美國(guó)官方智庫(kù)關(guān)于中美集成電路科技競(jìng)爭(zhēng)的研究質(zhì)量分析*

李 勇

(上海社會(huì)科學(xué)院信息研究所 上海 200235)

美國(guó)政府將我國(guó)視為戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手,長(zhǎng)期遏制我國(guó)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。集成電路(integrated circuits,IC)又稱芯片、半導(dǎo)體,IC產(chǎn)業(yè)是現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的核心樞紐,自2018年以來(lái)成為中美科技競(jìng)爭(zhēng)的焦點(diǎn)。美國(guó)是全球IC產(chǎn)業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)者,而我國(guó)是產(chǎn)業(yè)追趕者,關(guān)鍵材料、零部件與設(shè)備等上游環(huán)節(jié)和先進(jìn)IC產(chǎn)品主要依賴進(jìn)口。自2005年起我國(guó)一直是全球最大的IC應(yīng)用市場(chǎng),IC是最大宗的進(jìn)口商品,2021年我國(guó)占全球IC消費(fèi)額的34.6%,但是僅供應(yīng)全球消費(fèi)額的6.1%、國(guó)內(nèi)市場(chǎng)自給率為16.7%[1],2021、2022年的進(jìn)口額均超過(guò)4000億美元,產(chǎn)業(yè)安全和國(guó)家信息安全缺乏保障。

美國(guó)官方智庫(kù)是政府重要的決策咨詢機(jī)構(gòu),自2014年我國(guó)發(fā)布《國(guó)家集成電路產(chǎn)業(yè)發(fā)展推進(jìn)綱要》(以下簡(jiǎn)稱《綱要》)以來(lái),這些智庫(kù)密切關(guān)注我國(guó)IC產(chǎn)業(yè)發(fā)展,在中美IC競(jìng)爭(zhēng)中為美國(guó)政府提供了大量的咨詢建議。本文解析代表性美國(guó)官方智庫(kù)關(guān)于中美IC競(jìng)爭(zhēng)的主要咨詢建議,判斷這些智庫(kù)對(duì)美國(guó)政府決策和中美IC競(jìng)爭(zhēng)走向的影響。

我國(guó)2015年正式啟動(dòng)智庫(kù)建設(shè),2021年國(guó)家“十四五”規(guī)劃提出要加強(qiáng)中國(guó)特色新型智庫(kù)建設(shè)。然而國(guó)內(nèi)智庫(kù)在大國(guó)間科技競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的研究積累較少,對(duì)美國(guó)官方智庫(kù)的跟蹤分析、對(duì)我國(guó)IC產(chǎn)業(yè)實(shí)踐的研究尚不全面,難以有效支持政府決策。通過(guò)本文研究,為我國(guó)加強(qiáng)智庫(kù)研究提供借鑒、為加快IC產(chǎn)業(yè)發(fā)展形成參考。

1 美國(guó)官方智庫(kù)樣本選擇

智庫(kù)(think tank)是運(yùn)用科學(xué)方法研究公共政策問(wèn)題、提出咨詢建議的專業(yè)研究機(jī)構(gòu),分為官方和非官方智庫(kù),官方智庫(kù)由政府依法設(shè)立并提供資助,研究任務(wù)通常由法律或者政府部門設(shè)定[2]。美國(guó)官方智庫(kù)數(shù)量居全球首位,政府向官方智庫(kù)提供資助,規(guī)定官方智庫(kù)的職能、人員組成和任務(wù)。聚焦于中美在高技術(shù)領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易關(guān)系和國(guó)家安全問(wèn)題的美國(guó)官方智庫(kù)主要包括以下三類,本文從中選擇樣本:

第一類是專門研究科技創(chuàng)新政策的美國(guó)總統(tǒng)科技顧問(wèn)委員會(huì)(President's Council of Advisors on Science and Technology,PCAST)。PCAST的職能是向總統(tǒng)提供關(guān)于科技創(chuàng)新方面的咨詢建議,以及總統(tǒng)在制定經(jīng)濟(jì)、國(guó)家安全、就業(yè)等政策時(shí)所需的科技信息,是產(chǎn)業(yè)界與政府最高科技決策機(jī)構(gòu)之間的正式溝通渠道。美國(guó)能源部向PCAST提供經(jīng)費(fèi),但是不干涉其具體研究?jī)?nèi)容,成員通常來(lái)自政府部門、科技界、產(chǎn)業(yè)界,由總統(tǒng)直接任命[3]。

第二類是專門研究中美經(jīng)濟(jì)與國(guó)家安全問(wèn)題的美中經(jīng)濟(jì)安全評(píng)估委員會(huì)(The U.S.-China Economic and Security Review Commission,USCC)。USCC于2000年由國(guó)會(huì)設(shè)立,任務(wù)是評(píng)估美中之間的經(jīng)貿(mào)聯(lián)系對(duì)國(guó)家安全的影響并且向國(guó)會(huì)提出立法和行政建議,全體12名委員由國(guó)會(huì)任命、均來(lái)自非政府部門。

第三類是其他在中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系、國(guó)家安全研究方面具有突出影響力的官方智庫(kù)。美國(guó)賓夕法尼亞大學(xué)“智庫(kù)與公民社會(huì)項(xiàng)目”(TTCSP)從事智庫(kù)評(píng)價(jià),自2009年起每年度發(fā)布《全球智庫(kù)索引報(bào)告》,其《2018全球智庫(kù)索引報(bào)告》中公布了各研究領(lǐng)域的智庫(kù)排名[4]。美國(guó)發(fā)起對(duì)華貿(mào)易摩擦的著眼點(diǎn)是通過(guò)貿(mào)易、外交政策來(lái)維護(hù)國(guó)家安全,因此在該報(bào)告所覆蓋的14個(gè)研究領(lǐng)域中的“National Security”、“Foreign /International &Policy”和“Trade”這三個(gè)領(lǐng)域,選擇排名前20位的美國(guó)官方智庫(kù):

研究領(lǐng)域1:領(lǐng)先的國(guó)防和國(guó)家安全智庫(kù)(見(jiàn)《2018全球智庫(kù)索引報(bào)告》中的表14),這一領(lǐng)域排名前20位的智庫(kù)中有9家來(lái)自美國(guó),體現(xiàn)出美國(guó)在國(guó)家安全方面強(qiáng)大的研究實(shí)力,其中戰(zhàn)略與國(guó)際問(wèn)題研究中心(Center for Strategic and International Studies,CSIS)、新美國(guó)安全中心(Center for a New American Security,CNAS)這兩家官方智庫(kù)分列第1、第9位,排名前20位以內(nèi)的蘭德公司、布魯金斯學(xué)會(huì)等非官方智庫(kù)不是本文的研究樣本。

研究領(lǐng)域2:領(lǐng)先的外交政策與國(guó)際事務(wù)智庫(kù)(見(jiàn)該報(bào)告中的表19),符合條件的是排名第5位的CSIS。

研究領(lǐng)域3:領(lǐng)先的國(guó)際經(jīng)濟(jì)政策智庫(kù)(見(jiàn)該報(bào)告中的表23),符合條件的是排名第17位的CSIS。

因此在第三類智庫(kù)中選擇的樣本是CSIS和CNAS。

2 美國(guó)官方智庫(kù)關(guān)于中美集成電路科技競(jìng)爭(zhēng)的咨詢建議

官方智庫(kù)向美國(guó)政府提交保密、可公開(kāi)兩類報(bào)告,本文對(duì)這些智庫(kù)自我國(guó)實(shí)施《綱要》以來(lái)、即2015—2022年間的各類公開(kāi)的相關(guān)研究報(bào)告、公告、聽(tīng)證會(huì)記錄等內(nèi)容進(jìn)行梳理,發(fā)現(xiàn)其主要建議如下:

2.1 PCAST的咨詢建議

在奧巴馬政府時(shí)期,美國(guó)官方智庫(kù)已明確提出遏制我國(guó)IC產(chǎn)業(yè)發(fā)展的建議,集中體現(xiàn)在2017年1月PCAST發(fā)布的《確保美國(guó)在半導(dǎo)體領(lǐng)域的長(zhǎng)期領(lǐng)導(dǎo)地位》報(bào)告中[5]。該報(bào)告認(rèn)為,中國(guó)政府采用了多種非市場(chǎng)化的工具,包括制定IC產(chǎn)業(yè)政策為本國(guó)企業(yè)提供高額補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠、設(shè)置市場(chǎng)準(zhǔn)入條件限制外國(guó)企業(yè)、實(shí)施強(qiáng)制性技術(shù)轉(zhuǎn)讓(forced technology transfer)竊取外國(guó)企業(yè)的知識(shí)產(chǎn)權(quán),這種“零和博弈”策略扭曲了市場(chǎng),造成了外國(guó)企業(yè)與中國(guó)企業(yè)間的不公平競(jìng)爭(zhēng)。雖然中國(guó)IC產(chǎn)業(yè)在技術(shù)、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力方面仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于美國(guó)、臺(tái)灣省和其他競(jìng)爭(zhēng)者,但是其產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式對(duì)美國(guó)的國(guó)家安全造成了切實(shí)的威脅,阻礙著全球IC產(chǎn)業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新。

PCAST以持續(xù)提高本國(guó)的技術(shù)創(chuàng)新能力為核心,提出要從以下三個(gè)方面保障美國(guó)在IC領(lǐng)域的全球領(lǐng)導(dǎo)地位:

一是要重視提高IC創(chuàng)新能力。中國(guó)IC產(chǎn)業(yè)的進(jìn)步不可避免,要聚焦于前沿IC技術(shù)、通過(guò)持續(xù)的創(chuàng)新來(lái)保障美國(guó)的國(guó)防實(shí)力。政府支持對(duì)于IC產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不可或缺,美國(guó)政府在人才培養(yǎng)、研發(fā)與投資、稅收優(yōu)惠方面提供更多的支持,持續(xù)改善本土IC產(chǎn)業(yè)營(yíng)商環(huán)境,在政府采購(gòu)中規(guī)定產(chǎn)自美國(guó)本土IC的比例。

二是合理應(yīng)用國(guó)家安全工具,加強(qiáng)對(duì)中國(guó)的IC出口管制和在美IC投資審查,反制中國(guó)不合理的IC產(chǎn)業(yè)政策。

三是與盟友合作,制定正式的貿(mào)易協(xié)定、非正式的貿(mào)易與投資準(zhǔn)則,來(lái)實(shí)施出口管制及外資投資安全審查,推動(dòng)各國(guó)提高IC產(chǎn)業(yè)政策的透明度。

2.2 USCC的咨詢建議

USCC在其2015年以來(lái)的年度報(bào)告中(見(jiàn)https://www.uscc.gov),高度關(guān)注我國(guó)IC等高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展,認(rèn)為中國(guó)政府的行動(dòng)破壞了公平競(jìng)爭(zhēng)、侵蝕了美國(guó)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)與軍事領(lǐng)域的技術(shù)優(yōu)勢(shì),威脅著美國(guó)的國(guó)家安全,建議美國(guó)政府在貿(mào)易與投資、科技合作與人才交流、軍民融合等多個(gè)領(lǐng)域主動(dòng)對(duì)我國(guó)實(shí)施對(duì)抗性的行動(dòng)。

USCC的2015年報(bào)告建議美國(guó)政府修訂法律,以保障美資在華投資、中資在美國(guó)投資的市場(chǎng)準(zhǔn)入對(duì)等性。

在2016年的報(bào)告中,USCC建議國(guó)會(huì)評(píng)估《中國(guó)制造2025》、“互聯(lián)網(wǎng)+”等戰(zhàn)略規(guī)劃對(duì)美國(guó)的不利影響,制定增強(qiáng)美國(guó)人工智能、IC、自動(dòng)駕駛等高技術(shù)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的策略。USCC認(rèn)為中國(guó)國(guó)有企業(yè)在美國(guó)投資收購(gòu)的行為威脅著美國(guó)的國(guó)家安全,建議修改法律授權(quán)外國(guó)投資委員會(huì)(CFIUS)阻止中資在美國(guó)投資、尤其是要阻止中資對(duì)IC企業(yè)的收購(gòu)。USCC在2017年報(bào)告中再次提出了上述建議,還提議調(diào)查中國(guó)政府在實(shí)施“千人計(jì)劃”和“高等學(xué)校學(xué)科創(chuàng)新引智計(jì)劃”(Thousand Talents Program and Project 111)的過(guò)程中是否存在侵害美國(guó)國(guó)家安全的行為,建議政府打擊中國(guó)的工業(yè)間諜和知識(shí)產(chǎn)權(quán)盜用。

USCC的2018年度報(bào)告建議政府關(guān)注中國(guó)的軍民融合(civil-military fusion)戰(zhàn)略,調(diào)查中國(guó)國(guó)有企業(yè)或軍方是否受益于美國(guó)納稅人資助的研究,控制對(duì)中國(guó)出口軍民兩用技術(shù)(dual-use technology),并且嚴(yán)格監(jiān)管美國(guó)產(chǎn)業(yè)界、學(xué)術(shù)界在軍民兩用技術(shù)方面與中國(guó)的合作;在網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域,認(rèn)為華為、中興公司等中國(guó)電信設(shè)備公司會(huì)損害美國(guó)的網(wǎng)絡(luò)安全,建議美國(guó)的5G建設(shè)要避開(kāi)華為和中興等公司。

在2019年度報(bào)告中,USCC認(rèn)為中美之間的大部分貿(mào)易爭(zhēng)議并未得到解決,中國(guó)政府仍未改變?cè)谘a(bǔ)貼、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等方面對(duì)國(guó)外企業(yè)不公平的政策慣例,中國(guó)的一些大學(xué)在通過(guò)國(guó)際學(xué)術(shù)合作來(lái)提高國(guó)防科技水平方面很積極。USCC建議美國(guó)政府加強(qiáng)對(duì)中國(guó)赴美上市企業(yè)信息披露的監(jiān)管、收緊中美科技合作與學(xué)術(shù)交流。

USCC的2020年度報(bào)告建議國(guó)會(huì)在中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系的各個(gè)領(lǐng)域主張對(duì)等原則(reciprocity),包括而不限于貿(mào)易、投資、金融市場(chǎng)開(kāi)放、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等方面;建議國(guó)會(huì)擴(kuò)大聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)(FTC)的權(quán)限,阻止中國(guó)政府提供資金支持本國(guó)企業(yè)在美國(guó)開(kāi)展并購(gòu)。

2021年6月,USCC在《未完成的工作:出口管制和外國(guó)投資改革》(Unfinished Business:Export Control and Foreign Investment Reforms)的簡(jiǎn)報(bào)中提出,政府應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格管制新興和基礎(chǔ)技術(shù)的出口,切斷中國(guó)獲取美國(guó)軍民兩用技術(shù)的渠道。

2.3 CSIS的咨詢建議

自2016年起,CSIS重點(diǎn)關(guān)注中國(guó)的自主創(chuàng)新戰(zhàn)略對(duì)美國(guó)和全球經(jīng)濟(jì)的影響(見(jiàn)https://www.csis.org),發(fā)布了中國(guó)創(chuàng)新政策系列報(bào)告(China Innovation Policy Series),并且對(duì)IC、人工智能等關(guān)鍵領(lǐng)域開(kāi)展了專題研究。CSIS認(rèn)為中美之間在IC等高技術(shù)領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)不僅是產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng),更是關(guān)于發(fā)展方式、全球產(chǎn)業(yè)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的競(jìng)爭(zhēng),建議美國(guó)政府持續(xù)加強(qiáng)對(duì)華遏制,但是預(yù)計(jì)這無(wú)法改變中國(guó)政府強(qiáng)化自主創(chuàng)新的戰(zhàn)略意圖[6]。

2019年的CSIS報(bào)告聚焦于IC產(chǎn)業(yè)[7],認(rèn)為中國(guó)實(shí)施《綱要》以來(lái)IC產(chǎn)業(yè)取得了顯著的進(jìn)步,但是由于研發(fā)投入和資本支出不足、技術(shù)積累與人才培養(yǎng)薄弱、對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)不力,弱化了中國(guó)企業(yè)的創(chuàng)新動(dòng)力,IC產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新能力仍將遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于美國(guó),難以實(shí)現(xiàn)《綱要》提出的目標(biāo)。然而中國(guó)政府提供補(bǔ)貼、支持企業(yè)在海外并購(gòu)造成了不公平競(jìng)爭(zhēng),不利于全球IC產(chǎn)業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新。

在2020年的報(bào)告中[8],CSIS認(rèn)為在今后較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)中美IC產(chǎn)業(yè)間的分工格局不會(huì)改變,美國(guó)仍居于附加價(jià)值較高的上游,中國(guó)需要大量從美國(guó)進(jìn)口IC產(chǎn)品和制造設(shè)備,建議美國(guó)政府繼續(xù)采取綜合性的遏制策略:

一是大幅度增加對(duì)中國(guó)IC企業(yè)的商業(yè)限制、減少現(xiàn)有的商業(yè)交往和科技合作,繼續(xù)推動(dòng)IC等高技術(shù)領(lǐng)域的“脫鉤”(decoupling)。

二是支持美國(guó)IC企業(yè)提高創(chuàng)新能力。美國(guó)的IC研發(fā)資金主要來(lái)自企業(yè)投入,政府的投入不足,導(dǎo)致IC領(lǐng)域的原始創(chuàng)新速度變慢,政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)IC基礎(chǔ)研究和人才培養(yǎng)的資助、增進(jìn)公私部門之間的合作。

三是聯(lián)合盟友重構(gòu)全球IC產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)則。制定出口、投資、國(guó)有企業(yè)、政府補(bǔ)貼、數(shù)據(jù)管理、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)方面的新規(guī)則,加強(qiáng)針對(duì)中國(guó)的反情報(bào)活動(dòng),共同限制中國(guó)獲得海外的先進(jìn)IC技術(shù),共同建設(shè)“可信任代工廠”(trusted foundries)。

2.4 CNAS的咨詢建議

CNAS的職能是為政府、私人部門與社會(huì)提供關(guān)于國(guó)家安全方面的政策參考(見(jiàn)https://www.cnas.org)。2020年4月CNAS發(fā)布專題報(bào)告[9],指出雖然近幾年來(lái)美國(guó)對(duì)中國(guó)提高了IC產(chǎn)品關(guān)稅、加強(qiáng)了貿(mào)易管制,但是仍然難以解決貿(mào)易爭(zhēng)端,美國(guó)應(yīng)當(dāng)重構(gòu)全球IC供應(yīng)鏈。

CNAS認(rèn)為雖然中國(guó)的IC產(chǎn)品主要依賴進(jìn)口、尤其是高端產(chǎn)品完全依賴于海外或者在華外企,但是中國(guó)在經(jīng)濟(jì)總量、研發(fā)投入、工程師數(shù)量、風(fēng)險(xiǎn)投資總額等方面已具備規(guī)模優(yōu)勢(shì),IC產(chǎn)業(yè)政策和政府參與造成了市場(chǎng)扭曲和不公平競(jìng)爭(zhēng),中國(guó)在IC領(lǐng)域的科技創(chuàng)新實(shí)力持續(xù)增強(qiáng),建議美國(guó)政府采取以下措施[10]:

一是保持美國(guó)IC技術(shù)領(lǐng)先。政府需要加大對(duì)美國(guó)IC企業(yè)開(kāi)展下一代技術(shù)研發(fā)的資助,在關(guān)鍵領(lǐng)域增加政府投資、和私營(yíng)部門加強(qiáng)協(xié)作,并且制定長(zhǎng)期的資助計(jì)劃鼓勵(lì)增大國(guó)內(nèi)IC制造產(chǎn)能、吸引海外企業(yè)回流。

二是聯(lián)合盟友共同行動(dòng)。需要組建國(guó)際半導(dǎo)體制造聯(lián)盟(international fab consortium),分?jǐn)偨ㄔO(shè)先進(jìn)IC制造廠的高昂研發(fā)投入與成本,形成多樣化的供應(yīng)鏈;共同加強(qiáng)向中國(guó)出口IC產(chǎn)品與技術(shù)的管制,優(yōu)先建立美國(guó)、日本、荷蘭之間的合作,共同對(duì)中國(guó)實(shí)施IC制造設(shè)備出口管制。

2.5 官方智庫(kù)相關(guān)咨詢建議的總體特征

USCC等官方智庫(kù)的相關(guān)建議各有側(cè)重、相互補(bǔ)充,為政府提供了具有前瞻性的建議和多樣化、高效力的政策工具,要點(diǎn)包括:

一是強(qiáng)化在IC等高技術(shù)領(lǐng)域?qū)χ袊?guó)的遏制性措施,包括加征關(guān)稅、出口管制、投資審查、限制技術(shù)轉(zhuǎn)讓與人才流動(dòng)、反補(bǔ)貼、反技術(shù)間諜相關(guān)的司法行動(dòng)等。

二是支持本國(guó)IC產(chǎn)業(yè)提高技術(shù)創(chuàng)新能力、增強(qiáng)本土供應(yīng)鏈的完備性,降低對(duì)其他地區(qū)的依賴,尤其是要減少對(duì)亞洲IC代工制造的依賴。

三是加強(qiáng)與盟友的合作。一方面是增進(jìn)產(chǎn)業(yè)合作,和英、法、韓、日、以色列等盟友共同制定國(guó)際IC技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),深化在操作系統(tǒng)與EDA設(shè)計(jì)工具、制造設(shè)備等關(guān)鍵供應(yīng)鏈環(huán)節(jié)的創(chuàng)新合作,共建軍事領(lǐng)域所需的可信任代工廠;另一方面是共同制定新的國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則,改變中國(guó)政府扭曲IC市場(chǎng)的行為,保證公平競(jìng)爭(zhēng)。

官方智庫(kù)還預(yù)估了中國(guó)反制行動(dòng)的效力。認(rèn)為中國(guó)在IC技術(shù)架構(gòu)、設(shè)計(jì)工具、制造設(shè)備等供應(yīng)鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié)仍然高度依賴于美國(guó),因此中國(guó)的反制措施例如對(duì)美國(guó)出口產(chǎn)品加征關(guān)稅、在WTO起訴美國(guó)、制定“不可靠實(shí)體清單”(unreliable entities)和《阻斷外國(guó)法律與措施不當(dāng)域外適用辦法》等工具,總體效力將很有限,而且中國(guó)政府鼓勵(lì)自主創(chuàng)新的政策也難以在未來(lái)10年顯著提高IC自給率。

3 對(duì)美國(guó)官方智庫(kù)關(guān)于中美集成電路科技競(jìng)爭(zhēng)研究質(zhì)量的評(píng)價(jià)

3.1 美國(guó)政府對(duì)華相關(guān)行動(dòng)框架與智庫(kù)建議高度一致

美國(guó)政府的相關(guān)行動(dòng)框架主要包括兩個(gè)層面:

一是直接遏制中國(guó)IC產(chǎn)業(yè)發(fā)展。包括加征關(guān)稅、加強(qiáng)對(duì)中資在美投資的安全審查、中斷科技合作與人員流動(dòng)、禁止美國(guó)資本向“中國(guó)涉軍企業(yè)”投資以阻礙軍民融合、強(qiáng)化單邊出口管制并且聯(lián)合盟友共同實(shí)施出口管制等。2023年1月美國(guó)政府與荷蘭、日本達(dá)成協(xié)議,共同實(shí)施對(duì)中國(guó)先進(jìn)IC制造設(shè)備的出口管制。

二是強(qiáng)化美國(guó)在IC產(chǎn)業(yè)的全球領(lǐng)導(dǎo)力。2022年8月美國(guó)《芯片與科學(xué)法案》(《CHIPS and Science Act》)正式生效,政府以總計(jì)520億美元的補(bǔ)貼與稅收優(yōu)惠支持?jǐn)U大本土先進(jìn)IC制造能力,還倡議與日本、韓國(guó)、中國(guó)臺(tái)灣省共建“四方聯(lián)盟”(CHIP4),加強(qiáng)IC產(chǎn)業(yè)技術(shù)研發(fā)與標(biāo)準(zhǔn)制定、設(shè)備與材料供應(yīng)等方面的合作。

由這一行動(dòng)框架可見(jiàn),美國(guó)政府的行動(dòng)與智庫(kù)建議具有高度的一致性,所采取的各項(xiàng)舉措都可以從智庫(kù)建議中找到源頭,目標(biāo)是強(qiáng)化IC產(chǎn)業(yè)霸權(quán),推動(dòng)中國(guó)與先進(jìn)IC供應(yīng)鏈“脫鉤”、在中低端IC領(lǐng)域形成一定程度的“去中國(guó)化”。

美國(guó)遏制中國(guó)科技發(fā)展的戰(zhàn)略是長(zhǎng)期性、全方位的,根據(jù)官方智庫(kù)的咨詢建議,可以預(yù)見(jiàn)美國(guó)政府仍將繼續(xù)泛化國(guó)家安全,采用復(fù)雜多樣的政策工具、加強(qiáng)與盟友的共同行動(dòng)以阻礙中國(guó)IC等高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展,相關(guān)遏制性舉措缺乏事實(shí)依據(jù)、隨意性突出,而且頻次升高、涉及面持續(xù)擴(kuò)大。

3.2 美國(guó)官方智庫(kù)影響政府對(duì)華相關(guān)決策的機(jī)制

官方智庫(kù)影響決策是美國(guó)政治體系的重要特征,官方智庫(kù)虛構(gòu)“中國(guó)半導(dǎo)體威脅論”,通過(guò)“旋轉(zhuǎn)門”、自身的外部聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)等方式影響政府在中美IC競(jìng)爭(zhēng)方面的決策,國(guó)內(nèi)對(duì)此已從多個(gè)視角開(kāi)展研究[11][12]。從本文的4個(gè)代表性官方智庫(kù)的官網(wǎng)信息可見(jiàn),其成員通常擁有良好的教育背景,多數(shù)曾在跨國(guó)公司、研究機(jī)構(gòu)以及外交、經(jīng)濟(jì)等部門或者軍隊(duì)任職的經(jīng)歷,智庫(kù)成員有機(jī)會(huì)進(jìn)入政府任職、一些政府官員卸任后轉(zhuǎn)到智庫(kù)從事研究,充分體現(xiàn)了美國(guó)智庫(kù)的“旋轉(zhuǎn)門”特征。這些智庫(kù)的職能定位和運(yùn)行方式,使其成為中美IC競(jìng)爭(zhēng)中影響美國(guó)政府決策的重要力量:

PCAST下設(shè)面向不同科技領(lǐng)域的委員會(huì),包括健康與生命科學(xué)委員會(huì)、能源氣候變化與環(huán)境委員會(huì)等,以成立工作組(Working Group)的方式開(kāi)展對(duì)特定科技領(lǐng)域的咨詢,組員以PCAST成員為主、也有從外部邀請(qǐng)的專家[3],例如2017年P(guān)CAST發(fā)布《確保美國(guó)在半導(dǎo)體領(lǐng)域的長(zhǎng)期領(lǐng)先地位》報(bào)告的工作組共19名組員,包括咨詢公司與投資公司高管、英特爾等全球領(lǐng)先IC企業(yè)的高管、大學(xué)IC相關(guān)專業(yè)教授、政府科技政策部門與經(jīng)濟(jì)政策部門的人員[5],代表了官、產(chǎn)、學(xué)、研各領(lǐng)域的利益相關(guān)者,能夠提供“以政策促進(jìn)科技發(fā)展”和“以科技促進(jìn)政策制定”兩個(gè)層面的咨詢建議。

USCC自2002年起每年向國(guó)會(huì)提交報(bào)告,研究主題涉及IC等中國(guó)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)美國(guó)的影響、中國(guó)的軍民融合戰(zhàn)略、中國(guó)“一帶一路”倡議的實(shí)施進(jìn)展、美國(guó)對(duì)中國(guó)生物技術(shù)及醫(yī)藥產(chǎn)品制造的依賴問(wèn)題等。USCC的現(xiàn)任主席Daniel Peck曾經(jīng)擔(dān)任國(guó)防部長(zhǎng)辦公室的中國(guó)政策研究高級(jí)主任、有20余年的軍隊(duì)任職經(jīng)驗(yàn),其他成員也普遍具有在政府、研究機(jī)構(gòu)或者產(chǎn)業(yè)界任職的經(jīng)歷,與政府部門聯(lián)系深廣,能夠長(zhǎng)期影響政府決策。

CNAS的執(zhí)行副主席Ely Ratner在奧巴馬政府時(shí)期就曾在政府部門任職,是拜登政府的國(guó)防部中國(guó)特別工作組主任,是智庫(kù)學(xué)者通過(guò)“旋轉(zhuǎn)門”進(jìn)入政府部門而影響決策的代表[11]。

智庫(kù)研究成果通過(guò)多種渠道提交給政府部門,為美國(guó)政府的行動(dòng)提供佐證與政策工具,例如在美國(guó)貿(mào)易代表辦公室2018年發(fā)布的《301調(diào)查報(bào)告》中,USCC、CSIS都提供了材料,證明中國(guó)政府支持IC產(chǎn)業(yè)發(fā)展給美國(guó)企業(yè)造成了損失。

這些官方智庫(kù)不僅為政府的貿(mào)易保護(hù)主義行為、強(qiáng)化科技霸權(quán)的戰(zhàn)略意圖提供理論依據(jù)和可操作的多種政策工具,還注重對(duì)研究成果開(kāi)展廣泛的宣傳而在全球產(chǎn)生影響力,其網(wǎng)站可以查詢到大量活動(dòng)的音像資料,與政府、研究基金、學(xué)術(shù)共同體、媒體和公眾以各種形式頻繁互動(dòng),通過(guò)舉行研討會(huì)、參加政府聽(tīng)證會(huì)、與公共媒體合作來(lái)推介研究成果。

3.3 美國(guó)官方智庫(kù)相關(guān)研究的客觀性、全面性不足

自2010年以來(lái),美國(guó)主流媒體質(zhì)疑官方智庫(kù)研究的客觀性,認(rèn)為智庫(kù)過(guò)度看重宣傳、將研究人員視為“發(fā)言人”,而且“旋轉(zhuǎn)門”機(jī)制使智庫(kù)與政府之間存在共同利益而難以保持中立。官方智庫(kù)并非知識(shí)創(chuàng)新的源頭,在美國(guó)的聲譽(yù)出現(xiàn)明顯下降[13]。

1980年代的日美半導(dǎo)體貿(mào)易戰(zhàn)是在日本IC產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力超越美國(guó)、占據(jù)全球市場(chǎng)大部分份額的情形下,由美國(guó)IC產(chǎn)業(yè)界向政府提議發(fā)起的。而中美IC競(jìng)爭(zhēng)是在美國(guó)政府將中國(guó)視為“戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手”、而中國(guó)并未對(duì)美國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)力和國(guó)家安全形成威脅的前提下,由美國(guó)政府策動(dòng)的[14]。美國(guó)政府、官方智庫(kù)、IC產(chǎn)業(yè)界充分了解中美之間在IC貿(mào)易規(guī)模、技術(shù)水平、市場(chǎng)份額、對(duì)全球供應(yīng)鏈影響力等方面的巨大差距:美國(guó)是全球最大的IC供應(yīng)國(guó)、2019年占全球IC市場(chǎng)供應(yīng)份額的47%而中國(guó)大陸僅占5%,美國(guó)在EDA工具、IP研發(fā)、IC設(shè)計(jì)、制造設(shè)備等產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)全球領(lǐng)先,2019年在EDA/IP環(huán)節(jié)占全球74%的份額而中國(guó)僅有3%,在制造設(shè)備方面美國(guó)占全球市場(chǎng)的41%而中國(guó)僅為5%[15]。美國(guó)IC產(chǎn)業(yè)界指出,中國(guó)是全球最大的IC消費(fèi)市場(chǎng),政府圍堵中國(guó)會(huì)降低全球IC產(chǎn)業(yè)分工效率、抬高IC成本,給美國(guó)IC產(chǎn)業(yè)帶來(lái)重大的損失[16]。

美國(guó)官方智庫(kù)無(wú)視上述事實(shí),完全從政府的政治目標(biāo)出發(fā)而提供咨詢建議,與美國(guó)IC產(chǎn)業(yè)界的立場(chǎng)存在明顯的偏離,而且對(duì)政府行動(dòng)的后續(xù)影響及潛在風(fēng)險(xiǎn)缺乏關(guān)注:

一方面是忽視重構(gòu)全球IC供應(yīng)鏈的風(fēng)險(xiǎn)。2021年以來(lái)歐洲、日本、韓國(guó)、臺(tái)灣省、新加坡等經(jīng)濟(jì)體效仿美國(guó),制定了新的IC發(fā)展戰(zhàn)略,加大政府扶持提高本土先進(jìn)IC制造能力、完善本土供應(yīng)鏈,在今后10年內(nèi)對(duì)先進(jìn)IC制造產(chǎn)能的政府補(bǔ)貼資金總計(jì)超過(guò)2000億美元,這將導(dǎo)致全球IC供應(yīng)鏈縮短、先進(jìn)制造產(chǎn)能明顯供過(guò)于求。怎樣預(yù)防對(duì)IC市場(chǎng)的沖擊、是否會(huì)引發(fā)美國(guó)IC制造業(yè)重新布局?對(duì)此官方智庫(kù)少有關(guān)注。

另一方面是對(duì)于如何解決美國(guó)IC人才短缺問(wèn)題缺乏研究。美國(guó)實(shí)施《芯片與科學(xué)法案》以直接補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠擴(kuò)大本土先進(jìn)IC制造產(chǎn)能,預(yù)計(jì)10年內(nèi)美國(guó)對(duì)IC人才的需求至少將增加3.5萬(wàn)[17],而IC人才培養(yǎng)周期長(zhǎng)、成本高,美國(guó)面臨嚴(yán)重的IC人才短缺,官方智庫(kù)對(duì)怎樣提高IC人才培養(yǎng)質(zhì)量、吸引人才入行少有明確的對(duì)策。

在科技競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域,美國(guó)官方智庫(kù)的相關(guān)博弈策略和政策工具積累豐富,兼具決策咨詢和競(jìng)爭(zhēng)情報(bào)服務(wù)的雙重功能[18],在中美IC競(jìng)爭(zhēng)中起到了設(shè)置議程、分析預(yù)測(cè)、決策支持和宣傳推動(dòng)的作用,但是官方智庫(kù)為了提升對(duì)政府的影響力,主要是從政治黨派、利益集團(tuán)的立場(chǎng)提出咨詢建議,研究過(guò)程的中立性不足,也因此而降低了相關(guān)研究的客觀性、全面性。

4 對(duì)提高我國(guó)智庫(kù)相關(guān)研究質(zhì)量的啟示

我國(guó)智庫(kù)在應(yīng)對(duì)大國(guó)間科技競(jìng)爭(zhēng)方面的研究經(jīng)驗(yàn)較少,在IC產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨核心技術(shù)被“卡脖子”、遭遇多方遏制的趨勢(shì)下,亟待有選擇地借鑒美國(guó)官方智庫(kù)的經(jīng)驗(yàn),提高研究質(zhì)量有效支撐政府決策、實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)“自主可控”。

一是重視對(duì)海外官方智庫(kù)的跟蹤研究。美國(guó)政府對(duì)我國(guó)IC產(chǎn)業(yè)的遏制不是突發(fā)性、偶然性的,而是其官方智庫(kù)共同指向、多次明確建議的。然而國(guó)內(nèi)對(duì)美國(guó)官方智庫(kù)的跟蹤研究不足,對(duì)IC競(jìng)爭(zhēng)走向的預(yù)見(jiàn)不充分,相關(guān)應(yīng)對(duì)策略研究的及時(shí)性較弱。例如USCC在2016年度報(bào)告中建議嚴(yán)格監(jiān)管中國(guó)在美國(guó)的投資,而國(guó)內(nèi)并未認(rèn)識(shí)到這一建議被采納帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)、未能及時(shí)調(diào)整在美國(guó)投資的主體與方式,自2016年起我國(guó)政府支持的投資基金或者紫光集團(tuán)等國(guó)企/央企發(fā)起的IC企業(yè)并購(gòu)多次被CFIUS否決、被美國(guó)總統(tǒng)直接禁止[19]。2017年P(guān)CAST的報(bào)告[5]奠定了美國(guó)對(duì)華IC產(chǎn)業(yè)遏制行動(dòng)的基本框架,對(duì)此國(guó)內(nèi)智庫(kù)未能充分重視、及時(shí)提出整體性的應(yīng)對(duì)方案。有必要密切關(guān)注海外官方智庫(kù)的研究進(jìn)展,把握美、歐、日等國(guó)經(jīng)貿(mào)規(guī)則以及IC相關(guān)政策的變化。

二是加強(qiáng)對(duì)我國(guó)IC產(chǎn)業(yè)的實(shí)地調(diào)研,提高產(chǎn)業(yè)信息和數(shù)據(jù)的真實(shí)性、即時(shí)性。關(guān)于我國(guó)IC產(chǎn)業(yè)的實(shí)際進(jìn)展,政府、產(chǎn)業(yè)界、學(xué)術(shù)界存在顯著的認(rèn)知差異,智庫(kù)需要通過(guò)充分的調(diào)研厘清產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ),主動(dòng)回應(yīng)政府和產(chǎn)業(yè)界的關(guān)切。例如2016年美國(guó)IC企業(yè)在華銷售額為1076億美元、占其總銷售額的40%以上[20],而美國(guó)政府對(duì)IC貿(mào)易的統(tǒng)計(jì)口徑不合理、顯示當(dāng)年對(duì)華出口IC僅為97億美元,但是由于國(guó)內(nèi)智庫(kù)的數(shù)據(jù)分析不充分,我國(guó)商務(wù)部2017年5月發(fā)布的《關(guān)于中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系的研究報(bào)告》也沿用了美國(guó)政府的這一數(shù)據(jù),這與真實(shí)情況相差巨大。

三是探索IC產(chǎn)業(yè)新型舉國(guó)體制。IC產(chǎn)業(yè)的知識(shí)需求結(jié)構(gòu)和技術(shù)創(chuàng)新過(guò)程具有獨(dú)特性,需要在闡釋產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新特征的基礎(chǔ)上,借鑒美、韓、日等國(guó)提高產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新效率的經(jīng)驗(yàn),在2023年新組建的中央科技委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下,改革IC技術(shù)創(chuàng)新體系、明確政府和市場(chǎng)的具體作用,探索建設(shè)產(chǎn)學(xué)研用一體化的創(chuàng)新體系。

四是增進(jìn)智庫(kù)的對(duì)外交流。美國(guó)官方智庫(kù)注重對(duì)外宣傳的這種導(dǎo)向,在實(shí)踐中提高了美國(guó)的輿論引導(dǎo)效應(yīng)、壓制了我國(guó)的話語(yǔ)權(quán)。我國(guó)主要是由外交部、商務(wù)部等政府部門回應(yīng)美國(guó)貿(mào)易保護(hù)主義政策的不合理之處,但是這種方式的主動(dòng)性、影響力有限。而且國(guó)內(nèi)一些媒體對(duì)IC產(chǎn)業(yè)的夸大、不實(shí)報(bào)道多次引起海內(nèi)外機(jī)構(gòu)的誤解,成為國(guó)外質(zhì)疑我國(guó)政府干預(yù)造成不公平競(jìng)爭(zhēng)的依據(jù)。國(guó)內(nèi)智庫(kù)需要與媒體建立良好的合作機(jī)制,以公開(kāi)對(duì)話、閉門研討等方式加強(qiáng)與國(guó)外政府、智庫(kù)、產(chǎn)業(yè)界的交流,反駁美國(guó)對(duì)我國(guó)IC產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不實(shí)指責(zé),提高研究成果的傳播效應(yīng)和轉(zhuǎn)化率[21],形成開(kāi)放、公平的輿論格局。