堅持區(qū)域、流域高水平保護(hù) 助推成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈高質(zhì)量發(fā)展

□ 王以堯 陳國棟 李燦

成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈是我國西部地區(qū)發(fā)展水平最高、發(fā)展?jié)摿^大的城鎮(zhèn)化區(qū)域。雙城經(jīng)濟(jì)圈如何在新發(fā)展格局中發(fā)揮優(yōu)勢、彰顯特色？我們圍繞生態(tài)、大氣、水等關(guān)鍵環(huán)境要素，開展了調(diào)研和分析，提出了幾點思考。

一、雙城經(jīng)濟(jì)圈區(qū)域、流域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀與形勢分析

一是區(qū)域生態(tài)氣候優(yōu)勢明顯，但大氣環(huán)境形勢總體嚴(yán)峻。

雙城經(jīng)濟(jì)圈所在的四川盆地是自然資源“聚寶盆”，有5 個國家級生態(tài)功能區(qū)，有首批大熊貓國家公園，是全球34 個生物多樣性熱點地區(qū)之一，擁有5A 級景區(qū)24 個，占全國總數(shù)的7.84%。四川省的自然保護(hù)區(qū)數(shù)量為全國第一，生物資源種類和森林蓄積量居全國第二；重慶市的森林覆蓋率達(dá)55%。氣候宜人，近5 年，成都市、重慶市的15℃～25℃平均天數(shù)分別為157 天、138 天。

但是，環(huán)境空氣質(zhì)量形勢總體嚴(yán)峻。2017－2022 年，成渝地區(qū)空氣質(zhì)量改善程度僅為21%，明顯低于全國平均水平的28%。四川盆地有超過一半的城市PM2.5年平均濃度不達(dá)標(biāo)，其中成都市、重慶中心城區(qū)分別為39微克/立方米、33 微克/立方米，高于北、上、廣、深、蘇、杭等城市的18～30 微克/立方米。

二是流域水資源生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢總體明顯，但局部缺水且水質(zhì)達(dá)標(biāo)能力差。

雙城經(jīng)濟(jì)圈是長江上游重要的水源涵養(yǎng)地，四川水資源總量居全國第二，三峽庫區(qū)重慶段占全國淡水資源的35%。2022 年長江干流重慶段水質(zhì)穩(wěn)定為Ⅱ類，重慶Ⅰ～Ⅲ類斷面占比為95.4%，四川Ⅰ～Ⅱ類和Ⅰ～Ⅲ類水質(zhì)斷面分別占比72.3%和99.4%，水環(huán)境優(yōu)勢明顯。

但是，雙城經(jīng)濟(jì)圈仍存在缺水和水質(zhì)不達(dá)標(biāo)的問題。近年來重慶主城區(qū)人均水資源約為300立方米，成都市和重慶市永川區(qū)、璧山區(qū)小于500 立方米，為極度缺水；重慶市江津區(qū)、大足區(qū)、榮昌區(qū)小于1000 立方米，為重度缺水?！笆奈濉睍r期重慶大陸溪河等9條河流仍不能穩(wěn)定達(dá)標(biāo)，四川富順河等19 條小流域仍存在超標(biāo)風(fēng)險。

二、雙城經(jīng)濟(jì)圈區(qū)域、流域高水平保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展問題分析

（一）區(qū)域大氣環(huán)境保護(hù)問題分析

一是盆地氣象條件下區(qū)域大氣環(huán)境質(zhì)量改善壓力大。四川盆地大部分地區(qū)地面10 米風(fēng)速小，平均僅為1.5 米/秒，導(dǎo)致盆地內(nèi)PM2.5濃度增加約70%。2022 年上半年，雙城經(jīng)濟(jì)圈11 個城市之間顆粒物濃度相關(guān)性達(dá)到0.88。

二是區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展與發(fā)達(dá)地區(qū)差距較大。2022 年重慶市、成都市的人均GDP 分別為9.07 萬元、9.81 萬元，明顯低于北上廣深蘇杭的15.3 萬～19 萬元；重慶和成都每平方公里產(chǎn)值分別為0.35 億元、1.45 億元，遠(yuǎn)低于北、上、廣、深、蘇、杭的2.5 億～16億元。

三是發(fā)展結(jié)構(gòu)與大氣環(huán)境質(zhì)量之間的矛盾日益突出?；痣姟撹F、化工、建材等傳統(tǒng)資源型工業(yè)和重化工業(yè)占比較大，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級任務(wù)艱巨。成都和重慶汽車保有量居全國前3，機(jī)動車NOx 排放量占比分別達(dá)到87%和61%。

四是大氣污染防控壓力逐漸增大。近3 年四川盆地大部分城市PM2.5濃度改善未超過1 微克/立方米。按照有關(guān)規(guī)劃，到2027年，重慶市、成都市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的排放增量是減排量的2.5 倍和2.2倍，未來管理減排達(dá)標(biāo)難度大。

（二）流域水資源及生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題分析

一是部分城市水資源開發(fā)過度且調(diào)配不足。川渝范圍內(nèi)部分地區(qū)城市水資源開發(fā)率超過國際用水紅線。大部分地區(qū)萬元GDP及萬元工業(yè)GDP 用水量是發(fā)達(dá)地區(qū)的2.5 倍左右。四川中南部、重慶西部僅靠開發(fā)本地水資源難以滿足發(fā)展需求。

二是基礎(chǔ)設(shè)施短板大，流域水環(huán)境管理仍需加強(qiáng)。雙城經(jīng)濟(jì)圈城鎮(zhèn)生活污水集中收集率不到60%，部分河流、湖庫新型污染物、有毒有害重金屬和有機(jī)物有不同濃度檢出。畜禽養(yǎng)殖污染、集中居住區(qū)生活污水及農(nóng)藥、除草劑、化肥帶來的面源污染造成農(nóng)村水體黑臭、小流域水質(zhì)不達(dá)標(biāo)及生態(tài)失衡等問題。

三是流域開發(fā)問題較多，生態(tài)屏障保護(hù)仍需加強(qiáng)。水電開發(fā)造成水生態(tài)系統(tǒng)失衡、生物多樣性降低，川東及三峽庫區(qū)礦山開采、消落區(qū)存在生態(tài)問題及安全隱患。2021 年川渝地區(qū)地質(zhì)災(zāi)害數(shù)量超2000 起，2022 年中度以上水土侵蝕面積占比近30%。河湖沿岸城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)等造成河湖自然岸線受到不同程度的破壞。

四是沿江水環(huán)境安全隱患需要重視。近年來氣候變化是岷江、沱江、嘉陵江流域徑流量顯著減少的重要原因之一，盆地山區(qū)易發(fā)生暴雨和山洪災(zāi)害。四川超80%的工業(yè)園區(qū)及化工企業(yè)沿河布局，重慶沿江1 公里范圍內(nèi)還有26 家化工企業(yè)，存在環(huán)境安全隱患。

三、雙城經(jīng)濟(jì)圈區(qū)域、流域高水平保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展建議

（一）強(qiáng)化生態(tài)屏障保護(hù)，這是長江上游高質(zhì)量發(fā)展的重要路徑

一是強(qiáng)化生態(tài)格局形成。加快建設(shè)以盆地四周山體為主體的生態(tài)屏障，推動大熊貓國家公園建設(shè)，統(tǒng)籌實施兩地生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線，堅持一張負(fù)面清單管兩地，強(qiáng)化城市生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)。

二是強(qiáng)化生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)。優(yōu)先推進(jìn)三峽庫區(qū)、嘉陵江、沱江等流域水土流失綜合防治，開展三峽庫區(qū)消落帶危巖治理，開展崩塌、滑坡、泥石流、尾礦庫、歷史遺留礦山等地質(zhì)災(zāi)害點生態(tài)修復(fù)，強(qiáng)化巖溶地區(qū)石漠化綜合治理。

三是強(qiáng)化生物多樣性保護(hù)。嚴(yán)格落實長江十年禁漁要求，強(qiáng)化天然漁業(yè)資源和水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)。強(qiáng)化珍稀瀕危野生動植物保護(hù)，加強(qiáng)棲息地保護(hù)恢復(fù)，強(qiáng)化區(qū)域生物安全風(fēng)險管控。

四是強(qiáng)化生態(tài)產(chǎn)品價值轉(zhuǎn)化。探索構(gòu)建生態(tài)產(chǎn)權(quán)制度，協(xié)同推進(jìn)資源確權(quán)，建立生態(tài)產(chǎn)品價值評價體系，完善生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，加強(qiáng)長江干支流縱向和橫向生態(tài)補(bǔ)償力度。

（二）強(qiáng)化四川盆地大氣環(huán)境管理，這是區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的重要路徑

一是強(qiáng)化區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控。深入落實大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，統(tǒng)一盆地區(qū)域污染天氣應(yīng)急啟動標(biāo)準(zhǔn)、應(yīng)對措施要求等。協(xié)同推動工業(yè)污染深度治理、升級改造，統(tǒng)一排放標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)。

二是強(qiáng)化發(fā)展結(jié)構(gòu)優(yōu)化。強(qiáng)化用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化，加強(qiáng)雙核城市非核心功能疏解，做好生態(tài)空間、生活空間、生產(chǎn)空間合理布局，避免都市圈、兩翼城市對核心城市形成污染包圍。強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，遏制和逐步縮小六大高耗能行業(yè)發(fā)展，有序淘汰落后產(chǎn)能，探索雙城垃圾異地處置模式，重點推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)綠色升級改造，提高單位面積產(chǎn)值。強(qiáng)化交通結(jié)構(gòu)優(yōu)化，加快推動新能源汽車、船舶使用，推進(jìn)大型企業(yè)及物流園區(qū)建設(shè)鐵路專用線建設(shè)，提高水運運力，逐步縮減公路貨運量。強(qiáng)化能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化，淘汰低效火電機(jī)組，實施煤電等量替代，一體化開發(fā)川西北、攀西“水風(fēng)光儲”，大規(guī)模調(diào)入綠電，有序推動清潔低碳能源本地使用。

三是提升氣候品牌效應(yīng)。挖掘生態(tài)氣候價值轉(zhuǎn)換，打造氣候生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展新高地，提高生活品質(zhì)。設(shè)置“觀雪山氣象指數(shù)”等川渝標(biāo)志性氣候指標(biāo)，加強(qiáng)城市“熱島效應(yīng)”防治，創(chuàng)建“中國天然氧吧”“中國氣候宜居城市（縣）”“避暑旅游目的地”等。

（三）強(qiáng)化水生態(tài)環(huán)境健康管理，這是流域高質(zhì)量發(fā)展的重要路徑

一是強(qiáng)化水資源管理調(diào)配。加強(qiáng)水價調(diào)控、中水回用，提高用水效率。增加坡地、森林等水源涵養(yǎng)，加快中小型水庫建設(shè)，加快推進(jìn)渝西水資源配置工程建設(shè)和引大濟(jì)岷、長征渠引水工程盡快開工。強(qiáng)化流域發(fā)展與水資源配給統(tǒng)籌，有序推進(jìn)成都和重慶中心城區(qū)高耗水企業(yè)向都市圈、兩翼城市轉(zhuǎn)移。

二是強(qiáng)化水環(huán)境保護(hù)。推進(jìn)污水零直排，打通管網(wǎng)維護(hù)最后一百米，確保黑臭水體長治久清。抓住川渝飲用水水源和源頭水優(yōu)良水質(zhì)優(yōu)勢，保護(hù)良好水體。

三是強(qiáng)化水生態(tài)保護(hù)。恢復(fù)河湖緩沖帶，推進(jìn)本地水生動植物棲息地恢復(fù)工作，加強(qiáng)特有珍稀物種種群及棲息地保護(hù)，開展水庫大壩和河道閘壩生態(tài)影響系統(tǒng)評估及生態(tài)修復(fù)試點。

四是加強(qiáng)水安全管理。在重點山洪溝所在小流域建立完善綜合防御體系，加快構(gòu)建城市防洪和排澇統(tǒng)籌體系。加強(qiáng)沿江水環(huán)境風(fēng)險防控，強(qiáng)化沿江近距離工業(yè)有序退出和管控。

五是提升水生態(tài)環(huán)境健康宜居度。傳承蜀水文化精神，推進(jìn)美麗宜居天府水城和重慶山水城市建設(shè)。開展水生態(tài)價值轉(zhuǎn)化調(diào)查、評估，打造高品質(zhì)水環(huán)境健康場景。打造特色水鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街區(qū)），利用優(yōu)質(zhì)土壤和水源生產(chǎn)優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品。

（四）強(qiáng)化保障措施

一是加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)。加強(qiáng)組織建設(shè)，爭取國家和地方共建生態(tài)環(huán)境保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，設(shè)立技術(shù)咨詢委員會及生態(tài)、大氣、水管理工作小組。加強(qiáng)法律保障，協(xié)同推動跨區(qū)域生態(tài)保護(hù)，大氣環(huán)境聯(lián)防聯(lián)控，流域水資源開發(fā)及環(huán)境保護(hù)共同立法，盡快統(tǒng)一污染物排放量大的行業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)、重污染天氣預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)，建立聯(lián)合執(zhí)法工作機(jī)制，統(tǒng)一執(zhí)法尺度，健全督察聯(lián)動機(jī)制。加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)調(diào)控，健全氣候、生態(tài)、水環(huán)境生態(tài)價值轉(zhuǎn)化體系，加強(qiáng)長江上游生態(tài)屏障的縱向補(bǔ)償、生態(tài)修復(fù)重點工程資金支持，加強(qiáng)大氣管理對區(qū)域發(fā)展的經(jīng)濟(jì)調(diào)控，加強(qiáng)綠色金融，爭取生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向開發(fā)模式試點。加強(qiáng)協(xié)調(diào)溝通，深化區(qū)域大氣管理、河（湖）長制協(xié)作聯(lián)動，健全科研咨詢機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會、技術(shù)咨詢委員會與行政機(jī)構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)小組自下而上的溝通機(jī)制。

二是加強(qiáng)科學(xué)規(guī)劃。加強(qiáng)科技支撐，設(shè)立長江上游生態(tài)屏障保護(hù)、盆地大氣、流域水環(huán)境健康等研究平臺開展戰(zhàn)略發(fā)展研究；開展應(yīng)對氣候變化、新型污染物、行業(yè)碳達(dá)峰碳中和、生物多樣性等前沿問題研究；開展本地高質(zhì)量發(fā)展，綠色產(chǎn)業(yè)技術(shù)，土地、交通、產(chǎn)業(yè)、能源結(jié)構(gòu)與環(huán)境質(zhì)量之間的關(guān)系等研究；開展水資源管理、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)、環(huán)境與健康的關(guān)系等研究。加強(qiáng)系統(tǒng)規(guī)劃，強(qiáng)化專項規(guī)劃中生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要性。

三是加強(qiáng)實施評估。加強(qiáng)技術(shù)評估，完善高水平保護(hù)、高質(zhì)量發(fā)展指標(biāo)體系并開展技術(shù)評估，加強(qiáng)對規(guī)劃綱要、年度工作要點等目標(biāo)任務(wù)執(zhí)行情況的評估。加強(qiáng)管理評估，依托上級行政協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)對地方黨委、人大、政府以及相關(guān)部門開展雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)工作評估，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計。完善評估機(jī)制，加強(qiáng)評估的組織領(lǐng)導(dǎo)，完善定期評估機(jī)制，加強(qiáng)評估的技術(shù)支撐。加強(qiáng)評估結(jié)果應(yīng)用，將評估結(jié)果作為雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)重慶四川黨政聯(lián)席會議的重要支撐材料、行政決策技術(shù)支撐、干部獎懲任免的重要依據(jù)。