行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理工作存在的問題及完善策略

許蘭飛 臨沂市蘭山區(qū)財政局

引言

強化預(yù)算績效管理有利于提高政府治理能力、行政事業(yè)單位的履職水平、優(yōu)化財政資金配置，提升使用績效以及建立行政合法性依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，筆者結(jié)合自身工作實際，結(jié)合所在地區(qū)行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理工作調(diào)研情況，就如何強化行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理進行了探討。

一、行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理工作存在的問題

（一）新增政策、項目的事前績效評估與預(yù)算編制脫節(jié)

目前，各行政事業(yè)單位重大政策和項目事前績效評估剛剛起步，事前績效評估工作開展不規(guī)范，部分部門開展事前績效評估流于形式，普遍存在指標(biāo)體系設(shè)置不科學(xué)規(guī)范、評估分?jǐn)?shù)虛高、問卷調(diào)查不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)葐栴}，這些問題導(dǎo)致事前績效評估結(jié)果與預(yù)算編制脫節(jié)。如事前評估的主要依據(jù)不完整，未明確列出開展事前績效評估的依據(jù)文件，有的雖然列出了事前評估的文件，但未嚴(yán)格按照文件的要求開展事前績效評估。項目的資金構(gòu)成部分內(nèi)容不完整，未說明資金的構(gòu)成情況，且項目資金構(gòu)成與項目概況內(nèi)容區(qū)分不明朗，項目概況中較多內(nèi)容均為預(yù)算安排相關(guān)內(nèi)容，無明確的測算過程?？冃繕?biāo)相關(guān)部分僅是照搬照抄項目單位填報的績效目標(biāo)，并未對績效目標(biāo)進行梳理和完善。指標(biāo)評分中對項目存在的問題進行了一定說明，但未對問題提出相關(guān)建議，整體上項目存在的問題描述不夠完整清晰。意見建議過于泛泛而談，未充分結(jié)合項目的特點，建議的可操作性并不高。結(jié)論中未明確給出建議，如“支持”、調(diào)整后予以支持的內(nèi)容以及相應(yīng)的預(yù)算金額的建議等。

（二）部分項目績效目標(biāo)編報與預(yù)算執(zhí)行脫節(jié)

目前，各行政事業(yè)單位編制的績效目標(biāo)初次填報達優(yōu)率較低，成本指標(biāo)“虛化”、產(chǎn)出指標(biāo)“軟化”、質(zhì)量指標(biāo)“弱化”、效益指標(biāo)“淡化”等問題突出。部分部門單位績效目標(biāo)編制質(zhì)量差，目標(biāo)設(shè)置過于簡單，與單位總體目標(biāo)不匹配，或設(shè)置的指標(biāo)與單位總體目標(biāo)相匹配，但數(shù)據(jù)采集難度較大，可衡量性差，最終導(dǎo)致績效目標(biāo)編報與預(yù)算執(zhí)行脫節(jié)。如績效指標(biāo)缺失，產(chǎn)出指標(biāo)僅有數(shù)量指標(biāo)，無質(zhì)量等指標(biāo)；同一項工作內(nèi)容，產(chǎn)出指標(biāo)與效益指標(biāo)不對應(yīng)，僅有產(chǎn)出指標(biāo)，或僅有效益指標(biāo)；產(chǎn)出指標(biāo)與效益指標(biāo)混淆，將產(chǎn)出指標(biāo)設(shè)為效益指標(biāo)；指標(biāo)闡述不夠清晰，指標(biāo)設(shè)置有歧義，指標(biāo)間重復(fù)；設(shè)置指標(biāo)與項目內(nèi)容不符；指標(biāo)值設(shè)置過低，對項目實施預(yù)計達到的目的預(yù)判不夠準(zhǔn)確；年度目標(biāo)與中期目標(biāo)填報內(nèi)容一樣。

（三）部分項目績效運行監(jiān)控與預(yù)算調(diào)整脫節(jié)

行政事業(yè)單位績效監(jiān)控質(zhì)量還不能滿足當(dāng)前管理工作需要，監(jiān)控不夠深入等問題亟須加以解決，監(jiān)控結(jié)果未能及時反饋至預(yù)算調(diào)整?？冃н\行監(jiān)控流于形式，有些部門不能結(jié)合自身工作實際進行深入分析，只注重“預(yù)算執(zhí)行”情況，忽視績效完成情況，填報監(jiān)控表時各項指標(biāo)都是“確定能完成”，不利于財政資金的合理配置。未能充分利用信息系統(tǒng)實現(xiàn)實時動態(tài)監(jiān)控，監(jiān)控不及時、結(jié)果應(yīng)用滯后等制約了預(yù)算執(zhí)行糾偏糾錯作用的發(fā)揮。

（四）大部分項目開展的績效評價與結(jié)果應(yīng)用脫節(jié)

1.預(yù)算部門開展的績效自評與結(jié)果應(yīng)用脫節(jié)

行政事業(yè)單位在進行項目和整體績效自評時，自評報告多為對項目情況簡要評價描述，內(nèi)容較為簡單，沒有對項目實施前后的績效進行分析，對項目的產(chǎn)出分析不夠全面深入，對項目產(chǎn)生的社會效益、可持續(xù)影響分析得不夠具體。自評表三級指標(biāo)設(shè)置不合理，績效指標(biāo)不易衡量；部分項目缺少量化指標(biāo)作為數(shù)據(jù)支撐，個別項目完成度高的指標(biāo)定成高分，完成度低的指標(biāo)賦低分，造成績效自評成績虛高，自評數(shù)據(jù)缺乏真實客觀性等問題。

2.第三方機構(gòu)開展的績效評價與結(jié)果應(yīng)用脫節(jié)

（1）第三方機構(gòu)出具的報告內(nèi)容不透徹、不全面，評不出問題

一是指標(biāo)分析不透徹。部分報告指標(biāo)分析模糊不清，即看完報告分析仍不知項目執(zhí)行具體情況。如某第三方機構(gòu)出具的報告中，管理制度健全性指標(biāo)分析僅描述“制度需進一步完善”，未能明確被評價單位缺少哪些制度，制度缺失有什么影響。

二是指標(biāo)分析不全面。沒有嚴(yán)格落實項目支出績效評價等管理辦法的“規(guī)定動作”。如某報告中績效目標(biāo)合理性指標(biāo)分析為“項目設(shè)置了績效目標(biāo)，績效目標(biāo)較為明確，指標(biāo)得滿分”。根據(jù)《財政部關(guān)于印發(fā)〈項目支出績效評價管理辦法〉的通知》（財預(yù)〔2020〕10 號）有關(guān)要求，績效目標(biāo)合理性指標(biāo)評價要點應(yīng)為項目是否有績效目標(biāo)、項目績效目標(biāo)與實際工作內(nèi)容是否具有相關(guān)性、項目預(yù)期產(chǎn)出效益和效果是否符合正常的業(yè)績水平以及績效目標(biāo)是否與預(yù)算確定的項目投資額或資金量相匹配等四項內(nèi)容，但有關(guān)報告的指標(biāo)內(nèi)容僅對是否有績效目標(biāo)進行分析，指標(biāo)分析不全面。

三是問題和建議分析不透徹，評不出問題。部分報告對于問題和建議的分析不清晰，問題浮于表面。如某報告的問題和建議分別為“缺少項目管理辦法”和“建議完善項目管理辦法”，從指標(biāo)分析和問題分析中找不到任何問題的具體內(nèi)容和影響，致使事后被評價單位不知如何整改，評價報告結(jié)果無法應(yīng)用等問題；又如部分中介機構(gòu)出具的報告雖然問題和建議篇幅較長，但內(nèi)容中沒有任何與項目相關(guān)的內(nèi)容，問題建議空洞、不具體，改進管理、完善政策、調(diào)整預(yù)算等方面有價值的建議少，針對性、可操作性差。

（2）第三方機構(gòu)績效評價指標(biāo)體系設(shè)置不合理

一是績效評價指標(biāo)細(xì)化、量化程度不足。按照《財政部關(guān)于印發(fā)〈項目支出績效評價管理辦法〉的通知》（財預(yù)〔2020〕10號）第十三條有關(guān)要求，二、三級指標(biāo)應(yīng)當(dāng)根據(jù)指標(biāo)重要程度、項目實施階段等因素綜合確定，準(zhǔn)確反映項目的產(chǎn)出和效益。對報告進行評審時發(fā)現(xiàn)，部分第三方出具的評價報告沒有對三級指標(biāo)進一步細(xì)化，仍然沿用共性評價指標(biāo)體系的指標(biāo)內(nèi)容和指標(biāo)解釋，如某第三方機構(gòu)出具的評價指標(biāo)體系當(dāng)中，產(chǎn)出數(shù)量指標(biāo)未能明確項目具體內(nèi)容，滿意度指標(biāo)未能明確項目具體受益對象等。

在激勵機制方面，對翻新實驗室做出成績的達到項目目標(biāo)的教師和學(xué)生進行嘉獎，對有資格輸送相關(guān)專業(yè)的研究生優(yōu)先推薦，對具備專業(yè)價值前景的研究項目予以后續(xù)資金支持。同時，對翻新實驗室教師教學(xué)工作量跟教師教學(xué)成果作為學(xué)年評定各院系教學(xué)工作、翻新人才培養(yǎng)的主要考察指標(biāo)，在教師職稱評定跟崗位聘任時予以優(yōu)先考量。

二是個別第三方制定的項目支出和部門整體績效評價指標(biāo)體系權(quán)重設(shè)置不合理。特別是產(chǎn)出和效益指標(biāo)占比過低，沒有按照《財政部關(guān)于印發(fā)〈項目支出績效評價管理辦法〉的通知》（財預(yù)〔2020〕10 號）中第十四條“財政和部門評價指標(biāo)的權(quán)重根據(jù)各項指標(biāo)在評價體系中的重要程度確定，應(yīng)當(dāng)突出結(jié)果導(dǎo)向，原則上產(chǎn)出、效益指標(biāo)權(quán)重不低于60%”的要求執(zhí)行。

（3）第三方機構(gòu)出具的績效評價報告成果部分缺少主評人簽字

根據(jù)《財政部關(guān)于印發(fā)〈第三方機構(gòu)預(yù)算績效評價業(yè)務(wù)監(jiān)督管理暫行辦法〉的通知》（財監(jiān)〔2021〕4 號）有關(guān)要求，第三方機構(gòu)出具預(yù)算績效評價報告應(yīng)當(dāng)由其主評人簽字確認(rèn)，主評人需具備中高級職稱或注冊會計師、評估師、律師、內(nèi)審師、注冊造價工程師、注冊咨詢工程師等相關(guān)行業(yè)管理部門認(rèn)可的專業(yè)資質(zhì)。但部分中介機構(gòu)仍出現(xiàn)報告缺乏主評人簽字、簽字人員資質(zhì)不符合要求等問題。

（4）其他影響報告質(zhì)量的問題

如報告錯別字較多，單位名稱簡寫不規(guī)范、報告排版混亂、報告邏輯不清晰、語言描述口語化嚴(yán)重等問題。

二、提升行政事業(yè)單位績效管理水平的建議

（一）財政部門要加大宣傳力度，樹立科學(xué)的預(yù)算績效管理理念

1.財政部門要搭建平臺，促進財政與部門之間、部門與部門之間的交流

財政部門要積極牽頭，通過微信、山東通等APP 搭建溝通交流平臺，各區(qū)直部門財務(wù)人員可通過平臺進行提問、交流，加強各預(yù)算部門之間、預(yù)算部門與財政之間的溝通交流，對財務(wù)人員反映的問題進行及時答疑，提高財務(wù)部門的工作效率。財政部門要建立績效目標(biāo)項目庫，通過對全區(qū)績效目標(biāo)進行分類，建立績效目標(biāo)編報模板，尤其是針對績效目標(biāo)編制質(zhì)量不高的項目，可以采取一對一輔導(dǎo)等方法，幫助部門將績效目標(biāo)進行分解和細(xì)化。

2.財政部門加強宣傳，提高預(yù)算部門內(nèi)部業(yè)務(wù)科室配合度

財政部門要加大政策宣傳的力度，財政資金取之于民，用之于民，要堅持“誰干事誰花錢，誰花錢誰擔(dān)責(zé)”，各部門要提高財政資金使用效率，將每一分錢用在刀刃上，切實做到“花錢必問效，無效必問責(zé)”。可以通過開展預(yù)算績效宣傳月、績效管理競賽等方式，提高各部門的業(yè)務(wù)科室學(xué)習(xí)預(yù)算績效管理的主動性，督促他們積極轉(zhuǎn)變觀念，積極主動作為，強化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，增強預(yù)算績效管理的責(zé)任感和使命感，讓業(yè)務(wù)科室意識到績效管理也是開展業(yè)務(wù)的一個重要環(huán)節(jié)。

3.各預(yù)算部門要完善績效管理制度，健全管理體系

財政部門要指導(dǎo)預(yù)算部門建立績效管理工作規(guī)程，將績效管理的全過程即事前績效評估、績效目標(biāo)編制和審核、績效事中監(jiān)控、績效自評及部門績效評價等嵌入工作規(guī)程當(dāng)中，在績效管理的各個環(huán)節(jié)，明確各科室職能分工，落實崗位責(zé)任，建立考核獎懲制度。

（二）落實專家評審機制，加大對第三方機構(gòu)績效評價的監(jiān)管力度

1.財政部門要加強監(jiān)管，指導(dǎo)部門建立分領(lǐng)域、分行業(yè)、分層次預(yù)算績效評價指標(biāo)體系

財政部門各相關(guān)評價科室要加強對績效評價的跟蹤和監(jiān)管，評價工作開始前，要召開績效評價指標(biāo)體系論證會，邀請相關(guān)行業(yè)專家和人大代表、政協(xié)委員等對評價體系進行科學(xué)論證，并根據(jù)行業(yè)或領(lǐng)域?qū)嶋H情況，以問題為導(dǎo)向，著力找尋影響項目績效的癥結(jié)所在，建立能最大限度反映項目真實情況和效果的核心指標(biāo)體系，充分發(fā)揮指標(biāo)在預(yù)算績效管理工作中的支撐和引領(lǐng)作用。

2.第三方機構(gòu)要提高專業(yè)人員的素養(yǎng)

在當(dāng)前新形勢下，第三方機構(gòu)應(yīng)重視對專業(yè)人員的素養(yǎng)建設(shè)，建議在單位內(nèi)部加強對預(yù)算績效管理的宣傳，提升專業(yè)人員對此項工作的重視程度，使他們充分認(rèn)識到預(yù)算績效管理的作用。同時，加大對專業(yè)人員的培養(yǎng)力度，不斷提高他們的專業(yè)素養(yǎng)和業(yè)務(wù)水平，強化專業(yè)人員的業(yè)務(wù)水平。建立獎懲考核制度，將相關(guān)人員承接績效評價任務(wù)的結(jié)果與工作業(yè)績掛鉤、與工資掛鉤，并將承接評價任務(wù)評分納入工資考核，對評分較高的人員給予表彰、增加績效工資，評分較低的人員給予批評。

3.財政部門要搭建監(jiān)督平臺、建立交叉式評價模式

（1）財政部門要搭建監(jiān)督平臺

財政部門要從準(zhǔn)備工作到過程管理、報告管控、工作實效、檔案管理實施全面跟蹤問效，針對第三方服務(wù)機構(gòu)提供的績效評價服務(wù)質(zhì)量過程中發(fā)現(xiàn)的問題及時整改、及時糾偏，提高績效評價質(zhì)量。搭建監(jiān)督平臺，建議引入專家評審機制，通過搭建績效評價監(jiān)督平臺，對第三方機構(gòu)提供的績效評價服務(wù)質(zhì)量進行集中評審或隨機評審。評審質(zhì)量直接與付費掛鉤，倒逼第三方機構(gòu)優(yōu)化績效評價的方法及流程，提升評價質(zhì)量。

（2）財政部門要建立交叉式評價模式

一是構(gòu)建“自評抽查+績效監(jiān)控”的評價模式。在推動績效自評全覆蓋的基礎(chǔ)上，以抽查復(fù)核、財政監(jiān)督為抓手，以項目跟蹤、動態(tài)監(jiān)控為手段，發(fā)揮自評抽查落實責(zé)任、績效監(jiān)控糾偏糾錯聯(lián)動作用，推動績效監(jiān)控在“實”上轉(zhuǎn)變。如，針對同一個項目采取自評抽查和績效運行監(jiān)控兩種方式，通過自評抽查監(jiān)督、核實項目上一年度的開展情況，再通過績效運行監(jiān)控考核本年度的整改情況；或者是通過開展本年度的績效運行監(jiān)控，及時糾正工作開展過程的偏差，再開展績效自評抽查核實糾偏的執(zhí)行效果。

二是構(gòu)建“自評抽查+績效評價”的評價模式。在推動自評結(jié)果真實、客觀的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌安排自評抽查、績效評價兩兩結(jié)合，以“深”挖問題為準(zhǔn)繩，強化評價質(zhì)量管控，落實評價結(jié)果反饋，壓實績效管理主體責(zé)任，推動績效評價在“真”上轉(zhuǎn)變。例如，針對同一個項目同一評價期間，在開展自評抽查和績效評價時，選取兩家不同的第三方機構(gòu)，讓第三方機構(gòu)來監(jiān)管第三方機構(gòu)，在自評抽查和績效評價的深度、質(zhì)量、應(yīng)用性等方面相互把關(guān)，提高績效評價的質(zhì)效。

三是構(gòu)建“績效監(jiān)控+績效評價”的評價模式。在推動績效管理結(jié)果應(yīng)用的基礎(chǔ)上，將績效監(jiān)控、績效評價結(jié)果與完善政策、調(diào)整預(yù)算安排有機銜接，實現(xiàn)績效監(jiān)控糾偏糾錯、績效評價深挖問題“雙管齊下”，推動財政評價在“深”上轉(zhuǎn)變。四是構(gòu)建“自評抽查+績效監(jiān)控+績效評價”的評價模式。聚焦覆蓋面廣、影響力大、社會關(guān)注度高、實施周期長的項目，建立全周期跟蹤問效機制，實現(xiàn)早期自評抽查、中期績效監(jiān)控、到期績效評價三者結(jié)合、同頻共振，提高財政資源配置效率和資金使用效益，推動績效管理發(fā)展質(zhì)量在“高”上轉(zhuǎn)變。

結(jié)語

綜上所述，當(dāng)前發(fā)展形勢下，行政事業(yè)單位通過實施預(yù)算績效管理，可提高單位預(yù)算管理水平，優(yōu)化財政資金配置，更好地發(fā)揮財政使用效益?，F(xiàn)階段，行政事業(yè)單位在預(yù)算績效管理中仍存在一些不足，財政部門和各單位應(yīng)建議協(xié)同機制，存在的不足，科學(xué)制定應(yīng)對策略，不斷優(yōu)化預(yù)算績效管理模式，確保此項工作能夠全面融入到各項業(yè)務(wù)活動中，促進各項業(yè)務(wù)規(guī)范開展，更加科學(xué)地使用各項資金，提升財政資金使用績效。