共同富裕視域下“三塊地”改革風(fēng)險的四重邏輯

周永昇　于平

〔摘要〕 以“城鄉(xiāng)公平”和“要素效率”為主要目標(biāo)的“三塊地”改革，對農(nóng)民集體的“土地權(quán)利賦予”與“增值收益轉(zhuǎn)移”實際上具有非均衡性，可能在農(nóng)村內(nèi)部引發(fā)集體組織與集體成員間、城郊農(nóng)民與遠(yuǎn)郊農(nóng)民間、發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民與欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民間，以及開發(fā)區(qū)農(nóng)民與保護(hù)區(qū)農(nóng)民間四重收入分化風(fēng)險。共同富裕目標(biāo)的最終實現(xiàn)，還需從優(yōu)化鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)、完善土地稅收制度、設(shè)計區(qū)際利益調(diào)節(jié)機(jī)制，以及構(gòu)建土地發(fā)展權(quán)交易機(jī)制等方面入手，對農(nóng)民土地財產(chǎn)收入分化風(fēng)險進(jìn)行有效治理。

〔關(guān)鍵詞〕 “三塊地”改革；共同富裕；增值收益分配；風(fēng)險治理

〔中圖分類號〕F301.11；F321.1 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1008-0694（2024）01-0054-11

〔作者〕 周永曰升 講師 浙江財經(jīng)大學(xué)馬克思主義學(xué)院 杭州 310018

于 平 講師 浙江財經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 杭州 310018

〔基金項目〕2024年度浙江省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃專項課題“中國式現(xiàn)代化視域下資本治理的邏輯機(jī)理與實踐路徑研究”（24NDJC336YBMS）。

一、引言

21世紀(jì)以來，中國城鄉(xiāng)居民可支配收入比從2000年的2.79上升到2009年的峰值3.33后保持穩(wěn)定下降趨勢，2021年下降到2.5，呈現(xiàn)出倒U形的路線演進(jìn)。10多年來，我國城鄉(xiāng)居民收入差距持續(xù)縮小、城鄉(xiāng)共同富裕目標(biāo)穩(wěn)步推進(jìn)。但就農(nóng)村內(nèi)部而言，最高收入組家庭與低收入組家庭人均可支配收入比由2013年的7.4擴(kuò)大至2020年的8.23（根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的歷年“城鄉(xiāng)居民人均可支配收入”和“農(nóng)村居民按收入五等份分組的收入情況”計算得到），農(nóng)村內(nèi)部居民收入不平等明顯上升。其中，東部沿海地區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入是全國平均水平的2.26倍，財產(chǎn)凈收入更是全國平均水平的近4倍全國農(nóng)民財產(chǎn)性凈收入占比長期低于2.5%，2020年人均只有419元，遠(yuǎn)低于沿海發(fā)達(dá)地區(qū)。如2020年浙江農(nóng)村居民人均財產(chǎn)凈收入為949元，在總收入中占比2.97%；2020年杭州市農(nóng)村居民人均財產(chǎn)凈收入為1586元，在總收入中占比4.1%。數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計局、浙江省統(tǒng)計局和杭州市統(tǒng)計局?！?。而土地作為我國農(nóng)民擁有的最主要財產(chǎn)，其流轉(zhuǎn)收入和征地補(bǔ)償是當(dāng)前農(nóng)民財產(chǎn)性收入差距的主要來源。隨著“三塊地”改革推動農(nóng)村居民土地財產(chǎn)收入的增加，土地增值收益分布的區(qū)域性與群體性差異日益成為農(nóng)村內(nèi)部收入差距擴(kuò)大的重要原因。

黨的十九屆五中全會明確把“全體人民共同富裕取得更為明顯的實質(zhì)性進(jìn)展”作為2035年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的目標(biāo)，黨的二十大報告又將“全體人民共同富裕”作為中國式現(xiàn)代化的重要特征與本質(zhì)要求?，F(xiàn)階段，各地積極就“扎實推進(jìn)共同富裕”探索建立體制機(jī)制和政策框架。然而，由于不同農(nóng)民群體認(rèn)知能力、財富存量、社會聲望等資源稟賦差異和不同地區(qū)生產(chǎn)力水平、市場化程度、空間規(guī)劃狀況等異質(zhì)性，“三塊地”改革對農(nóng)民集體的“土地權(quán)利賦予”與“增值收益轉(zhuǎn)移”實際上具有非均衡性，可能在農(nóng)村內(nèi)部引發(fā)土地增值收益分配不公與土地財產(chǎn)貧富分化的風(fēng)險，進(jìn)而影響農(nóng)村內(nèi)部共同富裕的實現(xiàn)。因而，如何通過對“三塊地”改革風(fēng)險的識別與治理，實現(xiàn)土地利益在農(nóng)村內(nèi)部的均衡分配，成為全面推進(jìn)共同富裕背景下的重要課題。

二、文獻(xiàn)綜述

自20世紀(jì)90年代我國開展農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點以來，國內(nèi)學(xué)者的研究多集中在土地資源配置、利益分配、法律困境三個向度和征地制度改革、宅基地制度改革兩個維度，認(rèn)為農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是提高土地資源配置效率、糾正土地利益分配失衡以及實現(xiàn)共同富裕的重要舉措。2015年，我國在33個縣級行政區(qū)統(tǒng)籌開展“三塊地”改革試點，農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地流轉(zhuǎn)三項改革成為理論研究的熱點。由于三項改革各有側(cè)重，學(xué)者多聚焦于其中“一塊地”改革的研究。對于農(nóng)村土地征收制度改革，主要從縮小征地范圍、提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范征收程序、完善社會保障、約束政府權(quán)力等方面展開探討^〔1〕；對于宅基地制度改革，主要針對宅基地閑置浪費與財產(chǎn)權(quán)益受損等問題，從退出機(jī)制構(gòu)建和擴(kuò)展權(quán)能流轉(zhuǎn)兩個方面提出改革建議^〔2-3〕；對于集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革，主要從入市范圍界定、流轉(zhuǎn)程序規(guī)范、主體收益分配、市場機(jī)制設(shè)計等多個視角進(jìn)行研究^〔4〕。

隨著實踐的推進(jìn)，學(xué)者們逐漸意識到“三塊地”改革并不是三項相互獨立、單維推進(jìn)的制度創(chuàng)新，而是城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場培育的“一體多面”，進(jìn)一步深化改革有賴于三者的整體聯(lián)動和縱深協(xié)同^〔5〕，其核心則在于構(gòu)建起“兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配和利益共享協(xié)調(diào)機(jī)制”^〔6-7〕。而要實現(xiàn)土地利益共享，不僅要完善集體產(chǎn)權(quán)關(guān)系^〔8〕，還需政府通過用途管制、空間規(guī)劃以及土地稅收等公權(quán)力對其進(jìn)行適度調(diào)節(jié)^〔9-10〕。但“三塊地”改革也潛伏著一系列風(fēng)險，如宏觀層面財政債務(wù)風(fēng)險、地產(chǎn)市場風(fēng)險、銀行金融風(fēng)險、糧食安全風(fēng)險等^〔11-13〕，農(nóng)民集體在此過程中也面臨著集體所有制虛化風(fēng)險、土地利益分配失衡風(fēng)險以及鄉(xiāng)村治理失效風(fēng)險等^〔14-15〕。而應(yīng)對風(fēng)險的有效措施在于對政府財稅與債務(wù)融資體制、金融監(jiān)管體制、國土空間管理體制、集體土地產(chǎn)權(quán)制度、增值收益分配機(jī)制以及鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)等配套制度進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整與綜合性改革^〔16〕。

綜上所述，既有研究從不同視角對“三塊地”改革、風(fēng)險與利益共享等進(jìn)行了較為全面的理論推演，取得了豐富成果，為本文奠定了研究基礎(chǔ)，但仍存在一些欠缺：一是既有研究主要偏重對“三塊地”改革的路徑探討與成就總結(jié)，對其可能帶來風(fēng)險的研究有待加強(qiáng)；二是雖然也有部分研究從風(fēng)險角度來談“三塊地”改革，但主要集中于經(jīng)濟(jì)發(fā)展風(fēng)險與政治穩(wěn)定風(fēng)險，缺乏從社會公平與共同富裕的視角探討收入分化風(fēng)險的產(chǎn)生機(jī)制與作用機(jī)理；三是現(xiàn)有研究更多的是基于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的制度經(jīng)濟(jì)背景，聚焦于“剩余權(quán)利”與“增值收益”從地方政府向農(nóng)民集體的轉(zhuǎn)移，針對農(nóng)村內(nèi)部不同區(qū)域、村組集體以及農(nóng)民群體間面臨的因經(jīng)濟(jì)區(qū)位和資源稟賦差異而導(dǎo)致“土地權(quán)利賦予”與“增值收益轉(zhuǎn)移”非均衡的問題，即農(nóng)民農(nóng)村共同富裕問題的相關(guān)研究仍有不足?；诖?，本文從“三塊地”改革給我國農(nóng)村家庭帶來的土地增值收益不確定性出發(fā)，在系統(tǒng)框架內(nèi)考察這種不確定性對農(nóng)民農(nóng)村共同富裕的影響程度及作用機(jī)制，并從多個維度探究應(yīng)對措施與方案。

三、“三塊地”改革風(fēng)險的四重邏輯

風(fēng)險是一種根植于人類實踐二重性的客觀存在，表現(xiàn)為處于創(chuàng)新進(jìn)步與危機(jī)破壞二元轉(zhuǎn)換之間，既具有歷史性又具有普遍性的不確定性狀態(tài)。因而，人類社會發(fā)展就是一個不斷利用風(fēng)險、規(guī)避風(fēng)險甚至超越風(fēng)險的風(fēng)險治理過程。“三塊地”改革同樣也是一個“貫穿著合目的性與合規(guī)律性的對立統(tǒng)一關(guān)系”的主體實踐過程^〔17〕，其初衷是通過對集體建設(shè)用地使用、處分以及收益權(quán)能的充分賦予，改變壟斷分割市場結(jié)構(gòu)下長期扭曲的利益分配關(guān)系，實現(xiàn)“剩余權(quán)利”與“增值收益”從地方政府向農(nóng)民集體的轉(zhuǎn)移?？紤]到不同農(nóng)民群體認(rèn)知能力、財富水平、社會聲望等資源稟賦差異，以及不同地區(qū)生產(chǎn)力水平、市場化程度、空間規(guī)劃狀況等經(jīng)濟(jì)區(qū)位異質(zhì)性，我國對農(nóng)民集體的“土地權(quán)利賦予”與“增值收益轉(zhuǎn)移”實際上是非均衡的，即集體組織與集體成員間、城郊農(nóng)民與遠(yuǎn)郊農(nóng)民間、發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民與欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民間，以及開發(fā)區(qū)農(nóng)民與保護(hù)區(qū)農(nóng)民間面臨著四重入市機(jī)會不均等與土地價值分配不平衡的問題。

1.“三塊地”改革在集體組織與集體成員間蘊(yùn)含的風(fēng)險

“三塊地”改革的核心要義是破除地方政府對農(nóng)地非農(nóng)化市場的行政壟斷、解除征地制度對農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)益的制度性屏蔽，使農(nóng)民集體成為城鄉(xiāng)非農(nóng)建設(shè)用地獨立供給主體，進(jìn)而在充分的市場競價中獲得更多的土地增值收益。但農(nóng)民集體還包括集體組織和集體成員兩重主體：集體組織包括農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和基層群眾性自治組織，集體成員也逐漸分化為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)勞動者、“離土不離鄉(xiāng)”農(nóng)民工、新型種養(yǎng)大戶、個體工商戶業(yè)主以及鄉(xiāng)村企業(yè)家等多個群體^〔18〕。在由“三塊地”改革推動的土地要素配置方式與利益分配格局演化過程中，這些行為主體都會嵌入到集體土地增值收益分配函數(shù)重構(gòu)中來，并要求在集體土地資產(chǎn)經(jīng)營管理及增值收益分配中擁有話語權(quán)。

然而在行政權(quán)力從農(nóng)村土地要素領(lǐng)域退出的同時，作為農(nóng)民集體內(nèi)部意志形成與利益協(xié)調(diào)機(jī)制的鄉(xiāng)村治理規(guī)則卻未能有效確立，傳統(tǒng)靜態(tài)、管制型農(nóng)地治理結(jié)構(gòu)難以應(yīng)對經(jīng)濟(jì)密度、利益豐度劇增的鄉(xiāng)村治理新需求，從而導(dǎo)致傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)面臨適應(yīng)性難題：既難以建立起有效的激勵約束機(jī)制，也難以在各主體間形成適應(yīng)性預(yù)期^〔19〕。隨著“三塊地”改革過程中集體土地資產(chǎn)價值顯化，以農(nóng)地、宅基地和集體經(jīng)營性建設(shè)用地為代表的集體經(jīng)營性資產(chǎn)市場化交易行為日益增多、交易需求日趨旺盛【據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部對我國農(nóng)村集體資產(chǎn)摸底清查統(tǒng)計，截至2019年底，全國共有集體土地面積65.5億畝，賬面資產(chǎn)6.5萬億元，其中經(jīng)營性資產(chǎn)3.1萬億元，非經(jīng)營性資產(chǎn)3.4萬億元?！?，集體組織與集體成員之間圍繞土地增值收益爭奪而展開的非合作博弈增多，在農(nóng)民集體內(nèi)部微觀層次可能引發(fā)鄉(xiāng)村治理失效的問題，進(jìn)而誘發(fā)農(nóng)民集體內(nèi)部收入分化風(fēng)險。

尤其是在集體組織與集體成員間的利益分割層次，由于土地增值收益分配關(guān)系尚缺乏明確的制度規(guī)范，仍然沿用了傳統(tǒng)模糊契約安排下的“意定”模式，即由擁有經(jīng)營、管理權(quán)的集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會控制。但在成員集體與集體成員這一對立統(tǒng)一關(guān)系中，將集體建設(shè)用地增值收益留存集體用于民生福利項目、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或者發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)雖有利于集體成員的長遠(yuǎn)利益，卻難以滿足其應(yīng)急性需求與即期利益，從而可能導(dǎo)致捍衛(wèi)集體權(quán)利名義下對農(nóng)民個體權(quán)益的“剝奪”。并且在部分集體組織存在功能異化的情況下，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市提留收益容易淪為少數(shù)內(nèi)部人控制的“個人財產(chǎn)”^〔7〕。尤其是近年來隨著村莊場域經(jīng)濟(jì)利益增多與資源價值顯化，作為農(nóng)村土地資產(chǎn)所有權(quán)代理主體的集體組織的權(quán)力尋租空間也增大，村干部“土地貪腐”問題逐漸成為危及農(nóng)村社會穩(wěn)定的重要隱患。

2.“三塊地”改革在城郊農(nóng)民與遠(yuǎn)郊農(nóng)民間蘊(yùn)含的風(fēng)險

建設(shè)用地作為具有高度異質(zhì)性與空間固定性的資源要素，其本身并不創(chuàng)造財富和價值，而是作為物質(zhì)基礎(chǔ)在價值創(chuàng)造和財富生產(chǎn)過程中發(fā)揮空間載體的作用。因而，對建設(shè)用地的需求是由經(jīng)濟(jì)發(fā)展所引致的派生性需求。建設(shè)用地價值生成邏輯也與普通商品不同，主要是由區(qū)位條件、產(chǎn)權(quán)狀況以及稀缺程度等社會經(jīng)濟(jì)因素決定^〔20〕。為了充分釋放生產(chǎn)活動的規(guī)模經(jīng)濟(jì)與集聚效應(yīng)，以工商企業(yè)為代表的工業(yè)化和城市化發(fā)展總是傾向于圍繞一個中心區(qū)域向周邊延展，因而城郊地區(qū)總是資本投入與開發(fā)建設(shè)的首選^〔21〕。又由于土地資源的不可移動性，城郊土地天然具有遠(yuǎn)郊土地所不具備的區(qū)位優(yōu)勢，在非農(nóng)建設(shè)發(fā)展過程中居于空間壟斷地位。所以城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場融合發(fā)展雖然改變了農(nóng)地非農(nóng)化市場政府壟斷的供需格局、提升了集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度與市場地位，但卻難以改變影響建設(shè)用地價值生成的經(jīng)濟(jì)區(qū)位因素。不同農(nóng)民集體也正是因為所擁有的集體建設(shè)用地的區(qū)位異質(zhì)性而具有差異化入市機(jī)會與土地財產(chǎn)收入空間。

根據(jù)“阿朗索競租理論”，建設(shè)用地區(qū)位地租與城市中心距離負(fù)相關(guān)，而農(nóng)業(yè)用地肥力地租則是不因區(qū)位變化而改變的常數(shù)，因而城市建設(shè)發(fā)展的邊界位于區(qū)位地租曲線與肥力地租曲線的交點，即城市發(fā)展的“可能性邊界”存在于建設(shè)用地地租支付能力和農(nóng)業(yè)用地地租支付能力相等的均衡位置^〔22〕。由于我國長期實行“集體土地非經(jīng)征用不得入市”的管制政策，城市周邊部分有發(fā)展?jié)摿Φ牡貐^(qū)往往在規(guī)劃限制與產(chǎn)權(quán)歧視下未能實現(xiàn)高效有序的非農(nóng)建設(shè)，使得城市發(fā)展的“現(xiàn)狀邊界”落后于“可能性邊界”，從而存在一個“入市潛力區(qū)”^〔23〕。在“三塊地”改革背景下，即使完全放開規(guī)劃限制允許農(nóng)地自由轉(zhuǎn)用，也只有“入市潛力區(qū)”的土地能夠順利入市并具有增值收益空間。也就是說，只有少部分具有區(qū)位優(yōu)勢的城郊（包括景區(qū)）農(nóng)民集體才擁有獲取土地增值收益的機(jī)會，而占農(nóng)民群體絕大部分的遠(yuǎn)郊農(nóng)民集體只能陷入“有權(quán)無利”的境地【華生和賀雪峰等學(xué)者都認(rèn)為真正能通過集體建設(shè)用地直接入市獲得土地財產(chǎn)收益的農(nóng)民集體占比不超過5%?！?。

因而距離城鎮(zhèn)中心遠(yuǎn)近直接決定了不同區(qū)域農(nóng)民集體土地價值增值空間及其在制度變革過程中的受益程度：對于城郊農(nóng)民集體而言，由于市場距離近、基礎(chǔ)配套好、交通運輸便利，其擁有的集體建設(shè)用地面臨著旺盛的市場需求，不僅可以憑借所有權(quán)壟斷獲得絕對地租，還可以憑借獨特的地理位置和區(qū)位優(yōu)勢獲得更多的壟斷超額利潤；而對于遠(yuǎn)郊農(nóng)民集體而言，由于不具有區(qū)位優(yōu)勢，其擁有的建設(shè)用地可能面臨著“有供給無需求”的尷尬局面，即使絕對地租可能也難以實現(xiàn)。自然，對處于建設(shè)規(guī)劃之外的偏遠(yuǎn)農(nóng)村而言，其集體建設(shè)用地幾無直接入市機(jī)會，即使在行政力量驅(qū)動下入市，也可能出現(xiàn)收支不抵、入不敷出的現(xiàn)象【例如成都P區(qū)B村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后獲得的土地出讓金在去掉政府調(diào)節(jié)金、安置成本等各項成本之后就面臨收不抵支的問題?！?。由于土地兼具財產(chǎn)屬性與資源屬性，其價值增值不僅取決于產(chǎn)權(quán)所有者投資維護(hù)，還主要受城市規(guī)劃、發(fā)展戰(zhàn)略等諸多外部因素影響^〔24〕。因而與私權(quán)意義上普通財產(chǎn)不同，土地所有權(quán)還具有社會性與公共性。傳統(tǒng)征地制度正是在忽視農(nóng)民集體財產(chǎn)權(quán)利的情況下將土地增值收益大部分收歸政府，而若忽略土地所有權(quán)社會公共性將增值收益全部賦予產(chǎn)權(quán)所有者，可能導(dǎo)致農(nóng)村“地主食利”的社會階層割裂。

3.“三塊地”改革在發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民與欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民間蘊(yùn)含的風(fēng)險

在對特定行政區(qū)域內(nèi)部城郊農(nóng)民與遠(yuǎn)郊農(nóng)民的異質(zhì)性分析基礎(chǔ)上，可以進(jìn)一步將“競租理論”推廣到全國范圍。改革開放以來，東部沿海地區(qū)依托自身政策、區(qū)位、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢率先推進(jìn)市場化改革與國際化發(fā)展策略，汲取全國人才、土地、資源深度嵌入全球價值鏈分工體系，充分利用國內(nèi)國外兩個市場、兩種資源增加財富積累，成為帶動我國整體經(jīng)濟(jì)高速增長的強(qiáng)力引擎^〔25〕。在現(xiàn)如今我國的經(jīng)濟(jì)地理版圖中，東部地區(qū)尤其是靠近“大港口”的長三角、珠三角、環(huán)渤海等區(qū)域作為經(jīng)濟(jì)中心，憑借著自身成熟完善的公共服務(wù)體系、基礎(chǔ)配套設(shè)施，以及獨特的區(qū)位經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，虹吸欠發(fā)達(dá)地區(qū)的勞動力和資本持續(xù)流入，從而保持著旺盛的建設(shè)用地需求。也正是在這種獨特區(qū)位優(yōu)勢加持下供不應(yīng)求的國有建設(shè)用地供需格局極大地提升了集體建設(shè)用地價格生成空間，進(jìn)而催生了以盤活農(nóng)村建設(shè)用地資源為政策目標(biāo)的制度變遷。對于中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)而言，由于人口的持續(xù)流出所導(dǎo)致的建設(shè)用地需求疲軟與流轉(zhuǎn)溢價潛力有限，其對集體建設(shè)用地入市制度的需求并不迫切，這也是部分地區(qū)會出現(xiàn)“有試點、無市場”的根本原因^〔26〕。

我國“三塊地”改革的政策目標(biāo)是探索通過允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)盤活存量建設(shè)用地資源，在改善農(nóng)村土地要素配置效率的同時賦予農(nóng)民集體更多的財產(chǎn)性權(quán)利。然而這種看似公平的財產(chǎn)權(quán)利賦予在實際的財產(chǎn)權(quán)益實現(xiàn)過程中卻面臨著不平等的問題：發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民集體在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展時期憑借自身區(qū)位優(yōu)勢合法或非法轉(zhuǎn)用了大量農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，如今這些得到法律追認(rèn)并具備良好區(qū)位條件的土地資源將在市場機(jī)制作用下充分還原自身價值、極大提升溢價空間，進(jìn)而為這些本就相對富裕的農(nóng)民集體帶來更多土地增值收益；而欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民集體由于經(jīng)營性建設(shè)用地存量有限、土地價值增值空間有限，以及市場溢價能力有限，其是否擁有符合入市條件的建設(shè)用地、符合條件的建設(shè)用地能否順利流轉(zhuǎn)、順利流轉(zhuǎn)的建設(shè)用地能否產(chǎn)生收益都還在未定之間，因而入市改革對這些相對貧窮地區(qū)農(nóng)民集體的財產(chǎn)性增益作用可能十分有限^〔27〕。這種土地財產(chǎn)權(quán)益賦予的不平等可能會進(jìn)一步加劇我國業(yè)已存在的發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民集體間的收入分化問題。

從33個改革試點地區(qū)的實際情況來看，截至2020年，發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)在土地入市面積、成交價款以及成交單價等方面都存在著巨大差異【雖然各地在“可入市土地面積”方面也存在巨大差異，但由于改革過程中對“存量”限制的放開，“有償收回的閑置宅基地”和“廢棄的集體公益性建設(shè)用地”都可以轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地入市，這一供給數(shù)量方面的差異影響便不再顯著，而市場需求方面的差異則成為不同區(qū)域間收入分化的主要影響因素?！?。從已入市的集體建設(shè)用地面積、成交價格以及成交總價款來看，東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民集體無論是在入市數(shù)量還是入市價格方面都具有絕對的優(yōu)勢，因而可以在集體建設(shè)用地入市實踐中獲取90%以上改革紅利【東部地區(qū)獲得了成交總價款的92.54%，其中僅北京大興和廣東南海兩地獲得的收入就占成交總價款的近70%?！浚恢形鞑壳钒l(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)民集體由于“量少價低”，其獲得的入市收入還不到總成交價款的8%，并且僅重慶大足和四川郫都兩地的農(nóng)民集體就獲得了中西部入市總收入的57.55%。由此可見，“三塊地”改革過程中通過允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市對農(nóng)民集體的財產(chǎn)權(quán)益賦予是極度不均衡的。隨著改革的深入推進(jìn)以及集體建設(shè)用地的全面入市，這種土地財產(chǎn)收入不平等極有可能在發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民集體與欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民集體之間引發(fā)嚴(yán)重的收入分化問題。

4.“三塊地”改革在開發(fā)區(qū)農(nóng)民與保護(hù)區(qū)農(nóng)民間蘊(yùn)含的風(fēng)險

與前述基于資源稟賦、區(qū)位優(yōu)勢異質(zhì)性而引發(fā)的城郊農(nóng)民與遠(yuǎn)郊農(nóng)民、發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民與欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民收入分化風(fēng)險不同，我國不同主體功能區(qū)之間還面臨著因土地發(fā)展權(quán)初始賦權(quán)不均而造成的開發(fā)區(qū)（優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點開發(fā)區(qū)）農(nóng)民與保護(hù)區(qū)（限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)）農(nóng)民收入分化風(fēng)險。鑒于土地資源利用的強(qiáng)環(huán)境外部性，我國于2010年頒發(fā)了《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，根據(jù)“資源稟賦結(jié)構(gòu)、環(huán)境承載能力、地區(qū)開發(fā)密度以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿Α?sup>〔28^〕等，將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)四類區(qū)域，以期通過“差別化土地用途管制與差異化開發(fā)強(qiáng)度調(diào)控”，規(guī)范國土空間開發(fā)秩序、優(yōu)化國土空間開發(fā)結(jié)構(gòu)和提升國土空間利用效率^〔29〕，實現(xiàn)糧食安全保障、生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化等多重目標(biāo)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

在“三塊地”改革過程中，集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的重要前置條件是“符合規(guī)劃”，對于被劃定為限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的農(nóng)民集體，其擁有的建設(shè)用地只能服務(wù)于農(nóng)業(yè)發(fā)展與生態(tài)涵養(yǎng)等主體功能，少有機(jī)會在符合規(guī)劃的條件下進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)與享受增值收益；而對于被劃定為優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點開發(fā)區(qū)的農(nóng)民集體，其擁有的建設(shè)用地則可以在廣闊的發(fā)展空間中進(jìn)行利益最大化非農(nóng)使用配置，從而享有更多的土地財產(chǎn)權(quán)益。并且由于我國長期實施自上而下的行政層級規(guī)劃體系，農(nóng)民集體不僅缺少參與規(guī)劃制定的機(jī)會與途徑，也不擁有因規(guī)劃限制造成的“發(fā)展機(jī)會損失”而要求賠償?shù)臋?quán)利^〔30〕。

這一風(fēng)險產(chǎn)生的根源在于對不同地區(qū)農(nóng)民集體土地發(fā)展權(quán)初始賦權(quán)的不均衡與不平等。土地發(fā)展權(quán)不同于占有、使用、收益和處分等靜態(tài)性產(chǎn)權(quán)權(quán)利，而是產(chǎn)權(quán)主體基于自身利益最大化考量自主改變土地用途與使用強(qiáng)度的動態(tài)性權(quán)利^〔31〕，其不僅通過決定不同區(qū)域土地的開發(fā)強(qiáng)度而影響經(jīng)濟(jì)空間布局，還通過決定不同區(qū)域土地用途而直接影響土地價值生成空間及其增值收益分配格局，其權(quán)能強(qiáng)弱還直接決定了級差地租的生成空間，因而是調(diào)節(jié)區(qū)域間土地要素配置與土地利益分配的重要工具。主體功能區(qū)規(guī)劃將限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的主體功能設(shè)定為提供農(nóng)產(chǎn)品和生態(tài)產(chǎn)品，并通過土地利用專項規(guī)劃將該地區(qū)集體土地限定在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、糧食種植以及生態(tài)涵養(yǎng)等低強(qiáng)度利用形態(tài)。雖然這一舉措有助于應(yīng)對糧食安全與生態(tài)安全等公共物品供給不足的問題，但由于糧食和生態(tài)產(chǎn)品市場定價機(jī)制不完善導(dǎo)致我國土地用于糧食種植與生態(tài)涵養(yǎng)所得收益長期偏低【其實質(zhì)是由于耕地保護(hù)與生態(tài)涵養(yǎng)具有很強(qiáng)的正外部性，其產(chǎn)生的社會效益與生態(tài)效益沿著國土空間傳導(dǎo)外溢，使其他地區(qū)分享了本地區(qū)土地價值卻難以獲得有效補(bǔ)償?！?，從而使得這種針對土地用途與開發(fā)強(qiáng)度的“規(guī)劃降級”實際上給“被規(guī)劃”農(nóng)民集體造成了一種土地發(fā)展權(quán)能的“特別犧牲”^〔29〕。也正是限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)農(nóng)民集體的這種“特別犧牲”，才使得其與其他區(qū)域的農(nóng)民集體之間存在著土地利益格局不均衡的問題。

四、“三塊地”改革風(fēng)險的防范與治理

“三塊地”改革作為以“城鄉(xiāng)公平”和“要素效率”為主要目標(biāo)的制度創(chuàng)新，在對傳統(tǒng)土地制度安排進(jìn)行非線性替代的過程中可能會對既有“漲價歸公”與“地利共享”的價值觀念造成破壞，進(jìn)而帶來新的“農(nóng)民內(nèi)部公平”挑戰(zhàn)^〔32〕，即在不同區(qū)域與群體農(nóng)民之間引發(fā)更大的分配不公與收入分化問題，甚至還可能產(chǎn)生“再造一個土地食利者階級”的風(fēng)險^〔33〕。這一風(fēng)險雖然存在著扭曲改革初衷甚至阻斷改革路徑的可能，但其同樣也蘊(yùn)含著促使相關(guān)主體審慎決策與規(guī)范行為從而更好地達(dá)成改革預(yù)期的激勵約束，其轉(zhuǎn)化的關(guān)鍵是在風(fēng)險識別的基礎(chǔ)上及時對改革策略進(jìn)行反向調(diào)適以及對相關(guān)配套制度進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整。

1.優(yōu)化鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，化解集體組織與集體成員分配失衡風(fēng)險

在“三塊地”改革背景下，通過村莊“富人”“能人”“帶頭人”經(jīng)營管理集體建設(shè)用地及其增值收益有其歷史維度與現(xiàn)實向度的必然性，但也容易導(dǎo)致權(quán)力資本化與治理內(nèi)卷化的問題。為此，需從發(fā)展農(nóng)村基層民主、強(qiáng)化基層政府監(jiān)管以及完善國家法治規(guī)范三方面著手來防范和規(guī)避此類風(fēng)險。具體而言，可通過建立健全“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”機(jī)制完善農(nóng)村居民自治制度，通過民主協(xié)商制度化建設(shè)拓展農(nóng)村居民意見表達(dá)與協(xié)商討論渠道，通過有效的“選舉、議事、公開、述職、問責(zé)”機(jī)制構(gòu)建強(qiáng)化村民監(jiān)督；在此過程中作為鄉(xiāng)村多元治理體系重要組成部分的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府自然也不能置身事外，而應(yīng)通過壓實鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對村黨支部的政治領(lǐng)導(dǎo)防止鄉(xiāng)村基層權(quán)力“資本化”和“黑惡化”，通過落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對村委會的監(jiān)督主體責(zé)任杜絕鄉(xiāng)村內(nèi)部利益集團(tuán)相互包庇縱容等現(xiàn)象；而國家還應(yīng)通過立法的形式合理規(guī)范集體積累和成員分紅的動態(tài)關(guān)系，明確界定土地增值收益集體提留的使用方式與使用方向，在處理好集體長期發(fā)展和成員即期收益的平衡問題的同時，通過最大的程序規(guī)范與最小的模糊空間防止主體利益偏離與內(nèi)部人控制問題。

2.完善土地稅收制度，化解城郊與遠(yuǎn)郊分配失衡風(fēng)險

發(fā)生在城郊農(nóng)民與遠(yuǎn)郊農(nóng)民之間不依勞動者經(jīng)營努力程度而消除的貧富分化問題，也是最容易讓普通農(nóng)民切身感受到的不公平、不公正，因而能否妥善處理和化解這一風(fēng)險直接關(guān)乎農(nóng)村社會穩(wěn)定以及“三塊地”改革對農(nóng)民行為選擇的導(dǎo)向。為此，需在尊重產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上注重公共性和統(tǒng)籌性，從初次分配和二次分配同時入手著力構(gòu)建合理高效的土地增值收益共享機(jī)制來有效防范此類風(fēng)險。具體而言，更多地拓展推廣“整治入市”“異地調(diào)整入市”“合作入市”和“統(tǒng)籌入市”等集體建設(shè)用地入市方式，以平衡城郊農(nóng)民和遠(yuǎn)郊農(nóng)民不同區(qū)位土地增值收益的巨大差異；秉持“初次分配基于產(chǎn)權(quán)、二次分配基于稅制”的原則完善集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)稅收體系，在入市環(huán)節(jié)征收集體建設(shè)用地入市所得稅、在轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)征收土地增值稅以及使用保有過程中征收不動產(chǎn)持有稅，通過稅收發(fā)揮政府的市場調(diào)節(jié)功能以及二次分配的統(tǒng)籌平衡功能。

3.設(shè)計區(qū)際利益調(diào)節(jié)機(jī)制，化解發(fā)達(dá)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)分配失衡風(fēng)險

雖然發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民集體與欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民集體間的這種土地財產(chǎn)收入分化風(fēng)險不易為相關(guān)參與主體感知，但對此能否予以妥善處理與化解直接關(guān)系到我國土地財富的公平分配和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)的最終實現(xiàn)。為此，需通過深化戶籍制度改革和完善稅收轉(zhuǎn)移支付體系在不同地區(qū)的農(nóng)民集體間構(gòu)建起區(qū)際收益共享與利益協(xié)調(diào)機(jī)制。具體而言，通過推動戶籍制度與土地制度聯(lián)動改革實現(xiàn)“人地流動掛鉤”，打破發(fā)達(dá)地區(qū)戶籍身份限制，賦予欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民自由遷徙擇業(yè)機(jī)會，通過發(fā)達(dá)地區(qū)社會保障和公共服務(wù)對流動人口的高水平覆蓋使跨區(qū)域轉(zhuǎn)移勞動力分享土地增值收益；建立健全縱向與橫向相結(jié)合的轉(zhuǎn)移支付體系，通過中央政府的專項補(bǔ)助與地方政府的對口援助實現(xiàn)跨地區(qū)的土地稅費轉(zhuǎn)移支付，建立起發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)留守農(nóng)民的土地利益調(diào)平機(jī)制。

4.構(gòu)建土地發(fā)展權(quán)交易機(jī)制，化解開發(fā)區(qū)與保護(hù)區(qū)分配失衡風(fēng)險

能否通過合適的利益協(xié)調(diào)與轉(zhuǎn)移機(jī)制實現(xiàn)對限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)農(nóng)民集體“特別犧牲”的利益補(bǔ)償，是實現(xiàn)對不同地區(qū)農(nóng)民集體均等賦權(quán)，以及農(nóng)民集體收入水平區(qū)際收斂的關(guān)鍵。為此，可探索通過引入土地發(fā)展權(quán)及其區(qū)際交易（跨區(qū)域再配置）機(jī)制實現(xiàn)土地增值收益在不同主體功能區(qū)農(nóng)民集體間的合理分配與高效轉(zhuǎn)移。具體而言，將土地發(fā)展權(quán)作為一項正式產(chǎn)權(quán)權(quán)能納入我國土地財產(chǎn)權(quán)利體系，并通過對其歸屬的明晰界定【學(xué)術(shù)界主要有“所有權(quán)主體歸屬論”和“國家歸屬論”兩種爭論，在現(xiàn)實中也主要有與之相對應(yīng)的美國模式和英國模式兩種實踐。在前者實踐中，政府對產(chǎn)權(quán)主體擁有的土地進(jìn)行用途管制與開發(fā)強(qiáng)度限制必須以對土地發(fā)展權(quán)的買斷為前提；在后者實踐中，土地產(chǎn)權(quán)主體要想對土地進(jìn)行高強(qiáng)度開發(fā)使用也須以向國家購買發(fā)展權(quán)為前提。即無論對于土地發(fā)展權(quán)歸屬如何界定，不同區(qū)域農(nóng)民集體所擁有的初始土地財產(chǎn)權(quán)利是平等的，不應(yīng)因主體功能區(qū)劃分與土地利用規(guī)劃而有所歧視?！?，實現(xiàn)不同區(qū)域農(nóng)民集體土地財產(chǎn)權(quán)益的初始平等與機(jī)會公平。此外，還需通過跨區(qū)域土地發(fā)展權(quán)交易市場的建立來解決不同地區(qū)間的土地利益協(xié)調(diào)與增值收益轉(zhuǎn)移的問題，通過土地發(fā)展權(quán)交易機(jī)制的構(gòu)建在區(qū)域間形成科學(xué)合理的市場化轉(zhuǎn)移支付體系，通過“耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)”“建設(shè)用地指標(biāo)”以及“生態(tài)修復(fù)指標(biāo)”的全面整合實現(xiàn)不同主體功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償、糧食安全補(bǔ)償、經(jīng)濟(jì)利益補(bǔ)償?shù)膮f(xié)調(diào)統(tǒng)一。

五、結(jié)語

“三塊地”改革本質(zhì)上是一個在約束條件改變的情況下對城鄉(xiāng)建設(shè)用地制度均衡化“重新求解”的制度創(chuàng)新過程，其根本目的是通過明晰產(chǎn)權(quán)界定壓縮集體建設(shè)用地權(quán)能結(jié)構(gòu)的“公共域”與“模糊空間”，減少政府公權(quán)力對農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)益的侵害以及土地要素市場化配置的干預(yù)，實現(xiàn)土地增值收益從地方政府向農(nóng)民集體的轉(zhuǎn)移。但由于經(jīng)濟(jì)主體固有的“有界理性”、既有制度安排的“路徑依賴”以及市場化進(jìn)程的“脫嵌風(fēng)險”，這一制度創(chuàng)新在助推鄉(xiāng)村振興、縮小城鄉(xiāng)差距的同時，也蘊(yùn)含著在不同群體和不同區(qū)域擴(kuò)大農(nóng)村內(nèi)部收入差距、加劇農(nóng)民土地財富分化的可能。為此，可分別從鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化、土地稅收制度完善、區(qū)際利益調(diào)節(jié)機(jī)制設(shè)計，以及土地發(fā)展權(quán)交易機(jī)制構(gòu)建等具有預(yù)見性的制度偏移校正與制度配套協(xié)調(diào)來有效治理農(nóng)村土地財產(chǎn)收入分化風(fēng)險，進(jìn)而通過推動土地權(quán)利與土地收益在農(nóng)村內(nèi)部的均衡配置，促進(jìn)共同富裕目標(biāo)的最終實現(xiàn)。

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（責(zé)任編輯 周 俊）