荷蘭空間規(guī)劃發(fā)展歷程對我國的啟示

■ 陳宇琛

（中國國土勘測規(guī)劃院，北京 100035）

0 引言

自2019年中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》以來，自然資源部一直在推動國土空間規(guī)劃體系重構(gòu)的工作。隨著各級總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃和專項規(guī)劃的編制，全國國土空間規(guī)劃“一張圖”的建立，《省級國土空間規(guī)劃編制技術(shù)規(guī)程》的印發(fā)實施，我國逐漸建立了國土空間規(guī)劃編制審批體系、實施監(jiān)督體系、法規(guī)政策體系和技術(shù)標準體系。黨的二十大報告提出“構(gòu)建優(yōu)勢互補、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟布局和國土空間規(guī)劃體系；健全主體功能區(qū)制度，優(yōu)化國土空間發(fā)展格局”，要求在深化“多規(guī)合一”改革的工作中把握新發(fā)展階段特征，深入貫徹新發(fā)展理念，落實構(gòu)建新發(fā)展格局要求，不斷創(chuàng)新和發(fā)展國土空間規(guī)劃新理論新策略，推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

與我國“多規(guī)合一”改革歷程相似，荷蘭也正在經(jīng)歷規(guī)劃改革。不同的是，荷蘭自1902年起經(jīng)過數(shù)輪規(guī)劃改革，在規(guī)劃層級、規(guī)劃內(nèi)容、規(guī)劃實施等方面積累了豐富經(jīng)驗。荷蘭與我國相比，在國土面積、管理體制等方面存在差異，荷蘭空間規(guī)劃經(jīng)驗與方法并不能全盤復(fù)制到我國的國土空間規(guī)劃實踐中。然而，其規(guī)劃體系變革中規(guī)劃管控、法律支撐等方面的經(jīng)驗仍對我國具有較強借鑒和啟示意義。

1 荷蘭基本情況

荷蘭位于歐洲西部三角洲平原，有三分之二的土地低于海平面，是著名的低地國家[1]。人造國土面積在荷蘭現(xiàn)今的國土總面積中占比高達17%，故荷蘭民諺有云：“上帝創(chuàng)造了地球，但荷蘭人創(chuàng)造了荷蘭”（God schiep de aarde，behalve Nederland，want dat deden de Nederlanders zelf）。荷蘭本土共有12個省、355個市鎮(zhèn)。2021年，荷蘭人口為1763萬，人口密度和城市化水平分別為423人/平方千米和92.6%，人均GDP為6.9萬美元。荷蘭國土面積為4.15萬平方千米，土地利用結(jié)構(gòu)中農(nóng)地約占54%（其中耕地占比31%），水域占19%，森林和開敞空間占12%，建成區(qū)占9%。

從政治體制上來講，荷蘭是一個分權(quán)的單一制國家，每一級政府均保有一定的自治權(quán)力，以“盡可能分權(quán)，必要時集權(quán)”為國家治理的原則。荷蘭主體上由中央政府、省和市鎮(zhèn)三級政府構(gòu)成，另外由于防洪治水的重要性，各區(qū)域都成立了通過民主選舉組成的地方水務(wù)局，并擁有獨立于政府組織的征稅權(quán)。從地理尺度上來看，荷蘭市鎮(zhèn)面積與中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級尺度大體相當。但是從政府層級來看，其政府管理職能與規(guī)劃權(quán)限則與中國的市縣層級更為接近，包括立法、征稅、編制結(jié)構(gòu)愿景與環(huán)境規(guī)劃等[2]。

2 荷蘭空間規(guī)劃的發(fā)展歷程

2.1 初始階段：1902—1964年

1902年荷蘭頒布了《住房法》（Woningwe），力圖解決工業(yè)和人口在城鎮(zhèn)快速集聚導(dǎo)致的住房短缺和城市無序發(fā)展等問題。法案賦予市鎮(zhèn)政府規(guī)劃權(quán)，其中第6章第28條規(guī)定人口大于1萬人或者過去五年人口增長超過1/5的市鎮(zhèn)必須制定擴展規(guī)劃（Uitbreidingsplan），擴展規(guī)劃需要明確指出未來用于街道、運河、廣場和公園用途的土地，且至少每十年修訂一次。而擴展規(guī)劃及其修訂都需要得到省行政委員會（Gedeputeerde Staten）批準。1921年修訂后的《住房法案》賦予省級一定的規(guī)劃權(quán)利。第6章第32條進一步規(guī)定，省行政委員會有權(quán)要求毗鄰市鎮(zhèn)協(xié)調(diào)相互之間的擴展規(guī)劃。

1931年重新修訂的《住房法》大幅增加了關(guān)于空間規(guī)劃的內(nèi)容。第7章第45條規(guī)定，兩個及以上市鎮(zhèn)可以派出市鎮(zhèn)代表組成規(guī)劃委員會聯(lián)合編制區(qū)域規(guī)劃（Streekplan），其主要內(nèi)容為安排交通、產(chǎn)業(yè)和商業(yè)用地等，屬于綜合性土地使用規(guī)劃。第7章第49條進一步規(guī)定，如果相關(guān)市鎮(zhèn)已經(jīng)有得到審批的擴展規(guī)劃，則現(xiàn)有擴展規(guī)劃必須與區(qū)域規(guī)劃銜接，而如果相關(guān)市鎮(zhèn)沒有擴展規(guī)劃，則區(qū)域規(guī)劃中覆蓋相關(guān)市鎮(zhèn)的部分即為其擴展規(guī)劃，區(qū)域規(guī)劃因而成為后來省結(jié)構(gòu)規(guī)劃的先驅(qū)。

1941年5 月1 5 日出臺的《基本決定》（Basisbesluit），雖然只有短短兩頁，卻奠定了荷蘭國家規(guī)劃的制度基礎(chǔ)。該決定第1節(jié)第1條提出建立國家規(guī)劃辦公室（Rijksdienst voor het Nationale Plan），負責制定國家規(guī)劃。第5節(jié)規(guī)定國家規(guī)劃辦公室主席可以給省和市鎮(zhèn)下達行政指令，從而使省區(qū)域規(guī)劃或市鎮(zhèn)擴展規(guī)劃必須包含特定內(nèi)容，當省區(qū)域規(guī)劃或市鎮(zhèn)擴展規(guī)劃與國家規(guī)劃相沖突時，國家規(guī)劃辦公室主席可以凍結(jié)與之相關(guān)的土地交易或建設(shè)活動。

2.2 發(fā)展階段：1965—2007年

第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后的初期，荷蘭的空間規(guī)劃實踐主要側(cè)重于解決戰(zhàn)后重建和住房短缺等近期面臨的迫切問題。短期問題逐漸解決之后，未來城市化政策和國家空間發(fā)展戰(zhàn)略等長期空間規(guī)劃議題逐漸得到重視。在此背景下，1965年荷蘭政府頒布了《空間規(guī)劃法》（WRO:Wet op de Ruimtelijke Ordening），該法案從法律層面全面系統(tǒng)地確立了荷蘭“國家—省—市鎮(zhèn)”三級空間規(guī)劃體系。這一時期，國家、省級規(guī)劃不具有強制的法律效力，市鎮(zhèn)層級的土地利用規(guī)劃具有強制性的法律效力。1986年，荷蘭正式修改了《空間規(guī)劃法》，確立了“國家重大規(guī)劃決策報告”的編制、協(xié)商、審批及監(jiān)督的法定程序，使下級政府能夠更清晰地理解國家重大決策，確保國家政策實施效果，相當于增強了國家規(guī)劃的影響力度[3]。

2.3 改革階段：2008—2013年

荷蘭在2008年7月通過了新的《空間規(guī)劃法》，規(guī)劃改革最初的目的是加強符合規(guī)劃體系的原則(Janin Rivolin，2008)，即開發(fā)建議必須遵守預(yù)先設(shè)定的規(guī)則，取代規(guī)劃。本次改革主要有兩個重點方向：

(1)簡政放權(quán)同時加強中央干預(yù)能力?！敖Y(jié)構(gòu)愿景”（Structure Vision）替代了“國家重大規(guī)劃決策報告”，空間規(guī)劃的編制審批程序相應(yīng)簡化，內(nèi)容更加戰(zhàn)略化。同時，中央和省級政府下放了部分規(guī)劃審批權(quán)限，城市發(fā)展邊界（規(guī)劃紅線）和限制建設(shè)區(qū)（規(guī)劃綠線）不再是強制內(nèi)容，職責也由國家逐漸交由省級政府。新的《空間規(guī)劃法》強化規(guī)劃干預(yù)的集權(quán)權(quán)力，提出國家和省級政府有權(quán)通過編制“強加性土地使用規(guī)劃”直接干預(yù)市鎮(zhèn)政府土地使用規(guī)劃，國家和省級政府能夠越過市鎮(zhèn)政府直接為某一地塊頒發(fā)建設(shè)許可，市鎮(zhèn)也必須服從這一等級化的行政權(quán)力[7]。

(2)調(diào)整部門職責權(quán)限。荷蘭中央政府合并了住房空間規(guī)劃與環(huán)境部（VROM）和交通及水管理部，成立了基礎(chǔ)設(shè)施與環(huán)境部（I&M）。隨后，基礎(chǔ)設(shè)施與環(huán)境部編制了新一輪的國家空間規(guī)劃《國家基礎(chǔ)設(shè)施與空間規(guī)劃戰(zhàn)略草案》，該草案于2011年6月頒布實施，綜合代替了此前的《國家空間戰(zhàn)略》《蘭斯塔德規(guī)劃2040》《國家交通戰(zhàn)略與政策》等一系列國家級空間規(guī)劃，統(tǒng)一了國家的空間戰(zhàn)略目標[8]。新編制的空間規(guī)劃主要圍繞充足且高質(zhì)量的“空間供應(yīng)”以提高國家競爭力；建立“以用戶為中心”的交通網(wǎng)絡(luò)；對重要自然資源進行特殊管理，確保生態(tài)環(huán)境的安全性和宜居性，提升空間韌性；向可持續(xù)的國土空間轉(zhuǎn)型，建立有效的縱向傳導(dǎo)機制，將國家任務(wù)落實到7個海陸統(tǒng)籌的地域分區(qū)。該草案保留了前一版中的提升競爭力和保障安全的發(fā)展目標，同時新增了可達性和宜居性目標[9]。

2.4 “多規(guī)合一”階段：2014年至今

隨著財政政策持續(xù)緊縮，人口縮減，原本強調(diào)規(guī)則和控制的空間規(guī)劃體系已不能適應(yīng)新的發(fā)展需要，荷蘭更加關(guān)注自然生態(tài)環(huán)境的保護，并于2011年開始研究基于物質(zhì)環(huán)境保護的空間規(guī)劃體系。2014年，荷蘭基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境部向荷蘭議會提交了《環(huán)境與規(guī)劃法》（Omgevingswet），該法案旨在協(xié)調(diào)和簡化當前城市和農(nóng)村再開發(fā)等活動中的規(guī)則和程序，包括土地使用規(guī)劃、環(huán)境保護、自然保護、建筑建設(shè)、保護文化遺產(chǎn)、水管理等方面。超過26部法律、120部政府法令和120部部級規(guī)章將被整合或部分取代至該法案（表1）。荷蘭相關(guān)組織對草案進行了評估和討論，于2016年3月投票通過新法草案。但由于《環(huán)境與規(guī)劃法》過分龐雜，截至目前仍然沒有正式實施。但可以看到荷蘭部分地方已經(jīng)開展試點推進該法案，有關(guān)物質(zhì)環(huán)境活動和規(guī)劃項目的現(xiàn)有許可發(fā)放制度的內(nèi)容已納入立法法案，各種準建證等也多證合一為“環(huán)境許可證”，以提高項目工程的啟動速度（表2）。

表1 整合至《環(huán)境和規(guī)劃法》的有關(guān)法律一覽

表2 荷蘭空間規(guī)劃發(fā)展歷程及空間規(guī)劃體系改革框架一覽

本次改革主要有三個重點方向：

(1)進一步簡化規(guī)劃程序?！碍h(huán)境愿景”（Omgevingsvisie）和“環(huán)境規(guī)劃”（Omgevingsplan）取代了原有的“結(jié)構(gòu)愿景”和“土地利用規(guī)劃”?！董h(huán)境與規(guī)劃法》規(guī)定國家和省級必須編制“環(huán)境愿景”，用以指導(dǎo)市鎮(zhèn)層面編制環(huán)境規(guī)劃。省級層面可基于新法額外增加適用于本省的政策用以指導(dǎo)省級規(guī)劃編制。市鎮(zhèn)層面強制編制的“結(jié)構(gòu)規(guī)劃”被廢除。《環(huán)境與規(guī)劃法》提出各級的環(huán)境愿景、環(huán)境規(guī)劃都要以《環(huán)境與規(guī)劃法》為依據(jù)，整合空間規(guī)劃、水務(wù)、交通、環(huán)境保護等內(nèi)容，實現(xiàn)一本規(guī)劃、一張藍圖。

(2)進一步簡政放權(quán)，基于地方更多自主規(guī)劃的權(quán)利。《環(huán)境與規(guī)劃法》提出了“邀請規(guī)劃”的概念（uitnodigingsplanologie）[10]。邀請規(guī)劃也可以被描述為“征求建議規(guī)劃”，這意味著當目前的國土空間用途發(fā)生變化時，社會參與者也就是市民群眾所提出的建議對規(guī)劃內(nèi)容發(fā)揮著重要的作用。邀請規(guī)劃的方法意味著地方在落實上位規(guī)劃的戰(zhàn)略目標前提下，可以根據(jù)民眾的意愿適當調(diào)整空間布局安排，為地方政府提供了一定的規(guī)劃自由裁量權(quán)。

歷史視域中褒揚與異議“以詩為詞”的論辯，是對不同視域下的“以詩為詞”的綜合研究，其能防止蘇軾詞研究的片面性，使我們繼承前人的研究成果，不斷開創(chuàng)新的研發(fā)點。

(3)空間規(guī)劃職能部門調(diào)整。2018年，空間規(guī)劃職能調(diào)整到內(nèi)政和國王關(guān)系部（BZK）負責，并在2019年開始編制《空間規(guī)劃與環(huán)境國家戰(zhàn)略》(Nationale Omgevingsvisie - NOVI)，取代了2012年頒布的荷蘭《國家基礎(chǔ)設(shè)施和空間規(guī)劃愿景》（Samenvatting Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte）[11]。這標志著空間規(guī)劃在荷蘭的作用和需求不斷提升，不再作為環(huán)境保護、基礎(chǔ)建設(shè)等單方面的指導(dǎo)原則，而是成為國土空間利用的指南和實現(xiàn)國家戰(zhàn)略的重要手段。

3 現(xiàn)階段荷蘭各級空間規(guī)劃的主要內(nèi)容

3.1 國家層面

荷蘭國家政府在《空間規(guī)劃與環(huán)境國家戰(zhàn)略》中提出了對荷蘭居住環(huán)境未來發(fā)展的長期愿景。與我國一樣，荷蘭也在氣候變化、能源轉(zhuǎn)型、循環(huán)經(jīng)濟、交通便利和房屋建設(shè)等方面面臨諸多挑戰(zhàn)。與此同時，荷蘭也意識到，可持續(xù)復(fù)興是一個長期的過程。尤其是新型冠狀病毒流行的事態(tài)發(fā)展說明，政府和規(guī)劃迅速對社會事態(tài)發(fā)展作出反應(yīng)的能力面臨挑戰(zhàn)。為應(yīng)對以上問題和挑戰(zhàn)，規(guī)劃始終圍繞“空間質(zhì)量與環(huán)境質(zhì)量的結(jié)合”提出解決路徑和實施辦法，并提出了4個需要優(yōu)先解決的事項：氣候適應(yīng)和能源轉(zhuǎn)型的空間、可持續(xù)(循環(huán))經(jīng)濟增長潛力、強大和健康的城市和區(qū)域、農(nóng)村地區(qū)的未來發(fā)展。

基于以上4個事項，通過重點戰(zhàn)略與合作項目、法律法規(guī)、資金、實施監(jiān)督、知識普及逐一進行落實，確保規(guī)劃實施落地（表3）。NOVI還附帶了一份實施議程，說明了中央政府將如何在實施NOVI計劃中發(fā)揮作用。例如，執(zhí)行議程將包括各政策領(lǐng)域的文書和（具體領(lǐng)域的）方案的概覽。如有必要，執(zhí)行議程將每年更新一次。

表3 NOVI政策選擇實施情況

(1)氣候適應(yīng)和能源轉(zhuǎn)型的空間。為了應(yīng)對氣候變化帶來的海平面上升、洪水等導(dǎo)致的災(zāi)害。規(guī)劃提出要對能夠承受氣候變化后果的物質(zhì)生活環(huán)境進行良好設(shè)計，并在三角洲計劃、2022—2027年國家水資源計劃(NWP)和沿海公約等專項規(guī)劃中進一步詳細闡述，包括空間選擇和良好的區(qū)域水資源管理，為洪水風險管理措施及淡水可持續(xù)高效管理和使用保留足夠的空間。為了到2050年實現(xiàn)完全可持續(xù)能源的目標，大部分能源生產(chǎn)通過北海的風電場實現(xiàn)。除此之外，在保證健康生態(tài)系統(tǒng)的前提下，平衡航運、漁業(yè)、自然（恢復(fù)）、航空、國防訓(xùn)練區(qū)、采砂、油氣開采和娛樂的空間。

(2)可持續(xù)（循環(huán)）經(jīng)濟增長潛力。規(guī)劃提出，到2050年，荷蘭實現(xiàn)經(jīng)濟完全循環(huán)可持續(xù)發(fā)展，溫室氣體排放量減少 95%。通過為循環(huán)原材料的使用設(shè)定要求，實現(xiàn)可持續(xù)能源利用。連接國家基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。優(yōu)化城市和經(jīng)濟核心區(qū)的（國際）國家可達性，通過流動性基金，維護和實現(xiàn)國家網(wǎng)絡(luò)和跨歐洲網(wǎng)絡(luò)、主要公路網(wǎng)絡(luò)、具有良好區(qū)域和國際IC連接的高質(zhì)量鐵路基礎(chǔ)設(shè)施、運轉(zhuǎn)良好的水路網(wǎng)絡(luò)、充足的運力能源和管道基礎(chǔ)設(shè)施及優(yōu)質(zhì)的公共交通網(wǎng)絡(luò)。鼓勵在（國際）國家走廊的物流中心聚集（大規(guī)模）物流功能。新寫字樓、商務(wù)園區(qū)和（大型）零售企業(yè)的選址必須與交通運輸網(wǎng)絡(luò)相適應(yīng)，以更好地適應(yīng)企業(yè)的需求，增強經(jīng)濟活力以及城市和國家的質(zhì)量和吸引力。

(3)建設(shè)強大、有吸引力和健康的城市。繼續(xù)致力于發(fā)展和擴大荷蘭城市網(wǎng)絡(luò)，創(chuàng)建便捷的城市和地區(qū)網(wǎng)絡(luò)。為解決當前巨大的住房需求，落實綜合城市化戰(zhàn)略，新住宅區(qū)的選址要以荷蘭城市網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)，在現(xiàn)有城市區(qū)域內(nèi)，盡可能保持氣候彈性和自然包容空間。新冠疫情進一步凸顯了合理布局和利用公共空間的重要性，城市之間應(yīng)保留大片開放空間和綠色特色。擴大城市綠化設(shè)施的范圍并提高質(zhì)量，加強與城市外綠化的聯(lián)系。

(4)農(nóng)村地區(qū)未來發(fā)展。氮問題對農(nóng)村地區(qū)和許多經(jīng)濟部門都產(chǎn)生了巨大影響，大自然的價值、景觀和農(nóng)業(yè)的未來都面臨著壓力。規(guī)劃提出，確保在荷蘭通過森林和其他種植園的形式種植足夠多的樹木，實現(xiàn)氮擴散限制，以及景觀恢復(fù)和二氧化碳儲存。保護和加強生物多樣性，可持續(xù)地利用自然資本。通過增加4.1萬公頃額外自然功能空間，減少過量氮沉降對自然質(zhì)量的負面影響。規(guī)劃提出重組鄉(xiāng)村地區(qū)，建立一個舒適的生活、工作和娛樂環(huán)境的農(nóng)村空間。發(fā)展可持續(xù)和重要的農(nóng)業(yè)和糧食系統(tǒng)，實現(xiàn)循環(huán)農(nóng)業(yè)與自然和景觀價值保持良好平衡，到2030年實現(xiàn)對所有荷蘭農(nóng)業(yè)土壤進行可持續(xù)管理。

3.2 省級和區(qū)域?qū)用?/h3>

目前荷蘭12個省均編制了環(huán)境愿景規(guī)劃，所有省份都有關(guān)于其環(huán)境愿景進展情況的網(wǎng)頁。本文以南荷蘭?。╖uid-Holland）為例，說明當前省級空間規(guī)劃的主要內(nèi)容。南荷蘭省在省級層面制定了7個規(guī)劃期要實現(xiàn)的戰(zhàn)略目標（規(guī)劃雄心），這些目標基于歐盟和荷蘭國家規(guī)劃的內(nèi)容，并在環(huán)境愿景中有所規(guī)定，它們分別是：南荷蘭合作、無障礙（交通便捷）南荷蘭、人人享有清潔能源、有競爭力的南荷蘭、加強南荷蘭的自然空間、南荷蘭省強大的城市和村莊、健康安全的南荷蘭。為了實現(xiàn)這7個目標，南荷蘭省針對每個目標分別制定了相應(yīng)的政策措施和61個政策方案，以確保每個目標都能實施落地（表4）。

表4 南荷蘭省規(guī)劃雄心與政策目標實施結(jié)構(gòu)

4 荷蘭空間規(guī)劃對我國的啟示

4.1 圍繞“整合”開展空間規(guī)劃改革

我國“多規(guī)合一”改革以來，隨著首部《全國國土空間規(guī)劃綱要（2021—2035年）》的正式印發(fā)實施，標志著國土空間開發(fā)保護利用可持續(xù)發(fā)展的“中國方案”已經(jīng)形成。與我國現(xiàn)階段空間規(guī)劃改革歷程相似，荷蘭也在經(jīng)歷著規(guī)劃整合。荷蘭國家級規(guī)劃《空間規(guī)劃與環(huán)境國家戰(zhàn)略》和省市的環(huán)境愿景規(guī)劃順應(yīng)《環(huán)境與規(guī)劃法》的主旨，在專業(yè)化的部門政策和研究基礎(chǔ)上，強調(diào)整合空間規(guī)劃，以及交通、自然環(huán)境、水務(wù)、土壤等多項部門規(guī)劃相關(guān)內(nèi)容，更好地統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城市、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與農(nóng)田、生態(tài)環(huán)境保護的空間關(guān)系。在國家和區(qū)域?qū)用?，荷蘭國土空間規(guī)劃更加關(guān)注“戰(zhàn)略整合”，即為統(tǒng)一的區(qū)域國土空間開發(fā)保護目標制定對應(yīng)行動舉措；在市鎮(zhèn)層面，荷蘭國土空間規(guī)劃更加關(guān)注“許可證整合”，即只需要申請一張“環(huán)境許可證”，8周內(nèi)就可以開展項目工程實施，大大縮短了項目施工周期；在實施層面，更加關(guān)注“一張圖整合”，即通過統(tǒng)一的國土空間基礎(chǔ)信息平臺，將市、省和水務(wù)局的所有規(guī)則集中在一個地方，可以一目了然地看到哪些計劃已經(jīng)存在，哪些規(guī)則適用于特定位置或區(qū)域，快速了解工程實施是否需要許可證或通知。

4.2 立足資源本底增強國土空間韌性

由于地處海平面以下，水風險和高密度的人口聚集不斷給荷蘭政府帶來空間挑戰(zhàn)。1950年代和1990年代兩次較大的洪水事件對荷蘭空間結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟發(fā)展造成了巨大影響，與此同時，快速城鎮(zhèn)化和人口增長等問題也增加了城市的脆弱性，讓荷蘭意識到傳統(tǒng)以工程或技術(shù)主導(dǎo)的“硬性”防洪措施已經(jīng)無法適應(yīng)不斷發(fā)生的環(huán)境變化，只有轉(zhuǎn)變空間利用方式并提升效率才能保證可持續(xù)發(fā)展。在提升空間韌性方面，荷蘭空間規(guī)劃鼓勵采取中長期方法，立足于對氣候變化、自然環(huán)境和城市空間系統(tǒng)的充分了解，提出一系列預(yù)防、應(yīng)對、反饋機制，如通過水土整合、創(chuàng)造韌性空間、劃分“淹水區(qū)”和“氣候緩沖區(qū)”等規(guī)劃設(shè)計手段降低洪災(zāi)風險，使規(guī)劃保持足夠的靈活性以保障在無法預(yù)見的情況下作出反應(yīng)并持續(xù)發(fā)展。荷蘭發(fā)展韌性空間規(guī)劃的經(jīng)驗對于我國應(yīng)對災(zāi)害風險和氣候變化，實現(xiàn)韌性發(fā)展具有一定的啟示。我國各級國土空間規(guī)劃也應(yīng)重視韌性理念，在規(guī)劃中做好對不確定災(zāi)害風險的預(yù)防、應(yīng)對工作，將提升韌性納入國土空間規(guī)劃框架和目標。

4.3 始終關(guān)注農(nóng)業(yè)發(fā)展和空間質(zhì)量提升

不論從最早的住房法案還是最新的環(huán)境愿景，荷蘭國土空間規(guī)劃的目的都是提升空間的質(zhì)量，給人們提供更好的生活環(huán)境。荷蘭政府通過劃定和保護園藝種植區(qū)（Greenports）、加強自然棲息地和自然景觀管理等方式，確保農(nóng)業(yè)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境的安全。農(nóng)業(yè)發(fā)展方面，為保護農(nóng)業(yè)用地免受城市發(fā)展的侵占，避免環(huán)境污染和溫室集聚，荷蘭劃定了韋斯特蘭（Westland）、花田區(qū)域（Bollenstreek）、阿斯米爾（Aalsmeer）、博斯科普（Boskoop）、芬洛（Venlo）等園藝種植區(qū)以提升農(nóng)業(yè)景觀環(huán)境。自然棲息地保護一般是由國家林業(yè)局（Staatsbosbeheer）、荷蘭自然遺產(chǎn)保護協(xié)會（Vereniging Natuurmonumenten）或省自然管理局（Provinciale Landschappen）共同管理，通過發(fā)放“農(nóng)業(yè)自然保護補貼”補助金等方式進行后續(xù)的空間保護和維護，通過規(guī)劃加強對破壞性開發(fā)活動的約束。這對于我國生態(tài)保護紅線劃定后的實施管理有一定的借鑒意義，在分級管理、資金補貼、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、規(guī)劃管控等方式上可借鑒荷蘭經(jīng)驗。

4.4 兼顧規(guī)劃戰(zhàn)略性和管控性

從1960 年發(fā)布第一版《國家空間戰(zhàn)略》到當前的《空間規(guī)劃與環(huán)境國家戰(zhàn)略》，荷蘭國土空間規(guī)劃的管控手段反復(fù)調(diào)整，從舊版《空間規(guī)劃法》到新版《空間規(guī)劃法》，再到《環(huán)境和規(guī)劃法》，荷蘭中央、省和市鎮(zhèn)各級政府的權(quán)責也不斷變化。由于規(guī)劃的戰(zhàn)略性和管控性體現(xiàn)在一本規(guī)劃中，規(guī)劃實施過程中對未來國土空間開發(fā)利用的安排和對現(xiàn)狀國土空間的用途管制相互掣肘，規(guī)劃的兩個功能之間的緊張關(guān)系導(dǎo)致了荷蘭規(guī)劃及其法律組織設(shè)置中的“動蕩”。為此，荷蘭研究將一本規(guī)劃拆分為不同的戰(zhàn)略和監(jiān)管工具，即環(huán)境愿景和環(huán)境規(guī)劃，使空間規(guī)劃從兩個方面得到落實，一方面是對未來發(fā)展的建議，另一方面是對目前情況的說明和承認現(xiàn)有權(quán)利[12]，其中環(huán)境規(guī)劃以法律形式存在，保障了規(guī)劃能夠享有法律的權(quán)威性和嚴肅性。在規(guī)劃戰(zhàn)略上，荷蘭一直秉承著提供高質(zhì)量的國土空間以提高國家競爭力的原則，陸續(xù)提出了綠色心臟、空間再開發(fā)、發(fā)展便捷交通網(wǎng)絡(luò)等目標。在規(guī)劃管控上，自1960年首份“關(guān)于空間管制的國家政策文件”發(fā)布后，便基本明確了國家管制政策的五大基本原則，即城鎮(zhèn)化的集中、空間融合、空間差異化、空間等級和空間公平。這5個管制的原則涵蓋了城鎮(zhèn)中心的更新和再開發(fā)、綜合地區(qū)發(fā)展、分層規(guī)劃、土地的多重使用、土地的集約使用等措施并持續(xù)至今?？紤]到我國國土面積和區(qū)域差異，去規(guī)劃管控性的方式并不可行，但是應(yīng)學(xué)習荷蘭經(jīng)驗，在城市化地區(qū)細化用途管制手段，鼓勵空間再開發(fā)和多重使用來處理好發(fā)展訴求與保護間的矛盾，引導(dǎo)地方進一步學(xué)習探索持續(xù)發(fā)展的方式。

4.5 完備的規(guī)劃法為規(guī)劃實施奠定基礎(chǔ)

荷蘭的空間利用行為始終以法律為依據(jù)，不管是改革之前的《空間規(guī)劃法》還是目前尚未實施的《環(huán)境和規(guī)劃法》，都是空間行為的準則。土地利用規(guī)劃、環(huán)境愿景等都是以法律為依據(jù)進行編制實施的，法律保證了規(guī)劃實施的連續(xù)性和權(quán)威性。同樣，自2019年《中共中央 國務(wù)院印發(fā)關(guān)于建立國土空間體系并監(jiān)督實施的若干意見》提出“完善法規(guī)政策體系”以來，我國《國土空間規(guī)劃法》一直處在研究編制階段。目前我國各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的省級國土空間規(guī)劃也在陸續(xù)批復(fù)，雖然國家和地方已經(jīng)出臺相關(guān)文件指引，但在實踐中難免陷入無法可依的局面。可以看到，荷蘭的法律研究也經(jīng)歷了漫長的過程，《環(huán)境和規(guī)劃法》從2011年開展前期研究至今10余年仍未得到正式推廣。在此過程中，荷蘭一方面在《環(huán)境和規(guī)劃法》正式推廣之前仍然延續(xù)原有的規(guī)劃體系，另一方面采取廣泛征求地方意見、選取試點等方式對《環(huán)境和規(guī)劃法》進行推廣和試行。這對同樣處在健全國土空間規(guī)劃法規(guī)政策體系的我國有很大的借鑒和啟示意義。