首爾綠帶政策效力評價與建設(shè)啟示

■ 王春磊/楊 艷

（1.自然資源部咨詢研究中心，北京 100088；2.國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所,北京 100010）

1 城市擴張與綠帶規(guī)劃

城市綠帶規(guī)劃（green belt planning）源于英國建筑學(xué)家霍華德提出的“田園城市”理論，即主張在城市外圍建設(shè)永久性綠地來抑制城市蔓延，同時通過建設(shè)周邊新城實現(xiàn)城市增長[1]。限制綠帶內(nèi)土地開發(fā)需求或不斷提高開發(fā)門檻以阻止城市外擴，從而激發(fā)內(nèi)城更新的動力，通過城郊衛(wèi)星城鎮(zhèn)分流中心城市人口和緩解開發(fā)壓力[2]，形成緊湊、高密度的主城區(qū)和低密度的衛(wèi)星城，從而實現(xiàn)城市綜合實力的有機增長[3]。長期以來學(xué)界對綠帶的研究集中于綠帶的空間布局形態(tài)、功能定位和績效評價等方面。在綠帶空間布局形態(tài)方面，Amati等將綠帶分為環(huán)狀圈層式、楔形放射式、環(huán)網(wǎng)放射式、緩沖廊道式、綠心模式等5種基本形式[3]，綠帶劃定后的形態(tài)具有連續(xù)性和滲透性，與周邊用地的耦合效應(yīng)影響其形態(tài)演變[4]。對于綠帶的功能定位，最初的研究集中于綠帶對城市形態(tài)和建設(shè)規(guī)模的控制方面[5]，隨著城市功能的演進，綠帶被賦予了其他功能，包括農(nóng)業(yè)、休閑、度假、景觀美化和穩(wěn)定鄰里空間等[6]，學(xué)術(shù)界開始廣泛認(rèn)同將綠帶作為綠色基礎(chǔ)設(shè)施的一部分[7]，其功能與意義將基于需求而拓展。綠帶的績效評價方面，主要是通過研究綠帶對城市經(jīng)濟、社會、環(huán)境等產(chǎn)生的影響來評價實施綠帶的政策效果。比如，綠帶能夠解釋第二次世界大戰(zhàn)后倫敦停止蔓延的現(xiàn)象[8]，綠帶及其開放空間能夠影響城市發(fā)展模式[9]。也有學(xué)者認(rèn)為，初期綠帶對于城市集約化發(fā)展作用明顯，但當(dāng)城市建設(shè)區(qū)越過綠帶繼續(xù)發(fā)展，會導(dǎo)致土地利用結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，引發(fā)人們通勤距離增加和城市無序發(fā)展，以及使中心區(qū)住宅價格高漲[10]。

在韓國城市化進程中，綠帶作為重要的城市“含容政策”用于控制城市蔓延和擴張。1962年，韓國開始制定“五年計劃”并采用政府主導(dǎo)型模式，把工業(yè)集中到城市，利用集聚優(yōu)勢推動產(chǎn)業(yè)疊加效應(yīng)，經(jīng)濟發(fā)展極大拉動了城市化進程，使得1960—1990年韓國的城市化率保持年均1.5%的增速。農(nóng)村人口大量往城市遷移，首爾（時稱漢城）人口密度更是達(dá)到韓國城市平均值的3倍左右，進而引發(fā)城市無序蔓延，出現(xiàn)住房狀況惡化、基礎(chǔ)設(shè)施不足、濫占綠地和交通擁堵等問題。為設(shè)置重要軍事設(shè)施用地和應(yīng)對“攤大餅”式的城市擴張，軍政府于1971年頒布《韓國全國總體空間規(guī)劃(1972—1981年)》，建議在距市中心15公里處規(guī)劃建設(shè)綠帶作為限制開發(fā)地區(qū)，禁止改變其土地用途，以阻止城市蔓延和限制周邊開發(fā)。首爾綠帶的設(shè)立對限制城區(qū)規(guī)模、抑制城市擴張、營造生態(tài)空間和優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)等方面起到了積極作用，但隨著政策本身因素和城市增容壓力變化，綠帶內(nèi)土地用途管制政策逐漸放松，綠帶也相應(yīng)發(fā)生調(diào)整和變更。研究首爾綠帶形成背景及演變歷程，在對其綠帶政策實施成效評價的基礎(chǔ)上，總結(jié)政策實施的核心問題，可以為我國城市綠帶建設(shè)提供借鑒，并為城市開發(fā)邊界劃定和管控提供參考。

2 綠帶政策的演變

根據(jù)綠帶功能側(cè)重和社會發(fā)展背景，可以將首爾的綠帶演變過程分為規(guī)劃起步、穩(wěn)定發(fā)展和政策改革三個階段。

2.1 規(guī)劃起步階段

為控制城市無序發(fā)展并考慮國防需求，1971年首爾（時稱漢城）市政府在距市中心約15km處劃定了寬1～9km的環(huán)形綠帶，總面積為463.8km2。后來，為抑制土地投機、保護農(nóng)田和水源地、優(yōu)化生態(tài)環(huán)境，陸續(xù)將安養(yǎng)風(fēng)景區(qū)、東部農(nóng)田、漢江蓄水區(qū)及安山新城劃入綠帶。截至1976年，最終成型的綠帶面積達(dá)1566.8km2，范圍涉及首爾市、仁川市和京畿道地區(qū)，占整個首爾都市圈面積的13.3%，綠帶邊界距市中心最遠(yuǎn)距離達(dá)到40km[11]。綠帶區(qū)域依據(jù)中央政府設(shè)定的以下七個原則劃定[12]：①海拔在100m以上（部分高地區(qū)域為200m以上）；②包含現(xiàn)有規(guī)劃建設(shè)的公園、游憩地和空地；③包含海拔低于100m的農(nóng)業(yè)保護用地；④包含軍事設(shè)施和安保用地；⑤包含不加控制會與鄰近城市連片的地域；⑥大規(guī)模的村莊聚落不劃入綠帶；⑦正在開發(fā)的區(qū)域不劃入綠帶。按照上述原則劃定的綠帶以林地和農(nóng)耕地為主，村落居民的住房建筑用地占比為3%左右（圖1），劃定區(qū)內(nèi)80%的土地為私人所有。綠帶的西側(cè)由于政策出臺前首爾與仁川的連片發(fā)展而出現(xiàn)斷裂，整體呈不完整的環(huán)狀。綠帶邊界勘定以地形圖為主要參考標(biāo)準(zhǔn)，由于保密因素和技術(shù)水平限制，沒有對區(qū)域地理國情、交通網(wǎng)絡(luò)和產(chǎn)業(yè)資源等進行充分調(diào)查，從而為政策的不適應(yīng)性埋下了隱患[13]。

圖1 1976年首爾綠帶成型后各種用地類型比例

2.2 穩(wěn)定發(fā)展階段

綠帶劃定后，韓國軍政府根據(jù)《綠化帶方案》對綠帶內(nèi)的用地進行了嚴(yán)格限制，區(qū)域內(nèi)居民甚至無法對自己的住宅進行改造或重建，政策的連續(xù)性為綠帶穩(wěn)定發(fā)展提供了法制保障。在工業(yè)化初期，首爾經(jīng)濟發(fā)展需要的產(chǎn)業(yè)裝備和大型設(shè)施集中在江北的產(chǎn)業(yè)園中，隨著產(chǎn)業(yè)用地增加和勞動力流入，城市擴張的源動力逐漸形成。據(jù)統(tǒng)計，當(dāng)時因就業(yè)遷入的人口數(shù)量占新增人口規(guī)模的40%[14]。不斷增加的用地需求主要依賴城市更新改造來滿足，同時逐步進行試探性跨江開發(fā)來進一步緩解城市住房供應(yīng)不足帶來的壓力。針對人口流入帶來的壓力，政府先后實施了工業(yè)產(chǎn)業(yè)疏解、公共機構(gòu)外遷和新城建設(shè)等政策。工業(yè)疏解政策主要是對不符合污染防治標(biāo)準(zhǔn)、工業(yè)布局準(zhǔn)則或城市發(fā)展計劃的污染企業(yè)采取稅收、財政和土地措施推動其疏解和搬遷。公共機構(gòu)外遷政策是將部分行政機構(gòu)外遷至果川市，同時將部分高校外遷或讓其在首都圈以外的地方設(shè)立分校。新城發(fā)展計劃則是在首爾周邊地區(qū)建設(shè)5座新城，由政府主導(dǎo)的土地住宅公社負(fù)責(zé)新城開發(fā)。

城市更新改造、跨江開發(fā)、工業(yè)產(chǎn)業(yè)疏解、公共機構(gòu)外遷和新城建設(shè)等舉措與綠帶政策相互協(xié)同，使得首爾的綠帶面積和邊界持續(xù)保持穩(wěn)定，初步形成了相對成熟的綠帶片區(qū)精細(xì)化管理機制和適應(yīng)城市空間良性演變的發(fā)展路徑。在提高城市化率的同時，不斷拉低首爾人口增長速度。綠帶政策開始實施的1971年首爾城市化率為42.3%，2000年該指標(biāo)上升到79.6%，但首爾的人口總數(shù)和占全國人口總數(shù)的比重卻在1990年至2000年期間出現(xiàn)下降拐點（表1）。造成這種情況的原因固然有不斷下降的人口出生率和社會老齡化，但更多的是由于實施了卓有成效的人口疏解政策，使得首爾在經(jīng)濟高速發(fā)展期和城市膨脹期的城市面積基本穩(wěn)定。

表1 首爾人口和韓國城市人口的演變（1950—2020年）

2.3 政策改革階段

政府嚴(yán)控綠帶建設(shè)活動，但經(jīng)濟發(fā)展帶來城市擴張壓力增大，日益增長的住房需求造成了額外的緊張局勢和問題。衛(wèi)星城建設(shè)拉動鐵路、高速路等線性基礎(chǔ)設(shè)施穿越綠帶，增加了社會通勤成本，機動車增加帶來環(huán)境污染，更突出的問題是綠帶政策不僅降低了帶內(nèi)土地利用效率，而且限制了土地所有者的發(fā)展權(quán)。綠帶外圍建設(shè)區(qū)快速發(fā)展，而綠帶內(nèi)的土地所有者卻很難爭取到建設(shè)許可，即便是原址重建或翻修也不被允許[6]。同時，綠帶政策在制定及后續(xù)的實施過程中，政府沒有與相關(guān)利益主體進行充分協(xié)商，也沒有公布具體的劃定標(biāo)準(zhǔn)，相關(guān)矛盾未能得到妥善解決。這種基于政治和政策需要而設(shè)定的綠帶邊界，本身就具有較強的變化驅(qū)動力，特別是綠帶邊緣的村落被人為切割分開，使得綠帶兩側(cè)土地發(fā)展權(quán)迥異，居民則以發(fā)展權(quán)受損和財產(chǎn)權(quán)受限為由要求政府予以補償。

以民主化為契機，韓國政府于1998年圍繞“綠帶的存廢”和“土地所有者的補償”等問題展開綠帶政策調(diào)整工作。從民調(diào)結(jié)果來看，80%以上的市民不贊成全面撤銷綠帶區(qū)域，但對進行部分調(diào)整的呼聲較高，對綠帶內(nèi)發(fā)展權(quán)受限的主體進行補償?shù)姆桨敢驳玫搅藦V泛認(rèn)可[15]。經(jīng)多方討論和質(zhì)證，韓國政府公布了《開發(fā)限制區(qū)域制度改善方案》，明確對于沒有發(fā)揮應(yīng)有功能的和保護價值較低的地域，綠帶限制政策予以解除，但應(yīng)遵守“先規(guī)劃，后撤銷”的原則，依據(jù)詳細(xì)的環(huán)境評價最大限度保全自然環(huán)境。同時，開發(fā)行為應(yīng)在符合城市規(guī)劃的前提下有序?qū)嵤?，限制解除區(qū)域產(chǎn)生的地價上漲收益由政府回收。對于需要繼續(xù)保留的地域，強化其綠地功能和生態(tài)價值，并給予居民適當(dāng)?shù)难a償，支持居民為改善生活條件而采取合理利用土地的做法。截至2006年，綠帶中被釋放的土地合計達(dá)到136km2，約占綠帶總面積的9%。

3 政策實施成效評價

盡管首爾綠帶政策飽受爭議，但還是得到絕大多數(shù)民眾，特別是環(huán)保人士和城市規(guī)劃者的擁護。綠帶政策有效地控制了主城區(qū)蔓延，并優(yōu)化了城市空間結(jié)構(gòu)，提供了優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境和旅游休閑場地，但同時也增加了社會成本，特別是造成了土地價格和房價快速上漲，以及民眾交通成本增加。

3.1 對于主城區(qū)粗放擴張具有較好的抑制作用

首爾都市圈的空間結(jié)構(gòu)為“極核中心—副中心—近郊首府和新城—遠(yuǎn)郊城市”四級中心體系。不同等級中心均是區(qū)域就業(yè)中心，空間分布呈現(xiàn)明顯的圈層特征。其中，極核中心漢陽都城片區(qū)和兩個重點開發(fā)的副中心均在綠帶以內(nèi)，近郊首府和新城環(huán)繞分布在綠帶外圍?？傮w上看，各級中心具有明顯的“趨中型”特征，空間布局基本符合克里斯泰勒的“中心地”理論。自1971年設(shè)立綠帶后，首爾市區(qū)面積基本保持穩(wěn)定，避免了與周邊的仁川、議政府和安養(yǎng)等近郊首府和新城連片布局。在首爾605km2的城區(qū)面積中,綠帶占比25%左右，與其他體量相近的城市相比，因為綠帶地區(qū)開發(fā)行為受到嚴(yán)格限制并采取了容納式的發(fā)展方式，首爾市區(qū)土地利用更加集聚高效，中心區(qū)的發(fā)展更加緊湊，城市結(jié)構(gòu)更加合理。綠帶政策倒逼城市提高土地使用效率，使原來廢棄的“棕地”得以開發(fā)，土地開發(fā)密度處于較高的水平[16]。另外，部分可供開發(fā)的地域被劃定為綠帶地區(qū)，限制了市政建設(shè)和房地產(chǎn)開發(fā)，客觀上助推了工業(yè)職能疏解政策的實施。

3.2 提供生態(tài)空間和優(yōu)化城市生態(tài)系統(tǒng)

限制城市建設(shè)用地增長的過程即是對綠帶地區(qū)生態(tài)基地進行保護的過程。綠帶內(nèi)有大量的農(nóng)田、林地、水域和公園設(shè)施等，可為市民提供特色旅游和休憩娛樂的場所；綠帶內(nèi)山地和水域的自然景觀經(jīng)過適當(dāng)開發(fā)可成為不可多得的旅游資源。綠帶內(nèi)林地和農(nóng)耕地的面積分別占綠帶總面積的56.64%和34.39%，具有重要的生態(tài)涵養(yǎng)和生態(tài)改善功能，使得城區(qū)主要污染物含量逐年遞減，不斷改善首爾的空氣質(zhì)量和降低城市“熱島效應(yīng)”[17]。另外，綠帶在保護韓國首都自然遺產(chǎn)及保持生態(tài)系統(tǒng)多樣性等方面的作用也是積極有效的[18]。綠帶政策對生態(tài)要素進行強化，在規(guī)劃管控與政策引導(dǎo)的促進下，對綠帶中的林地、濕地等高等級生態(tài)系統(tǒng)進行提升，使生態(tài)凈化、過濾功能得到加強。

3.3 “蛙跳式”的城市蔓延導(dǎo)致資源浪費

綠帶政策優(yōu)化了城市空間結(jié)構(gòu)，但綠帶邊界劃定在當(dāng)時的城市建成區(qū)周邊，沒有為日后的城市發(fā)展預(yù)留土地和緩沖地帶，雖然在1999年后做了局部和小范圍的調(diào)整，但并未從根本上改變市區(qū)土地緊缺的局面。由于高回報、高收益的新技術(shù)產(chǎn)業(yè)依賴于城市的經(jīng)濟聚集效應(yīng)，首爾集中了優(yōu)質(zhì)的工作機會，市區(qū)住房用地短缺使得在主城區(qū)工作的人們大量居住在新城。綠帶的寬度增加了通勤距離，間接強化了中心城區(qū)的資源極化效應(yīng)，造成新城和中心城區(qū)通勤客流激增，汽車使用量和使用頻率大幅上升，汽車尾氣排放的增加加劇了空氣污染[19]。新城與主城區(qū)之間的聯(lián)系需要通過建設(shè)跨越綠帶的軌道交通等基礎(chǔ)設(shè)施來實現(xiàn)，而綠帶內(nèi)過境道路等線狀基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和配套設(shè)施建設(shè)導(dǎo)致綠化區(qū)萎縮，部分公園和綠化區(qū)支離破碎，損害了綠帶的生態(tài)價值[20]。另外，隨著新城的工業(yè)區(qū)越來越集中于綠帶周邊，同時綠帶外還分布著許多離散的點狀私人開發(fā)項目，依靠與新城、中心城區(qū)的聯(lián)系容納了大量的人口,這些區(qū)域社會管理滯后、規(guī)劃無序，造成了極大的資源浪費。

3.4 造成社會不公和地價升高

綠帶政策嚴(yán)格限制工程建設(shè)，使得綠帶內(nèi)建設(shè)用地價格被低估，大約只有綠帶外建設(shè)用地價格的40%[21]；土地所有者的開發(fā)權(quán)被限制、建設(shè)用地價格被低估，而因此蒙受的經(jīng)濟損失卻沒有得到任何補償。綠帶作為生態(tài)產(chǎn)品，其價值更多體現(xiàn)為社會效益和生態(tài)效益，土地所有者獲利有限。綠帶政策干涉?zhèn)€人土地所有權(quán)和市場開放，造成綠帶內(nèi)土地價格失真，從城市整體利益出發(fā)制定的政策是以剝奪綠帶內(nèi)80%的土地所有者財產(chǎn)處置權(quán)為前提的，容易造成社會不公。綠帶的劃定由政府單方面決定，未征詢公眾意見，容易誘發(fā)地方政府和利益相關(guān)主體之間的矛盾。同時，綠帶政策減少了將近50%的供地來源，造成城市土地市場供需失衡，大大抬高了城區(qū)地價，加劇綠帶外圍土地的惡性開發(fā)，使綠帶之外不受限制的地產(chǎn)業(yè)主間接獲利，對首爾的高房價起到了推波助瀾的作用。

4 綠帶政策實施的核心問題

綠帶政策演變實質(zhì)是中心城市空間形態(tài)、功能分區(qū)及發(fā)展方向的投射，微觀層面表現(xiàn)為綠帶用地類型、空間布局和景觀結(jié)構(gòu)的變遷。政策效力最大化的關(guān)鍵在于實施，結(jié)合首爾綠帶政策實施中遇到的問題和取得的經(jīng)驗，需要關(guān)注以下四個核心問題。

4.1 綠帶空間規(guī)劃的科學(xué)性

綠帶政策的起源蘊含著改善城市發(fā)展環(huán)境的樸素理念，比如：綠帶多以周邊自然環(huán)境和地理要素為基底劃定，中心城區(qū)和郊區(qū)鄉(xiāng)村物理隔離而又相互聯(lián)系，阻止工業(yè)區(qū)向綠帶區(qū)蔓延倒逼城市土地節(jié)約集約利用等。綠帶并不是反城市化，而是以綠地優(yōu)化城市發(fā)展環(huán)境，防止城市“攤大餅”式粗放發(fā)展，綠帶的劃定要具有科學(xué)性和前瞻性。

綠帶與城市之間要有較好的匹配性。作為韓國首都圈的核心，首爾在綠帶規(guī)劃初期對其規(guī)模、劃定原則、與建成區(qū)距離及內(nèi)部土地資源管理等方面都進行了詳細(xì)的考慮。綠帶距中心城區(qū)15km，寬度為1～9km，其規(guī)模與設(shè)立初期的城市發(fā)展?fàn)顟B(tài)基本相適應(yīng)。綠帶規(guī)模過小、寬度過窄或斷裂過多，都可能導(dǎo)致因城市增長壓力而逐漸侵蝕消解綠帶，無法實現(xiàn)限制城市無序蔓延的目的。

綠帶的劃定應(yīng)為城市增長預(yù)留空間。首爾綠帶劃定基本遵從區(qū)域生態(tài)格局，依照建成區(qū)已有的邊界，結(jié)合經(jīng)濟活動布局劃定緩沖區(qū)作為綠帶內(nèi)緣邊界。該邊界類似于我國的城市開發(fā)邊界，是城市建設(shè)可拓展的空間界線。預(yù)留空間對于規(guī)模穩(wěn)定的集約型城市效用較強，可以遏制城市蔓延，政策防控的重點是外圍增長中心對綠帶外緣的擴張壓力。首爾在劃定綠帶時沒有準(zhǔn)確預(yù)測到后期的城市增長速度，預(yù)留空間無法滿足城市發(fā)展需要，導(dǎo)致城市可供開發(fā)土地資源短缺。

4.2 法律和規(guī)章制度的連續(xù)性

完善的法律和制度是綠帶政策實施的保障。首爾劃定綠帶的依據(jù)是《城市規(guī)劃法》（又稱“綠化帶方案”），這也是韓國全國總體空間規(guī)劃的重要內(nèi)容。政府以此約束綠帶內(nèi)的開發(fā)活動，對違反規(guī)定的主體給予嚴(yán)厲的處罰，又通過明確的區(qū)劃體系禁止綠帶內(nèi)任何土地用途的變更，只允許公共項目的建設(shè)及既有建筑的改造，這些舉措有效保障了綠帶政策的實施。為了提高管理效率，韓國政府自1993年開始對綠帶管理模式進行變革，積極推進中央政府和地方自治團體事權(quán)劃分，明確中央層面負(fù)責(zé)政策制定和宏觀管理，地方要制定土地使用計劃并接受中央的監(jiān)督。

為解決綠帶政策執(zhí)行中產(chǎn)生的利益沖突問題，韓國政府出臺了《綠帶地區(qū)法》，賦予綠帶內(nèi)居民因開發(fā)權(quán)受限而獲取補償和財政支持的權(quán)利，并在首爾都市圈規(guī)劃框架下釋放部分土地作為可開發(fā)用地。地方在中央制定的基本原則框架下，根據(jù)環(huán)境評價意見做出區(qū)域調(diào)整方案并接受中央審議。調(diào)整區(qū)域僅限于現(xiàn)狀建成規(guī)模的居民點、中央政府選定的公租房建設(shè)區(qū)、國家級商務(wù)區(qū)、地方政府劃定的發(fā)展儲備地塊及保護價值較低的土地等，盡管政府迫于開發(fā)壓力對政策爭議做出妥協(xié)，但依舊在對綠帶區(qū)域的建設(shè)活動進行干預(yù)和控制。

4.3 完善的土地開發(fā)利益平衡機制

與城市空間規(guī)劃對開發(fā)活動的導(dǎo)向和引領(lǐng)作用不同，綠帶規(guī)劃重在對建設(shè)活動進行限制，這對規(guī)劃理念、技術(shù)方法和管理政策都是巨大的挑戰(zhàn)。一般來講，開發(fā)建設(shè)活動會帶來土地及房產(chǎn)的增值，產(chǎn)生明顯的經(jīng)濟價值，而綠帶的開發(fā)管制更多是實現(xiàn)社會生態(tài)價值，雖然也會直接促進周邊房地產(chǎn)升值，但對綠帶內(nèi)的土地所有者和居民而言，是對其土地開發(fā)權(quán)和收益權(quán)的剝奪。因此，綠帶政策得到擁護的關(guān)鍵在于實現(xiàn)城市整體價值最大化的同時，平衡和協(xié)調(diào)相關(guān)方的利益關(guān)系。

政策實施初期，首爾政府通過區(qū)劃體系嚴(yán)控綠帶內(nèi)開發(fā)活動，沒有為綠帶內(nèi)土地所有者開發(fā)權(quán)喪失提供合理的權(quán)益損失補償，因此受到相關(guān)利益主體的強烈反對。綠帶政策調(diào)整時，政府雖然也一度放開對部分土地的開發(fā)管制，但對具體的位置和數(shù)量進行了嚴(yán)格控制。如為支持新城建設(shè)，首爾政府把公共項目列為被允許的開發(fā)類型，這一做法也動搖了綠帶土地開發(fā)管制基礎(chǔ)。在經(jīng)濟利益的驅(qū)動下，綠帶內(nèi)土地所有者嘗試通過各種途徑獲得事實上的開發(fā)許可，導(dǎo)致了規(guī)劃被迫調(diào)整和違法建筑盛行。

另外，政府還需要平衡綠帶內(nèi)各種土地用途的關(guān)系。綠帶的效用是通過土地利用分類和用途管制來實現(xiàn)的，綠帶的設(shè)置初衷是要控制建成區(qū)的“攤大餅”式擴張，同時發(fā)揮土地的生態(tài)、農(nóng)業(yè)和旅游等功能。但現(xiàn)實中不同功能間可能會有沖突，如控制擴張要求綠帶內(nèi)只可以進行小范圍的低密度建設(shè)，甚至嚴(yán)禁開發(fā)，這種消極的保護政策可能同積極的旅游開發(fā)、生態(tài)建設(shè)等存在矛盾[7]。在社會經(jīng)濟發(fā)展的不同階段，對綠帶的功能需求側(cè)重點不同，因此可以在實踐中對綠帶內(nèi)的土地利用政策預(yù)留一定的彈性空間，使綠帶發(fā)揮最大的綜合效益。

4.4 積極有效的人口調(diào)控政策

只“堵”不“疏”的城市增長控制政策在經(jīng)濟發(fā)展和市場利益的沖擊下很難得到真正落實。綠帶政策的目的是為了防止城市過度蔓延、無序發(fā)展，但當(dāng)發(fā)展需求超出中心城區(qū)的資源承載力時，需要通過建衛(wèi)星城、城市空間拓展、低效用地再開發(fā)等方式來滿足不斷增長的用地需求[22]。在實踐中，往往通過多種途徑和政策舉措的組合來實現(xiàn)城市增長與用地空間的適配。

建設(shè)衛(wèi)星城或新城是很多城市普遍采用的擴張方式。自1989年以來，首爾周邊共設(shè)立了5座新城，至1995年新城容納人口總計約126萬，超出規(guī)劃預(yù)期10萬余人[23]。借助產(chǎn)業(yè)疏解和機構(gòu)外遷，周邊新城導(dǎo)入了一部分中心城區(qū)人口，但新城人戶分離現(xiàn)象較為嚴(yán)重，集聚壓力較大使得人口導(dǎo)入成效不明顯，綠帶管制反而增加了通行成本和用地成本。

除了建設(shè)外圍新城，首爾針對主城區(qū)開展了重建和更新。1980年，首爾開始大規(guī)模的住房改造和市中心重建計劃，主要采用民資主導(dǎo)的聯(lián)合再開發(fā)模式和市場化運行機制。2003年以后，政府強化城市更新的公共屬性，通過再次修訂《城市規(guī)劃法》，加大市中心的綜合開發(fā)力度，增加城市更新的公共資金投入，不斷改善城市的居住環(huán)境和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，通過內(nèi)城提質(zhì)增效有效地降低了綠帶地區(qū)因城市增長帶來的建設(shè)壓力。

5 對我國城市綠帶建設(shè)的啟示

韓國的綠帶政策自制定以來就在韓國國內(nèi)引起廣泛爭議，雖然它在控制城市擴張、城鎮(zhèn)聚合和環(huán)境保護方面發(fā)揮了積極作用，但也造成了資源浪費、社會不公和可負(fù)擔(dān)房屋短缺等問題。研究首爾綠帶政策的歷史演變，客觀評價綠帶政策實施的成效，分析綠帶政策實施過程中需要解決的核心問題，對我國大城市建成區(qū)管控和綠地建設(shè)具有重要參考意義。

(1)綠帶規(guī)劃要具有超前意識。綠帶規(guī)劃需要在保護環(huán)境和節(jié)約土地的基礎(chǔ)上，綜合考慮區(qū)域地理國情、自然資源稟賦，以及基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)資源等經(jīng)濟和社會要素，并在政府組織協(xié)調(diào)和科學(xué)引導(dǎo)下，由公眾和相關(guān)主體參與協(xié)商制定，同時還要切實做好科學(xué)性與前瞻性的結(jié)合，以及現(xiàn)實發(fā)展和預(yù)留發(fā)展空間的統(tǒng)一。

(2)完善綠帶管理相關(guān)法律法規(guī)。綜合考慮土地使用性質(zhì)和使用權(quán)的多樣化，詳細(xì)制定綠帶建設(shè)的原則、功能、用地、法律責(zé)任和實施養(yǎng)護方案等，并形成規(guī)章制度。通過完善相關(guān)法律保護綠帶建設(shè)，制裁針對綠帶的違法行為。成立專門的綠帶管理機構(gòu)，主持綠帶的規(guī)劃實施、項目進度、監(jiān)管考核等。另外，還需要對綠帶內(nèi)的發(fā)展和實施進展定期評估，動態(tài)把握綠帶與城市的發(fā)展關(guān)系，以適應(yīng)城市發(fā)展的需要。

(3)合理調(diào)控綠帶土地利益損失問題。對于綠帶內(nèi)需要拆遷的村莊和其他產(chǎn)業(yè)用地，制定切實可行的補償方案或補償機制，切不可無償剝奪。綠帶政策的有效實施應(yīng)該將宏觀統(tǒng)籌與微觀管理相結(jié)合，綠帶規(guī)劃制定與政策頒布應(yīng)該以城市增長和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的視角進行統(tǒng)籌，規(guī)劃具體實施與維護應(yīng)該充分考慮綠帶內(nèi)及邊緣土地使用者的利益。

(4)堅持人口調(diào)控策略驅(qū)動與綠帶建設(shè)相協(xié)調(diào)。綠帶建設(shè)除了對規(guī)劃區(qū)的管控外，還要同步重視人口調(diào)控。對于人口密度適中的城市，應(yīng)統(tǒng)籌考慮綠帶限制擴張的作用和生態(tài)環(huán)境調(diào)節(jié)功能，避免因保護價值較低的綠色區(qū)域犧牲更有價值的外部區(qū)域。對于人口密度較高的城市，應(yīng)采用彈性、動態(tài)的引導(dǎo)策略，根據(jù)人口聚集的動力進行疏導(dǎo)，并通過城市更新、城區(qū)產(chǎn)業(yè)外遷和新城建設(shè)等方式，減輕人口增長對綠帶造成的壓力。