，這些不同類型的金融機(jī)構(gòu)，對(duì)金融機(jī)構(gòu)治理提出更高要求。本書從行業(yè)細(xì)分視角分別探討了銀行業(yè)存款類、銀行業(yè)非存款類、保險(xiǎn)業(yè)、證券期貨、金融服務(wù)、類金融、境外等七種類型，提出獨(dú)具特色的治理框架。

本書還特別將類金融機(jī)構(gòu)、金融服務(wù)機(jī)構(gòu)、境外機(jī)構(gòu)等單獨(dú)拎出來(lái)進(jìn)行討論，可見這些金融機(jī)構(gòu)治理不容忽視。當(dāng)前的金融治理強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持強(qiáng)化金融風(fēng)險(xiǎn)源頭管控，將金融活動(dòng)全面納入監(jiān)管。過(guò)去數(shù)年來(lái)，消費(fèi)金融公司、網(wǎng)貸機(jī)構(gòu)、支付機(jī)構(gòu)、銀行理財(cái)子公司等新型金融機(jī)構(gòu)陸續(xù)設(shè)立，而且還有大量的金融資產(chǎn)管理公司、融資擔(dān)保公司等相繼出現(xiàn)。對(duì)此，金融監(jiān)管部門緊跟金融形勢(shì)發(fā)展，不斷提出新的監(jiān)管規(guī)范，制定完善金融監(jiān)管法律法規(guī)，在統(tǒng)籌監(jiān)管基礎(chǔ)上更加注重提升金融機(jī)構(gòu)分類治理和專業(yè)治理水平。新的金融治理范式下，加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)治理需要梳理類金融機(jī)構(gòu)的金融活動(dòng)，探索完善構(gòu)建新的金融治理工具，加強(qiáng)行為監(jiān)管和功能監(jiān)管。

四、金融治理的前瞻性置于風(fēng)險(xiǎn)治理之前

本書追溯治理的起源與發(fā)展脈絡(luò)，嘗試構(gòu)建一個(gè)多維度的現(xiàn)代治理體系，在界定金融治理和金融業(yè)治理本質(zhì)的基礎(chǔ)上，明確金融機(jī)構(gòu)治理的內(nèi)涵，并提出金融機(jī)構(gòu)治理的總體框架。金融機(jī)構(gòu)治理之所以重要，主要有兩方面原因：近年來(lái)中國(guó)圍繞宏觀審慎和微觀審慎監(jiān)管，搭建起比較完善的金融監(jiān)管體系，積累了豐富的金融治理經(jīng)驗(yàn)，但潛在的系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)仍不可小覷，構(gòu)筑嚴(yán)密的金融風(fēng)險(xiǎn)屏障仍需要加倍努力；面對(duì)百年變局和世紀(jì)動(dòng)蕩變革期，不確定性、不穩(wěn)定性加劇，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵落腳點(diǎn)主要在于金融機(jī)構(gòu)治理，需從制度設(shè)計(jì)、理論探索、具體實(shí)踐到操作層面建立健全金融治理路徑和方法。

經(jīng)過(guò)多輪金融改革，中國(guó)金融機(jī)構(gòu)治理走向制度規(guī)范，逐漸探索出具有中國(guó)特色、兼具國(guó)際視野、契合中國(guó)式現(xiàn)代化的金融治理模式。當(dāng)前，新一輪國(guó)家金融監(jiān)管改革啟動(dòng)并加快落地，明確金融機(jī)構(gòu)治理方向、目標(biāo)和任務(wù)，未來(lái)需要將這些頂層設(shè)計(jì)落實(shí)到金融機(jī)構(gòu)治理實(shí)踐層面，需要做好兩方面的工作。其一，傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)治理與非傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)的治理仍需統(tǒng)籌加強(qiáng)，特別是關(guān)聯(lián)交易、交叉風(fēng)險(xiǎn)等問題亟待研究并加以解決；其二，非傳統(tǒng)金融活動(dòng)、金融業(yè)務(wù)創(chuàng)新等仍有賴于建立健全監(jiān)管規(guī)范，國(guó)際以及區(qū)域金融風(fēng)險(xiǎn)迫切需要加強(qiáng)研究，例如此輪歐美局部銀行危機(jī)事件再次警醒我們，目前的金融監(jiān)管并非“一勞永逸”，需加強(qiáng)研究新問題、新形勢(shì)、新情況，從源頭、過(guò)程以及事后風(fēng)險(xiǎn)處置等視角不斷完善治理方案，強(qiáng)化金融監(jiān)管和金融治理的前瞻性。

（本文謹(jǐn)代表個(gè)人觀點(diǎn)；編輯：許瑤）