《消耗臭氧層物質(zhì)管理條例》的修改亮點

□ 常紀(jì)文 楊成銘

再一次經(jīng)過修改的《消耗臭氧層物質(zhì)管理條例》（以下簡稱條例）將于2024 年3 月1 日起施行。此次修訂，既強化了黨對消耗臭氧層物質(zhì)管理工作的領(lǐng)導(dǎo)，修改了基本概念，還進(jìn)一步明確了責(zé)任企業(yè)的法律義務(wù)，強化了違法者的行政法律責(zé)任?？偟膩砜?，條例的此次修改，呈現(xiàn)出四大亮點。

一是強化了黨對消耗臭氧層物質(zhì)管理工作的領(lǐng)導(dǎo)

人類是一個命運共同體，在全球臭氧層保護(hù)和應(yīng)對氣候變化方面尤其如此。中國開展消耗臭氧層物質(zhì)管理工作，首先屬于國內(nèi)生態(tài)環(huán)境保護(hù)事務(wù)，其次還是保護(hù)人類共同體的共同利益，是履行中國加入的《保護(hù)臭氧層維也納公約》及其《關(guān)于消耗臭氧層物質(zhì)的蒙特利爾議定書》規(guī)定的條約義務(wù)，因此還屬于涉外的國際事務(wù)。條約義務(wù)的國內(nèi)履行和國內(nèi)措施的國際協(xié)調(diào)屬于外交事項，需要堅持和加強黨的領(lǐng)導(dǎo)。為此，條例此次修改作出規(guī)定：“消耗臭氧層物質(zhì)的管理工作應(yīng)當(dāng)堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，貫徹黨和國家路線方針政策和決策部署”。這一修改，有利于確保消耗臭氧層物質(zhì)管理在全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作和全國外交工作的大格局內(nèi)科學(xué)和有序地開展。

二是基本概念和表述更加科學(xué)

基本概念對于法律法規(guī)條文的科學(xué)理解具有基礎(chǔ)性作用，也對體制、制度和機(jī)制的設(shè)計具有支撐作用，更可以澄清一些誤解，厘清一些關(guān)系。關(guān)于消耗臭氧層物質(zhì)的概念，修改前，條例第二條規(guī)定“本條例所稱消耗臭氧層物質(zhì)，是指對臭氧層有破壞作用并列入《中國受控消耗臭氧層物質(zhì)清單》的化學(xué)品”。此次修改，刪除了“對臭氧層有破壞作用”的表述。

這一修改主要是為了使條例規(guī)定的消耗臭氧層物質(zhì)定義與《中國受控消耗臭氧層物質(zhì)清單》及《關(guān)于消耗臭氧層物質(zhì)的蒙特利爾議定書》《〈關(guān)于消耗臭氧層物質(zhì)的蒙特利爾議定書〉基加利修正案》附件所規(guī)定的內(nèi)容保持一致。2021 年9 月15 日，《〈關(guān)于消耗臭氧層物質(zhì)的蒙特利爾議定書〉基加利修正案》對我國生效。由于大多數(shù)消耗臭氧層物質(zhì)屬于溫室氣體，按照修正案的規(guī)定，中國須協(xié)同開展保護(hù)臭氧層和應(yīng)對氣候變化工作，對消耗臭氧層物質(zhì)和氫氟碳化物等非二氧化碳溫室氣體開展協(xié)同管控，并自2024 年起將氫氟碳化物的生產(chǎn)和使用凍結(jié)在基線水平。2021 年11 月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》，要求深化消耗臭氧層物質(zhì)和氫氟碳化物環(huán)境管理。條例的此次修改作出呼應(yīng)，刪除了“對臭氧層有破壞作用”的表述，有利于將氫氟碳化物等非二氧化碳溫室氣體納入受控清單，開展協(xié)同管控。

由于修正案對氫氟碳化物設(shè)定的目標(biāo)是逐步削減而不是淘汰，條例此次修改還將“《中國逐步淘汰消耗臭氧層物質(zhì)國家方案》”修改為“《中國履行〈關(guān)于消耗臭氧層物質(zhì)的蒙特利爾議定書〉國家方案》”，表述更加準(zhǔn)確、更有包容性。

三是進(jìn)一步明確行政管理相對人的法律義務(wù)，促進(jìn)消耗臭氧層物質(zhì)的全面規(guī)范化管理

在全球環(huán)境保護(hù)的新形勢下，有必要對條例的適用范圍作出調(diào)整，對相應(yīng)行為的法律規(guī)定作出增補。此次條例修改給出了以下回應(yīng)。

其一，在第五條中新增第二款規(guī)定“禁止將國家已經(jīng)淘汰的消耗臭氧層物質(zhì)用于前款規(guī)定的用途”。這個禁止性的規(guī)定有利于有序淘汰作為制冷劑、發(fā)泡劑、滅火劑、溶劑、清洗劑、加工助劑、殺蟲劑、氣霧劑、膨脹劑等用途的消耗臭氧層物質(zhì)。

其二，擴(kuò)大了備案的情形，針對“國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門規(guī)定的不需要申請領(lǐng)取使用配額許可證的消耗臭氧層物質(zhì)的使用單位”規(guī)定了備案的義務(wù)。為了使備案更加便捷，條例還明確了備案的主管機(jī)構(gòu)，如修改后的條例第十七條第二款規(guī)定“前款第（一）項、第（二）項、第（四）項規(guī)定的單位向所在地設(shè)區(qū)的市級人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門備案，第（三）項規(guī)定的單位向所在地省、自治區(qū)、直轄市人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門備案”。目前我國相關(guān)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)備案手續(xù)是在網(wǎng)上進(jìn)行的，操作起來簡單方便，不會增加企業(yè)的給付性義務(wù)。

其三，對生產(chǎn)過程中附帶產(chǎn)生消耗臭氧層物質(zhì)的單位，條例新增要求“應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門的規(guī)定對消耗臭氧層物質(zhì)進(jìn)行無害化處置，不得直接排放”，堵住了現(xiàn)有的法律漏洞，確保條例適用范圍的全覆蓋性。為了增強新增規(guī)定的可實施性，條例還針對新增的法律義務(wù)在第五章“法律責(zé)任”中規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任。

其四，對生產(chǎn)、使用消耗臭氧層物質(zhì)數(shù)量較大以及生產(chǎn)過程中附帶產(chǎn)生消耗臭氧層物質(zhì)數(shù)量較大的單位，條例新增了開展自動聯(lián)網(wǎng)監(jiān)測的義務(wù)；為了防止企業(yè)在自動監(jiān)測時弄虛作假，條例規(guī)定企業(yè)要保證監(jiān)測設(shè)備正常運行，確保監(jiān)測數(shù)據(jù)的真實性和準(zhǔn)確性。對于違反者，條例規(guī)定，由所在地生態(tài)環(huán)境主管部門責(zé)令改正，處2 萬元以上20 萬元以下的罰款；拒不改正的，責(zé)令停產(chǎn)整治或者停業(yè)整治。

四是強化了企業(yè)違法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的行政法律責(zé)任

2014 年《環(huán)境保護(hù)法》修訂后，我國的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)在寬嚴(yán)相濟(jì)原則的指導(dǎo)下，對企業(yè)的一些較重或者重大違法行為都規(guī)定了更嚴(yán)厲的行政處罰措施。條例此次修改，承襲了這一法制發(fā)展的方向，作出如下規(guī)定：

其一，針對一些行為提高了行政處罰的幅度。比如，對于依照本條例規(guī)定應(yīng)當(dāng)申請領(lǐng)取使用配額許可證的單位無使用配額許可證使用消耗臭氧層物質(zhì)的情形，罰款幅度由并處20 萬元提高至并處20 萬元以上50 萬元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，由并處50 萬元提高至并處50 萬元以上100 萬元以下的罰款。

其二，從事含消耗臭氧層物質(zhì)的制冷設(shè)備、制冷系統(tǒng)或者滅火系統(tǒng)的維修、報廢處理等經(jīng)營活動的單位，如未按照規(guī)定對消耗臭氧層物質(zhì)進(jìn)行回收、循環(huán)利用或者交由從事消耗臭氧層物質(zhì)回收、再生利用、銷毀等經(jīng)營活動的單位進(jìn)行無害化處置的，條例將“處進(jìn)行無害化處置所需費用3 倍的罰款”修改為“處5 萬元以上20 萬元以下的罰款；拒不改正的，責(zé)令停產(chǎn)整治或者停業(yè)整治”，此修改明確規(guī)定罰款金額，主要是為了讓行政處罰措施更加簡單，具備可操作性。對于從事消耗臭氧層物質(zhì)回收、再生利用、銷毀等經(jīng)營活動的單位，以及生產(chǎn)過程中附帶產(chǎn)生消耗臭氧層物質(zhì)的單位，未按照規(guī)定對消耗臭氧層物質(zhì)進(jìn)行無害化處置而直接排放的，條例也作了類似的行政處罰規(guī)定。

其三，為了引導(dǎo)企業(yè)全面守法，做到守法者處處便利、違法者處處受限，條例細(xì)化了《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的環(huán)境信用制度，規(guī)定“因違反本條例規(guī)定受到行政處罰的，按照國家有關(guān)規(guī)定記入信用記錄，并向社會公布。”

《消耗臭氧層物質(zhì)管理條例》的上述修改，順應(yīng)了新形勢下環(huán)境污染防治和應(yīng)對氣候變化工作的協(xié)調(diào)開展要求，響應(yīng)了國內(nèi)立法與國際條約保持銜接的法治要求，體現(xiàn)了用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法制保護(hù)生態(tài)環(huán)境的國家治理要求，能夠促進(jìn)消耗臭氧層物質(zhì)的全方位和全流程管理。修改后的條例，為企業(yè)遵守法律規(guī)定、保護(hù)臭氧層提供了遵循。在條例的規(guī)范下，我國必將在全球應(yīng)對氣候變化和保護(hù)臭氧層方面作出新的貢獻(xiàn)。