“強(qiáng)縣弱市”格局下臺州打造高能級城市對策研究
——基于浙江11個(gè)設(shè)區(qū)市的對比分析

文/ 王維一

緊盯打造全省“第五大都市區(qū)”目標(biāo)，完善機(jī)制使做大做強(qiáng)中心城市成為臺州發(fā)展的“最大公約數(shù)”

“強(qiáng)縣弱市”既是一種經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，又是一種空間現(xiàn)象。改革開放以來，浙江強(qiáng)大的縣域經(jīng)濟(jì)為全省共同富裕先行和現(xiàn)代化先行提供了源源不斷的發(fā)展動(dòng)力。但隨著城市化進(jìn)入下半場，中心城市綜合實(shí)力小于縣（含縣級市，下同）的“強(qiáng)縣弱市”格局，又成為浙江經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)突出問題。

一直以來，臺州人就做著“大城市夢”。1994年的撤地設(shè)市邁出了臺州“大城市”建設(shè)的第一步。30年來，臺州市委、市政府連續(xù)實(shí)施3輪市區(qū)體制機(jī)制改革，先后召開改革領(lǐng)導(dǎo)小組會議、城市工作會議、市區(qū)融合發(fā)展座談會等，部署推動(dòng)“三區(qū)兩市”協(xié)同發(fā)展，中心城市帶動(dòng)周邊縣融合發(fā)展的步伐進(jìn)一步加快，城市能級實(shí)現(xiàn)跨越式提升。但相比周邊城市，臺州城市化水平還處于全省后列，城市化長期滯后于工業(yè)化，城市能級相比杭州、寧波等還有明顯落差，建設(shè)省域開放型高能級中心城市還有很長的路要走。

臺州是典型的“強(qiáng)縣弱市”城市

（一）城市首位度：“強(qiáng)縣弱市”格局的研究基礎(chǔ)

中心城市是一個(gè)國家或地區(qū)在政治、經(jīng)濟(jì)、社會等方面占據(jù)主導(dǎo)地位的城市。1939年，美國學(xué)者杰斐遜提出的城市首位度理論，反映了一個(gè)國家或地區(qū)城鎮(zhèn)體系中資源要素在最大城市的集中程度，是研究“強(qiáng)縣弱市”格局的量化工具。

兩城市指數(shù)。杰斐遜用中心城市和第二大城市的常住人口規(guī)模的比值來衡量中心城市首位度，計(jì)算公式為：S2=P1/P2；其中：S2為首位度，P1、P2代表兩個(gè)城市的常住人口規(guī)模。

表1 兩城市指數(shù)和城市類型關(guān)系表

四城市指數(shù)。為了改進(jìn)兩城市指數(shù)過于簡單的問題，有學(xué)者提出了四城市指數(shù)。計(jì)算公式為：S4=P1/（P2+P3+P4）；其中：S4為首位度，P1、P2、P3、P4代表從大到小排序后，相應(yīng)序位城市的常住人口規(guī)模。一般認(rèn)為，四城市指數(shù)較為合理的值應(yīng)該為1；大于1的屬于高首位度分布，低于1的屬于低首位度分布。

（二）11個(gè)設(shè)區(qū)市首位度的定量測算

根據(jù)上文提到的計(jì)算方法，得出省內(nèi)11個(gè)設(shè)區(qū)市的兩城市指數(shù)、四城市指數(shù)。

表2 各設(shè)區(qū)市兩城市指數(shù)、四城市指數(shù)

兩城市指數(shù)、四城市指數(shù)得出的結(jié)果是相關(guān)城市的常住人口規(guī)模比值，再用該比值推導(dǎo)城市體系結(jié)構(gòu)；由于我國人口遷移的主要類型為經(jīng)濟(jì)性遷移，因此，采用經(jīng)濟(jì)總量（GDP）的比值去推導(dǎo)可以得到近似結(jié)果。研究表明，兩城市指數(shù)、四城市指數(shù)在計(jì)算結(jié)果方面有很大的相關(guān)性，為簡單實(shí)用起見，一般選用兩城市指數(shù)。但考慮浙江強(qiáng)縣較多的實(shí)際，部分設(shè)區(qū)市呈現(xiàn)強(qiáng)縣“雙子星”（如，臺州的臨海、溫嶺，金華的義烏、永康），因此，四城市指數(shù)更能全面反映城市規(guī)模特點(diǎn)（本文側(cè)重分析四城市指數(shù)）。

綜合考慮各設(shè)區(qū)市的兩城市指數(shù)、四城市指數(shù)，本文認(rèn)為，金華、麗水、嘉興、臺州、溫州、衢州等6個(gè)設(shè)區(qū)市中心城市首位度較低，呈現(xiàn)“強(qiáng)縣弱市”格局。同時(shí)，考慮金華、嘉興、臺州、溫州的經(jīng)濟(jì)總量（GDP）和常住人口規(guī)模接近，因此，這4個(gè)設(shè)區(qū)市具有較強(qiáng)的可比性。

“強(qiáng)縣弱市”格局形成的原因

從歷史變遷看，行署體制導(dǎo)致浙江行政力量弱而市場力量強(qiáng)。新中國成立后初期，浙江大多數(shù)地區(qū)實(shí)行典型的行署體制。在這一體制下，地區(qū)行署作為省級政府的派出機(jī)構(gòu)，主要職責(zé)是傳達(dá)貫徹上級政府的決定、命令，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的干預(yù)力度較弱。部分市場力量強(qiáng)的縣抓住機(jī)遇迅速發(fā)展壯大，逐漸對中心城市形成挑戰(zhàn)，進(jìn)而導(dǎo)致行政中心和經(jīng)濟(jì)中心分離。特別是對臺州而言，異地設(shè)市導(dǎo)致中心城市發(fā)展起步晚、基礎(chǔ)弱，醫(yī)療、教育、科研等資源少，溢出效應(yīng)不明顯，各縣對中心城市“共主”意識不強(qiáng)，形成“散裝”的組團(tuán)式城市格局。相比而言，新中國成立起即為“市”建制的杭州、寧波，形成了較強(qiáng)的中心城市；而浙江最后撤地設(shè)市的臺州、麗水，中心城市發(fā)展水平明顯落后。

表3 各設(shè)區(qū)市“撤地設(shè)市”時(shí)間表

從地理?xiàng)l件看，復(fù)雜地形導(dǎo)致中心城市對縣域要素資源汲取不足。浙江地形復(fù)雜，平原、丘陵、盆地、山地、海島等地貌均有涉及，平原面積僅占全省的25.4%（江蘇為86.9%）。地理板塊的破碎，阻滯了人流、物流、信息流的高效流動(dòng)，工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)往往就地布局。中心城市和經(jīng)濟(jì)腹地的聯(lián)系較為松散，難以形成緊密的分工合作體系，對勞動(dòng)力、技術(shù)、資本等要素缺乏強(qiáng)大的汲取能力。從實(shí)際看，臺州“七山一水二分田”，金華“三面環(huán)山夾一川、盆地錯(cuò)落涵三江”，地理隔離對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)形成“壁壘效應(yīng)”；而平原地貌集中連片的杭州灣及沿海地區(qū)，交通便利、交往頻繁，中心城市對周邊經(jīng)濟(jì)要素呈現(xiàn)強(qiáng)大的集聚效應(yīng)。

從體制機(jī)制看，“省管縣”模式極大激勵(lì)了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。浙江是我國“唯二”全域推行“省管縣”體制的省份（另一地是海南）。在行政體制上，縣由設(shè)區(qū)市代管，而縣級財(cái)政和主要領(lǐng)導(dǎo)則由省直接管理。較之“市管縣”，縣的自主權(quán)更高，特別是財(cái)權(quán)方面，部分縣長的支配能力可能還要高于市長。與這一體制相配套，1992年以來，浙江進(jìn)行了六輪縣域擴(kuò)權(quán)改革，基本做到了省市經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限“能放都放”，有效激發(fā)了縣級政府經(jīng)濟(jì)建設(shè)的積極性和主動(dòng)性。以省內(nèi)唯一計(jì)劃單列的義烏市為例，經(jīng)過幾輪擴(kuò)權(quán)改革，成為獲得下放權(quán)力最多的縣級市，一躍成為區(qū)域發(fā)展“火車頭”，目前經(jīng)濟(jì)規(guī)模已為市區(qū)的1.8倍。

從經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)看，民營經(jīng)濟(jì)成為縣域經(jīng)濟(jì)最具成長性的力量。浙江是民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的先行者，民營經(jīng)濟(jì)是浙江的活力所在。民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求，就是經(jīng)營決策分散化、資源配置市場化，最大限度擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)自由度，限制政府“有形之手”對經(jīng)濟(jì)資源的調(diào)控配置能力。因此，一個(gè)地區(qū)民營經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，往往意味著生產(chǎn)布局越分散，表現(xiàn)在空間上就是“強(qiáng)縣弱市”格局。根據(jù)本文研究，衡量民營經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度的“民營經(jīng)濟(jì)占GDP比重”和衡量“強(qiáng)縣弱市”程度的“四城市指數(shù)”，大致呈負(fù)相關(guān)關(guān)系。如杭州民營經(jīng)濟(jì)比重全省最低，但中心城市首位度全省最高；金華中心城市首位度全省最低，但民營經(jīng)濟(jì)比重全省次高。

表4 各設(shè)區(qū)市民營經(jīng)濟(jì)占比和中心城市首位度關(guān)系表

從產(chǎn)業(yè)布局看，“塊狀經(jīng)濟(jì)”是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)大引擎?！皦K狀經(jīng)濟(jì)”是浙江產(chǎn)業(yè)分布的鮮明特征。改革開放以來，浙江憑借市場先發(fā)優(yōu)勢，形成了以“一縣一業(yè)”為特征的產(chǎn)業(yè)格局，在地理版圖上呈現(xiàn)出色彩斑斕的“經(jīng)濟(jì)馬賽克”，成為縣域經(jīng)濟(jì)挑戰(zhàn)中心城市的基礎(chǔ)性力量。以臺州入選省級現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)集群轉(zhuǎn)型升級試點(diǎn)的5個(gè)產(chǎn)業(yè)為例，黃巖模具產(chǎn)業(yè)、路橋金屬資源再生產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值分別約80億元、70億元，臨海休閑用品產(chǎn)業(yè)、溫嶺泵與電機(jī)產(chǎn)業(yè)、玉環(huán)汽摩配產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值分別約250億元、320億元、480億元，市區(qū)板塊的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)規(guī)模明顯小于縣域板塊。樂清工業(yè)電器產(chǎn)業(yè)、寧海皮革產(chǎn)業(yè)、永康五金產(chǎn)業(yè)也是較為典型的例子。

臺州加快高能級城市建設(shè)的對策建議

緊盯一個(gè)目標(biāo)，就是打造全省“第五大都市區(qū)”。當(dāng)前，“大都市區(qū)”建設(shè)是浙江推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化、加快新型城市化、提升城市能級的重要抓手。根據(jù)《浙江省大都市區(qū)建設(shè)行動(dòng)計(jì)劃》明確的“四大都市區(qū)”，臺州隸屬于寧波都市區(qū)，作為寧波的副中心，與余姚、慈溪地位等同，這樣的定位不足以支撐臺州高能級城市建設(shè)。要增強(qiáng)全局意識、危機(jī)意識、對標(biāo)意識、追趕意識，以“第五大都市區(qū)”的站位來設(shè)計(jì)城市空間布局、綜合交通、城市功能、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人口承載力等，整合和優(yōu)化中心城市周邊地區(qū)的資源要素，推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)向都市區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，打造綜合實(shí)力比肩“四大都市區(qū)”的“臺州都市區(qū)”。

完善三項(xiàng)機(jī)制，使做大做強(qiáng)中心城市成為全市發(fā)展的“最大公約數(shù)”。一是利益補(bǔ)償機(jī)制。目前，全市土地資源最豐富的空間就在臺州灣新區(qū)，要充分用好“飛地”政策，完善“飛出地”和“飛入地”在指標(biāo)考核、稅收分成等方面的利益共享機(jī)制，確保市外招商流轉(zhuǎn)類項(xiàng)目和市內(nèi)遷建類項(xiàng)目順利“飛入”臺州灣新區(qū)，將新區(qū)打造為增量共享空間。二是區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制。充分發(fā)揮市區(qū)體制機(jī)制改革聯(lián)席會議、臺州市城鄉(xiāng)建設(shè)管理委員會等跨區(qū)域、跨部門綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的作用，加強(qiáng)重大項(xiàng)目布局、產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)等重大事項(xiàng)的統(tǒng)籌推進(jìn)，打造成為管理決策的重要議事機(jī)構(gòu)和重大事項(xiàng)研究、審議、統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)平臺。三是市場合作機(jī)制。進(jìn)一步優(yōu)化產(chǎn)權(quán)保護(hù)、市場準(zhǔn)入、公平競爭、社會信用等基本經(jīng)濟(jì)制度，加強(qiáng)戶籍管理、社會保障、財(cái)政稅收、民生資源等領(lǐng)域跨區(qū)域合作，形成供需互促、產(chǎn)銷并進(jìn)的良性循環(huán)。

做好六篇文章，以重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)突破帶動(dòng)中心城市發(fā)展壯大。具體包括：做好“規(guī)劃引領(lǐng)”文章，強(qiáng)化市級規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)力、管控力；做好“以產(chǎn)興城”文章，培育活力迸發(fā)的城市經(jīng)濟(jì)；做好“要素保障”文章，引導(dǎo)要素資源向中心城市集聚；做好“交通先行”文章，持續(xù)完善綜合立體交通網(wǎng)絡(luò)；做好“空間拓展”文章，使縣城成為中心城市發(fā)展腹地；做好“人口集聚”文章，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。