再論我國政府信息公開條例中“三需要”標準的撤銷

洪驥 趙汝慧

摘要：近年來，“以公開為原則，不公開為例外”成為政府信息公開工作的發(fā)展趨勢，《政府信息公開條例》中對“三需要”標準的撤銷即是其表現(xiàn)之一。作為在立法之初被賦予“彌補主動公開不足”與“預防申請公開風險”預期功效的條款，“三需要”制度因其與維護公民知情權之間的矛盾而極具爭議性，學界對于其存廢主要存在支持說、反對說、折衷說、法解釋學說四種觀點。以保障公民知情權為基本導向，新《條例》撤銷“三需要”標準的必然性和必要性基于信息公開的公法依據(jù)、舊法的現(xiàn)實障礙、新法的正向效應三個維度。政府信息公開的進一步落實，需從當前的立法缺口、發(fā)展趨勢及規(guī)范缺陷三個層次入手，強調知情權的獨立地位，廓清信息公開救濟途徑的適用范圍，以期政府信息公開沿法治軌道有序發(fā)展。

關鍵詞：政府信息公開；知情權；公法原理；民主政治；申請權濫用

中圖分類號：D9? ? 文獻標識碼：A? ? 文章編號：1009-3605（2024）01-0019-10

一、引言

《中華人民共和國政府信息公開條例》歷經11年制度實踐后于2019年迎來修訂。無論是要求“擴大主動公開的廣度和深度”，抑或“規(guī)范依申請公開的程序規(guī)定”，都彰顯出本次修法“以公開為原則，不公開為例外”的指導原則以及決策者對于解決“政府信息公開實效不彰”問題之決心。新《條例》撤銷了原條例第十三條中爭議頗多的“三需要”（根據(jù)自身生產、生活、科研等特殊需要）標準，這也意味著公民、法人和其他組織在申請政府信息公開時，擺脫了前置條件之困，無需單獨證明自己申請政府信息公開的目的與“三需要”相關。但在“三需要”制度甫建之初，其本意既為彌補主動公開的不足，更為預防申請人獲取信息權的濫用，如行政相對人發(fā)起大量細碎的信息公開申請，以此作為向行政機關施壓的手段，從而變相實現(xiàn)其他權利的救濟。但是，為抑制特殊濫訴現(xiàn)象而針對全體申請人加以條件限制，是否與《條例》制定當初的立法目的南轅北轍了呢？在行政機關預防法律風險與陽光透明政府構建之間的矛盾不斷加劇之時，2019年修訂的《條例》撤銷原條例第十三條“自身特殊需要”的標準，折射出立法者對于政府信息公開領域價值理念的重新調整[1]，構建信息透明政府、維護公民知情權的立法導向無疑占據(jù)了主導地位。

如今，距離《條例》修改已近5年，也確實到了一個階段性總結的歷史關口。其間，學界產生了一些高質量的理論研究成果，但關于原《條例》第十三條的動因考量及對日后相關規(guī)范調整的啟示卻鮮有涉及，當前研究多從支持或反對層面對于原條例第十三條作出文本型評述。根據(jù)立法變遷現(xiàn)狀，筆者認為，理論應當從如下問題作出進一步回答：原《條例》“三需要”標準的撤銷反映出立法者哪些層面的價值考量？這種變化是否具備公法理論根基與現(xiàn)實依據(jù)？立法層面因應信息公開變革要做出哪些應對之策？如何在政府信息公開的趨勢之下保持預防風險與擴大權利的平衡？條款的撤銷給了日后政府信息公開工作哪些啟示？因此，本文擬深入解讀“三需要”條款撤銷背后的理論因應，詳盡分析關于彼時立法變動后的發(fā)展態(tài)勢，在此基礎上探尋“三需要”條款撤銷之后我國政府信息公開的重構路徑。

二、“三需要”條款之學理爭議與分歧癥結

探討“三需要”條款爭議之根源，應放置于我國政府信息公開領域的法律規(guī)范演變之背景下。目前，國務院制定的行政法規(guī)《中華人民共和國政府信息公開條例》（2007年發(fā)布、2008年實施、2019年修訂）是我國政府信息公開領域最高級別的法規(guī)。該法規(guī)最初的立法目的是“為了保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，促進依法行政，充分發(fā)揮政府信息對人民群眾生產、生活和經濟社會活動的服務作用，制定本條例?！狈ㄒ?guī)中所稱“政府信息”，是指“行政機關在履行職責過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息?！痹瓧l例第二章第九條規(guī)定了信息公開的范圍，主要包括：（1）涉及公民、法人或者其他組織切身利益的；（2）需要社會公眾廣泛知曉或者參與的；（3）反映本行政機關機構設置、職能、辦事程序等情況的；（4）其他依照法律、法規(guī)和國家有關規(guī)定應當主動公開的。有關行政機關需要“被動”公開的事項（即依申請公開事項），原條例第十三條作出如下規(guī)定：“除本條例第九條、第十條、第十一條、第十二條規(guī)定的行政機關主動公開的政府信息外，公民、法人或者其他組織還可以根據(jù)自身生產、生活、科研等特殊需要，向國務院部門、地方各級人民政府及縣級以上地方人民政府部門申請獲取相關政府信息?！倍鴮τ谛姓C關不予公開的政府信息，原條例第十四條規(guī)定：“行政機關不得公開涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息。但是，經權利人同意公開或者行政機關認為不公開可能對公共利益造成重大影響的涉及商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息，可以予以公開?！?/p>

在這里需要特別指出的是原條例第十三條的有關內容。該條所設置的針對申請政府信息公開的主體資格之限制條件為“自身生產、生活、科研等特殊需要”（簡稱“三需要”），學界對其存廢頗有爭議，總體上可以分為支持說、反對說、折衷說、法解釋學說四種觀點。譬如，對“三需要”持支持意見的學者認為，“‘三需要的意義僅體現(xiàn)在舉證責任，而且僅在過度申請、涉嫌濫用申請權時才顯現(xiàn)?！@種限制的妥當性只與申請公開的信息數(shù)量有關，并通過說明理由的程序來實現(xiàn)。申請人申請的信息數(shù)量愈大，意味著占用的公共資源愈多，就負有更多的說明理由義務。如果申請人給出的理由不足以說服行政機關，行政機關可以引用上述第十三條規(guī)定予以拒絕?！盵2]又如，持反對意見的學者認為，條例首要的立法目的是“保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息”（條例第一條），而其他立法目的，即“充分發(fā)揮政府信息對人民群眾生產、生活和經濟社會活動的服務作用”，僅僅是首要立法目的實現(xiàn)之后的必然結果；而且知情權也應當是無需依附于其他任何權利的一項重要權利，它的具體實現(xiàn)便寄托在依申請公開政府信息的制度實踐中，條例第十三條對于申請人的資格限制（“三需要”）有悖于透明政府、法治政府的根本理念和精神，應當予以廢除。[3]還有學者在承認該條款在補充政府主動公開不足與預防政府信息獲取權濫用等方面所起到的“積極作用”的前提下，提出了“兩階段”的折衷論（“暫時保留論”），即第一階段要認清中國的法治狀況與現(xiàn)實，無論修例抑或立法，都應該暫時保留該條款中的“三需要”限制；第二階段隨著中國法治的發(fā)展，則可適時廢除“三需要”限制，使得政府信息“不公開”只服從于“兩秘密一隱私”原則（即國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私）。[4]18還有學者跳出單純立法論層面支持與反對的窠臼，從法解釋學的角度剖析該條款，進而指出，“就一般意義而言，當申請人自身‘生產、生活、科研等特殊需要可解釋到最大化時，條例中信息公開的申請人，可以是任何人。因為每個人都有選擇職業(yè)、生活方式和從事科學研究的自由，在法律上無法將生產、生活、科研從特定的社會成員所享有的自由中予以排除?！盵5]

三、撤銷“三需要”標準的理論因應

（一）政府信息公開的公法依據(jù)

對于政府信息公開這一命題，其實追本溯源，可以歸結到作為憲法核心權利之一的言論自由。我們知道，言論自由又稱“表達自由”，人們只有將藏在自己內心深處的思想和信仰朝外部表達出來并順利傳達給他者方能發(fā)揮社會功效。從這個意義上說，表達自由是一項尤為重要的權利。支配表達自由的價值有二。其一，個人通過言論活動發(fā)展自己的人格——這樣一種個人性質的價值（自我實現(xiàn)的價值）；其二，公民通過言論活動參與政治活動的意志決定——這樣一種助益民主政治的社會性質的價值（自我統(tǒng)治的價值）。表達自由對于個人的人格成長而言是十分重要的權利，特別是在促成公民自主參與政治活動這一層面實屬不可或缺的基礎性權利。表達自由是一種發(fā)表并傳播思想、信息的自由。正因為表達自由是一種交流信息的自由，本來是以“受眾（接收方）”的存在為前提條件，保障知情權的意思也都包含其中的。在19世紀的市民社會，受眾（接收方）的自由沒能成為問題的焦點。然而，進入20世紀后，具有巨大影響力的大眾傳媒開始成熟，從大眾傳媒一側單方面地輸出大量信息，于是便導致了信息“傳送方”之大眾傳媒與信息“接收方”之普通公民的顯著分離。而且，信息在社會生活中所具有的意義產生飛躍性變化。于是，就有必要站在普通公民的角度去重新構建表達自由，為了保障表達的“接收方”的自由（聽的自由、讀的自由、看的自由），應該將表達自由理解成“知情權”。漸漸地，表達自由就演變成像《世界人權宣言》第19條所描述的那樣，被解釋成“持有主張而不受干涉的自由”和“通過任何媒介和不論國界尋求、接受和傳遞消息和思想的自由”。知情權屬于“免于國家干涉的自由”這樣一種傳統(tǒng)意義上的自由權，不止于此，它還同時演繹著參政權（參與國家政治的自由）的功能。因為個人只有了解到多種多樣的事實和意見，方能有效地參與到政治活動當中。更進一步說，知情權也是一種可以積極地要求政府公開信息的權利。從這個意義上說，知情權也同時具備了尋求國家政策的國務請求權乃至社會權利（依賴國家保障的自由），但如果想讓它成為一項具體可操作的請求權，則必須制定政府信息公開法。

雖然我國當前有關政府信息公開的專門性規(guī)范僅限于《中華人民共和國政府信息公開條例》，其效力層級并未上升至法律，但無法否認公民對于政府信息享有知情權。首先，從我國憲法的邏輯而言，政府信息公開制度對標憲法中的參與民主而非代議民主原則，具備獨特的民主理性價值。在實踐中，知情權是公民主動參與管理國家、社會事務之前提，政府信息公開作為保障公民知情權的各類渠道中規(guī)范性、普及性較強的制度設計，在廣大公民生活中起著不可或缺的作用。換言之，公民對于政府信息的知情權具備堅實且明確的憲法基礎，具備正當性。其次，從《條例》的規(guī)范理性而言，即便2007年《條例》并未將“促進社會主義民主政治”納入立法的價值目標，但依舊無法否認民主政治建設是貫穿于政府信息公開體系的主線[6]。換言之，知情權作為民主政治的代表性權利，始終以“隱藏條款”的形式助力《條例》的實踐。在信息公開領域，知情權的價值不僅限于政府作為信息“傳送方”對于“接收方”予以公開，更在于“接收方”在獲取信息之后對于信息進行再次表達、參與等多種方式的利用，這在本質上既體現(xiàn)了對于民主政治的理念追求，更與《條例》立法目的之“為廣大人民群眾生產、生活服務”相契合。因此，作為“集體性、概括性權利”的公民知情權[7]，理應成為政府信息公開領域中獨立的權利客體，而不受諸多限制性條件所困。原《條例》并未將世界各國所采取的“以公開為原則，不公開為例外”這一通用性原則作為指導思想，反而將“有限公開”原則匿于規(guī)范文本之下，其中第十三條對于信息公開申請人的資格限制條款便是集中體現(xiàn)。但經過2019年修訂后，《條例》在原第五條堅持“遵循公正、公平、便民的原則”之基礎上，又增加了“堅持以公開為常態(tài)、不公開為例外”的原則，這就在指導思想上與國際通行做法接軌。由此一來，原《條例》中作為“有限公開”原則之表征的“三需要”標準自然也就失去了存續(xù)下去的理由，被撤銷實屬公法理論層面上的必然結果。

（二）“三需要”條款實施的現(xiàn)實窠臼

在公法視域下論證“公民對于政府信息公開的知情權無需添加特殊條件限制”之外，“三需要”條款自身在實踐中存在的諸多問題也是其被撤銷的重要原因，筆者將從“三需要”條款的文義解釋、功能局限、邏輯陷阱三個維度來論述。

首先，就文義解釋的層面而言，“三需要”明顯與法律規(guī)范的明確性要求相悖。立法活動作為各項權力、利益、資源調配的重要方式，理應對于經濟社會發(fā)展的基本結構作出具備明確性、可預期性的合理安排。[8]換言之，法律規(guī)范文本需盡可能減少不確定的因素，在保持恰當彈性空間的前提下?lián)碛羞m用預期性。但“三需要”條款中的“生產、生活、科研”在語義上模糊，屬于通俗意義上的概括性名詞，并非法律專用詞匯，因而不存在通過法律文義解釋的方法加以明確的可能。這種模糊性說辭存在下列不足：第一，容易助力行政機關自由裁量權的濫用，至于申請人之理由是否能納入原《條例》“三需要”的范疇，行政機關往往只能在個案中加以主觀性判斷，這也導致相似案件存在處理結果相異的可能性，既難以樹立行政機關的權威，更無法保障公民知情權的順利實現(xiàn)。例如，行政機關可能會依據(jù)公民申請公開之信息對自身的影響來進行選擇性限縮或拓展“三需要”的范圍，如果該申請信息的公開可能會對政府形象造成負面影響，行政機關可能盡力縮小“三需要”的外延，以此來對抗該信息的公開。[9]第二，語義的模糊性導致“三需要”在立法之初設想的功能在實際應用層面出現(xiàn)異化，即該條款存在適用誤區(qū)?！叭枰睂嶋H上并非用來限制申請人的資格[10]，理由在于原《條例》第二十條第2款對于申請政府信息公開所提交內容要求與“三需要”并不相關。亦如前文所論，以法解釋學角度剖析該條款的學者認為，當申請人“特殊需要”解釋到最大化時，申請人可以成為任何人。因此，行政機關更不得任意限縮解釋，以“三需要”為由拒絕申請人的公開要求。綜上所述，文義解釋無法解決申請權濫用問題的復雜性，反而容易導致其他問題，“三需要”條款在該層面不具備可操作性。

其次，從功能局限的層面而言，“三需要”并未達到立法預期。一是在規(guī)制不當申請方面的功效有限，反而有相反效果，更會徒增正常申請人證明責任的成本；二是在其功效有限之前提下，實踐中，申請人多付諸于政府信息公開訴訟解決，這種權宜之計給人民法院帶來較重的負擔。當模糊文義的解釋權掌握在行政機關手中時，就注定導致“三需要”條款無法發(fā)揮預防申請權濫用的功能。出于自我保護的需要，行政機關在接到信息公開申請時會進行篩選，可能將對自己產生不利影響卻對申請人尤為關鍵的信息排除在外，而這種情形下行政機關拒絕公開的借口極有可能是解釋彈性較大的“三需要”標準，即申請人資格與“三需要”條件不符。即便行政機關為維護穩(wěn)定選擇同意公開，其內容也可能是與申請人核心利益關聯(lián)性較小的其他信息。這會倒逼部分行政相對人以信息公開為靶向，采取多種救濟途徑以實現(xiàn)自身權益，導致糾紛流入司法階段。其結果是既無益于提高糾紛解決的效率，也不利于規(guī)制濫用信息公開申請權的現(xiàn)象。而對于正常的申請人而言，設置申請門檻使其舉證步驟更為繁瑣，增加負擔。筆者認為，上述情形發(fā)生的根源在于行政機關與行政相對人存在天然的地位懸殊，申請人無法得知行政機關內部對于其所申請公開信息的保存途徑與手段，作為外部救濟途徑的司法機關也難以完全確認行政機關的公開是否妥當。在此基礎上設置信息公開申請的標準，對于保障申請人的知情權是極大的障礙。

再次，從邏輯層面而言，即便“三需要”制度的存在對于規(guī)制濫用申請現(xiàn)象有所裨益，但不當使用申請權的公民畢竟是少數(shù)，如果為規(guī)制少數(shù)群體的不良行為而限制多數(shù)公民的正當申請權，是否與行政法學中的比例原則相悖？換言之，不得因為規(guī)制極個別的特殊現(xiàn)象而將標準適用于全體公民，應當具體問題具體分析。從憲法視域來講，比例原則是對于限縮公民權利的國家權力的限制，從行政法視域來講，比例原則以實現(xiàn)公眾利益與私人利益的均衡為適用目標[11]，這種標準既是對于常態(tài)下行政權力行使的原則性要求，也是行政機關在制定相關規(guī)范時應該遵循的指導方針。在政府信息公開領域，個別申請人濫用申請權利的現(xiàn)象并非我國獨有，例如在日本，這種情況被稱為政府信息公開制度的“伴生性行為”[12]。前文業(yè)已論述，“三需要”條款支持論認為，該條款僅在申請人申請信息數(shù)量龐大、占用公共資源較多時才發(fā)揮作用，行政機關可引用該條文對于不合理的申請現(xiàn)象予以拒絕。但2019年新《條例》已于第三十五條規(guī)定了政府信息公開申請數(shù)量超過明顯合理范圍的處理辦法，即：申請人申請公開政府信息的數(shù)量、頻次明顯超過合理范圍，行政機關可以要求申請人說明理由。行政機關認為申請理由不合理的，告知申請人不予處理；行政機關認為申請理由合理，但是無法在本條例第三十三條規(guī)定的期限內答復申請人的，可以確定延遲答復的合理期限并告知申請人。這也從側面印證，針對不當?shù)男畔⒐_申請（亦有學者稱之為“糾纏申請”[13]），新《條例》設置了針對性的條款予以規(guī)制，意在發(fā)揮預防信息公開之法律風險，促使特殊情況盡快得到處理、解決。既然已有特別措施，那設置針對全部申請人的“三需要”的標準就更加沒有存在的必要了。

（三）“三需要”條款撤銷的正向效應

在構建陽光透明政府的趨勢下，2019年《條例》借鑒域外經驗，首度將世界通用原則“以公開為常態(tài)，不公開為例外”納入規(guī)范文本內，這也意味著我國的政府信息公開理論上不應當對于申請人有所限制，不應當要求申請人與其申請公開的信息有利害關系?！叭枰睏l款的撤銷是對這一修法指導思想的回應。修法對“政府信息公開”重新定位的同時，也起到了正本清源的作用，在保障公民基本權利的同時強化民主監(jiān)督，更體現(xiàn)了自然正義理論的邏輯要求。

“三需要”標準的撤銷徹底消除了公民申請獲取政府信息必須附帶的特殊利益條件，成為我國民主政治發(fā)展的一個重要里程碑。申請資格的放寬，公民申請政府信息公開的門檻降低，依申請進行政府信息公開的數(shù)量也會隨之增多。于公民自身而言，其申請政府信息公開的目的往往是出于實現(xiàn)個人的特殊利益，而非為監(jiān)督政府是否依照依法行政原則行使公共權力，但在客觀上，公民行使政治性權利會有民主監(jiān)督的功效，敦促行政機關在行權過程中謹言慎行，逐步完善政府信息制定的程序、步驟及保存方式，從而實現(xiàn)合法行政的制度理想。[14]這不僅僅是公民知情權的實現(xiàn)，對于民主政治建設更是大有裨益。

在實現(xiàn)公民個人權利、發(fā)展民主政治之余，該條文的變動使信息公開的法律規(guī)定更接近自然正義原則，更利于在政府信息公開領域消弭行政相對人與行政機關之間的地位差距，從而保障社會公平正義。在原《條例》中，行政機關既擔任了經申請公開信息的角色，又擁有審核申請人的資格。行政機關集兩種角色于一身，好比競技賽場上運動員與裁判員身份的合一。倘若申請人的申請符合法定條件，行政機關不公開信息構成違法。但申請人的申請是否符合法定條件，卻由行政機關來決定。可見，行政機關占據(jù)了主導地位，對行政相對人顯然不公平。英國古諺語曰：公正不僅應當實現(xiàn)，而且應當以看得見的方式實現(xiàn)，更應當以毋庸置疑的形式實現(xiàn)。“不得自任裁判官”，不僅是行政機關公正行使權力最低限度的要求，亦是在規(guī)范制定層面滿足自然正義的要求。[15]在政府信息公開領域，如果行政機關不再享有自由裁量的資格審核權，相當于取消了其“裁判員”地位，其角色義務僅限于是否選擇公開申請人所需的政府信息，不再具備偏私的可能性。如此，權力與權利之間便達成了一定程度上的平衡，符合自然正義原則的基本要求，既體現(xiàn)了政府信息公開領域的程序正義，更表現(xiàn)出立法者積極追求實質正義的價值觀。

四、“三需要”標準撤銷之反思與啟示

（一）彌補缺失：《政務公開法》的制定

“三需要”標準的撤銷，回應了公民對于政府信息知情權的強烈要求。在2019年《條例》修改后不久，新冠病毒肺炎席卷全球，當時，政府信息的及時傳達、解讀以及公民對于信息的知情權更是成為了高熱度話題。公民對相關信息的知情權表現(xiàn)出了強烈要求。但截至目前，我國在政府信息公開領域并沒有正式的法律，僅有作為行政法規(guī)的《條例》為該領域最高位階的規(guī)范。因此，原《條例》第十三條之變動，更彰顯出該領域通過立法來保障公民知情權的迫切性，目前已有多位學者指出，制定《政務公開法》極具可期待性。[16-18]

立法的前提，須先厘清“政務公開”與“政府信息公開”之間的關聯(lián)與區(qū)別。學術界關于二者的外延界定存在爭議，存在等同說、包含說（政務公開包含政府信息公開、政府信息公開包含政務公開）兩種觀點。筆者支持包含說，并認為政務公開包含政府信息公開。因為：第一，政務公開的主體既有國家行政機關，又包括黨的決策機構，因而就覆蓋范圍而言，政務信息公開的外延遠大于政府信息公開；第二，政府信息公開以行政機關主動公開、依申請公開兩種方式為主，而政務公開的方式趨于多元化，聽證會、論證會等形式都是政務公開的形式。但在2016年《國務院辦公廳印發(fā)<關于全面推進政務公開工作的意見>實施細則的通知》中卻將政務公開的主體限定為行政機關，這也意味著在我國當前的政策下，政務公開等同于政府信息公開。因而，可以先制定外延范圍較大的《政務公開法》，以政府信息公開為核心內容，后續(xù)隨政策的變動可以進行修法，對于文本內容進一步拓展和深化。

同時，應當將“知情權”納入《政務公開法》的客體保障范圍。雖然我國《憲法》沒有明確規(guī)定公民享有“知情權”，但“知情權”以其他方式在《憲法》中有所體現(xiàn)。換言之，“知情權”的內涵散見于《憲法》明確規(guī)定的其他權利中。首先，我國《憲法》規(guī)定了公民的言論自由，言論自由即表達自由，而公民在新時代獲取、接收政府信息的表達自由應當理解為“知情權”。其次，我國《憲法》第二條第1款規(guī)定“國家的一切權力屬于人民”。政府作為行政權力的行使者，理應將其行權的過程、方式、內容等信息及時傳遞給權力的享有者人民。再次，《世界人權宣言》明確規(guī)定“知情權”是公民的基本權利，作為《世界人權宣言》的締約國家之一，“知情權”應是我國《憲法》中的正當性權利，而非附屬、派生權利。“知情權”在一些部門法中均有涉及，例如：《中華人民共和國行政處罰法》中規(guī)定，當事人有權被告知處罰的內容以及陳述、申辯等權利。因此，可以參照我國其他法律的制定經驗，在《政務公開法》的規(guī)范條文中引入“知情權”的概念，以法律的形式來保障公民對于政府信息公開所享有的基本權利。

（二）順應趨勢：將知情權與行政訴權掛鉤

雖然我國《憲法》及《世界人權宣言》皆規(guī)定知情權屬于公民的正當性權利，然而，在修法之前，原《條例》并不存在明確的“知情權”表述，立法亦似乎有意回避之。因而在部分政府信息公開的行政訴訟中，原告因申請被拒、未能獲得信息的案件究竟涉及何種權利有待進一步解釋。從行政訴訟的角度而言，“三需要”標準與“利害關系”相關聯(lián)，便于法院在政府信息公開案件中確定原告資格，但卻對于知情權這一公法請求權的訴權保障形成桎梏。換言之，公民如果以“政府拒絕公開信息侵犯自己的知情權”為由提起行政訴訟，將無法得到法律的支持。因此，“三需要”的標準限制了公民基于知情權這一公法請求權獲得訴權保障的可能性，無法達到《條例》以“保障公眾權益”為預期功效的立法目的。

在撤銷“三需要”標準后，新《條例》不再以個體的差異性為前提，公民不再受“特殊要求”的限制，都可向政府申請信息公開。這種請求權賦予了所有人獲取信息的權利，但又不局限于個體，因為它是普遍的、抽象的，與“實現(xiàn)公共利益”的制度目標掛鉤，使政府信息公開相關的行政訴訟既有信息公開的意義，亦有民主政治的妙思[19]。盡管新《條例》中仍未有明朗的“知情權”概念，但“三需要”撤銷之趨勢已展現(xiàn)出“知情權”在政府信息公開領域立法的重要性。雖然筆者在前文提及《政務公開法》應將“知情權”納入規(guī)范條文體系，但在該法尚未成形的前提下，如何進一步保障公民在政府信息公開領域的知情權，仍應寄希望于《條例》《行政訴訟法》等相關法律條文的修改。知情權應當成為政府信息公開領域獨立的權利保護客體，作為“集體性、概括性的權利”[7]22，政府信息公開的訴訟端應當作出聯(lián)動響應[20]，只要公民的申請符合《條例》規(guī)定，而政府未能及時履行信息公開的義務，公民就可以知情權為訴訟客體對政府不公開信息的行為提起訴訟。筆者認為，原《條例》第十三條往往被行政機關在訴訟中援引為證明公民“不具備公開申請權”的條件，但“三需要”標準撤銷后，該條文的作用理應發(fā)生轉變，新《條例》第二十七條（對應原《條例》第十三條）可以由公民引用作為其請求權的條款，以此來保障自身知情權的實現(xiàn)。

（三）避免后患：復議和訴訟預防申請權的濫用

盡管有學者以“三需要”具有預防信息濫用獲取權、避免浪費公共資源為由，主張該條款應暫時予以保留。[4]18但民主政治發(fā)展的趨勢不可逆，即使修法帶給現(xiàn)實社會諸多挑戰(zhàn)，但重視知情權地位的立法動向不可走回頭路。[21]撤銷“三需要”是必然之舉，但條文規(guī)范的誕生與變革還要綜合考慮制度成本等問題。如何在保障公民對政府信息知情權的前提下避免由少數(shù)群體濫用申請權、浪費行政乃至司法資源的現(xiàn)象，成為“三需要”標準撤銷后亟待解決的問題。因此，有必要從行政救濟端采取措施，對這種特殊情形作出規(guī)定。公民是否具備行政復議的申請人資格或行政訴訟的原告資格，皆有“利害關系”作為一把嚴格的標尺進行衡量。在政府信息公開案件中，一般認為，只要公民向行政機關申請公開政府信息，即成為行政關系中的行政相對人，進而就與行政機關公開信息與否的行為產生利害關系，可以作為申請人或原告參與到行政復議、訴訟的過程中。[22]但如果存在申請權濫用的行為，這種利害關系的解釋便頗為牽強。筆者認為，在涉及政府信息公開的行政復議、訴訟案件中審核當事人的資格條件時，理應將公民因“政府信息公開與否”所產生的客觀損失納入到“利害關系”的范圍內，或公民應當在提起行政復議、訴訟申請時，就行政機關涉嫌侵犯自身的權利以及自己與該政府信息之間的利害關系進行合理解釋，否則，在沒有任何關聯(lián)性的前提下，該當事人訴政府公開信息的請求不應當受理，當事人亦不具備復議申請人或原告的資格。

五、結語

“三需要”標準存廢之爭論從某種意義上折射出我國以《條例》為核心的政府信息公開制度存在不完善性。第一，尚未構建完整的知情權保障體系；第二，針對申請權濫用現(xiàn)象的規(guī)制不夠完善。由于處理濫用問題的制度運行成本過高，從立法端角度制約該現(xiàn)實難題本身無可厚非，但絕不能以犧牲普通公民的知情權為代價來抑制少數(shù)不良現(xiàn)象。加強知情權保障、維護民主政治之理念不可逆轉，這是未來我國政府信息公開堅定不移的走向。同時，《條例》的層級僅停留于行政法規(guī)，而保障知情權的答案，應當鑲嵌于更好的制度體系中。我國在政府信息公開領域目前還沒有一部正式的法律，以后如果出現(xiàn)相關的立法意向，不妨參考借鑒域外的立法經驗，并結合自身國情和實際情況進行制度設計。僅撤銷“三需要”條款不足以解決問題，亦應考慮將知情權納入政府信息公開規(guī)范體系的保障范疇，同時將其視為獨立的權利客體，只要公民的申請符合《條例》規(guī)定，政府未能及時履行信息公開的義務，公民可以知情權為訴訟客體向政府公開信息的行為提起訴訟。

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責任編輯：詹花秀

收稿日期：2023-09-20

基金項目：工業(yè)和信息化部 2023 年指導性軟課題“行政復議制度在信息通信領域發(fā)揮化解行政爭議主渠道作用的新挑戰(zhàn)與應對研究”（項目編號：GXZK2023-10）

作者簡介：洪驥，男，安徽蕪湖人，南京航空航天大學人文與社會科學學院講師，法學博士，主要研究方向：憲法學；趙汝慧，女，山東東營人，東南大學法學院碩士研究生，主要研究方向：行政法學。