黃河三角洲生態(tài)文明建設(shè)立法研究
——以東營市為例

□ 張百靈 張娛嫻 王玉霞

為深入落實黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展重大國家戰(zhàn)略，黃河入?？诔鞘猩綎|省東營市正在開展生態(tài)文明建設(shè)地方立法研究，積極探索以立法助推和保障黃河三角洲的生態(tài)文明建設(shè)。研究認為，現(xiàn)階段制定一部東營市生態(tài)文明建設(shè)促進條例，有習近平生態(tài)文明思想作為遵循，有多年來生態(tài)文明建設(shè)的成功實踐作基礎(chǔ)，又有國內(nèi)外立法經(jīng)驗可以借鑒，既是必要的也是可行的。

一、黃河三角洲生態(tài)文明建設(shè)立法的模式選擇

生態(tài)文明建設(shè)立法模式主要表現(xiàn)為“分散式”與“專門式”兩種樣態(tài)。“分散式”立法是一種問題導(dǎo)向式的立法范式，具有效率較高、靈活性和針對性較強等優(yōu)勢，但在系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、時效性等方面存在明顯短板?！皩ｉT式”立法是在整合相關(guān)法律條款的基礎(chǔ)上形成的一種邏輯嚴謹、層次結(jié)構(gòu)分明的法律表達。較之“分散式”立法，“專門式”立法具有更為完備的邏輯體系，立法目的更加聚焦。我國已有貴州、青海、福建、江西、云南、西藏等6 個省（自治區(qū)）專門制定了促進生態(tài)文明建設(shè)的地方性法規(guī)，廈門、貴陽、杭州、湖州、十堰、東莞、撫州、龍巖、南陽、珠海等11 個地級市專門制定了地方性法規(guī)或政府規(guī)章（見表1）。

近年來，東營市圍繞黃河三角洲國家級自然保護區(qū)建設(shè)、濕地保護、黃河三角洲生態(tài)保護與修復(fù)等方面制定了相應(yīng)的地方性法規(guī)，為生態(tài)文明建設(shè)提供了重要的制度支撐。由于這些立法都是“分散式”立法，東營市生態(tài)文明建設(shè)工作仍存在法制保障不足等問題。因此，東營市有必要出臺一部促進生態(tài)文明建設(shè)的專門性地方立法作為基礎(chǔ)性規(guī)定，充分發(fā)揮體系化效益，引領(lǐng)全市整體推進生態(tài)文明建設(shè)工作，進一步提升生態(tài)文明建設(shè)水平。

二、黃河三角洲生態(tài)文明建設(shè)立法的指導(dǎo)思想

東營市的生態(tài)文明建設(shè)立法應(yīng)以習近平生態(tài)文明思想為根本遵循，堅持人與自然生命共同體的理念，堅持山水林田湖草沙一體化保護與系統(tǒng)治理，把生態(tài)文明建設(shè)融入政治建設(shè)、經(jīng)濟建設(shè)、社會建設(shè)和文化建設(shè)。

（一）堅持人與自然生命共同體的理念

人與自然是生命共同體，要尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然，站在人與自然和諧共生的高度來謀劃發(fā)展。東營市的生態(tài)文明建設(shè)立法，要基于新的自然價值觀，貫徹生態(tài)優(yōu)先原則，堅持生態(tài)空間優(yōu)先、生態(tài)效益優(yōu)先，將生態(tài)環(huán)境擺在更加突出的位置。

（二）堅持山水林田湖草沙一體化保護與系統(tǒng)治理

表1 促進生態(tài)文明建設(shè)的地方立法一覽表

完整的生態(tài)系統(tǒng)包含山水林田湖草沙等諸多要素，要保持這些要素之間的平衡，首先需要把它們作為一個生命共同體來考量。因此，東營市的生態(tài)文明建設(shè)立法應(yīng)將各類生態(tài)資源納入統(tǒng)一的治理框架中。一是規(guī)劃的統(tǒng)一。規(guī)劃是地方開展生態(tài)文明建設(shè)的重要依據(jù)和標準，應(yīng)把分散于單行法中的不同類型的生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃設(shè)專章統(tǒng)一起來，確保不同規(guī)劃間的相容性。二是行動的統(tǒng)一。要科學(xué)布局生態(tài)保護與修復(fù)空間，堅持一體保護、系統(tǒng)修復(fù)與綜合治理。三是管理監(jiān)督的統(tǒng)一，要堅持黨政同責。

（三）探索“一融于四”的建設(shè)路徑

把生態(tài)文明建設(shè)融入經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)各方面和全過程。此處的“融入”絕不是簡單的嵌入或植入，更重要的是將生態(tài)文明建設(shè)真正納入“五位一體”的總體布局。

將生態(tài)文明建設(shè)融入經(jīng)濟建設(shè)，意味著立法的基礎(chǔ)策略是將重心由“經(jīng)濟優(yōu)先”逐步向“生態(tài)優(yōu)先”轉(zhuǎn)變，自覺推進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，走可持續(xù)的發(fā)展模式。其中，綠色發(fā)展強調(diào)發(fā)展要建立在資源能支撐、環(huán)境可容納的基礎(chǔ)之上；循環(huán)發(fā)展的核心是解決資源的再生利用問題；低碳發(fā)展則側(cè)重于推動能源清潔、低碳高效利用和提升生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力。

將生態(tài)文明建設(shè)融入政治建設(shè)的當務(wù)之急，是改變單純以國內(nèi)生產(chǎn)總值增長率論英雄的考核標準。立法應(yīng)強化地方黨委、政府對生態(tài)環(huán)境負總責，建立領(lǐng)導(dǎo)干部任期生態(tài)文明建設(shè)責任制，細化監(jiān)督考核，明確追責規(guī)則，落實黨政同責、終身追責。

將生態(tài)文明建設(shè)融入文化建設(shè)，在我國已有深厚的基礎(chǔ)。我國傳統(tǒng)文化提倡“道法自然”“天人合一”“眾生平等”等思想，歷朝歷代都有與環(huán)境保護有關(guān)的法規(guī)與禁令，生態(tài)意識始終是中國傳統(tǒng)文化的主流意識。同時，生態(tài)文明建設(shè)需要社會公眾的廣泛參與，要使公眾養(yǎng)成自覺保護生態(tài)環(huán)境的良好習慣，生態(tài)文明意識的培育勢在必行。因此，立法應(yīng)主動傳承、應(yīng)用、發(fā)展中國傳統(tǒng)文化中豐富的生態(tài)智慧，為培育公眾生態(tài)文明意識提供科學(xué)的引導(dǎo)與制度化的保障。

將生態(tài)文明建設(shè)融入社會建設(shè)，要求立法著力解決人民群眾最關(guān)心的現(xiàn)實利益問題，要特別注重水、大氣、土壤等污染的防治。而且國家治理體系的現(xiàn)代化要求構(gòu)建多元主體合作的治理模式，生態(tài)環(huán)境治理體系也不例外。為此，立法還須從多元主體共治的維度出發(fā)，合理界定政府、企業(yè)、社會組織、公民等多元主體的權(quán)責關(guān)系，建立保障運行機制，形成治理合力。

三、東營市生態(tài)文明建設(shè)立法的具體構(gòu)建

東營市生態(tài)文明建設(shè)立法需做到“不抵觸、可實施、有特色”，即不違背上位法的基本規(guī)定和立法精神，以東營市生態(tài)環(huán)境建設(shè)實踐和發(fā)展需要為基礎(chǔ)，突出東營特色，增強可操作性，真正促進東營的生態(tài)文明建設(shè)。

（一）立法名稱

目前地方立法名稱主要為“生態(tài)文明建設(shè)條例”或“生態(tài)文明建設(shè)促進條例”，在16 個?。ㄗ灾螀^(qū)）、地級市的生態(tài)文明建設(shè)地方立法中，名稱中含有“促進”的有11 個。建議東營市也制定《東營市生態(tài)文明建設(shè)促進條例》（以下簡稱《條例》）。這樣的定位一是突出生態(tài)文明建設(shè)是以“促進”“激勵”而非“強制”的手段實施；二是符合我國環(huán)境立法特點，吸收《循環(huán)經(jīng)濟促進法》《清潔生產(chǎn)促進法》等法律名稱的經(jīng)驗，發(fā)揮環(huán)境法的激勵功能；三是可以充分借鑒其他地方的立法經(jīng)驗。

（二）立法原則

一是堅持生態(tài)優(yōu)先。生態(tài)優(yōu)先是《環(huán)境保護法》中明確的一項基本原則。秉持地方立法的嚴謹性，《條例》應(yīng)按照人與自然生命共同體理念的要求，吸收《環(huán)境保護法》基本原則規(guī)定，將生態(tài)優(yōu)先原則作為基本原則，并將其作為根本要求貫穿于條例制定的全過程。具體應(yīng)包括三層內(nèi)涵，一是生態(tài)規(guī)律優(yōu)先，二是生態(tài)空間優(yōu)先，三是生態(tài)效益優(yōu)先。

二是堅持突出特色。我國地域遼闊，各地的自然資源稟賦差異巨大，生態(tài)文明建設(shè)的重點、制度保障等也有所不同。東營立法應(yīng)在堅持上位法的基礎(chǔ)上突出特色，既要圍繞東營獨特的地理位置、自然資源、生態(tài)承載能力等區(qū)域特征，吸納、優(yōu)化《東營市海岸帶保護條例》《東營市大氣污染防治條例》《東營市濕地保護條例》《東營市黃河三角洲生態(tài)保護與修復(fù)條例》等地方單行法中經(jīng)過實踐檢驗的、成熟的制度，也要進一步鞏固已取得的生態(tài)文明建設(shè)成果，為具體的實踐探索奠定法治基礎(chǔ)。例如，鑒于東營是全國首批、黃河流域首個自然資源領(lǐng)域生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制試點城市，《條例》應(yīng)總結(jié)有關(guān)實踐經(jīng)驗，對生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制作出相應(yīng)的規(guī)定。

三是堅持系統(tǒng)性。黨的二十大報告對高質(zhì)量立法提出了具體要求，強調(diào)要“增強立法的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、時效性。”與以要素保護為重心的單行法不同，《條例》作為東營市生態(tài)文明建設(shè)地方立法的基礎(chǔ)性規(guī)定，其功能定位主要是宏觀指引。《條例》的立法目的并非解決某一具體的環(huán)境問題，而是要通過立法確立生態(tài)文明建設(shè)的整體框架和基本原則。因此，《條例》應(yīng)將系統(tǒng)性原則設(shè)置為立法的基本原則，不僅要完善內(nèi)部規(guī)范體系，保證制度內(nèi)容的前后一致，還要注重與外部規(guī)范體系相互協(xié)調(diào)。

（三）基本框架及基本制度構(gòu)建

理想的立法框架應(yīng)當在確保邏輯自洽的前提下，保持內(nèi)容的綜合性。參考生態(tài)文明建設(shè)“一融于四”的實踐路徑，結(jié)合現(xiàn)行主要立法，建議《條例》遵循總則統(tǒng)領(lǐng)、規(guī)劃先行、保護優(yōu)先、經(jīng)濟發(fā)展、文化培養(yǎng)、制度保障、責任底線的邏輯思路進行內(nèi)容設(shè)計，并始終貫徹生態(tài)優(yōu)先、生態(tài)整體性的價值追求。同時，《條例》要注重宏觀指導(dǎo)性，條文設(shè)置不宜太過具體，對于有共性的基本規(guī)定可以采取提取公因式的方式，分別置于相應(yīng)的章節(jié)。

1.總則。在整合東營市現(xiàn)有生態(tài)文明建設(shè)單行法和總結(jié)東營市生態(tài)文明建設(shè)成果的基礎(chǔ)上，結(jié)合現(xiàn)實需求，確立立法目的、調(diào)整范圍、理念與原則、生態(tài)文明體系和管理體制，形成統(tǒng)一協(xié)調(diào)的布局。

2.規(guī)劃與建設(shè)。規(guī)劃制度是政府充分發(fā)揮宏觀調(diào)控作用，開展生態(tài)環(huán)境保護、生態(tài)經(jīng)濟促進、生態(tài)社會建設(shè)、生態(tài)文化培育所不可替代的基礎(chǔ)性制度，城市建設(shè)更是考量生態(tài)文明建設(shè)水平的綜合性指標?；诖?，建議“規(guī)劃與建設(shè)”單獨成章，并與其后的“生態(tài)環(huán)境保護”“生態(tài)經(jīng)濟促進”“生態(tài)文化與生態(tài)教育”三章構(gòu)成基礎(chǔ)制度與治理規(guī)則的關(guān)系。一方面，要立足于生態(tài)文明建設(shè)的綜合性規(guī)劃，編制本地區(qū)國土空間規(guī)劃，在重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)保護紅線，進行復(fù)雜利益的衡平，實現(xiàn)規(guī)劃的統(tǒng)一性。另一方面，通過結(jié)合國家和東營市的相關(guān)政策文件，明確濕地城市、綠色生態(tài)城鎮(zhèn)、生態(tài)文明國際合作示范區(qū)的建設(shè)要求。

3.生態(tài)環(huán)境保護。這一章與第四章生態(tài)經(jīng)濟促進是本條例的核心內(nèi)容，涉及環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系。根據(jù)人與自然是生命共同體的理念以及生態(tài)優(yōu)先的基本原則，在章節(jié)布局上，“生態(tài)環(huán)境保護”應(yīng)列于“生態(tài)經(jīng)濟促進”之前。這一章的重點是統(tǒng)籌考慮環(huán)境污染和生態(tài)破壞，將自然資源保護、污染防治、特殊區(qū)域保護熔于一爐。因此，這一章應(yīng)包含三部分。一是自然資源保護，主要以現(xiàn)行的自然資源法和東營市相關(guān)單行法為借鑒對象，對可再生資源和不可再生資源作出保護性規(guī)定。二是污染防治，既要歸納表達已有的污染防治單行法，又要對新污染物環(huán)境風險管控作出規(guī)定。三是特殊區(qū)域保護，主要以生態(tài)系統(tǒng)觀為價值指引，對特定的自然區(qū)域（包括自然遺跡、人文遺跡、國家公園、濕地、海域、農(nóng)村環(huán)境等）作出相關(guān)規(guī)定。

4.生態(tài)經(jīng)濟促進。這一章的基本思路是以可持續(xù)發(fā)展為邏輯主線，通過建立綠色、低碳和循環(huán)的經(jīng)濟模式，實現(xiàn)經(jīng)濟生態(tài)化。一是圍繞綠色經(jīng)濟模式，規(guī)定旨在促進綠色轉(zhuǎn)型和退出以及限制準入的各種行為規(guī)則，如明確重點投資領(lǐng)域，發(fā)展現(xiàn)代高效生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游、海洋經(jīng)濟，制定退出行業(yè)清單，限制準入項目等。二是圍繞低碳經(jīng)濟模式，側(cè)重規(guī)定低碳排放的各種行為規(guī)范，如設(shè)置“雙碳”目標、建立碳排放權(quán)交易制度、建立綠色低碳產(chǎn)業(yè)體系等。三是圍繞循環(huán)經(jīng)濟模式，主要以實現(xiàn)高效利用、節(jié)約利用、回收利用為目的，規(guī)定促進清潔生產(chǎn)、推動技術(shù)升級、推廣使用清潔能源、提高能源利用效率等的行為準則。

5.生態(tài)文化與生態(tài)教育。生態(tài)文明建設(shè)是人民群眾共同參與共同享有的事業(yè)，要使建設(shè)美麗中國成為人民的自覺行動。因此，既要積極培育公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的土壤，又要激發(fā)公眾參與生態(tài)文明建設(shè)實踐的熱情。這一章應(yīng)主要規(guī)定增進人與自然和諧相處的法律制度，具體包括生態(tài)文化培育、生態(tài)文明教育、生態(tài)文明宣傳、踐行綠色生活方式等內(nèi)容。

6.制度保障與監(jiān)督。從立法實踐來看，制度保障應(yīng)從三方面入手。一是機制保障，要與黨中央、國務(wù)院下發(fā)的生態(tài)文明文件相銜接，建立健全生態(tài)文明建設(shè)指標體系，引導(dǎo)相關(guān)責任主體正確履職。二是技術(shù)保障，既要加強與高校、科研機構(gòu)的合作，提供智力支持，又要發(fā)揮大數(shù)據(jù)在生態(tài)文明建設(shè)中的特殊保障作用。三是物質(zhì)保障，要充分發(fā)揮政府的財政職能，建立健全生態(tài)文明建設(shè)資金保障。此外，還須建立科學(xué)、規(guī)范的長效監(jiān)督機制。除了采取內(nèi)部自我監(jiān)督與國家監(jiān)督的方式外，還要建立信息共享平臺，保障公眾的知情權(quán)，便于公眾充分參與監(jiān)督。

7.法律責任和附則。根據(jù)性質(zhì)不同，法律責任可分為刑事、行政和民事法律責任三大類。這一章主要規(guī)定國家機關(guān)及其工作人員的行政責任以及生態(tài)損害賠償責任，同時明確與其他法律法規(guī)的銜接。附則屬于條例的附屬部分，主要包括條例的實施時間、解釋單位等內(nèi)容。