以“虹口模式”探索“虹口新路”

上海市虹口區(qū)城市管理行政執(zhí)法局（以下簡稱“虹口城管執(zhí)法局”）始終堅持以人民為中心，立足人民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題，創(chuàng)新執(zhí)法理念、改進執(zhí)法方式，不斷提高城管執(zhí)法精細化水平，打造城市管理精治、法治、智治、共治新常態(tài)，為解決特大城市治理難題，提高城市運行品質(zhì)和效率，推進城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化進行了探索。

一、以“四個到位”夯實城管執(zhí)法精細化實踐之基

2011年，為落實虹口區(qū)委、區(qū)政府提出的“為民、靠民、問民”“支持舊改”等工作要求，虹口城管執(zhí)法局在進行系統(tǒng)的調(diào)查摸底和深入分析研制的基礎(chǔ)上，制定了以“保重點、破難點、出亮點、促長效”為工作目標(biāo)，以攻克難點頑癥為突破口的市容環(huán)境整治行動計劃。

（一）組織保障到位，借力造勢，用好平臺，形成合力

區(qū)委、區(qū)政府高度關(guān)注重點區(qū)域?qū)ｍ椪?。例如，在東余杭路整治中，區(qū)委副書記、副區(qū)長分別擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)小組組長和副組長，共有多達23個部門參與，積極發(fā)揮各自優(yōu)勢，為順利整治打下堅實的組織領(lǐng)導(dǎo)基礎(chǔ)。

充分利用市容聯(lián)席平臺，協(xié)調(diào)各方形成強大合力。整治前，以區(qū)市政市容管理聯(lián)席會議辦公室名義制定方案，經(jīng)聯(lián)席會議討論并作出決定后，組織多部門力量，采取聯(lián)合執(zhí)法的手段實施。整治后，將做法、成果及后續(xù)措施用“PPT＋書面總結(jié)”的形式向聯(lián)席會議匯報。

（二）法制保障到位，預(yù)案先行，有情操作，嚴(yán)格執(zhí)法

每次綜合整治，從整治方案的制定到實施的全過程，事前事中都有虹口城管執(zhí)法局法制科提前介入，指導(dǎo)或參與相關(guān)基層中隊做好前期工作，為整治行動提供了有力法制支撐。

在整治的全過程中始終堅持嚴(yán)格執(zhí)法與有情操作深度結(jié)合，根據(jù)“721工作法”堅持執(zhí)法與服務(wù)并重。如在解決居民便捷購買早餐的問題中，積極參與標(biāo)準(zhǔn)化菜場的建設(shè)，將無證的早餐攤位引入標(biāo)準(zhǔn)化菜場中，既能滿足居民對早餐方便衛(wèi)生的需求，又能讓無證設(shè)攤轉(zhuǎn)變?yōu)楹戏ń?jīng)營。

（三）力量保障到位，社會參與，立足長遠，鞏固成果

為確保整治隊伍強大的戰(zhàn)斗力，抽調(diào)精干力量，組建了三支突擊隊伍。在連續(xù)10天對寶安路區(qū)域開展的市容環(huán)境綜合整治中，突擊隊員圓滿完成了重要突擊整治任務(wù)。深入研究以往“攻得下山頭，守不住陣地”的普遍性問題，探索建立管理先行，執(zhí)法托底（保障）的良性循環(huán)機制。如在東余杭路部分合法經(jīng)營門面較集中的路段，引導(dǎo)商戶成立自治組織，由沿街經(jīng)營戶自愿選出代表進行自我監(jiān)督、自我管理。

為確保各項整治成果得到長期有效鞏固，聯(lián)合8個街道辦事處實行市容管理的社會化模式。由街道辦事處出資購買、引進有資質(zhì)的第三方社會組織，宣傳、勸阻違章當(dāng)事人自行改正，對不聽勸阻的及時向街道城管中隊報告，實現(xiàn)“整治一處、鞏固一處”的常態(tài)長效目標(biāo)。

（四）財力保障到位，履職盡責(zé)，搭好橋梁，與民溝通

綜合整治需要大量經(jīng)費作保障，街道辦事處都予以強有力的支撐，據(jù)不完全統(tǒng)計，在歷次綜合整治中，各街道提供專項保障經(jīng)費總額達上千萬元，確保了整治工作無后顧之憂。為促進執(zhí)法隊員主動依法履職，提高執(zhí)法規(guī)范性，加強督察力度，改變以天為周期的派單模式為時時滾動的形式，發(fā)現(xiàn)一個問題就立即下發(fā)，要求必須做到“件件有處理、當(dāng)天有回復(fù)、事事有回復(fù)”。

為爭取市民的支持和執(zhí)法對象的理解，堅持在每次整治行動前用至少一個月的時間進行廣泛的宣傳，努力營造市容環(huán)境整治為民、市民群眾廣泛參與、執(zhí)法對象主動配合的良好氛圍，通過微信公眾號公開虹口區(qū)城管執(zhí)法局、各城管執(zhí)法中隊負(fù)責(zé)人的聯(lián)系電話，搭好與市民直接溝通的橋梁。如在池溝路區(qū)域市容整治中，邀請了部分流動設(shè)攤?cè)藛T、街道領(lǐng)導(dǎo)、居民代表舉行面對面座談，共商市容管理良策。

二、以“四治為民”實踐城管執(zhí)法精細化“虹口模式”

（一）精治惠民促進執(zhí)法制度精細化

精治惠民體現(xiàn)了城管執(zhí)法工作布局和重心的變化，虹口城管執(zhí)法局統(tǒng)籌考慮城管執(zhí)法的短板弱項，總結(jié)了圍繞執(zhí)法的目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)、手段、職責(zé)、評價5個方面的精細化全流程制度建設(shè)；科學(xué)地理順了城管執(zhí)法體制，從頂層設(shè)計上厘清了執(zhí)法邊界和權(quán)責(zé)清單，區(qū)、街道執(zhí)法分工明確，邊界清晰，既嚴(yán)格執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法，種好自家“責(zé)任田”，又深入街道社區(qū)，熱情為市民釋難解困送服務(wù)，突出施策精準(zhǔn)、惠民有方。

針對原先執(zhí)法模式存在的弊端，落實“屯兵街面、及時發(fā)現(xiàn)、快速反應(yīng)、聯(lián)動聯(lián)勤、有效處置”的要求，建立了“三制五化”立體勤務(wù)執(zhí)法模式，執(zhí)法方式逐步實現(xiàn)了末端式被動處置向前端式主動防范轉(zhuǎn)變。在整治市民群眾反映強烈的六類街面突出違法違規(guī)行為的行動中，總結(jié)了“三步九法”工作法則，綜合治理成效顯著。用自創(chuàng)的拆違“八字訣”穩(wěn)步推進住宅小區(qū)環(huán)境秩序?qū)ｍ棃?zhí)法整治，擴大拆違戰(zhàn)果，實現(xiàn)市民居住環(huán)境明顯改善。

（二）法治親民促進執(zhí)法規(guī)范精細化

法治親民體現(xiàn)了城管執(zhí)法工作尺度和方法的變化，虹口城管執(zhí)法局運用法治思維和法治方式解決城市治理頑疾難題，秉持著既對城市管理問題突出領(lǐng)域加大執(zhí)法力度，又對情節(jié)輕微的違法行為包容審慎的態(tài)度，執(zhí)法剛?cè)岵怀鰧嵲诠苡?，融入群眾?/p>

例如，上海全面實施輕微違法行為依法不予行政處罰，創(chuàng)新推出《城市管理輕微違法違規(guī)行為免罰清單》（以下簡稱《免罰清單》）的當(dāng)日，虹口城管執(zhí)法局便對一起符合清單內(nèi)容的、擅自對外發(fā)布房源信息的行為不予行政處罰，獲得當(dāng)事人的主動配合整改與稱贊?！睹饬P清單》中明確了12項免罰事項，涉及市容環(huán)境、文明施工、房屋市場管理等方面，促進監(jiān)管者和被監(jiān)管者形成良性互動，讓虹口區(qū)中小微企業(yè)有了實現(xiàn)更好發(fā)展的良機，讓大家看到上海是一個真正具有法治精神的城市，不僅嚴(yán)格恪守規(guī)則，還在用溫暖的方式呵護規(guī)則。

（三）智治近民實踐執(zhí)法模式精細化

智治近民體現(xiàn)了城管執(zhí)法工作節(jié)奏和手段的變化，虹口城管執(zhí)法局通過數(shù)字思維創(chuàng)新城市管理模式，推進城市管理智能協(xié)同，突出流程再造、機制創(chuàng)新。聚焦市民關(guān)心關(guān)切問題，探索“細胞級”精細治理，拓展數(shù)據(jù)平臺，充實數(shù)據(jù)庫，深入挖掘和分析數(shù)據(jù)，推動數(shù)據(jù)可見、可懂、可用，賦能一線執(zhí)法工作。

如2017年9月，通過系統(tǒng)數(shù)據(jù)匯總分析，發(fā)現(xiàn)江灣鎮(zhèn)街道汶水東路、北外灘街道惠民路部分門店跨門營業(yè)呈多發(fā)態(tài)勢。隨即要求所屬轄區(qū)城管中隊制定整治計劃，集中力量解決上述路段的跨門違章問題，并要求中隊調(diào)整巡查簽到點，同時責(zé)令機動中隊加強定點督察。經(jīng)過連續(xù)一周的治理，上述路段的違章得到較徹底的整改。再如2017年11月，訴件處置平臺顯示，夜間施工的訴件多達92起，且主要集中在四川北路街道衡水路和嘉興路街道91號地塊兩個施工工地。對此，立即要求四川北路中隊和嘉興路中隊及時調(diào)整人員派勤，增加夜間執(zhí)法人員數(shù)量及執(zhí)法力度，對兩處工地不定時進行盯守，并組織全區(qū)所有街道中隊，對區(qū)內(nèi)所有在建工地開展聯(lián)合整治，機動中隊夜間加強對工地的突擊檢查。通過近半個月的整治鞏固，訴件處置平臺夜間施工訴件數(shù)量明顯下降。

（四）共治利民促進執(zhí)法方式精細化

共治利民體現(xiàn)了城管執(zhí)法工作方式和動力的變化，虹口城管執(zhí)法局通過加強多元治理主體間的關(guān)聯(lián)互動關(guān)系，突出黨建引領(lǐng)，推動全社會共同參與，構(gòu)建共建共治共享格局。聚焦群眾所需所盼，把群眾滿意作為著力點，以橫向推開聯(lián)接區(qū)域化黨建，建成了“聯(lián)建進單位、共建進園區(qū)、組團式進社區(qū)，嵌入式進商圈、扎根式駐社區(qū)”的“五進”工作法。以縱向延伸“黨組樹品牌、支部創(chuàng)特色”為牽引，精心打造“一支部一特色一品牌”并在全區(qū)多點開花：歐陽中隊“小巷城管1＋N”、廣中中隊“雙站雙服”、曲陽中隊“五心工程”、嘉興中隊“支部先行＋黨員帶頭”、涼城中隊“紅色力量撬動垃圾分類執(zhí)法”等品牌，既具有各自特點，又有共性價值，彰顯了“人民城市人民建，人民城市為人民”的鮮明導(dǎo)向，共同引領(lǐng)社會治理。

聚焦城管執(zhí)法中牽動民心的關(guān)鍵小事，基于認(rèn)同、信任、共識，提升群眾的共同價值感受，營造暖民心、集智慧、促合作、賦能量的城市精細化管理氛圍。為此，城管執(zhí)法社區(qū)工作室應(yīng)運而生。覆蓋全區(qū)的195家城管執(zhí)法社區(qū)工作室突出了“小空間、大作為”，致力于成為黨和政府與人民群眾之間的橋梁紐帶，打通城管執(zhí)法服務(wù)“最后一公里”。涼城中隊提煉了“一筆一本二十條”的工作法，川北中隊落實“3＋1＋1”推進法，北外灘中隊將城管社區(qū)工作室作為知百姓冷暖的“溫度計”、公眾建言獻策的“議事臺”、發(fā)現(xiàn)違法行為的“顯微鏡”。

三、以“四聚為本”深化城管體制改革，探索執(zhí)法精細化新路

（一）聚焦“隊伍建設(shè)”為主線，重培訓(xùn)、強考核

對標(biāo)上海市城市管理行政執(zhí)法局提出的“崇法善治、忠誠為民、公正清廉、砥礪奮進”的城管行業(yè)精神，虹口城管執(zhí)法局統(tǒng)一組織實施全區(qū)城管執(zhí)法人員的政治思想、作風(fēng)紀(jì)律、職業(yè)素養(yǎng)等培訓(xùn)。著手建立全區(qū)統(tǒng)一的崗前培訓(xùn)、全員集訓(xùn)、后備干部培訓(xùn)、中層干部培訓(xùn)、黨務(wù)培訓(xùn)、專項執(zhí)法培訓(xùn)、知識更新培訓(xùn)等培訓(xùn)制度，將培訓(xùn)教育與干部提拔、職務(wù)職級晉升有機結(jié)合，推動培訓(xùn)向“深、精、廣”發(fā)展。

一直以來，虹口城管執(zhí)法局全力探索以相對客觀的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)來綜合考量一線干部隊員的工作實績。2024年，虹口城管執(zhí)法局被確定為上海市開展公務(wù)員績效管理的試點單位，為在試點工作中努力形成“虹口樣板”，在原系統(tǒng)“網(wǎng)上考核”應(yīng)用的基礎(chǔ)上，充分順應(yīng)城管執(zhí)法力量下沉帶來的變化，重點圍繞破解考核“兩難”問題（即隊伍下沉后承擔(dān)部分街道布置的工作任務(wù)，難以進行統(tǒng)一量化考核；工作推進具有長期性、常態(tài)化的特征，且難易程度不同，難以劃分時間節(jié)點、精準(zhǔn)評價公務(wù)員實際工作績效），及時調(diào)整推出一套更貼合基層執(zhí)法工作實際的指標(biāo)體系和信息化系統(tǒng)，切實為基層減負(fù)增能。

（二）聚焦“業(yè)務(wù)水平”為路徑，抓辦案、嚴(yán)監(jiān)督

虹口城管執(zhí)法局堅守主責(zé)主業(yè)，聚焦承重墻查處、建筑工程垃圾、違章建筑、群租、物業(yè)服務(wù)企業(yè)等重點執(zhí)法領(lǐng)域的大案要案重點考評，持續(xù)提升城管執(zhí)法影響力，同時，法制年度考核不單純看辦案基數(shù)，更傾向于對執(zhí)法覆蓋面的綜合考評，促進街道綜合行政執(zhí)法中隊執(zhí)法觸角從單一性的批量性案件向陌生執(zhí)法領(lǐng)域延伸，逐漸形成可復(fù)制、可推廣的業(yè)務(wù)口徑及操作流程。開展多元合作，主動與各街道基層司法所建立動態(tài)聯(lián)絡(luò)。與區(qū)司法局加強法治聯(lián)動，與人民法院的非訴執(zhí)行加強聯(lián)絡(luò)。

虹口城管執(zhí)法局立足法治思維，以執(zhí)法作為回應(yīng)市民“急難愁盼”的主要落腳點，創(chuàng)新試點了“督訴件、轉(zhuǎn)案件”督察工作機制。以問題為導(dǎo)向，明確訴件處理在“應(yīng)立盡立”的基礎(chǔ)上“專案辦理”。針對每個符合“專案辦理”條件的訴件，力求做到證據(jù)充分、調(diào)查詳實、處置合理，推動以執(zhí)法辦案為抓手，破解社區(qū)民生難題，形成管理與執(zhí)法的有效閉環(huán)。

（三）聚焦“服務(wù)能力”為目標(biāo)，沉社區(qū)、近百姓

虹口城管執(zhí)法局持續(xù)推進城管社區(qū)工作室的制度化、有形化、規(guī)范化建設(shè)，搭建城管執(zhí)法部門服務(wù)社區(qū)居民的工作平臺，有效縮短了城管執(zhí)法與社區(qū)居民問題訴求的距離。踐行為民服務(wù)根本宗旨，進一步提升社區(qū)服務(wù)水平，推動城管執(zhí)法融入基層社區(qū)治理，打造社區(qū)共建共治“新樣板”。

例如，北外灘街道綜合行政執(zhí)法隊打造的虹口城管首個“組合式”工作載體——“六委合一”片區(qū)城管工作室，將北外灘、西安、前進、漢陽、長治和鴻興6個居民委員會有機整合，原有的一人一居“?？茠焯枴备碌鸀椤叭崎T診”，執(zhí)法力量攥指成拳，實現(xiàn)“六委”問題統(tǒng)一處理、執(zhí)法部署統(tǒng)一指揮、執(zhí)法人員統(tǒng)一行動。再如，虹口區(qū)目前唯一的城管商圈工作室——“濱先鋒”城管商圈工作室，落地于上海市北外灘金茂時尚生活中心，輻射整個濱水區(qū)域，可發(fā)揮城管工作室、人民意見征集站、共建共治服務(wù)點、來信來訪窗口、普法宣傳站“五位一體”功能。

（四）聚焦“創(chuàng)新活力”為基石，應(yīng)新勢、闖新路

2023年9月，習(xí)近平總書記在黑龍江考察調(diào)研期間首次提到“新質(zhì)生產(chǎn)力”這一重要概念。相對于傳統(tǒng)生產(chǎn)力，新質(zhì)生產(chǎn)力對城市管理提出了更高要求。為充分適應(yīng)執(zhí)法體制改革帶來的新要求新任務(wù)，虹口城管執(zhí)法局將推動新質(zhì)生產(chǎn)力和城市精細化治理的深度融合，堅持一張藍圖繪到底，按照數(shù)智共驅(qū)、系統(tǒng)迭代、場景開發(fā)的戰(zhàn)略路徑，激發(fā)創(chuàng)新活力，堅持以數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，賦能一線執(zhí)法；堅持業(yè)務(wù)為重，提升執(zhí)法實效；堅持科技為要，凸顯治理效能。穩(wěn)扎穩(wěn)打、久久為功，用手中的“智慧之筆”徐徐繪就新時代“城管畫卷”，在城市管理精細化上勇闖新路，實現(xiàn)更大作為。

黨的二十屆三中全會明確強調(diào)，進一步全面深化改革，必須以促進社會公平正義、增進人民福祉為出發(fā)點和落腳點；應(yīng)當(dāng)堅持以人民為中心，尊重人民主體地位和首創(chuàng)精神，人民有所呼、改革有所應(yīng)，做到改革為了人民、改革依靠人民、改革成果由人民共享。在今后的工作中，虹口城管執(zhí)法局將堅定不移貫徹執(zhí)行，以切切實實地解決民生問題為價值旨歸，善于從“解決一個問題”上升到“解決一類問題”，注重將“為民造?！斌w現(xiàn)在城管執(zhí)法的全過程、全方位，實現(xiàn)目的、過程、結(jié)果有機統(tǒng)一，書寫人民至上的新篇章。

（責(zé)任編輯：張秋辰）