國(guó)土空間高質(zhì)量發(fā)展困境及其紓解
——基于碳達(dá)峰碳中和視角

■ 武占云/郝 慶/王旭陽(yáng)/孫 君

（1.中國(guó)社會(huì)科學(xué)院生態(tài)文明研究所，北京 100710；2.北京清華同衡規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限公司，北京 100085；3.中國(guó)社會(huì)科學(xué)院大學(xué)應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京 102401；4.中國(guó)自然資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149）

《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見(jiàn)》明確提出要“構(gòu)建有利于碳達(dá)峰、碳中和的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)新格局”，碳達(dá)峰碳中和成為中國(guó)高質(zhì)量發(fā)展階段生態(tài)文明建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展的核心議題。國(guó)土空間作為人類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)與大自然相互作用的主要載體，既承載了山水林田湖草等各類碳匯實(shí)體，也承載了作為碳源的社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，其開(kāi)發(fā)保護(hù)與利用和“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)相互促進(jìn)、互為支撐。然而，傳統(tǒng)工業(yè)化模式形成的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用邏輯無(wú)法擺脫資源利用的“杰文斯悖論”，亦無(wú)法有效支撐“雙碳”目標(biāo)的落地實(shí)施。為此，迫切需要破除工業(yè)文明時(shí)代空間開(kāi)發(fā)的固有邏輯，科學(xué)認(rèn)識(shí)和把握“雙碳”目標(biāo)與國(guó)土空間優(yōu)化的內(nèi)在聯(lián)系和作用機(jī)理，構(gòu)建有利于碳達(dá)峰、碳中和的高質(zhì)量國(guó)土空間格局體系。

1 進(jìn)展綜述

既有研究圍繞“雙碳”目標(biāo)下的國(guó)土空間格局構(gòu)建與優(yōu)化開(kāi)展了富有成效的研究，主要聚焦如下維度：

一是國(guó)土空間的碳源碳匯特征研究?？茖W(xué)評(píng)估生態(tài)系統(tǒng)的碳源碳匯特征是實(shí)現(xiàn)碳中和的重要科學(xué)基礎(chǔ)。學(xué)者們圍繞陸地生態(tài)系統(tǒng)碳匯潛力、土地利用碳排放效應(yīng)、林業(yè)和海洋碳庫(kù)結(jié)構(gòu)等議題[1-3]，研究了碳源碳匯本底特征，估算了不同類型空間、不同區(qū)域的碳收支差異[4-5]。已有研究表明，陸地生態(tài)系統(tǒng)碳收支是一個(gè)非線性復(fù)雜過(guò)程，并不是所有類型和所有地區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)均是碳匯，碳源和碳匯存在普遍的雙向轉(zhuǎn)化現(xiàn)象[6]。從空間格局來(lái)看，我國(guó)陸地生態(tài)系統(tǒng)碳匯空間大體呈現(xiàn)“東南高, 西北低”的分異特征，西南林區(qū)是我國(guó)最重要的生態(tài)碳匯潛力區(qū)，其碳匯作用大致可抵消區(qū)域化石燃料燃燒排放CO2量的33%[7-8]，青藏高原、新疆草地和內(nèi)蒙古草原在固碳減排方面也發(fā)揮著重要作用，有較大的固碳潛力。此外，農(nóng)田、灌叢、城市功能區(qū)等陸地生態(tài)系統(tǒng)及海岸海洋生態(tài)系統(tǒng)均在不同程度上、通過(guò)不同方式和不同作用機(jī)制影響著區(qū)域碳收支過(guò)程[9]。

二是面向“雙碳”目標(biāo)的國(guó)土空間格局優(yōu)化研究。優(yōu)化國(guó)土空間格局和調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)可以有效釋放碳匯潛力并增加碳儲(chǔ)量[10]。學(xué)者們從不同角度探討了碳中和目標(biāo)下的國(guó)土空間格局優(yōu)化路徑和調(diào)控機(jī)理，如基于“經(jīng)濟(jì)-社會(huì)-生態(tài)”復(fù)合系統(tǒng)探尋基于資源優(yōu)化管理的區(qū)域協(xié)同碳減排路徑，從多尺度視角研究超大型城市國(guó)土空間格局的優(yōu)化策略，從國(guó)土空間碳匯沖突角度入手研究國(guó)土空間格局的優(yōu)化框架[4,11-13]，并提出了面向碳中和的低碳國(guó)土空間構(gòu)建框架與路徑[14]。

三是面向“雙碳”目標(biāo)的國(guó)土空間規(guī)劃與治理研究。學(xué)者們圍繞“雙碳”目標(biāo)與國(guó)土空間規(guī)劃的邏輯關(guān)系、低碳國(guó)土空間規(guī)劃技術(shù)框架、多尺度不同層級(jí)低碳國(guó)土空間規(guī)劃路徑、不同類型生態(tài)碳匯空間及城鄉(xiāng)建設(shè)用地等多要素多類型的用途管制等議題進(jìn)行了大量研究[15-19]，涵蓋了“雙碳”目標(biāo)下的國(guó)土空間規(guī)劃理論框架和實(shí)現(xiàn)路徑[20]，以及國(guó)土空間治理理念與模式轉(zhuǎn)型等方面[21]。此外，國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)相關(guān)研究也在不斷推進(jìn)，包括生態(tài)修復(fù)關(guān)鍵區(qū)域診斷、識(shí)別、分區(qū)、規(guī)劃設(shè)計(jì)及生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目的固碳增匯效益分析等。

既有研究一定程度上為保障“雙碳”目標(biāo)的落地實(shí)施提供了支撐和借鑒，但仍存在如下認(rèn)知局限與實(shí)踐限度：一是在認(rèn)知論層面，“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)不是簡(jiǎn)單的化石能源替代和技術(shù)進(jìn)步問(wèn)題，而是一個(gè)發(fā)展范式的深刻轉(zhuǎn)變問(wèn)題[22-23]，這其中必然包括國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用理念和范式的全面轉(zhuǎn)型，然而既有研究尚未跳出傳統(tǒng)工業(yè)化模式和單一的“減碳”思維，存在“就減碳論減碳”的窠臼[24]。二是在方法論層面，既有研究以框架性分析或指導(dǎo)性政策為主，缺乏明確的各級(jí)各類空間規(guī)劃落實(shí)“雙碳”目標(biāo)的內(nèi)容任務(wù)與約束性指標(biāo)傳導(dǎo)機(jī)制，亦未提出支撐“雙碳”目標(biāo)的高質(zhì)量國(guó)土空間格局體系構(gòu)建的系統(tǒng)性方法。

鑒于此，本文試圖跳出傳統(tǒng)工業(yè)化思維，從發(fā)展理念、科學(xué)認(rèn)知、技術(shù)支撐和法規(guī)保障等方面系統(tǒng)分析國(guó)土空間高質(zhì)量發(fā)展面臨的問(wèn)題及其困因，進(jìn)而提出在強(qiáng)化科學(xué)認(rèn)知的基礎(chǔ)上，以生態(tài)文明理念為引領(lǐng)，將“雙碳”目標(biāo)融入國(guó)土空間價(jià)值重塑、國(guó)土空間格局優(yōu)化、國(guó)土空間規(guī)劃編制、國(guó)土空間用途管制等全過(guò)程、各領(lǐng)域的思路與建議，以期為構(gòu)建有利于碳達(dá)峰、碳中和的高質(zhì)量國(guó)土空間格局提供借鑒和參考。

2 多重困境：“雙碳”目標(biāo)下國(guó)土空間高質(zhì)量發(fā)展面臨的問(wèn)題

黨的十八大以來(lái)，我國(guó)大力推動(dòng)國(guó)土空間規(guī)劃和治理的實(shí)踐創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，不斷深化對(duì)國(guó)土空間形成和演變規(guī)律的科學(xué)認(rèn)識(shí)，國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度實(shí)現(xiàn)了由分類開(kāi)發(fā)保護(hù)向山水林田湖草沙一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理的重大轉(zhuǎn)變，國(guó)土空間規(guī)劃體系實(shí)現(xiàn)了由多規(guī)并行向系統(tǒng)性重構(gòu)的重大轉(zhuǎn)變，國(guó)土空間用途管制實(shí)現(xiàn)了由單要素管制向全域、全要素、全過(guò)程管制的重大轉(zhuǎn)變，為構(gòu)建優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局和國(guó)土空間體系奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。然而，受制于傳統(tǒng)工業(yè)化時(shí)代驅(qū)動(dòng)形成的粗放型發(fā)展模式，國(guó)土空間資源約束趨緊與粗放利用矛盾依然存在，“雙碳”目標(biāo)下的國(guó)土空間高質(zhì)量發(fā)展仍面臨諸多問(wèn)題與挑戰(zhàn)。

2.1 國(guó)土空間資源利用不當(dāng)導(dǎo)致碳匯功能下降

作為支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)和維護(hù)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的重要載體，土地利用變化會(huì)使原有土地覆被格局，以及生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)、過(guò)程和功能發(fā)生改變，直接或間接改變陸地生態(tài)系統(tǒng)碳源、碳匯的規(guī)模和分布，這一過(guò)程往往伴隨著大量的碳交換，并對(duì)碳循環(huán)過(guò)程產(chǎn)生影響。改革開(kāi)放以來(lái)，過(guò)度依賴高資源消耗的增長(zhǎng)模式導(dǎo)致建設(shè)用地過(guò)度擴(kuò)張、耕地和生態(tài)用地減少，森林、農(nóng)田和草原等自然資源利用管理不當(dāng)進(jìn)一步導(dǎo)致了區(qū)域碳匯能力下降。已有研究表明，包括火災(zāi)和病蟲(chóng)害管理、木材采伐和收集,以及施肥和排水等森林管理不善造成年總生物量碳損失約為131TgC。由于農(nóng)田耕作管理和化肥使用管理不善，我國(guó)耕地土壤有機(jī)碳密度（32.34～33.47t/hm2）與飽和水平仍有較大距離，低于歐盟同期均值（46.8t/hm2）[4]。

此外，由于陸海功能布局和開(kāi)發(fā)利用缺乏統(tǒng)籌，資源過(guò)度開(kāi)發(fā)和圍海造地等導(dǎo)致紅樹(shù)林、海草床、濱海沼澤等藍(lán)碳空間縮小，甚至造成埋藏碳重新釋放回大氣。截至2022年,我國(guó)紅樹(shù)林面積從1970年代的4.88萬(wàn)hm2減少至2.90萬(wàn)hm2,碳儲(chǔ)量由45.7MtC減少至24.1MtC[25]。樸世龍等的研究表明，我國(guó)陸地生態(tài)系統(tǒng)的碳匯功能雖然有效抵消了部分工業(yè)碳排放，但對(duì)碳排放的抵消貢獻(xiàn)逐漸下降，由20世紀(jì)80年代的30%下降至2010年以來(lái)的7%～15%[26]，盡管植樹(shù)造林等生態(tài)工程增匯可緩解碳減排壓力,但碳匯增速遠(yuǎn)小于同期化石燃料燃燒造成的碳排放增速。與此同時(shí)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)規(guī)模預(yù)計(jì)到2060年翻兩番以上，用地規(guī)模和能源消耗仍將繼續(xù)增長(zhǎng)[23]，加快發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型、協(xié)同推進(jìn)碳中和與穩(wěn)增長(zhǎng)仍是一項(xiàng)艱巨的挑戰(zhàn)。

2.2 國(guó)土空間資源錯(cuò)配形成的空間格局不經(jīng)濟(jì)

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)人口和產(chǎn)業(yè)持續(xù)向東部沿海地區(qū)聚集，截至2022年，長(zhǎng)三角城市群、京津冀城市群和粵港澳大灣區(qū)分別承載了全國(guó)16.78%、7.77%和6.12%的人口，以及全國(guó)24%、8.29%、10.79%的經(jīng)濟(jì)總量，但能源富集地區(qū)總體位于中西部地區(qū)，形成了資源富集區(qū)與資源需求地之間的空間錯(cuò)配。我國(guó)煤炭資源主要分布在華北、西北地區(qū)，水能資源主要集中在云南、四川等西南省區(qū)，光能資源主要集中于四大高原域內(nèi)省份，而用電負(fù)荷主要集中在東部沿海地區(qū)，形成了能源供需空間的錯(cuò)配。再如，黃河、海河、西北內(nèi)陸河等流域水資源稟賦相對(duì)不足，但布局了大量能源化工、糧食生產(chǎn)等高耗水型產(chǎn)業(yè)，水資源與產(chǎn)業(yè)布局空間錯(cuò)配現(xiàn)象突出[27]。為應(yīng)對(duì)上述產(chǎn)業(yè)布局與人口、資源分布不協(xié)調(diào)問(wèn)題，我國(guó)先后實(shí)施了“北煤南運(yùn)”“南水北調(diào)”“西電東送”“西氣東輸”等重大工程以解決空間資源錯(cuò)配問(wèn)題，能源資源的長(zhǎng)距離輸送不僅增加了能源消耗和交易成本，造成空間發(fā)展格局不經(jīng)濟(jì)，還加劇了發(fā)展與保護(hù)的矛盾。

2.3 “雙碳”目標(biāo)落地實(shí)施仍存在諸多制約因素

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)國(guó)土空間格局是基于資源稟賦、生態(tài)保護(hù)及生產(chǎn)力布局形成的，對(duì)于“雙碳”目標(biāo)落地實(shí)施的空間保障考慮不足，尤其是如何保障可再生能源大規(guī)模開(kāi)發(fā)的空間需求仍面臨諸多亟待解決的問(wèn)題，包括可再生能源布局引發(fā)的空間資源需求、可再生能源長(zhǎng)距離輸送產(chǎn)生的通道資源需求、新型能源的儲(chǔ)能空間需求等等，不同程度存在土地利用沖突、生態(tài)環(huán)境約束、鄰避效應(yīng)等多重困境[28]。例如，我國(guó)西部地區(qū)擁有較為豐富的風(fēng)光資源和沙漠、戈壁、荒漠等未利用地，但囿于生態(tài)保護(hù)紅線約束或電網(wǎng)、儲(chǔ)能等基礎(chǔ)設(shè)施配套薄弱，可再生能源大規(guī)模開(kāi)發(fā)尚面臨多重制約。與此同時(shí)，可再生能源項(xiàng)目的快速發(fā)展對(duì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生了一定的負(fù)面影響，甚至部分可再生能源項(xiàng)目布局在應(yīng)該規(guī)避建設(shè)的高生態(tài)價(jià)值保護(hù)區(qū)域內(nèi)，進(jìn)而可能導(dǎo)致生物多樣性、水土保持等生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)損失，亟需加強(qiáng)空間層面的統(tǒng)籌布局與優(yōu)化。

3 追根溯源：“雙碳”目標(biāo)下制約國(guó)土空間高質(zhì)量發(fā)展的困因

3.1 發(fā)展理念方面，國(guó)土空間利用受制于工業(yè)文明形成的開(kāi)發(fā)邏輯

從人類文明發(fā)展史的角度看，當(dāng)土地作為自然景觀和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的用途受到工業(yè)生產(chǎn)、居民生活等用途的競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，自然保護(hù)與人類活動(dòng)便不可避免地出現(xiàn)矛盾，農(nóng)業(yè)文明時(shí)代的開(kāi)發(fā)利用強(qiáng)度和規(guī)模相對(duì)有限，人類與自然處于相對(duì)樸素的和諧狀態(tài)。工業(yè)文明時(shí)代，技術(shù)進(jìn)步促使人類開(kāi)啟了大規(guī)模的開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)，人類與自然的關(guān)系演化為物質(zhì)財(cái)富、產(chǎn)權(quán)交換、市場(chǎng)交易等資本關(guān)系，空間開(kāi)發(fā)利用者作為“理性經(jīng)濟(jì)人”，基于國(guó)土空間產(chǎn)出效益和開(kāi)發(fā)成本的權(quán)衡，往往選擇在開(kāi)發(fā)上最為合適、時(shí)間上最為合宜、收益上最為合算的空間用途類型[29]。同時(shí)，受制于新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)傳統(tǒng)發(fā)展理論的影響，生態(tài)環(huán)境惡化往往被視為外部性問(wèn)題，并在技術(shù)進(jìn)步的研究框架下采用傳統(tǒng)政策工具進(jìn)行管理和應(yīng)對(duì)[23,30]。上述傳統(tǒng)發(fā)展理論強(qiáng)調(diào)勞動(dòng)、資本和技術(shù)進(jìn)步對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用，認(rèn)為國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用中的生態(tài)破壞、環(huán)境污染等負(fù)外部性問(wèn)題可以通過(guò)土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)改善、技術(shù)進(jìn)步、治理手段提升等得以緩解甚至消除[31]，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)空間資源造成的影響也被排斥在標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)濟(jì)學(xué)分析框架之外。然而，技術(shù)進(jìn)步、治理手段提升并沒(méi)有從根本上扭轉(zhuǎn)空間開(kāi)發(fā)利用的不可持續(xù)危機(jī)，反而促使更大規(guī)模、更大強(qiáng)度的開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)，建設(shè)用地快速擴(kuò)張不斷擠壓農(nóng)業(yè)和生態(tài)空間，碳匯空間和碳匯能力下降，工業(yè)化時(shí)代的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用邏輯無(wú)法擺脫空間資源利用的“杰文斯悖論”，也不能從根本上應(yīng)對(duì)全球不可持續(xù)危機(jī)。

3.2 科學(xué)認(rèn)知方面，國(guó)土空間碳匯碳源特征的基礎(chǔ)研究不足

陸地生態(tài)系統(tǒng)碳源碳匯的時(shí)空分布具有顯著的規(guī)律性，深入且系統(tǒng)地理解碳匯碳源時(shí)空演變機(jī)理是實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的重要科學(xué)基礎(chǔ)。已有研究表明，我國(guó)陸地生態(tài)系統(tǒng)整體上表現(xiàn)為碳匯，但關(guān)于碳源匯強(qiáng)度、分布和演化的認(rèn)識(shí)仍存在不確定性，尤其是基于不同方法的碳匯估值存在差異性，如大氣反演法、生態(tài)系統(tǒng)過(guò)程模型模擬法和清查法等不同估算方法的陸地碳匯估值區(qū)間為0.17～0.35PgCa-1（平均值為0.24PgCa-1）[26]。從空間分布來(lái)看, 我國(guó)陸地碳匯大體呈現(xiàn)“東南部高,西北部低”的格局,東南和西南季風(fēng)區(qū)具有較強(qiáng)的碳匯能力, 西北干旱地區(qū)呈碳中性,但對(duì)于東北地區(qū)碳匯強(qiáng)度及青藏高原碳源匯特征的認(rèn)識(shí)仍存在分歧。同時(shí)，由于海洋生態(tài)系統(tǒng)的復(fù)雜性和現(xiàn)有知識(shí)體系的局限性, 海洋碳匯資源核查面臨諸多挑戰(zhàn)，不利于國(guó)土空間功能分區(qū)和用途管控。此外，受制于全球氣候變化不確定性及人類活動(dòng)因素的影響，目前科學(xué)界所預(yù)測(cè)的未來(lái)特定時(shí)期、特定區(qū)域的碳匯能力也具有不確定性[4]，由此也將對(duì)國(guó)土空間碳源碳匯的管理和相關(guān)決策帶來(lái)不確定性。

3.3 用途管制方面，國(guó)土空間用途管制存在“制度失靈”困境

國(guó)土空間用途管制制度是國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)的基礎(chǔ)性制度，是很多國(guó)家和地區(qū)維護(hù)空間開(kāi)發(fā)秩序和效率所普遍采用的一項(xiàng)基本制度。然而，我國(guó)用途管制低效甚至失效的現(xiàn)象卻普遍存在，出現(xiàn)了忽視耕地資源質(zhì)量的“占優(yōu)補(bǔ)劣”，避開(kāi)資源數(shù)量約束的“增量擴(kuò)張”“三生空間”沖突加劇、碳匯空間和碳匯能力下降等問(wèn)題。究其原因，一是用途管制內(nèi)容以空間劃線為主，忽視功能管制和規(guī)則建設(shè)。國(guó)土空間用途管制不僅管制各類自然資源的空間載體，還包括對(duì)所有市場(chǎng)失靈和導(dǎo)致負(fù)外部性開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)的管制，也就意味著用途管制不僅是地理空間劃線問(wèn)題，更是協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)保護(hù)矛盾、促進(jìn)空間高質(zhì)量發(fā)展的重要政策工具,但地方實(shí)踐往往注重物理空間劃線、忽視功能空間管制，依據(jù)“藍(lán)圖式規(guī)劃”和“空間劃線”進(jìn)行總量管控、計(jì)劃管理和邊界管護(hù)，忽視包括功能分區(qū)細(xì)化、用途轉(zhuǎn)換規(guī)則、分類糾錯(cuò)機(jī)制等在內(nèi)的功能管制。二是用途管制模式以剛性管控為主，剛?cè)岵?jì)的韌性治理不足。當(dāng)前以剛性管控為主的空間管制模式忽視了人地耦合系統(tǒng)的時(shí)空動(dòng)態(tài)演變特征。如基于“雙評(píng)價(jià)”的空間用途分區(qū)假定現(xiàn)有資源環(huán)境條件和空間開(kāi)發(fā)適宜性不變，機(jī)械地按照評(píng)價(jià)結(jié)果設(shè)定規(guī)劃指標(biāo)、劃分空間分區(qū)，通過(guò)邊界管護(hù)和指標(biāo)約束實(shí)行靜態(tài)剛性管制。規(guī)劃指標(biāo)缺乏對(duì)碳源碳匯時(shí)空動(dòng)態(tài)演變的考量，國(guó)土空間用途分區(qū)忽視空間組織方式轉(zhuǎn)變、生產(chǎn)生活方式改變、全球氣候變化、科學(xué)技術(shù)進(jìn)步等對(duì)自然資源可用性、承載力和國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性的影響和預(yù)判。三是管制手段以行政指令為主，經(jīng)濟(jì)手段和市場(chǎng)機(jī)制欠缺，各地依據(jù)規(guī)劃許可、行政強(qiáng)制和違法處置等手段強(qiáng)制對(duì)自然要素實(shí)行管制，土地發(fā)展權(quán)交易、水權(quán)交易及生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)等市場(chǎng)化機(jī)制不健全，使得空間發(fā)展利益分配不盡合理，各利益主體對(duì)碳匯空間保護(hù)的積極性不高。

3.4 技術(shù)法規(guī)方面，“雙碳”目標(biāo)融入國(guó)土空間規(guī)劃的技術(shù)法規(guī)亟待健全

國(guó)土空間規(guī)劃在落實(shí)“雙碳”目標(biāo)中發(fā)揮著空間引領(lǐng)和要素保障的重要作用，但相關(guān)政策和規(guī)劃多停留在政策愿景層面，“雙碳”目標(biāo)在空間層面的落地實(shí)施缺乏具體的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)支撐。例如，受技術(shù)方法、數(shù)據(jù)來(lái)源等因素影響，尚未對(duì)生態(tài)保護(hù)修復(fù)碳匯成效進(jìn)行系統(tǒng)監(jiān)管和科學(xué)評(píng)估；如何將現(xiàn)有碳源碳匯評(píng)估或碳承載力評(píng)估納入“雙評(píng)價(jià)”規(guī)程中、如何將碳減排目標(biāo)納入國(guó)土空間城市體檢評(píng)估規(guī)程中均缺乏具體的技術(shù)指南。再如，現(xiàn)行的《國(guó)土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南》依據(jù)環(huán)境污染程度將工業(yè)用地劃分三級(jí)分類，但不能從能耗和碳排放的維度識(shí)別高碳和低碳行業(yè)的用地類型，這些問(wèn)題亟需加強(qiáng)跨部門、跨層級(jí)、跨領(lǐng)域的深入合作。此外，由于國(guó)土空間立法滯后，國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)在實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)方面缺乏可操作性的制度保障；現(xiàn)行政策法規(guī)在有效協(xié)調(diào)處理自然資源所有權(quán)和使用權(quán)人、可再生能源開(kāi)發(fā)企業(yè)等多元主體方面還存在諸多不足[28]，對(duì)于可再生能源開(kāi)發(fā)利用對(duì)生物多樣性保護(hù)、水土保持、糧食安全等產(chǎn)生的不利影響缺少應(yīng)有考量；現(xiàn)有能源碳減排工作尚未充分考慮空間因素，國(guó)土空間規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、能源發(fā)展規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃等銜接不夠。

4 困境紓解：“雙碳”目標(biāo)下構(gòu)建高質(zhì)量國(guó)土空間格局的對(duì)策建議

碳達(dá)峰碳中和帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展范式轉(zhuǎn)型為國(guó)土空間高質(zhì)量發(fā)展提供了新機(jī)遇和新路徑，發(fā)展范式的轉(zhuǎn)型也意味著國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)的底層邏輯、價(jià)值理念和利用方式需進(jìn)行相應(yīng)的變革。未來(lái)，應(yīng)從重塑國(guó)土空間價(jià)值位序、發(fā)揮空間規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)作用、優(yōu)化“三生”空間格局、加強(qiáng)碳匯空間用途管制、強(qiáng)化科學(xué)認(rèn)知基礎(chǔ)等方面著手，推動(dòng)形成面向“雙碳”目標(biāo)的高質(zhì)量國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)新格局，進(jìn)而將傳統(tǒng)工業(yè)化模式下發(fā)展與保護(hù)的權(quán)衡、沖突關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)文明范式下的促進(jìn)、協(xié)同關(guān)系，為實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化提供空間支撐和保障。

4.1 以生態(tài)文明理念為引領(lǐng)，重塑國(guó)土空間價(jià)值位序

長(zhǎng)期以來(lái)，過(guò)度依賴高資源消耗的增長(zhǎng)模式很大程度上是傳統(tǒng)工業(yè)化模式的產(chǎn)物，其根源在于工業(yè)革命后建立的傳統(tǒng)發(fā)展范式的內(nèi)在局限?！半p碳”目標(biāo)下國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)新格局的構(gòu)建，需要對(duì)傳統(tǒng)工業(yè)化時(shí)代的基本價(jià)值取向和發(fā)展概念進(jìn)行反思和定義[22,32]。傳統(tǒng)工業(yè)化模式強(qiáng)調(diào)人類的主體地位，未充分考慮人類活動(dòng)給自然生態(tài)系統(tǒng)帶來(lái)的巨大成本，追求自然資本向物質(zhì)資本轉(zhuǎn)化的最大效益，進(jìn)而形成了以經(jīng)濟(jì)價(jià)值為核心的空間資源價(jià)值認(rèn)知體系，以致形成全球不可持續(xù)危機(jī)。生態(tài)文明以人與自然和諧共生為價(jià)值取向，樹(shù)立生態(tài)優(yōu)先、人與自然和諧共生的空間開(kāi)發(fā)價(jià)值位序是生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)在要求，也是實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和的必由路徑。因此，高質(zhì)量國(guó)土空間格局的構(gòu)建應(yīng)以人與自然和諧共生為邏輯起點(diǎn)，摒棄以經(jīng)濟(jì)價(jià)值為單一目標(biāo)的空間開(kāi)發(fā)利用邏輯，以生態(tài)文明視角重構(gòu)人與自然的關(guān)系，以碳中和帶來(lái)的發(fā)展范式轉(zhuǎn)型重新解構(gòu)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用模式、資源配置方式和空間組織形式；在生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間和城鎮(zhèn)空間的優(yōu)化布局中統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益和社會(huì)效益[33]，推動(dòng)國(guó)土空間利用由服務(wù)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的價(jià)值導(dǎo)向向服務(wù)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)、支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展、強(qiáng)調(diào)“生產(chǎn)、生活、生態(tài)”相互協(xié)調(diào)的多元目標(biāo)轉(zhuǎn)變。

4.2 以優(yōu)化空間格局為核心，提升國(guó)土空間碳匯能力

應(yīng)統(tǒng)籌考慮碳源碳匯空間格局、生態(tài)本底資源、人口產(chǎn)業(yè)分布和能源供需體系，科學(xué)優(yōu)化三類空間格局，推動(dòng)資源適配人地協(xié)調(diào)。一是推動(dòng)減污降碳協(xié)同增效，加快形成低碳綠色城鎮(zhèn)空間格局。探索建立“正面”清單與“負(fù)面”清單相結(jié)合的城鎮(zhèn)空間準(zhǔn)入制度，通過(guò)優(yōu)化用地布局、鼓勵(lì)土地混合利用、創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)用地供給、促進(jìn)職住平衡等，降低通勤過(guò)程中所致各種碳排放等措施強(qiáng)化碳源管控，探索實(shí)現(xiàn)微觀尺度的碳中和及零碳微單元[34]，推動(dòng)減污降碳協(xié)同增效。二是嚴(yán)格落實(shí)耕地保護(hù)制度，保障農(nóng)業(yè)碳匯本底。嚴(yán)守基本農(nóng)田保護(hù)紅線，持續(xù)推進(jìn)耕地質(zhì)量保護(hù)與提升行動(dòng)，促進(jìn)保護(hù)性耕作模式的標(biāo)準(zhǔn)化推廣，通過(guò)整理修復(fù)農(nóng)用地、實(shí)施種養(yǎng)減排、生物和土壤固碳，保障農(nóng)業(yè)碳匯本底；同時(shí)，將碳中和目標(biāo)納入高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化過(guò)程中，加快推動(dòng)低碳農(nóng)業(yè)技術(shù)的廣泛應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)糧食安全和耕地固碳能力提升雙重目標(biāo)。三是推進(jìn)山水林田湖草沙系統(tǒng)治理，提升生態(tài)系統(tǒng)碳匯增量。立足提升自然生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性，繼續(xù)推進(jìn)基于自然解決方案的生態(tài)保護(hù)實(shí)踐，實(shí)施山水林田湖草沙一體化保護(hù)與修復(fù)，持續(xù)提升生態(tài)功能重要地區(qū)碳匯增量，通過(guò)生態(tài)保護(hù)與修復(fù)實(shí)現(xiàn)固碳增匯“量-質(zhì)”提升。四是推進(jìn)資源能源適配，科學(xué)匹配可再生能源產(chǎn)需空間。統(tǒng)籌可再生能源生產(chǎn)、長(zhǎng)距離能源輸送、大范圍能源網(wǎng)絡(luò)的規(guī)劃與建設(shè)，做好能源基礎(chǔ)設(shè)施的支撐落地和空間預(yù)留；逐步推動(dòng)能源資源配置模式由規(guī)模擴(kuò)張、長(zhǎng)距離運(yùn)輸向適度規(guī)模、空間均衡轉(zhuǎn)型，探索推進(jìn)分布式電網(wǎng)與微電網(wǎng)建設(shè)，促進(jìn)能源生產(chǎn)消費(fèi)一體化，最大限度降低資源能源配置成本、提升配置效率[27]。

4.3 以國(guó)土空間規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，強(qiáng)化“雙碳”目標(biāo)逐級(jí)傳導(dǎo)

國(guó)土空間規(guī)劃是國(guó)家空間發(fā)展的指南和可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖，應(yīng)結(jié)合“五級(jí)三類”國(guó)土空間規(guī)劃內(nèi)容體系和功能定位，強(qiáng)化落實(shí)“雙碳”目標(biāo)的規(guī)劃引領(lǐng)作用。一是健全國(guó)土空間規(guī)劃縱向“五級(jí)”間的碳指標(biāo)約束與傳導(dǎo)機(jī)制，細(xì)化“三類”規(guī)劃的落實(shí)目標(biāo)與內(nèi)容。其中，國(guó)土空間總體規(guī)劃應(yīng)發(fā)揮落實(shí)目標(biāo)要求和確定總體格局的功能，通過(guò)規(guī)劃方案的多情境模擬與優(yōu)化，形成有利于減排增匯的國(guó)土空間規(guī)劃方案；詳細(xì)規(guī)劃應(yīng)落實(shí)總體規(guī)劃層面的碳約束指標(biāo)和空間布局，促進(jìn)規(guī)劃實(shí)施落地。二是完善各類專項(xiàng)規(guī)劃的橫向傳導(dǎo)和銜接機(jī)制。在各類專項(xiàng)規(guī)劃中分解細(xì)化碳效應(yīng)的控制指標(biāo)，制定“雙碳”技術(shù)路線圖、實(shí)施政策、重點(diǎn)任務(wù)和行動(dòng)計(jì)劃等，充分發(fā)揮重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)流域及都市圈、城市群等專項(xiàng)規(guī)劃在推動(dòng)區(qū)域碳達(dá)峰碳中和方面的作用[35]；協(xié)調(diào)好國(guó)土空間規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、能源交通規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃等對(duì)減排增匯的多重約束，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)空間格局優(yōu)化、能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等多目標(biāo)的協(xié)同發(fā)展。

4.4 以空間用途管制為手段，加強(qiáng)碳匯空間用途管制

“雙碳”目標(biāo)下的國(guó)土空間用途管制應(yīng)將減排增匯作為“三區(qū)三線”劃定和實(shí)施的約束條件，引導(dǎo)形成集約低碳高效的國(guó)土空間格局。首先，強(qiáng)化以碳匯空間保護(hù)為重點(diǎn)的國(guó)土空間用途管制。將碳約束納入國(guó)土空間“雙評(píng)價(jià)”和環(huán)境影響評(píng)價(jià)中，注重對(duì)高碳匯區(qū)域空間的保護(hù)，制定重要碳匯空間的土地利用碳排放標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化國(guó)土空間用途管制對(duì)低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展的用地保障和對(duì)高碳行業(yè)發(fā)展的用地管控。其次，加快完善各類空間用途管制規(guī)則。推動(dòng)空間用途管制由“空間劃線”的技術(shù)思維向空間功能優(yōu)化、用途管制規(guī)則完善的治理思維轉(zhuǎn)變，加快建立覆蓋所有國(guó)土空間的用途轉(zhuǎn)用許可制度，完善“山水林田湖草”之間的用途轉(zhuǎn)換規(guī)則和機(jī)制；加快建立空間錯(cuò)配糾錯(cuò)機(jī)制，促進(jìn)空間糾錯(cuò)與國(guó)土綜合整治和生態(tài)修復(fù)、落后產(chǎn)能退出和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)等協(xié)同推進(jìn)，以結(jié)構(gòu)優(yōu)化、固碳增匯和提質(zhì)增效的系統(tǒng)性思維加快形成低碳可持續(xù)的國(guó)土空間格局。再次，推動(dòng)空間用途管制手段由行政指令向市場(chǎng)機(jī)制轉(zhuǎn)型。國(guó)土空間用途管制的實(shí)施必然會(huì)影響空間資源的供求關(guān)系和相關(guān)利益主體的收益，應(yīng)充分發(fā)揮政府管控和市場(chǎng)調(diào)節(jié)兩種作用，完善生態(tài)保護(hù)修復(fù)的多元化投入機(jī)制，健全體現(xiàn)碳匯價(jià)值的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，將碳匯空間保護(hù)成效與轉(zhuǎn)移支付的額度或資助項(xiàng)目的規(guī)模相掛鉤；加快完善用能權(quán)、碳排放權(quán)、排污權(quán)交易等市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制，根據(jù)全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)的總體部署，探索開(kāi)展碳匯項(xiàng)目開(kāi)發(fā)和交易。此外，強(qiáng)化海洋藍(lán)碳空間用途管制。加快推進(jìn)陸域“三區(qū)三線”與海域“兩空間一紅線”的對(duì)接，嚴(yán)格海域海島用途管控和海洋生態(tài)保護(hù)制度，構(gòu)筑“沿海陸地-海面-海底”多維立體生態(tài)安全屏障；加快實(shí)施陸海統(tǒng)籌負(fù)排放生態(tài)工程，綜合開(kāi)展各類藍(lán)碳試點(diǎn)項(xiàng)目，充分發(fā)揮藍(lán)碳在減緩氣候變化方面的作用；有序推進(jìn)海上風(fēng)電與海洋產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，提高藍(lán)碳資源利用的質(zhì)量和效益。

4.5 以強(qiáng)化科學(xué)認(rèn)知為基礎(chǔ)，支撐雙碳目標(biāo)落地實(shí)施

受制于全球氣候變化和國(guó)土空間系統(tǒng)演變的本體不確定性，以及碳源碳匯估算方法的不確定性，關(guān)于國(guó)土空間碳源碳匯特征、區(qū)域尺度碳收支估算的研究仍存在一定分歧及認(rèn)知不確定性，加強(qiáng)基礎(chǔ)研究、提升科學(xué)認(rèn)知對(duì)于“雙碳”目標(biāo)的落地實(shí)施尤為重要。首先，應(yīng)綜合考慮全球氣候變化和人類活動(dòng)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)碳源碳匯的影響和作用，系統(tǒng)研究不同階段、不同地區(qū)、不同類型國(guó)土空間碳源碳匯的時(shí)空演變規(guī)律及其驅(qū)動(dòng)因素[36]。其次，通過(guò)“多數(shù)據(jù)、多過(guò)程、多尺度、多方法”相融合減少誤差和不確定性，加快完善碳收支估算方法，科學(xué)評(píng)估碳收支的數(shù)量、格局及其變化[26,37]，以有效支撐碳匯空間保護(hù)和碳源空間管制。再次，加強(qiáng)國(guó)土空間信息平臺(tái)與碳源碳匯監(jiān)測(cè)評(píng)估系統(tǒng)的對(duì)接，加快推進(jìn)國(guó)土空間碳排放核算、土地利用碳排放清單的研究；積極推進(jìn)重點(diǎn)項(xiàng)目碳排放核算監(jiān)測(cè)、全域建設(shè)用地能源利用碳排放估計(jì)，加大現(xiàn)有減排增匯技術(shù)研究成果在全域土地綜合整治領(lǐng)域的應(yīng)用和推廣力度[38]；全面開(kāi)展清潔低碳能源資源普查和評(píng)價(jià)，并與國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)做好銜接，為各地區(qū)制定“碳中和”方案、實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間保護(hù)與利用的低碳增匯目標(biāo)等提供科學(xué)依據(jù)。