鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)何以賦能鄉(xiāng)村振興

梁麗芝 鄧文達(dá)

摘要：鄉(xiāng)村振興的實(shí)踐推進(jìn)不僅使國家力量大幅下沉至鄉(xiāng)村，同時(shí)還帶來了規(guī)模巨大的下鄉(xiāng)資源。但是當(dāng)前鄉(xiāng)村治理中存在著內(nèi)部資源整合不足、外部資源承接不當(dāng)、治理效能不高的現(xiàn)實(shí)困境。對這些困境進(jìn)行內(nèi)在邏輯分析，發(fā)現(xiàn)是由于權(quán)責(zé)失衡引起主體錯(cuò)位，主體錯(cuò)位產(chǎn)生結(jié)構(gòu)張力，進(jìn)而結(jié)構(gòu)張力導(dǎo)致資源的低效利用和效能的提升有限。有鑒于此，需要首先通過權(quán)責(zé)重塑理順治理主體間的相互關(guān)系，其次通過多維賦能提升主體的治理能力，最后通過創(chuàng)新性調(diào)適治理結(jié)構(gòu)來整合對接內(nèi)外資源形成治理合力，進(jìn)而賦能鄉(xiāng)村治理有效和鄉(xiāng)村振興。

關(guān)鍵詞：治理結(jié)構(gòu) 治理效能 鄉(xiāng)村振興 治理資源

* 本文系湖南省教育廳基金項(xiàng)目：“人才振興視域下鄉(xiāng)村青年領(lǐng)軍人才發(fā)揮‘頭雁作用的政策支撐研究”（編號：22A0102）。

一、問題提出與文獻(xiàn)回顧

（一）問題提出

2020年12月，習(xí)近平總書記在中央農(nóng)村工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)：“全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興，最艱巨最繁重的任務(wù)依然在農(nóng)村，最廣泛最深厚的基礎(chǔ)依然在農(nóng)村?！编l(xiāng)村振興是實(shí)現(xiàn)中國式現(xiàn)代化以及應(yīng)對百年未有之大變局的壓艙石，鄉(xiāng)村振興的穩(wěn)步推進(jìn)和早日實(shí)現(xiàn)需要一個(gè)和諧有序且充滿活力的鄉(xiāng)村社會(huì)。但是由于鄉(xiāng)村自身力量有限，無法獨(dú)自實(shí)現(xiàn)在生產(chǎn)、生活、文化、生態(tài)和治理等多重領(lǐng)域的作用發(fā)揮，因此國家力量的進(jìn)入不可或缺。隨著鄉(xiāng)村振興的全面推進(jìn)，國家治理重心和資源不斷下沉至鄉(xiāng)村社會(huì)，但是密集資源的不斷投入雖然促進(jìn)了鄉(xiāng)村運(yùn)轉(zhuǎn)效率提高、運(yùn)轉(zhuǎn)效益提升，但同時(shí)存在改革不見效果、投入不見效益的情況。究其原因，在于下沉的國家力量和鄉(xiāng)村社會(huì)力量二者之間未形成有效對接，聯(lián)結(jié)二者的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了力量失衡和結(jié)構(gòu)失序。歷史和實(shí)踐證明，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化需在兩個(gè)方面同步推進(jìn)：一是服務(wù)于國家治理能力的提升；二是促進(jìn)鄉(xiāng)村治理能力提升。然而在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中，自上而下的國家力量是優(yōu)勢，適應(yīng)回應(yīng)社會(huì)需求的鄉(xiāng)村治理卻是短板。因此，不僅需要考慮國家公共資源下沉有效配置的方式和要求，還要考慮鄉(xiāng)村社會(huì)是否具有可以有效承接利用，調(diào)和協(xié)同雙重力量的治理結(jié)構(gòu)。如果資源所下沉的鄉(xiāng)村缺乏合理適宜的治理結(jié)構(gòu)，無法調(diào)和國家與社會(huì)的雙重力量，則會(huì)出現(xiàn)資源難以充分對接和無法有效利用的困境。

（二）文獻(xiàn)回顧

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下資源下鄉(xiāng)與治理重心下移深刻改變了鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐邏輯和運(yùn)作過程，需要對舊有的治理模式和治理體制進(jìn)行創(chuàng)新。當(dāng)前，學(xué)界有關(guān)創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理的研究進(jìn)路大體沿三個(gè)方面展開：其一，推動(dòng)治理主體的科層化、理性化建設(shè)。治理主體在治理實(shí)踐中衍生出區(qū)域化黨建、網(wǎng)格化管理、內(nèi)部分包、積分制管理等重要樣態(tài)，技術(shù)治理成為上級政府督促鎮(zhèn)村兩級鄉(xiāng)村組織盡責(zé)履職的重要手段，鄉(xiāng)村治理主體理性化程度不斷提升。其二，通過創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化傳統(tǒng)治理資源開展非正式治理。當(dāng)前鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中，群眾路線、新鄉(xiāng)賢、村規(guī)民約等治理資源被重新挖掘，并與現(xiàn)代國家治理規(guī)制銜接統(tǒng)一，促進(jìn)多元治理主體良性互動(dòng)，助推鄉(xiāng)村治理共同體建構(gòu)。其三，基于外部制度嵌入賦能鄉(xiāng)村治理。為緩解市場化和城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中鄉(xiāng)村人口外流帶來的村莊“空心化”和老齡化問題，黨和國家深化拓展各類制度安排，典型表現(xiàn)如“大學(xué)生村官”“第一書記”等外部人力資源入駐村莊?！扒度胄痛甯刹俊痹谫Y源引介、村級組織培育以及政策執(zhí)行等方面呈現(xiàn)積極的治理效應(yīng)。然而，外部力量的介入也產(chǎn)生了駐村干部主導(dǎo)鄉(xiāng)村工作、消解鄉(xiāng)村自治、鄉(xiāng)村社會(huì)自主性空間被擠壓的新現(xiàn)象，村莊的內(nèi)源式、可持續(xù)發(fā)展面臨挑戰(zhàn)。

既有研究對于鄉(xiāng)村治理的創(chuàng)新優(yōu)化進(jìn)路進(jìn)行了系統(tǒng)詳盡的討論，為后續(xù)研究提供了有益的經(jīng)驗(yàn)借鑒和思路啟發(fā)，但是關(guān)于鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新性調(diào)適研究較為缺乏。鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)既是整合國家和社會(huì)雙重力量的承載機(jī)制，同樣也是治理資源轉(zhuǎn)化為治理效能的運(yùn)作機(jī)制。在治理重心下移和資源下沉的背景下，面對日益復(fù)雜的治理情境和逐漸失衡的機(jī)制約束，鄉(xiāng)村治理需要通過一定的制度安排創(chuàng)新調(diào)適治理結(jié)構(gòu)來實(shí)現(xiàn)最大程度的資源整合與動(dòng)員，完成上級下達(dá)的各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)，回應(yīng)鄉(xiāng)村社會(huì)的治理需求，從而保持鄉(xiāng)村治理的穩(wěn)定性、合法性和有效性。本文將從鄉(xiāng)村治理的具體實(shí)踐出發(fā)，以鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)為研究重心，試圖回答鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)在治理重心下移和資源下沉的治理情境下如何通過創(chuàng)新性調(diào)適來有效適應(yīng)和應(yīng)對鄉(xiāng)村治理不斷涌現(xiàn)的新現(xiàn)象和新問題。

二、現(xiàn)實(shí)樣態(tài)：治理資源密集下沉與治理效能提升困境

本文基于“資源—結(jié)構(gòu)—效能”的分析框架，認(rèn)為治理資源必須通過治理結(jié)構(gòu)來發(fā)揮作用，進(jìn)而轉(zhuǎn)化為實(shí)際的治理效能。通過分析資源下沉和利用的現(xiàn)狀，重點(diǎn)考察各鄉(xiāng)村治理主體在資源利用過程中發(fā)揮的具體作用，以及主體間的結(jié)構(gòu)關(guān)系，進(jìn)而分析資源利用低效和治理效能提升有限與治理結(jié)構(gòu)之間的內(nèi)在邏輯。通過對多地鄉(xiāng)村治理進(jìn)行實(shí)地調(diào)研所得的現(xiàn)實(shí)情況以及整理相關(guān)的政策文本和學(xué)術(shù)文獻(xiàn)，可以發(fā)現(xiàn)當(dāng)前鄉(xiāng)村治理中普遍存在著資源利用低效和治理效能提升有限的困境，其主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）內(nèi)部資源整合不足

資源密集下沉的現(xiàn)實(shí)意義不僅在于豐富充實(shí)了鄉(xiāng)村的外部資源，同時(shí)也激活發(fā)展了鄉(xiāng)村內(nèi)部資源。當(dāng)前，鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部可供利用的資源主要包括集體經(jīng)濟(jì)資源、政治權(quán)威資源和社會(huì)文化資源三大類。與過去傳統(tǒng)時(shí)期鄉(xiāng)村資源孱弱的情況不同，新時(shí)代鄉(xiāng)村社會(huì)的內(nèi)部資源已經(jīng)逐漸積累形成了可觀的規(guī)模，但是卻面臨著閑置無序、無法有效整合利用的現(xiàn)實(shí)困境。

首先是集體經(jīng)濟(jì)資源，國家政策規(guī)定每個(gè)村莊都需擁有一定規(guī)模的集體經(jīng)濟(jì)，其不僅是帶動(dòng)促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展的主要?jiǎng)恿υ?，還是通過利益聚合將農(nóng)民組織動(dòng)員起來的重要手段。隨著改革開放的推進(jìn)、市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)村經(jīng)營體制的變革，村莊個(gè)體日益分散和“原子化”。村莊內(nèi)部可供開發(fā)利用的經(jīng)濟(jì)資源主要包括土地、漁林、礦產(chǎn)和文旅等，但是村莊集體經(jīng)濟(jì)開發(fā)利用程度低，村民參與程度不足等現(xiàn)象仍十分普遍。分散化的村民使得外部市場進(jìn)行資源開發(fā)的對接成本過高，同時(shí)村莊內(nèi)部開發(fā)意愿和能力的不足導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)資源的閑置。其次是政治權(quán)威資源，其不僅包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村“兩委”和駐村干部等正式治理力量，還包括村莊內(nèi)部的德高望重的宗族長輩或擁有一定經(jīng)濟(jì)實(shí)力的先富農(nóng)民等非正式治理力量。前者是村莊治理活動(dòng)的主要承擔(dān)者，隨著國家力量的不斷下沉，自身功能作用不斷彰顯。后者則是前者的有效補(bǔ)充，隨著經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增長和社會(huì)地位的提升，其影響范圍和力度也在日益擴(kuò)大。但是這兩種力量自身內(nèi)部以及二者之間還存在一定程度的隔閡阻礙，尚未達(dá)到理想化的有序協(xié)同治理。最后是社會(huì)文化資源，其主要指傳統(tǒng)的村規(guī)民約、宗族倫理和文化傳統(tǒng)等，是維系村莊運(yùn)行和發(fā)展的重要精神紐帶和行動(dòng)規(guī)約。面對復(fù)雜性、分散性、動(dòng)態(tài)性和不規(guī)則的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)實(shí)，社會(huì)文化資源是正式治理重要且有效的補(bǔ)充手段。

這三類資源是鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部的主要資源，但是其自身以及三者之間出現(xiàn)了一定程度的割裂和整合不足的現(xiàn)象。當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)面臨空有內(nèi)部資源而無法有效整合利用的現(xiàn)實(shí)困境，只寄希望于國家和上級的政策支持和經(jīng)濟(jì)援助，缺乏內(nèi)源性發(fā)展動(dòng)力和可持續(xù)發(fā)展能力。集體經(jīng)濟(jì)的衰弱導(dǎo)致了治理權(quán)威的不足和村莊的去公共性，同時(shí)也導(dǎo)致了人口的大量外流，二者又共同導(dǎo)致了社會(huì)文化規(guī)則約束力和凝聚力的下降，其反過來又加深了前者的程度，部分鄉(xiāng)村發(fā)展和治理陷入了停滯不前的陷阱。

（二）外部資源承接不當(dāng)

鄉(xiāng)村社會(huì)的外部資源主要包括國家政策扶持和項(xiàng)目資金輸入的政治經(jīng)濟(jì)資源、選派駐村干部的政治資源、以及逐漸進(jìn)入的市場主體的經(jīng)濟(jì)資源。自稅費(fèi)改革之后，國家和農(nóng)村的關(guān)系由過去的資源汲取轉(zhuǎn)為了資源輸入，國家資源開始逐漸下沉至鄉(xiāng)村社會(huì)。發(fā)展至脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興時(shí)期，國家力量資源的下沉規(guī)模與日俱增，方式手段不斷成熟，國家和鄉(xiāng)村社會(huì)的聯(lián)系日益緊密。同時(shí)市場主體也遵從其自身的逐利性開始進(jìn)入發(fā)展加快且具有巨大開發(fā)潛力的鄉(xiāng)村社會(huì)，其資本、技術(shù)等優(yōu)勢使其逐漸在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮一定的作用。但是面臨外部不斷輸入的資源，鄉(xiāng)村社會(huì)卻面臨缺乏合理適宜的治理結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致陷入無法有效承接的現(xiàn)實(shí)困境。

首先是國家資源輸入，其除了統(tǒng)一的財(cái)政補(bǔ)貼和轉(zhuǎn)移支付外，主要的方式則是通過項(xiàng)目建設(shè)來促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展。地方政府出于實(shí)現(xiàn)包含經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境治理和政治穩(wěn)定等多個(gè)目標(biāo)的考慮，往往選擇將多個(gè)項(xiàng)目打包成為項(xiàng)目群。其建設(shè)成本的高昂和規(guī)模的復(fù)雜，導(dǎo)致無法實(shí)現(xiàn)每個(gè)鄉(xiāng)村都可以獲得項(xiàng)目支持，往往經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)和治理有效的鄉(xiāng)村可以獲得更多資源，成為標(biāo)桿村莊，而其他村莊由于發(fā)展遲緩和組織松散無法獲得資源支持。其次是選派駐村干部，其是脫貧攻堅(jiān)期實(shí)現(xiàn)治理有效的重要手段，在接續(xù)的鄉(xiāng)村振興期間，國家繼續(xù)通過選派駐村干部來助力鄉(xiāng)村發(fā)展。外來的駐村干部往往依托后靠單位擁有一定的能力和資源，同時(shí)在村民眼中具有一定的政治威信，是村莊治理的重要補(bǔ)充輔助力量。其帶來的政治物質(zhì)資源、工作能力和先進(jìn)思想可以有效激活鄉(xiāng)村社會(huì)的發(fā)展動(dòng)力，但是也面臨著遭受排擠和融入困難等水土不服的現(xiàn)象。最后是市場主體。隨著市場經(jīng)濟(jì)的改革推進(jìn)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落地實(shí)施，擁有巨大開發(fā)潛力的農(nóng)村市場逐漸被所重視。多種的市場主體開始進(jìn)入鄉(xiāng)村社會(huì)，在尋求開發(fā)合作特色產(chǎn)業(yè)的同時(shí)，也會(huì)尋求村莊的合作支持和利益交換，從而在一定程度上參與影響村莊治理。同時(shí)其自身在鄉(xiāng)村治理中的影響力不斷增長，加之部分鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部人員成為市場主體，其與鄉(xiāng)村治理的聯(lián)系愈加密切。但是分散化、缺乏組織的村民使市場主體交易成本過高，加之參與鄉(xiāng)村治理的渠道規(guī)則仍缺乏明確規(guī)定，導(dǎo)致其進(jìn)入鄉(xiāng)村社會(huì)時(shí)面臨一定的困難和阻力。

（三）治理效能提升有限

治理效能是指治理活動(dòng)所產(chǎn)生的對于公共事務(wù)的處理效果和公共福利的增進(jìn)程度，其關(guān)注于治理受眾的實(shí)際反應(yīng)和現(xiàn)實(shí)感受以及治理主體的能力提升，主要包括但不限于經(jīng)濟(jì)收入、政治穩(wěn)定、科技創(chuàng)新、社會(huì)民生、生態(tài)效益、人民健康、公共安全等眾多方面。隨著外部資源的不斷輸入和內(nèi)部資源的日益壯大，村莊發(fā)展和治理逐漸擺脫資源匱乏的困境，但是鄉(xiāng)村治理的效能卻提升有限，即鄉(xiāng)村治理受眾村民的現(xiàn)實(shí)感知不強(qiáng)。其中村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平并沒有獲得顯著提高，盈余還處于較低水平；農(nóng)村居民收入增長緩慢，村莊就業(yè)機(jī)會(huì)有限，人口持續(xù)外流；村民參與治理的積極性和程度無明顯變化，參與能力和機(jī)會(huì)未獲得明顯提升；人居環(huán)境和生態(tài)環(huán)境雖然獲得一定程度的改善但仍需提升。

綜上所述，當(dāng)前的鄉(xiāng)村社會(huì)面臨著內(nèi)外部資源的不斷增多、鄉(xiāng)村本身的發(fā)展未得到明顯或與之相匹配的進(jìn)步的問題。鄉(xiāng)村治理效能提升有限的原因在于資源的低效利用，激發(fā)內(nèi)生活力的內(nèi)部資源和密集下沉的外部資源未得到充分的整合使用，這一方面是國家和鄉(xiāng)村社會(huì)資源的重大浪費(fèi)，另一方面也是鄉(xiāng)村振興目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)阻礙。鄉(xiāng)村社會(huì)要想有效整合對接內(nèi)外部資源，就需要關(guān)注資源轉(zhuǎn)化為治理效能的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，探究其現(xiàn)實(shí)問題和運(yùn)行邏輯。

三、問題溯源：治理結(jié)構(gòu)張力導(dǎo)致資源利用低效

通過對于資源利用低效和效能提升有限的現(xiàn)狀進(jìn)行內(nèi)在邏輯分析發(fā)現(xiàn)，是由于鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)存在著現(xiàn)實(shí)張力，治理結(jié)構(gòu)的不合理導(dǎo)致其在資源整合對接過程中出現(xiàn)了不適應(yīng)的情況。其主要的生成邏輯在于治理主體的權(quán)責(zé)失衡導(dǎo)致治理主體的位置偏移錯(cuò)位，最后使治理結(jié)構(gòu)出現(xiàn)難以協(xié)調(diào)的現(xiàn)實(shí)張力，影響資源的有效整合對接和治理效能的實(shí)際提升。

（一）權(quán)責(zé)失衡產(chǎn)生主體錯(cuò)位

主體錯(cuò)位是指治理主體在治理結(jié)構(gòu)中偏離原有位置甚至退出治理結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致自身治理作用的部分發(fā)揮、異化發(fā)揮或無從發(fā)揮。在鄉(xiāng)村社會(huì)治理中，主要存在的治理主體包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān)、村“兩委”、市場組織和社會(huì)組織四種角色。治理主體權(quán)責(zé)失衡主要表現(xiàn)在權(quán)力和責(zé)任、資源和任務(wù)之間的不對等不匹配。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān)作為最低一級的政府組織，受到自上而下繁重的任務(wù)和責(zé)任，但是與之相對應(yīng)的權(quán)力和資源則沒有及時(shí)匹配，在具體治理過程中產(chǎn)生了能力不足的困境，因而轉(zhuǎn)向扶持只占總數(shù)小部分重點(diǎn)村和標(biāo)桿村，以便承接上級任務(wù)。而對于村“兩委”而言，其自身資源的缺乏和雙重身份困境，使其在日常運(yùn)行過程中被鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身的法定權(quán)力和掌握的一定資源分配權(quán)的部門吸納，逐漸成為其派出附屬機(jī)構(gòu)，而在一定程度上喪失了組織村民進(jìn)行自治的原本作用。市場組織因其自身的盈利性，雖擁有一定資源，但是權(quán)利的不足和渠道的缺乏使其難以有效參與鄉(xiāng)村社會(huì)治理，其通過產(chǎn)業(yè)振興促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的責(zé)任也難以承擔(dān)。社會(huì)組織也同樣擔(dān)負(fù)著提供公共服務(wù)、促進(jìn)公共利益的責(zé)任，但是其自身的資源有限以及先天權(quán)利的不足，使其依附于其他主體而發(fā)揮自身作用。

治理主體間的權(quán)責(zé)失衡，是由于制度設(shè)計(jì)和現(xiàn)實(shí)情況存在不相匹配的滯后性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在面臨日益復(fù)雜的治理環(huán)境和不斷更新的治理要求時(shí)，不斷累積加碼的責(zé)任和任務(wù)卻沒有相匹配的資源和權(quán)力；村“兩委”在國家力量大幅下沉到鄉(xiāng)村后自身的社會(huì)性被極大壓縮轉(zhuǎn)型成為國家力量的派出機(jī)構(gòu)；市場組織和社會(huì)組織不斷發(fā)展壯大，與農(nóng)村居民生活關(guān)系日益密切，在鄉(xiāng)村社會(huì)的實(shí)際治理中的作用發(fā)揮不斷凸顯，但是相應(yīng)的權(quán)責(zé)安排則缺乏明確規(guī)定，其參與鄉(xiāng)村治理的能力和機(jī)會(huì)受到限制。治理主體在實(shí)際治理過程之中的權(quán)責(zé)失衡，使各主體為實(shí)現(xiàn)自身組織目標(biāo)而采取一定的策略行為進(jìn)而產(chǎn)生主體錯(cuò)位現(xiàn)象。

（二）主體錯(cuò)位引發(fā)結(jié)構(gòu)張力

結(jié)構(gòu)張力指治理結(jié)構(gòu)的不協(xié)調(diào)和不匹配進(jìn)而產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)緊張和沖突，其主要表現(xiàn)在縱向和橫向兩個(gè)方面。鄉(xiāng)村的縱向治理結(jié)構(gòu)張力主要表現(xiàn)為鄉(xiāng)村社會(huì)難以有效的承接自上而下的國家資源下沉和治理重心下移任務(wù)，國家自上而下的力量和意志可以通過強(qiáng)有力的政策執(zhí)行推行到鄉(xiāng)村社會(huì)，但是鄉(xiāng)村社會(huì)本身的孱弱無法有效的承接國家的力量和資源投入，也無法有效的表達(dá)自身的意愿，形成了縱向的結(jié)構(gòu)張力。鄉(xiāng)村的橫向治理結(jié)構(gòu)張力主要表現(xiàn)在鄉(xiāng)村治理中各主體未形成有效合力，彼此之間關(guān)系割裂，內(nèi)生資源也因此無法有效整合，主要表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān)、村“兩委”、市場組織和社會(huì)組織由于權(quán)責(zé)失衡和主體錯(cuò)位，未能充分發(fā)揮自身應(yīng)有的作用。

主體錯(cuò)位的生成邏輯在于各治理主體所追求的目標(biāo)不同但是受制于權(quán)責(zé)失衡的現(xiàn)實(shí)約束，為了實(shí)現(xiàn)目標(biāo)采取一定的策略變通導(dǎo)致逐漸偏離原本的位置。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府追求鄉(xiāng)村整體治理穩(wěn)定和有所發(fā)展，自治組織追求村集體和村民利益的發(fā)展維護(hù)，市場組織追求最大程度的盈利，社會(huì)組織追求提供公共服務(wù)增進(jìn)公共利益，各主體的目標(biāo)既不相同但又有所重疊，使其既存在合作協(xié)同又存在沖突抵抗。但是其所擁有的權(quán)力和資源又是極不平均，其行動(dòng)依據(jù)自身擁有的權(quán)力和資源來進(jìn)行目標(biāo)追求，導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了主體錯(cuò)位的現(xiàn)象，主要表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政組織與村“兩委”合謀占據(jù)鄉(xiāng)村治理的主導(dǎo)地位和主要地位，市場組織和社會(huì)組織處于邊緣地位。治理主體的錯(cuò)位導(dǎo)致其無法有效的組織和動(dòng)員其所管理的成員，也導(dǎo)致了鄉(xiāng)村治理的力量流失和結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)，進(jìn)而形成了鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)張力。

（三）結(jié)構(gòu)張力導(dǎo)致資源低效利用

一個(gè)合理的治理結(jié)構(gòu)中，各治理主體應(yīng)各居其位、各盡其職、相互協(xié)調(diào)、有序互動(dòng)形成治理合力，進(jìn)而才可以有效的利用、整合和對接內(nèi)外部資源，不斷提升治理效能，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效。其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政應(yīng)該作為結(jié)構(gòu)核心統(tǒng)領(lǐng)指揮全局，村“兩委”作為村莊實(shí)際治理者處理村莊日常事務(wù)以及維護(hù)反映民眾利益訴求，市場經(jīng)濟(jì)組織作為市場主體助力村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民增產(chǎn)增收，社會(huì)服務(wù)組織作為補(bǔ)充輔助為村民提供各種需要的專業(yè)服務(wù)。然而現(xiàn)實(shí)情況卻有所不同，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由于治理資源的缺乏和社會(huì)的民主化進(jìn)程而出現(xiàn)了權(quán)威弱化和能力不足的現(xiàn)象，村“兩委”則逐漸被行政吸納成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機(jī)構(gòu)，市場組織因力量弱小發(fā)育不足而空殼虛化，社會(huì)組織則因?yàn)榻?jīng)費(fèi)不足和規(guī)模有限而依附其他組織發(fā)展。鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)由于其治理主體的權(quán)責(zé)不對等和錯(cuò)位缺位，進(jìn)而呈現(xiàn)出無法有效整合內(nèi)部資源和承接外部資源的結(jié)構(gòu)張力，導(dǎo)致資源不斷輸入但治理效能提升有限。

四、優(yōu)化進(jìn)路：調(diào)適鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)以賦能鄉(xiāng)村振興

通過對鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行創(chuàng)新性調(diào)適來實(shí)現(xiàn)最大程度的資源整合與民眾動(dòng)員，有效完成上級下達(dá)的各項(xiàng)政策任務(wù)，及時(shí)回應(yīng)鄉(xiāng)村社會(huì)的多元化訴求，從而保持鄉(xiāng)村治理的和諧穩(wěn)定、合法有效，更好地服務(wù)于鄉(xiāng)村振興事業(yè)的全面推進(jìn)。

（一）重塑權(quán)責(zé)以理順主體相互關(guān)系

優(yōu)化調(diào)適鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，首先需通過重塑其權(quán)責(zé)來理順各主體的相互關(guān)系，形成協(xié)調(diào)有序的鄉(xiāng)村治理共同體。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府應(yīng)該發(fā)揮其領(lǐng)導(dǎo)核心的作用，統(tǒng)籌鄉(xiāng)村治理事務(wù)和對接上級政府。需要針對權(quán)責(zé)不匹配的狀況適當(dāng)增加其治理資源和權(quán)力，同時(shí)明晰和加強(qiáng)其責(zé)任。村“兩委”由于資源和權(quán)力的缺乏導(dǎo)致被行政吸納，因此村“兩委”應(yīng)提升自身的獨(dú)立性，適當(dāng)增加權(quán)力和資源的同時(shí)保證其責(zé)任的真正落實(shí)。市場經(jīng)濟(jì)組織要確保其經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的雙重發(fā)揮。社會(huì)服務(wù)組織則應(yīng)充分發(fā)揮補(bǔ)充提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品、促進(jìn)公共利益的作用，積極參與鄉(xiāng)村治理，協(xié)助全過程的人民民主的有效實(shí)現(xiàn)。

（二）多維賦能以提升主體治理能力

在理順各治理主體間的相互關(guān)系之后，要通過多維賦能來提升主體自身的治理能力，使其不但在治理結(jié)構(gòu)中處于合適的位置，還可以充分發(fā)揮自身所作用。首先是制度賦能。當(dāng)前鄉(xiāng)村問題頻發(fā)的原因在于制度的適應(yīng)性調(diào)整不足，面臨新情況相應(yīng)的制度缺乏彈性或沒進(jìn)行及時(shí)有效的調(diào)整。因此，應(yīng)通過制度創(chuàng)新來規(guī)范各主體在治理中所處的位置和所應(yīng)發(fā)揮的作用，并通過制度規(guī)范來保障監(jiān)督其落地實(shí)行。其次是主體賦能，通過能力素質(zhì)培養(yǎng)強(qiáng)化鄉(xiāng)村治理主體自主性和能動(dòng)性。鄉(xiāng)村治理主體充分發(fā)揮作用的根本還需從自身素質(zhì)提升出發(fā)，通過提升治理主體的能力進(jìn)而在治理過程中更好地發(fā)揮作用。最后是資源賦能。資源包括物質(zhì)資源、文化資源和權(quán)力資源，鄉(xiāng)村組織通過物質(zhì)資源來進(jìn)行利益調(diào)節(jié)分配，文化資源進(jìn)行感情維系和非正式治理，權(quán)力資源來確保意志的實(shí)現(xiàn)和行動(dòng)的達(dá)成。通過制度、主體和資源多維賦能來使各個(gè)鄉(xiāng)村治理主體可以處在合適的位置進(jìn)而發(fā)揮應(yīng)有的作用。

（三）調(diào)適結(jié)構(gòu)以發(fā)揮鄉(xiāng)村治理合力

通過權(quán)責(zé)重塑和多維賦能之后，還需使各治理主體各居其位各展其能，形成有序協(xié)調(diào)互補(bǔ)穩(wěn)定的治理合力。首先是構(gòu)建鄉(xiāng)村治理共同體，通過一定的規(guī)則約束、制度安排和經(jīng)濟(jì)利益，使各治理主體積極有為地參與到鄉(xiāng)村治理過程中來，注重上下協(xié)同與多元參與、治理結(jié)構(gòu)扁平化和網(wǎng)絡(luò)化，同時(shí)通過規(guī)則約束和溝通協(xié)調(diào)機(jī)制保障結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性和適應(yīng)性。其次，要以鄉(xiāng)村治理需求為出發(fā)點(diǎn)推動(dòng)整體性治理資源的流動(dòng)與配置，通過鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)調(diào)適可以使鄉(xiāng)村治理需求進(jìn)行有效的凝聚和表達(dá)，進(jìn)而與內(nèi)外部的治理資源進(jìn)行整合和對接。最后，要通過制度創(chuàng)新對治理結(jié)構(gòu)的調(diào)試賦予一定的彈性空間，確保在保持本地特色、適應(yīng)現(xiàn)實(shí)情況的前提下借鑒和推廣好的經(jīng)驗(yàn)。

五、結(jié)論與討論

基層治理是國家治理的基石，其治理效能不僅關(guān)系基層社會(huì)穩(wěn)定與發(fā)展，也關(guān)乎國家治理能力的提升和治理體系的完善。為推進(jìn)基層治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，國家力量和資源不斷滲透下沉至基層社會(huì)。但是傳達(dá)至鄉(xiāng)村基層時(shí)，由于缺乏合理有序的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，出現(xiàn)了內(nèi)部資源整合不足、外部資源承接不當(dāng)，治理效能有限提升的現(xiàn)實(shí)困境。因此，需要通過權(quán)責(zé)重塑理順治理主體間的相互關(guān)系，通過多維賦能提升主體的治理能力，創(chuàng)新性調(diào)適治理結(jié)構(gòu)來整合對接內(nèi)外資源形成治理合力，進(jìn)而有效賦能鄉(xiāng)村治理有效和鄉(xiāng)村振興。

鄉(xiāng)村治理既面臨著治理現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型重任，又要為鄉(xiāng)村振興提供政治支撐，這意味著對創(chuàng)新和完善鄉(xiāng)村治理體制機(jī)制提出了新要求。我國現(xiàn)如今正處于新的歷史方位，面對治理情景動(dòng)態(tài)演進(jìn)、治理任務(wù)日趨繁雜、群眾多元化利益訴求不斷彰顯和社會(huì)流動(dòng)性與日俱增的現(xiàn)實(shí)情境，不僅需要不斷增強(qiáng)鄉(xiāng)村治理的能力，夯實(shí)鄉(xiāng)村治理基礎(chǔ)，更要加快鄉(xiāng)村治理體制機(jī)制創(chuàng)新，激發(fā)鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在活力。

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（作者單位：湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院）