我國(guó)農(nóng)村困境兒童社會(huì)保護(hù)及支持體系建設(shè)研究

☉ 遼寧省民政廳課題組

習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，“一老一幼”是大多數(shù)家庭的主要關(guān)切。全社會(huì)都要關(guān)心少年兒童成長(zhǎng)，支持少年兒童工作。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視農(nóng)村留守兒童和困境兒童保護(hù)工作，我國(guó)農(nóng)村困境兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)和救助政策持續(xù)完善，相關(guān)工作不斷邁上新臺(tái)階。

為了進(jìn)一步完善農(nóng)村困境兒童保護(hù)與支持政策，遼寧省民政廳和遼寧社會(huì)科學(xué)院聯(lián)合組成課題組，選擇沈陽(yáng)市、丹東市、阜新市和葫蘆島市，采用分層隨機(jī)抽樣方法，對(duì)在冊(cè)農(nóng)村困境兒童開(kāi)展問(wèn)卷調(diào)查，共收回有效問(wèn)卷1863份，從微觀、中觀和宏觀三個(gè)層面對(duì)農(nóng)村困境兒童的需求進(jìn)行分析。在此基礎(chǔ)上，提出構(gòu)建二元三維農(nóng)村困境兒童社會(huì)保護(hù)與支持體系。

農(nóng)村困境兒童需求分析

問(wèn)卷調(diào)查數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村困境兒童及家庭的需求集中體現(xiàn)在以下五個(gè)方面：

一是農(nóng)村困境兒童家庭首要需求為經(jīng)濟(jì)援助。調(diào)查顯示，農(nóng)村困境兒童家庭中，迫切需要經(jīng)濟(jì)援助的家庭占比為62.36%，其次是就學(xué)幫扶、就業(yè)幫扶和醫(yī)療照顧需求，占比分別為24.29%、23.1%和22.24%，此外在家庭教育、居住環(huán)境改善、親子照顧等方面也有較強(qiáng)的需求。

二是農(nóng)村困境兒童特別是殘障困境兒童更需要家人情感關(guān)懷。情感需求是影響農(nóng)村困境兒童健康成長(zhǎng)的重要方面。從調(diào)查結(jié)果看，農(nóng)村困境兒童在家人陪伴、外出旅游、自由空間等方面的需求占比分別為30.7%、27.7%和22.71%，這說(shuō)明農(nóng)村困境兒童對(duì)親人陪伴、親子活動(dòng)的需求比較強(qiáng)烈。

三是農(nóng)村困境兒童的人際交往能力和意愿亟需提高。人際交往是維系關(guān)系情感的必要過(guò)程，兒童關(guān)系情感需要的滿(mǎn)足主要來(lái)自父母、朋輩群體及老師等。良好的親子關(guān)系、朋輩關(guān)系及師生關(guān)系對(duì)困境兒童健康成長(zhǎng)尤為重要。對(duì)農(nóng)村困境兒童與家人交流頻率的調(diào)查顯示，有接近五成困境兒童表示與家人交流較少，其中“偶爾聊天”的占比為29.95%，“很少聊天”的占比為8.16%。從農(nóng)村困境兒童與人交往的意愿看，調(diào)查顯示，有10.68%的兒童表示不愿意與人交往，其中表示“非常不愿意”的兒童占比達(dá)到1.02%，“不太愿意”的兒童占比為9.66%。愿意與人交往的兒童占比超過(guò)了八成。

四是農(nóng)村困境兒童安全穩(wěn)定的家庭生活環(huán)境需進(jìn)一步營(yíng)造。安全穩(wěn)定的家庭生活氛圍，對(duì)兒童的健康成長(zhǎng)十分重要。問(wèn)卷調(diào)查數(shù)據(jù)分析顯示，從家庭暴力事件發(fā)生的情況看，偶爾或經(jīng)常發(fā)生家人摔東西、打架等暴力事件的農(nóng)村困境兒童家庭占比為9.6%，其中經(jīng)常發(fā)生暴力事件的占比為2.25%，偶爾發(fā)生暴力事件的為7.35%。從困境兒童獨(dú)自留在家庭的發(fā)生情況看，發(fā)生過(guò)困境兒童獨(dú)自留在家里、沒(méi)人陪伴事件的占比超過(guò)五成，其中，總是被單獨(dú)留在家里的兒童占比為2.95%，經(jīng)常被單獨(dú)留在家里的占比為4.13%，有時(shí)被單獨(dú)留在家里的占比為14.01%。只有44.28%的兒童從未被單獨(dú)留在家里。

五是身體健康狀況不同的監(jiān)護(hù)人家庭情況存在明顯差異。家庭監(jiān)護(hù)人的身體狀況，是影響農(nóng)村困境兒童成長(zhǎng)環(huán)境的重要因素。問(wèn)卷調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，監(jiān)護(hù)人由于個(gè)人身體的原因，面臨的育兒壓力截然不同。如，健康的監(jiān)護(hù)人主要在科學(xué)育兒的知識(shí)、方法和能力以及花費(fèi)精力照顧教育孩子方面存在壓力；身體殘疾的監(jiān)護(hù)人，主要在家庭經(jīng)濟(jì)條件不好、缺乏科學(xué)育兒知識(shí)等方面存在壓力；身患疾病的監(jiān)護(hù)人，主要在家庭經(jīng)濟(jì)條件不好方面存在育兒壓力。另一方面，調(diào)查顯示：越是身體健康的監(jiān)護(hù)人，越傾向于增加家庭收入與加強(qiáng)對(duì)孩子的陪伴；患有疾病的監(jiān)護(hù)人，更期望滿(mǎn)足其心理、情感方面的傾訴與咨詢(xún)等社會(huì)需求；傷殘的監(jiān)護(hù)人，對(duì)緊急情況下的短期住宿服務(wù)需求高于健康和患有疾病的監(jiān)護(hù)人。

構(gòu)建農(nóng)村困境兒童社會(huì)保護(hù)及支持體系的對(duì)策建議

解決農(nóng)村困境兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)和支持問(wèn)題的關(guān)鍵是堅(jiān)持需求導(dǎo)向，充分發(fā)揮家庭的主導(dǎo)作用，構(gòu)建集“識(shí)別、預(yù)防、支持”為一體的農(nóng)村困境兒童福利體系和政策支持體系。為此，課題組基于發(fā)展型社會(huì)政策等理念，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，提出構(gòu)建二元三維農(nóng)村困境兒童社會(huì)保護(hù)與支持體系。其中，“二元”是指國(guó)家和社會(huì)兩個(gè)基本層面，“三維”則是指農(nóng)村困境兒童保護(hù)與支持中的精準(zhǔn)識(shí)別、事前預(yù)防與系統(tǒng)支持。這一體系以農(nóng)村困境兒童家庭為保護(hù)支持對(duì)象，重視對(duì)困境兒童精準(zhǔn)識(shí)別、事前預(yù)防與系統(tǒng)支持三個(gè)維度的協(xié)同推進(jìn)，并著重從生活保障、健康保障、教育保障及社會(huì)參與融入等方面加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村困境兒童的全方位支持，從而構(gòu)建以家庭為本位，蘊(yùn)含“上游干預(yù)”理念，多方共同參與的農(nóng)村困境兒童綜合性保護(hù)與支持體系。

充分發(fā)揮農(nóng)村困境兒童家庭的主導(dǎo)作用。農(nóng)村困境兒童綜合性保護(hù)與支持體系應(yīng)當(dāng)以困境兒童家庭作為保護(hù)與支持對(duì)象。一些兒童福利發(fā)展水平比較高的國(guó)家的實(shí)踐表明，“家庭視野”是基本共識(shí)與首要出發(fā)點(diǎn)。由于困境兒童的產(chǎn)生往往具有突發(fā)性、隨機(jī)性和特殊性，單純依靠政府的津貼與補(bǔ)助難以有效解決所有問(wèn)題。“家庭”作為兒童成長(zhǎng)的首要場(chǎng)所，其不僅是困境兒童保護(hù)支持中的第一責(zé)任主體，還是制度設(shè)計(jì)中的重要考量因素。因此，農(nóng)村困境兒童的支持與保護(hù)，應(yīng)當(dāng)將家庭作為體系構(gòu)建的出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)。要結(jié)合農(nóng)村困境兒童自身和其所在家庭的整體狀況來(lái)進(jìn)行評(píng)估考量，確定具體的保護(hù)與支持方式，從普惠與發(fā)展的角度為重塑家庭功能提供支持，為困境兒童家庭切實(shí)有效履行家庭主體責(zé)任提供支持保護(hù)。從發(fā)展型社會(huì)政策視角來(lái)看，對(duì)于不同類(lèi)型農(nóng)村困境兒童及其家庭要實(shí)施差異化的保護(hù)與支持政策。對(duì)于具有完備勞動(dòng)能力與潛在發(fā)展能力的家庭，應(yīng)考慮政策支持、技能培訓(xùn)與崗位提供等以政策服務(wù)類(lèi)為主的支持；對(duì)于缺乏勞動(dòng)能力的家庭，應(yīng)考慮以物質(zhì)與資金等為主的支持。

2023年11月，丹東市民政局在市未成年人關(guān)愛(ài)活動(dòng)基地舉行關(guān)愛(ài)留守和困境兒童志愿服務(wù)活動(dòng)。

加速推動(dòng)政府與社會(huì)層面的良性互動(dòng)。在政府層面，要注重發(fā)揮政策制定、制度保障與資源支持方面的優(yōu)勢(shì)，形成跨部門(mén)參與的行政合力。其中，在省級(jí)政府層面，應(yīng)當(dāng)依據(jù)國(guó)家層面的政策法規(guī)，加快出臺(tái)相應(yīng)的政策制度，包括農(nóng)村困境兒童救助項(xiàng)目基本清單、農(nóng)村困境兒童風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估項(xiàng)目基本清單等，以及兒童督導(dǎo)員和兒童主任等相關(guān)崗位的權(quán)責(zé)界定規(guī)定、未成年人保護(hù)中心（站）的運(yùn)行指導(dǎo)方案等，為市、縣（區(qū)）提供具體的政策指導(dǎo)與制度依據(jù)，并在人員保障和經(jīng)費(fèi)使用等方面允許一定的自主性與靈活性。同時(shí)，搭建省級(jí)困境兒童保護(hù)與支持大數(shù)據(jù)平臺(tái)，作為農(nóng)村困境兒童信息上下互聯(lián)互通的重要端口與渠道。在社會(huì)層面，要以“五社聯(lián)動(dòng)”為支點(diǎn)，注重形成多主體參與的社會(huì)合力。要充分發(fā)揮社區(qū)身處困境兒童保護(hù)支持工作第一線(xiàn)的優(yōu)勢(shì)，根據(jù)區(qū)域內(nèi)現(xiàn)實(shí)情況強(qiáng)化政策宣傳，進(jìn)行事前預(yù)防、精準(zhǔn)識(shí)別、定期入戶(hù)和數(shù)據(jù)更新，及時(shí)落實(shí)農(nóng)村困境兒童相關(guān)政策與支持服務(wù)，并組織社區(qū)活動(dòng)，動(dòng)員志愿者、社會(huì)組織、愛(ài)心企業(yè)和專(zhuān)業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)等社會(huì)力量參與。如，發(fā)揮社工站對(duì)農(nóng)村困境兒童及其家庭需求分析、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和支持介入的專(zhuān)業(yè)化作用；發(fā)揮專(zhuān)業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)作用，在教育培訓(xùn)、健康體檢、殘疾康復(fù)和心理輔導(dǎo)等方面提供更多優(yōu)質(zhì)服務(wù)；發(fā)揮志愿者、社會(huì)組織和愛(ài)心企業(yè)等在資源配置與多樣化服務(wù)供給方面的優(yōu)勢(shì)。

協(xié)同推進(jìn)農(nóng)村困境兒童識(shí)別、預(yù)防與系統(tǒng)支持。農(nóng)村困境兒童綜合性社會(huì)保護(hù)與支持體系應(yīng)當(dāng)立足于“科技賦能+人員到戶(hù)”，通過(guò)大數(shù)據(jù)預(yù)測(cè)分析和人員入戶(hù)走訪(fǎng)相結(jié)合的方式，借助標(biāo)準(zhǔn)化與專(zhuān)業(yè)化服務(wù)，在精準(zhǔn)識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)與分析需求的基礎(chǔ)上，進(jìn)行綜合保護(hù)與支持，實(shí)現(xiàn)困境兒童精準(zhǔn)識(shí)別、事前預(yù)防與系統(tǒng)支持三個(gè)環(huán)節(jié)的協(xié)同推進(jìn)。具體而言，在精準(zhǔn)識(shí)別環(huán)節(jié)，各地區(qū)應(yīng)當(dāng)在省級(jí)困境兒童風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估項(xiàng)目基本清單基礎(chǔ)上，結(jié)合區(qū)域現(xiàn)實(shí)情況形成相應(yīng)的制度清單和工作流程。其核心是通過(guò)對(duì)困境兒童的基本情況、監(jiān)護(hù)人狀況和家庭情況等的科學(xué)系統(tǒng)分析與整體評(píng)估，來(lái)對(duì)困境兒童面臨的風(fēng)險(xiǎn)和客觀需求進(jìn)行精準(zhǔn)識(shí)別。在事前預(yù)防環(huán)節(jié)，依托省級(jí)困境兒童保護(hù)與支持大數(shù)據(jù)平臺(tái)，基于民政、衛(wèi)健、殘聯(lián)與公安等多方面的數(shù)據(jù)信息，如基于民政部門(mén)的既有數(shù)據(jù)庫(kù)、衛(wèi)健部門(mén)的新生兒家庭登記信息、殘聯(lián)的殘疾人基本信息、公安部門(mén)的居民犯罪情況等，以新生兒家庭基本信息作為切入口，通過(guò)數(shù)據(jù)綜合交叉比對(duì)來(lái)預(yù)測(cè)潛在困境兒童家庭或發(fā)現(xiàn)新增困境兒童家庭，特別是對(duì)尚未被登記納入既有數(shù)據(jù)庫(kù)的困境兒童家庭進(jìn)行篩查，使其能夠?yàn)楣ぷ魅藛T的到戶(hù)工作提供具體指引。在系統(tǒng)支持環(huán)節(jié)，以精準(zhǔn)識(shí)別環(huán)節(jié)的最終結(jié)果作為依據(jù)，根據(jù)基本現(xiàn)狀、面臨風(fēng)險(xiǎn)和客觀需求方面的評(píng)估結(jié)論，進(jìn)行系統(tǒng)科學(xué)分類(lèi)和幫扶介入，并采取“一人一檔”的信息化檔案管理和“一人一策”的個(gè)性化綜合保護(hù)支持，基于平臺(tái)大數(shù)據(jù)協(xié)調(diào)政府相關(guān)部門(mén)落實(shí)政策，同時(shí)積極對(duì)接各種社會(huì)力量。

著重做好農(nóng)村困境兒童生活、健康、教育及其他方面的保障。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村困境兒童及其家庭對(duì)于經(jīng)濟(jì)支持、情感關(guān)懷、專(zhuān)業(yè)化服務(wù)等有著強(qiáng)烈的需求。對(duì)此，困境兒童綜合性社會(huì)保護(hù)與支持體系應(yīng)當(dāng)圍繞生活保障、健康保障、教育保障與其他保障四個(gè)維度的主體內(nèi)容和具體項(xiàng)目展開(kāi)。在生活保障方面，應(yīng)注重物質(zhì)支持與服務(wù)提供并重。不僅要加大對(duì)農(nóng)村困境兒童及其家庭生活保障投入力度，還要依托社工、志愿者、社會(huì)組織、專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)等社會(huì)力量，在日常監(jiān)護(hù)、托管托育和生活照料等方面提供服務(wù)支持。在健康保障方面，應(yīng)兼顧身心健康兩個(gè)層面，不僅要持續(xù)加大醫(yī)療救助、康復(fù)服務(wù)和殘疾治療與康復(fù)器械等方面投入力度，還要加強(qiáng)對(duì)困境兒童心理健康的關(guān)注。在教育保障方面，應(yīng)注重家庭教育與學(xué)校教育相協(xié)調(diào)，不僅要強(qiáng)化提升家庭的教育意識(shí)與監(jiān)護(hù)能力，還要切實(shí)保障困境兒童接受義務(wù)教育的權(quán)利。