公物倉(cāng)建設(shè)的探索與思考

侯艷艷 盛國(guó)家 徐 紅

1.北京工業(yè)大學(xué)國(guó)有資產(chǎn)與實(shí)驗(yàn)室管理處 北京；

2.北京市教育資產(chǎn)與財(cái)務(wù)管理事務(wù)中心 北京

為貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于“過(guò)緊日子”的要求，有效推進(jìn)資產(chǎn)共享共用和調(diào)劑使用，建設(shè)公物倉(cāng)已成為資產(chǎn)管理的一種新途徑。2020年，國(guó)家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局印發(fā)了《關(guān)于開展中央行政事業(yè)單位政府公物倉(cāng)試點(diǎn)工作的通知》，明確在中央行政事業(yè)單位內(nèi)分級(jí)建立公物倉(cāng)和公物倉(cāng)資產(chǎn)調(diào)劑機(jī)制。2021年，北京市財(cái)政局印發(fā)了《北京市市級(jí)行政事業(yè)單位公物倉(cāng)管理辦法（暫行）》，建立市級(jí)公物倉(cāng)，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)在主管部門和市級(jí)層面的兩級(jí)統(tǒng)籌。北京市教委及所屬單位也積極開展了公物倉(cāng)探索與實(shí)踐，建立健全公物倉(cāng)的政策機(jī)制，依托公物倉(cāng)管理平臺(tái)盤活存量資產(chǎn)，優(yōu)化資源配置，提高資產(chǎn)使用效益。

一、公物倉(cāng)的發(fā)展與現(xiàn)狀

早期公物倉(cāng)主要是存儲(chǔ)罰沒、閑置等物資的實(shí)體倉(cāng)庫(kù)。2005年無(wú)錫市出臺(tái)公物倉(cāng)管理辦法，豐富了公物倉(cāng)入倉(cāng)范圍，新增大型會(huì)議、撤銷合并單位等資產(chǎn)被納入公物倉(cāng)管理。2015年，財(cái)政部《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理的指導(dǎo)意見》（財(cái)資〔2015〕90號(hào)）提出，“鼓勵(lì)開展‘公物倉(cāng)’管理，對(duì)閑置資產(chǎn)、臨時(shí)機(jī)構(gòu)（大型會(huì)議）購(gòu)置資產(chǎn)在其工作任務(wù)完成后實(shí)行集中管理，調(diào)劑利用”。在財(cái)政部明確提出公物倉(cāng)的概念后，各地積極開展公物倉(cāng)建設(shè)實(shí)踐活動(dòng)，管理制度和流程不斷規(guī)范，管理模式不斷創(chuàng)新。2017年成都建成“虛擬公物倉(cāng)信息化管理系統(tǒng)”，公物倉(cāng)建設(shè)模式由早期的“實(shí)體倉(cāng)”慢慢向“虛擬倉(cāng)+實(shí)體倉(cāng)”轉(zhuǎn)變。近幾年，按照“資產(chǎn)管理和資金管理有機(jī)結(jié)合”的原則，公物倉(cāng)管理開始探索與預(yù)算管理銜接流程。2021年溫州市財(cái)政局明確單位申報(bào)下一年度資產(chǎn)配置及年度中間追加預(yù)算優(yōu)先從公物倉(cāng)調(diào)劑；臨時(shí)機(jī)構(gòu)、重大會(huì)議、大型活動(dòng)等一次性資產(chǎn)購(gòu)置，優(yōu)先從公物倉(cāng)借用，同時(shí)強(qiáng)調(diào)了組織機(jī)構(gòu)和人員配置的重要性。

相較于各級(jí)地方政府的公物倉(cāng)，教育行業(yè)公物倉(cāng)建設(shè)探索較少。近年來(lái)，部分高校參照政府公物倉(cāng)模式，建立校級(jí)公物倉(cāng)。2022年大連大學(xué)通過(guò)建立公物倉(cāng)調(diào)劑平臺(tái)，實(shí)行“線上+線下”雙載體運(yùn)行模式，推行“分散+集中”存儲(chǔ)模式，實(shí)現(xiàn)公物倉(cāng)資產(chǎn)管理透明、調(diào)配高效。2023年北京石油化工學(xué)院搭建學(xué)校、二級(jí)部門、資產(chǎn)使用人三級(jí)公物倉(cāng)運(yùn)行組織機(jī)構(gòu)，同步制定學(xué)校公物倉(cāng)管理辦法，建設(shè)公物倉(cāng)管理信息化平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)存量資產(chǎn)盤活的效益最大化。

2022年，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于盤活行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的指導(dǎo)意見》（財(cái)資〔2022〕124號(hào)），鼓勵(lì)有條件的縣級(jí)以上財(cái)政部門牽頭建立公物倉(cāng)，會(huì)同有關(guān)主管部門建立健全公物倉(cāng)管理機(jī)制。主管部門結(jié)合行業(yè)特點(diǎn)探索建設(shè)公物倉(cāng)，有利于創(chuàng)新管理理念，優(yōu)化運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)盤活利舊、降本增效。

二、公物倉(cāng)建設(shè)中存在的問(wèn)題與成因

1.政策機(jī)制尚不完善

公物倉(cāng)建設(shè)和良性運(yùn)轉(zhuǎn)離不開制度的保障。各單位是資產(chǎn)管理的責(zé)任主體，單位間缺乏有效的調(diào)劑機(jī)制，使用調(diào)劑資產(chǎn)的意愿也不強(qiáng)，在各單位間推行資產(chǎn)的共用調(diào)劑，主管部門首先需要建立制度和機(jī)制來(lái)規(guī)范、約束、引導(dǎo)和激勵(lì)。在公物倉(cāng)具體建設(shè)過(guò)程中，也需要明確管理機(jī)構(gòu)、職責(zé)劃分、入倉(cāng)范圍、工作流程等，防范權(quán)責(zé)不清、銜接不暢、推諉扯皮現(xiàn)象發(fā)生。

2.共享意識(shí)不足

公物倉(cāng)不同于傳統(tǒng)封閉式管理，它是一種創(chuàng)新型資產(chǎn)管理方式，但多數(shù)單位對(duì)公物倉(cāng)并不了解，不能準(zhǔn)確領(lǐng)會(huì)其背后所蘊(yùn)含的共用共享、集約節(jié)約理念。在“誰(shuí)占有誰(shuí)使用”的思想影響下，資產(chǎn)都在單位內(nèi)部封閉運(yùn)行，資產(chǎn)配置多以新購(gòu)為主。各單位之間資產(chǎn)配置不均衡，出現(xiàn)了閑置與短缺、經(jīng)費(fèi)緊張與資產(chǎn)低效并存。對(duì)于通過(guò)公物倉(cāng)調(diào)劑解決資產(chǎn)配置的方式，供需雙方積極性都不高。供給方單位對(duì)價(jià)值較高的閑置資產(chǎn)不舍得移交公物倉(cāng)，對(duì)搬用有難度的資產(chǎn)寧愿放置報(bào)廢也不愿意進(jìn)入公物倉(cāng)；需求方單位對(duì)于使用公物倉(cāng)資產(chǎn)，多數(shù)存在喜新厭舊的心理，寧愿等待新購(gòu)也不愿調(diào)劑、租借公物倉(cāng)資產(chǎn)。臨時(shí)機(jī)構(gòu)、重大會(huì)議、大型活動(dòng)借（租）公物倉(cāng)資產(chǎn)到期后，因缺乏共享意識(shí)往往歸還不及時(shí)，資產(chǎn)又進(jìn)入閑置狀態(tài)。

3.管理平臺(tái)尚未建立

公物倉(cāng)管理平臺(tái)是虛擬倉(cāng)建設(shè)的關(guān)鍵，能夠?qū)崟r(shí)反映在倉(cāng)資產(chǎn)的詳細(xì)信息及增減變動(dòng)情況，有利于主管部門的監(jiān)督和管理。一方面在平臺(tái)開展資產(chǎn)調(diào)撥、租借、出入倉(cāng)、與預(yù)算銜接等流程，主管部門實(shí)時(shí)掌握業(yè)務(wù)進(jìn)展情況，及時(shí)開展審核管理。對(duì)不符合條件的入倉(cāng)資產(chǎn)及時(shí)退回，避免公物倉(cāng)成為“廢物倉(cāng)”。在申請(qǐng)預(yù)算前要求單位先從公物倉(cāng)調(diào)劑，無(wú)法調(diào)劑的再申請(qǐng)預(yù)算購(gòu)置。另一方面平臺(tái)數(shù)據(jù)也為主管部門定期開展監(jiān)督檢查和績(jī)效評(píng)價(jià)提供支撐。通過(guò)對(duì)匹配不成功的原因進(jìn)行分析，為后續(xù)制定優(yōu)化政策提供依據(jù)。

三、公物倉(cāng)建設(shè)的探索與思考

公物倉(cāng)整體建設(shè)思路是，落實(shí)“過(guò)緊日子”的要求，探索資產(chǎn)管理與預(yù)算管理有機(jī)結(jié)合的新機(jī)制，通過(guò)盤活所屬單位存量資產(chǎn)資源，推進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)共用共享和調(diào)劑使用，實(shí)現(xiàn)“花錢少、用得好”目標(biāo)，如圖1所示。本文從制度建設(shè)、運(yùn)行機(jī)制、平臺(tái)搭建三個(gè)方面闡述主管部門公物倉(cāng)建設(shè)的探索和思考，見圖1。

圖1 公物倉(cāng)建設(shè)思路

1.制度建設(shè)

根據(jù)市級(jí)文件精神，結(jié)合工作實(shí)際，制定公物倉(cāng)管理辦法。管理辦法對(duì)公物倉(cāng)建設(shè)具有指導(dǎo)和規(guī)范作用，同時(shí)對(duì)共享共用意識(shí)也起到了引導(dǎo)和強(qiáng)化作用。

首先，主管部門作為基層單位、市級(jí)倉(cāng)中間重要連接點(diǎn)，按照上下聯(lián)動(dòng)、左右聯(lián)動(dòng)方式建立市級(jí)、部門級(jí)、單位級(jí)三級(jí)層面統(tǒng)籌機(jī)制，助力推進(jìn)跨單位、跨層級(jí)、跨系統(tǒng)的資產(chǎn)調(diào)劑和共享共用體系的建設(shè)。

其次，制度中要明確規(guī)定納入公物倉(cāng)管理的資產(chǎn)范圍、主管部門及單位職責(zé)分工、“虛擬倉(cāng)+實(shí)體倉(cāng)”管理程序及與預(yù)算相銜接的流程。入倉(cāng)資產(chǎn)既包括長(zhǎng)期閑置、超標(biāo)配置等使用率低下的資產(chǎn)，也包括因機(jī)構(gòu)變動(dòng)、政策變化原因形成適合調(diào)劑的資產(chǎn)和臨時(shí)機(jī)構(gòu)、大型活動(dòng)結(jié)束后收回的臨時(shí)性資產(chǎn)。主管部門主要負(fù)責(zé)公物倉(cāng)的政策指導(dǎo)和管理監(jiān)督，所屬單位要執(zhí)行落實(shí)公物倉(cāng)政策，同時(shí)要建立單位內(nèi)部資產(chǎn)調(diào)劑及共用共享機(jī)制，積極推動(dòng)單位內(nèi)部資產(chǎn)的盤活利用。按照“資產(chǎn)管理和資金管理有機(jī)結(jié)合”的原則，公物倉(cāng)管理與預(yù)算管理要聯(lián)動(dòng)，單位在預(yù)算編制和執(zhí)行中涉及新增資產(chǎn)配置的，應(yīng)優(yōu)先調(diào)劑使用符合條件的公物倉(cāng)資產(chǎn)，確實(shí)無(wú)法調(diào)劑使用的再安排預(yù)算資金購(gòu)置新增資產(chǎn)。公物倉(cāng)管理也要與資產(chǎn)日常管理聯(lián)動(dòng)，定期開展資產(chǎn)清查盤點(diǎn)，及時(shí)將符合入倉(cāng)要求的資產(chǎn)納入公物倉(cāng)。對(duì)已入倉(cāng)資產(chǎn)負(fù)有日常保管維護(hù)責(zé)任，保證資產(chǎn)正常完好。公物倉(cāng)管理還要與財(cái)務(wù)管理聯(lián)動(dòng)，對(duì)入倉(cāng)未匹配成功的資產(chǎn)繼續(xù)進(jìn)行財(cái)務(wù)核算，確保資產(chǎn)賬與財(cái)務(wù)賬保持一致。對(duì)已匹配調(diào)撥成功的資產(chǎn)，辦理資產(chǎn)銷賬手續(xù)。

最后，建立監(jiān)督檢查和評(píng)價(jià)考核制度。從制度建設(shè)、匹配運(yùn)行、降低預(yù)算等方面設(shè)立評(píng)價(jià)指標(biāo)。對(duì)考核優(yōu)秀單位給予獎(jiǎng)勵(lì)，建立激勵(lì)機(jī)制。

2.運(yùn)行機(jī)制

公物倉(cāng)運(yùn)行本質(zhì)是對(duì)低效資產(chǎn)的再配置，資產(chǎn)供給方通過(guò)公物倉(cāng)平臺(tái)分享資產(chǎn)的信息，匹配需求方使用需求，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)共用共享和調(diào)劑使用，提升資產(chǎn)使用效率。按照供需匹配的運(yùn)作機(jī)理，公物倉(cāng)的運(yùn)行機(jī)制可以分為三個(gè)層次，即信息層、匹配層、業(yè)務(wù)層。

信息層是指供給方和需求方的資產(chǎn)信息進(jìn)入與退出，以及在倉(cāng)資產(chǎn)信息的發(fā)布與傳遞。具體工作流程有資產(chǎn)入倉(cāng)、資產(chǎn)出倉(cāng)、在倉(cāng)資產(chǎn)信息發(fā)布、需求信息發(fā)布（見圖2）。資產(chǎn)供給方單位提出入倉(cāng)申請(qǐng)，將資產(chǎn)信息從資產(chǎn)管理系統(tǒng)推送至公物倉(cāng)管理平臺(tái)，經(jīng)審核通過(guò)后進(jìn)入公物倉(cāng)管理，入倉(cāng)后的資產(chǎn)統(tǒng)一由公物倉(cāng)進(jìn)行信息發(fā)布，傳遞到需求方單位。有資產(chǎn)需求的單位可通過(guò)公物倉(cāng)提交資產(chǎn)需求申請(qǐng)，經(jīng)審核同意后需求信息發(fā)布至各供給方單位。對(duì)于長(zhǎng)期未匹配的資產(chǎn)，供給方單位可申請(qǐng)退倉(cāng)返回至資產(chǎn)管理系統(tǒng)。

圖2 信息層工作流程圖

匹配層是指需求方從尋找到確定資產(chǎn)供給方的過(guò)程。具體工作流程有資產(chǎn)查詢、現(xiàn)場(chǎng)核驗(yàn)、資產(chǎn)確認(rèn)（見圖3）。需求方單位提出查詢申請(qǐng)，如果有同類資產(chǎn)，通知供給方單位，雙方開展現(xiàn)場(chǎng)核驗(yàn)確定相關(guān)資產(chǎn)是否適用，如果適用進(jìn)行資產(chǎn)確認(rèn)，啟動(dòng)后續(xù)資產(chǎn)調(diào)撥、出借（租）審批流程。如果不適用，需求方單位填寫不適用原因，經(jīng)審核后，資產(chǎn)繼續(xù)在倉(cāng)等待匹配。

圖3 匹配層工作流程圖

業(yè)務(wù)層是指資產(chǎn)匹配成功后開展具體業(yè)務(wù)程序。具體工作流程有資產(chǎn)調(diào)撥、出借（租）（見圖4）。需求方單位提出業(yè)務(wù)申請(qǐng)，供給方單位確認(rèn)，經(jīng)上級(jí)部門審批同意后，雙方辦理實(shí)物資產(chǎn)交接手續(xù)。調(diào)撥業(yè)務(wù)進(jìn)行賬務(wù)處理，依據(jù)調(diào)撥單需求方單位辦理資產(chǎn)入賬，供給方單位辦理資產(chǎn)銷賬。借（租）用業(yè)務(wù)結(jié)束后，資產(chǎn)重新入倉(cāng)，實(shí)物歸還供給方單位。

圖4 業(yè)務(wù)層工作流程圖

3.平臺(tái)搭建

以“虛擬倉(cāng)+實(shí)體倉(cāng)”相結(jié)合管理模式搭建公物倉(cāng)管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)平臺(tái)與各單位資產(chǎn)管理系統(tǒng)、市級(jí)公物倉(cāng)的數(shù)據(jù)聯(lián)動(dòng)，對(duì)閑置、低效、臨時(shí)、不適用等資產(chǎn)實(shí)施管理、調(diào)配和處置。公物倉(cāng)平臺(tái)與各單位資產(chǎn)管理系統(tǒng)對(duì)接，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，入倉(cāng)時(shí)資產(chǎn)編號(hào)、規(guī)格型號(hào)、購(gòu)置年限等信息從資產(chǎn)管理系統(tǒng)中獲取，出倉(cāng)時(shí)直接返回至資產(chǎn)管理系統(tǒng)，避免重復(fù)錄入、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不一致情況出現(xiàn)。公物倉(cāng)平臺(tái)也要與市級(jí)公物倉(cāng)實(shí)現(xiàn)對(duì)接，在規(guī)定時(shí)間內(nèi)主管部門倉(cāng)無(wú)法調(diào)劑、借（租）資產(chǎn)推送到市級(jí)公物倉(cāng)調(diào)劑共享。在一定時(shí)間內(nèi)在市級(jí)公物倉(cāng)未匹配成功的，可返回主管部門倉(cāng)進(jìn)行處置。公物倉(cāng)平臺(tái)按照運(yùn)行機(jī)制建立業(yè)務(wù)流，動(dòng)態(tài)展示在倉(cāng)資產(chǎn)信息，建立健全信息發(fā)布機(jī)制，開展出入倉(cāng)、查詢統(tǒng)計(jì)、調(diào)撥、出借（租）、與預(yù)算銜接等業(yè)務(wù)。促進(jìn)資產(chǎn)由盤活向在用轉(zhuǎn)化，從低效向高效轉(zhuǎn)化，打通單位間的盤活通道。

四、提升公物倉(cāng)管理效率的思考

在公物倉(cāng)建設(shè)過(guò)程中，不僅要關(guān)注管理機(jī)制構(gòu)建，同時(shí)也需要關(guān)注運(yùn)行效率提升。已有文獻(xiàn)中對(duì)于如何提高供需匹配度，提升出入倉(cāng)積極性鮮有研究。本文從五個(gè)方面開展了初步探索和思考。

一是擴(kuò)大入倉(cāng)資產(chǎn)范圍。根據(jù)與所屬單位的調(diào)研和座談，除閑置、超標(biāo)準(zhǔn)配置資產(chǎn)外，有的單位存在無(wú)法滿足現(xiàn)有工作需要仍具有使用價(jià)值的資產(chǎn)，有的單位存在雖到最低使用年限仍具有使用價(jià)值的資產(chǎn)，將上述兩類資產(chǎn)納入公物倉(cāng)，擴(kuò)大入倉(cāng)資產(chǎn)范圍。

二是提升信息傳遞的效率。信息傳遞的準(zhǔn)確有效直接關(guān)乎供需雙方的匹配率。首先建立資產(chǎn)信息定期公告和需求信息發(fā)布流程，實(shí)現(xiàn)供給方、需求方信息雙向傳遞。同時(shí)對(duì)所屬單位信息傳遞提出要求，規(guī)定單位建立公物倉(cāng)信息定期公示制度，打通信息傳遞的“最后一公里”問(wèn)題。

三是對(duì)入倉(cāng)資產(chǎn)使用年限提出明確要求。原則上資產(chǎn)已計(jì)提折舊年限應(yīng)距足額計(jì)提折舊年限不少于兩年，避免嚴(yán)重老化、不可用資產(chǎn)進(jìn)入公物倉(cāng)，公物倉(cāng)變成“廢物倉(cāng)”。

四是開展有組織的對(duì)接。通過(guò)分析各單位的配置、使用、處置情況，發(fā)現(xiàn)各單位資產(chǎn)管理周期存在差異，主管部門開展有組織的供需對(duì)接，提高匹配率。如A單位的計(jì)算機(jī)更換較快，B單位的計(jì)算機(jī)整體較為陳舊，更新預(yù)算有限，組織兩單位進(jìn)行供需對(duì)接，通過(guò)公物倉(cāng)實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)調(diào)劑和共用共享。

五是明確劃分管理與維護(hù)職責(zé)。實(shí)物入倉(cāng)后交接前，資產(chǎn)由供給方負(fù)責(zé)管理，保證資產(chǎn)在實(shí)物交接前安全完整。同時(shí)明確資產(chǎn)交接中費(fèi)用的承擔(dān)方，在實(shí)物交接中涉及的拆裝及運(yùn)輸?shù)馁M(fèi)用由需求方負(fù)責(zé)。

五、結(jié)語(yǔ)

公物倉(cāng)的建設(shè)是踐行集約節(jié)約、共用共享理念，提升資產(chǎn)盤活利用效率的一種新方式。主管部門通過(guò)建立健全公物倉(cāng)運(yùn)行機(jī)制，指導(dǎo)所屬單位通過(guò)公物倉(cāng)盤活存量資產(chǎn)，有效推動(dòng)資產(chǎn)在本部門所屬單位間盤活利用，提升教育類資產(chǎn)使用效益。