淺析“放管服”政策下高?？蒲许?xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理

劉玉美

北京師范大學(xué)科研院 北京

一、引言

2021年8月《國務(wù)院辦公廳關(guān)于改善中央財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)管理的若干意見》（國辦發(fā)〔2021〕32號(hào)）（以下簡稱《若干意見》）的發(fā)布，為解決高?？蒲许?xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用與財(cái)務(wù)管理的矛盾提供了政策指引。為落實(shí)《若干意見》的相關(guān)精神，各高校出臺(tái)了多項(xiàng)科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)“放管服”政策和具體措施。但目前高?？蒲许?xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理中存在的一些問題，是現(xiàn)行高等教育經(jīng)費(fèi)管理體制長期積累的結(jié)果；科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)政策松綁過快，一些高校受現(xiàn)行高等教育經(jīng)費(fèi)管理體制的約束，短時(shí)間內(nèi)無法完成資源的重新整合，無法順利承接各種下放的權(quán)力，結(jié)果出現(xiàn)了新政策落實(shí)難的情況，給科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的管理帶來了新問題。

二．當(dāng)前高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理存在的問題

1.科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)“放管服”政策落地難

（1）學(xué)校層面落地難。根據(jù)《若干意見》的精神，高校作為科研項(xiàng)目建設(shè)的依托單位，是高校科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理的責(zé)任主體，在開展科研預(yù)算編制、預(yù)算調(diào)整、全面落實(shí)科研財(cái)務(wù)助理制度、簡化科研項(xiàng)目驗(yàn)收和結(jié)題流程、優(yōu)化財(cái)務(wù)管理等方面，擁有了適當(dāng)?shù)臎Q策權(quán)。對高校而言，科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理重心下移，涉及學(xué)校多個(gè)職能部門工作職責(zé)的調(diào)整，影響相關(guān)資源的分配政策。因此，落實(shí)科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)“放管服”政策，需要高校在學(xué)校層面全面統(tǒng)籌推進(jìn)；而高校能否有效落實(shí)科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)“放管服”政策，則受限于高校目前組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置。

目前高校組織機(jī)構(gòu)基本是按照管理職能設(shè)置，科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)“放管服”政策的落實(shí)工作一般由科研管理部門牽頭完成。但實(shí)際工作中，科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理涉及財(cái)務(wù)管理部門，科研設(shè)備購置涉及資產(chǎn)管理部門，科研財(cái)務(wù)助理崗位設(shè)置和科研績效評價(jià)涉及人事管理部門，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)監(jiān)督檢查涉及審計(jì)和內(nèi)控部門。受部門職能劃分的限制，科研管理部門往往只關(guān)注科研相關(guān)政策的制定，項(xiàng)目的申請、執(zhí)行，以及校、院系兩級管理費(fèi)用的提取等工作，而對科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理、設(shè)備購置、科研財(cái)務(wù)助理崗位設(shè)置、審計(jì)監(jiān)督及檢查等工作則沒有太多的話語權(quán)。同時(shí)，歸口管理部門之間的責(zé)任邊界很難劃清，多部門多節(jié)點(diǎn)的管理責(zé)任也很難落實(shí)到位，不僅增加了各職能部門間的溝通成本，也會(huì)產(chǎn)生一定的內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)。

（2）項(xiàng)目負(fù)責(zé)人層面落地難。高校現(xiàn)行的科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理是按照財(cái)政部、教育部《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》的要求，結(jié)合科研項(xiàng)目管理特點(diǎn)，以經(jīng)費(fèi)預(yù)算為基礎(chǔ)建立的一種管理模式。高校作為財(cái)政預(yù)算單位，在現(xiàn)行財(cái)政管理體系下，對科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的會(huì)計(jì)核算有著非常嚴(yán)格的要求。盡管科研“放管服”政策改革賦予了高校和項(xiàng)目負(fù)責(zé)人更多的經(jīng)費(fèi)自主決策權(quán)，但高校內(nèi)控制度、項(xiàng)目檢查驗(yàn)收和相關(guān)審計(jì)工作并沒有因此降低管理標(biāo)準(zhǔn)，在《若干意見》中也有“強(qiáng)化科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)監(jiān)督檢查”的政策要求。

科研項(xiàng)目負(fù)責(zé)人作為科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的直接責(zé)任人，需要對科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的使用擔(dān)責(zé)；但項(xiàng)目負(fù)責(zé)人往往沒有很多的精力去開展項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理，也無法從財(cái)務(wù)角度對科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的使用做出正確的判斷，即使被賦予了更大的經(jīng)費(fèi)自主決策權(quán)，也擔(dān)心權(quán)力使用不當(dāng)給項(xiàng)目結(jié)題驗(yàn)收或項(xiàng)目審計(jì)帶來內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)。從這個(gè)角度考慮，很多項(xiàng)目負(fù)責(zé)人并不希望接收“放管服”改革賦予的權(quán)力，而是希望由學(xué)校職能部門定好規(guī)矩，科研人員執(zhí)行就好。

由此可見，科研政策松綁過快而一些高校又準(zhǔn)備不足，無法在短時(shí)間內(nèi)做到全面統(tǒng)籌，無法及時(shí)制定與科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)“放管服”政策相符合的經(jīng)費(fèi)管理制度和內(nèi)部控制措施，導(dǎo)致科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)“放管服”政策難以落實(shí)到位。

2.科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制形式化，結(jié)余資金量大

《若干意見》基于科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)“放管服”的原則，簡化了項(xiàng)目預(yù)算編制的科目，并將預(yù)算調(diào)整權(quán)全部下放，科研活動(dòng)的自主性和科研環(huán)境得到了很大的改善。

簡化預(yù)算編制和下放預(yù)算調(diào)整權(quán)對高校來講有著積極的作用，既降低了科研項(xiàng)目預(yù)算編制的難度，也減少了科研項(xiàng)目預(yù)算調(diào)整的次數(shù)，在很大程度上緩解了項(xiàng)目負(fù)責(zé)人對預(yù)算執(zhí)行和調(diào)整的焦慮。但高?？蒲许?xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理模式是以經(jīng)費(fèi)預(yù)算為基礎(chǔ)建立的，簡化科研項(xiàng)目預(yù)算編制和下放預(yù)算調(diào)整權(quán)后，在現(xiàn)行的財(cái)政管理體系下也產(chǎn)生了一些新問題。一些高校在科研項(xiàng)目管理上一直存在“重項(xiàng)目申報(bào)、輕經(jīng)費(fèi)管理”的傾向，在科研經(jīng)費(fèi)管理上存在“重支出、輕預(yù)算”的現(xiàn)象，科研項(xiàng)目預(yù)算起不到整合科研業(yè)務(wù)活動(dòng)和有效管理項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的作用。簡化預(yù)算編制與預(yù)算調(diào)整權(quán)管理重心下移，會(huì)直接導(dǎo)致以下兩個(gè)方面的后果。

（1）科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制形式化?？蒲许?xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的工作，不是簡單意義上的科研項(xiàng)目管理工作和財(cái)務(wù)管理工作的疊加?？蒲许?xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制要遵循“目標(biāo)相關(guān)性、經(jīng)濟(jì)合理性、政策相符性”的原則，需要具有綜合業(yè)務(wù)能力較強(qiáng)的專業(yè)預(yù)算人員來完成，預(yù)算人員既要掌握科研項(xiàng)目管理和財(cái)務(wù)管理知識(shí)，還要懂得科研項(xiàng)目研究活動(dòng)的規(guī)律。但目前高校對科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理的重視程度不夠，科研管理部門負(fù)責(zé)科研項(xiàng)目的申報(bào)、立項(xiàng)、執(zhí)行、結(jié)題驗(yàn)收等工作，財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的核算工作，兩個(gè)職能部門明確的分工，給科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理帶來兩個(gè)方面的問題。

一是科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制在項(xiàng)目申請或立項(xiàng)時(shí)由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人完成，科研管理部門負(fù)責(zé)審核和上報(bào)，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人對項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理政策的理解不全面，科研管理部門也無法對預(yù)算編制的科學(xué)性進(jìn)行指導(dǎo)；而受機(jī)構(gòu)設(shè)置的限制，財(cái)務(wù)部門的專業(yè)人員沒有權(quán)限參與科研項(xiàng)目的前期工作，導(dǎo)致科研項(xiàng)目預(yù)算編制不科學(xué)、后期執(zhí)行問題多。嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算是科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理最基本的要求，但在執(zhí)行中因?yàn)轭A(yù)算不科學(xué)，預(yù)算調(diào)整變成了日常工作，導(dǎo)致預(yù)算編制越來越流于形式。二是項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用與科研任務(wù)的相關(guān)性、支出的合理性缺乏專業(yè)評估，導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)管理與項(xiàng)目管理脫節(jié)，科研簡政放權(quán)后“財(cái)事”割離的現(xiàn)象沒有明顯改變。

（2）科研項(xiàng)目容易產(chǎn)生大量資金結(jié)余?？蒲腥藛T編制項(xiàng)目預(yù)算時(shí)，一般本著“錢越多越好”的思維，憑借所謂經(jīng)驗(yàn)會(huì)盡可能把經(jīng)費(fèi)預(yù)算規(guī)模做大，以爭取更多的資金支持，導(dǎo)致項(xiàng)目研究實(shí)際需求與項(xiàng)目預(yù)算金額產(chǎn)生較大的偏差。預(yù)算過多，項(xiàng)目執(zhí)行過程中預(yù)算調(diào)整頻繁，給項(xiàng)目結(jié)題驗(yàn)收和審計(jì)工作增加了難度，導(dǎo)致預(yù)算失去了約束作用，還容易造成預(yù)算資金過剩、形成大量項(xiàng)目資金結(jié)余。過多的項(xiàng)目結(jié)余資金會(huì)降低財(cái)政資金的使用效率，給國家財(cái)政帶來一定的壓力；同時(shí)，預(yù)算的約束力無形中又被放大，給項(xiàng)目負(fù)責(zé)人帶來壓力，也給高校下一年度的科研項(xiàng)目申請帶來不利影響。

3.科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理隊(duì)伍建設(shè)有待加強(qiáng)

《若干意見》明確要求項(xiàng)目承擔(dān)單位全面落實(shí)科研財(cái)務(wù)助理制度，初衷是讓科研人員從煩瑣的財(cái)務(wù)工作中解脫出來，提高科研項(xiàng)目的成效。但從目前高?？蒲胸?cái)務(wù)助理制度實(shí)行的情況看，制度的落實(shí)仍然不盡人意。

（1）缺乏科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理專業(yè)人才?？蒲胸?cái)務(wù)助理制度要求高校有充足的科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理人才儲(chǔ)備，但實(shí)際情況卻恰恰相反。在學(xué)校層面，崗位設(shè)置受部門職能分工的限制，多數(shù)高校的科研項(xiàng)目管理部門和經(jīng)費(fèi)管理部門并沒有設(shè)置專職的科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理崗位。高校同時(shí)具備科研項(xiàng)目管理、經(jīng)費(fèi)管理知識(shí)的復(fù)合型人才較少，全面落實(shí)科研財(cái)務(wù)助理制度缺少高層次科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理人才的引領(lǐng)。對院系來講，科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理是項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的事，院系只要能足額提取科研項(xiàng)目管理費(fèi)，就不會(huì)過多干涉科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的使用，院系層面缺乏全面落實(shí)科研財(cái)務(wù)助理制度的動(dòng)力，很難在學(xué)校和項(xiàng)目負(fù)責(zé)人之間發(fā)揮承上啟下的管理、協(xié)調(diào)作用，科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理缺少了中部支撐基礎(chǔ)。

目前，高校基本上沒有專職人員負(fù)責(zé)科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的全過程管理，導(dǎo)致科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理與項(xiàng)目研究活動(dòng)“財(cái)事”分離。在競爭性科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)不斷增加的情況下，如果沒有專業(yè)的科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理團(tuán)隊(duì)，高校很難改變“重項(xiàng)目申報(bào)、輕經(jīng)費(fèi)管理”的科研項(xiàng)目管理觀念，無法提高高校的科研競爭力。

（2）科研財(cái)務(wù)助理配套制度不完善。很多高校至今仍未建立科研財(cái)務(wù)助理制度，主要是科研財(cái)務(wù)助理崗位定位尷尬，學(xué)校很難分配用人指標(biāo)也無法解決用人成本問題?？蒲胸?cái)務(wù)助理崗位職責(zé)是承擔(dān)科研項(xiàng)目活動(dòng)中的財(cái)務(wù)管理工作，以減輕科研人員一般性事務(wù)的負(fù)擔(dān)?？蒲胸?cái)務(wù)助理崗位是一個(gè)新興的事務(wù)性科研財(cái)務(wù)工作崗位，這種崗位定位很難在學(xué)校層面獲得人事指標(biāo)，也很難單獨(dú)建立相應(yīng)的工資薪酬體系和考核制度，職業(yè)前景不明朗，無法在高校體制內(nèi)部進(jìn)行人事崗位統(tǒng)籌。人員外聘，基本上是采用合同制用人，在用人成本上往往要遵循“誰聘用誰負(fù)擔(dān)”的原則，如果由院系或項(xiàng)目負(fù)責(zé)人承擔(dān)科研財(cái)務(wù)助理崗位的用人成本，出于經(jīng)濟(jì)性的考慮，院系或項(xiàng)目負(fù)責(zé)人一般不會(huì)增設(shè)新崗位增加成本負(fù)擔(dān)。目前很多高校的科研財(cái)務(wù)助理多由臨聘人員或科研項(xiàng)目組的學(xué)生成員來擔(dān)任，臨聘人員業(yè)務(wù)水平難以保障，學(xué)生的流動(dòng)性大，都無法完全履行科研財(cái)務(wù)助理崗位的職責(zé)，最終科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理工作還是由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人完成，給科研人員“松綁”成為空談。

三、高校科研經(jīng)費(fèi)管理問題的解決對策

1.構(gòu)建科學(xué)的科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理體系

高校針對當(dāng)下“放管服”政策落實(shí)難的問題，應(yīng)在學(xué)校層面協(xié)調(diào)各職能部門之間的責(zé)權(quán)關(guān)系，從完善科研項(xiàng)目管理制度、科研經(jīng)費(fèi)管理制度，構(gòu)建科研績效評價(jià)體系、項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)監(jiān)督管理體系，加快科研信息化平臺(tái)建設(shè)等方面入手，全面統(tǒng)籌學(xué)校資源，做好頂層設(shè)計(jì)，打造務(wù)實(shí)、寬松的科研環(huán)境，保證科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)“放管服”政策的順利落地。

2.強(qiáng)化科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制和執(zhí)行

針對科研項(xiàng)目預(yù)算編制、執(zhí)行中存在的問題，高校應(yīng)根據(jù)科研項(xiàng)目活動(dòng)和經(jīng)費(fèi)使用的特點(diǎn)，加強(qiáng)科研項(xiàng)目預(yù)算編制和執(zhí)行管理。首先，高校應(yīng)重視科研經(jīng)費(fèi)管理，從根本上改變“重項(xiàng)目申報(bào)、輕經(jīng)費(fèi)管理”的觀念；其次，要加強(qiáng)科研經(jīng)費(fèi)管理隊(duì)伍建設(shè)，提高科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算的編制質(zhì)量和執(zhí)行的規(guī)范性，科研管理部門在項(xiàng)目申請階段要邀請專業(yè)的財(cái)務(wù)管理人員對項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制進(jìn)行指導(dǎo)；最后，要優(yōu)化項(xiàng)目預(yù)算調(diào)整流程，規(guī)范項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支出管理，從根本上解決項(xiàng)目負(fù)責(zé)人對經(jīng)費(fèi)執(zhí)行問題的顧慮。

3.加強(qiáng)科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理隊(duì)伍人才建設(shè)

一是要整合現(xiàn)有人力資源，調(diào)整和優(yōu)化科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)高層次復(fù)合型科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理人才隊(duì)伍建設(shè)。二是要積極推動(dòng)科研財(cái)務(wù)助理制度建設(shè)，對科研財(cái)務(wù)助理崗位準(zhǔn)確定位，給科研財(cái)務(wù)助理一個(gè)合理的人事身份，明確科研財(cái)務(wù)助理崗位職責(zé)，制定有吸引力的科研財(cái)務(wù)助理薪酬體系和職業(yè)發(fā)展規(guī)劃，細(xì)化科研財(cái)務(wù)助理崗位的用人成本，構(gòu)建學(xué)校、院系和科研項(xiàng)目組三者合理的費(fèi)用分擔(dān)機(jī)制。高?？梢圆捎脙?nèi)聘和外聘相結(jié)合的方式，不斷充實(shí)科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理隊(duì)伍，在提升科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理水平的同時(shí)，為科研人員打造一個(gè)良好的科研環(huán)境。

四、結(jié)語

為解決高?？蒲许?xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理中存在的問題，高校要充分領(lǐng)會(huì)國家“放管服”政策的內(nèi)涵，全面統(tǒng)籌學(xué)校資源，深入推進(jìn)科研體制改革，在賦予科研人員更多經(jīng)費(fèi)管理自主權(quán)、切實(shí)減輕科研人員負(fù)擔(dān)等方面，積極探索并建立起與科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)“放管服”政策相符合的科研項(xiàng)目管理制度，提高科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的使用效率，全面提升高校科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的管理水平。