提高預(yù)算編制科學(xué)性進(jìn)一步提升預(yù)算執(zhí)行效率

張媛

預(yù)算編制質(zhì)量直接影響預(yù)算執(zhí)行效率。預(yù)算編制不科學(xué)會(huì)導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行出現(xiàn)資源浪費(fèi)等問題。必須提高預(yù)算編制的科學(xué)性，增強(qiáng)預(yù)算的約束力，以提高預(yù)算執(zhí)行效率。本文以當(dāng)前預(yù)算編制存在的問題為切入點(diǎn)，分析了預(yù)算編制中存在的問題，并提出具體對策，旨在通過提高預(yù)算編制的科學(xué)性和規(guī)范性，增強(qiáng)預(yù)算的約束力，進(jìn)而進(jìn)一步提升預(yù)算執(zhí)行效率和資金使用效益。

預(yù)算是指導(dǎo)財(cái)政資金使用方向、約束財(cái)政資金使用規(guī)模、提高財(cái)政資金使用效益的重要手段，也是財(cái)政資金執(zhí)行效率高低的考量依據(jù)。預(yù)算編制的科學(xué)性與否是目前影響預(yù)算執(zhí)行效率的最關(guān)鍵因素。就目前部門預(yù)算執(zhí)行情況看，比較突出的問題是資源浪費(fèi)、資金使用效率低下等問題，而造成部門預(yù)算執(zhí)行存在這些問題的根本原因在于年初編制的預(yù)算缺乏科學(xué)性、合理性，編制的預(yù)算不具備約束能力。只有制定一個(gè)編制科學(xué)、內(nèi)容完整、測算準(zhǔn)確的預(yù)算計(jì)劃，才能從根本上提高部門預(yù)算執(zhí)行效率和質(zhì)量。因此，深化部門預(yù)算管理，提高預(yù)算執(zhí)行效率，重點(diǎn)要促進(jìn)預(yù)算編制質(zhì)量的提高。

部門預(yù)算編制存在的問題

收入預(yù)算編制存在的問題 從目前部門預(yù)算執(zhí)行看，還存在未將本部門所有收入均納入預(yù)算的現(xiàn)象，部門預(yù)算編制不完整，造成部門收入數(shù)據(jù)不真實(shí)，使得預(yù)算數(shù)與實(shí)際執(zhí)行數(shù)出入較大。一些部門在編制組織收入預(yù)算時(shí)，沒有進(jìn)行充分的調(diào)查論證和科學(xué)預(yù)測，而是采用上年基數(shù)加本年調(diào)整數(shù)的方法來確定，或參照上級指令性指標(biāo)，或按照部門領(lǐng)導(dǎo)的意志來確定，使得預(yù)算編制的結(jié)果粗糙簡單，有的甚至沒有將國有資產(chǎn)出讓、出租等應(yīng)納入預(yù)算管理的收入納入預(yù)算，造成組織收入的預(yù)算與實(shí)際差異較大。

支出預(yù)算編制存在的問題

1.基本支出預(yù)算編制存在的問題。定員定額、實(shí)物費(fèi)用定額是基本支出預(yù)算編制的基本方法，使用這種方法編制的預(yù)算既能保證機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)又能節(jié)約財(cái)政資金減少浪費(fèi)現(xiàn)象。但是，要達(dá)到這樣的目標(biāo)前提是必須有一個(gè)同部門承擔(dān)的業(yè)務(wù)職能相適應(yīng)的定額標(biāo)準(zhǔn)，但目前的定額核定方法仍不夠完善，定額標(biāo)準(zhǔn)不夠科學(xué)，部門預(yù)算的核定不能同部門占用公共資源有機(jī)結(jié)合，容易造成“想干事的沒有錢，有錢的沒事可干”。

此外，財(cái)政管理部門要求“一上”時(shí)基本支出預(yù)算原則上按上年預(yù)算批復(fù)數(shù)編報(bào)，上年預(yù)算批復(fù)數(shù)不能完整反映當(dāng)年實(shí)際支出情況，造成下年基本支出預(yù)算不足或者超支，且每年都要調(diào)整，影響預(yù)算的嚴(yán)肅性和約束性。

2.項(xiàng)目支出預(yù)算編制存在的問題。一是許多項(xiàng)目本身論證不夠充分，立項(xiàng)、評估工作不重實(shí)質(zhì)走形式，對項(xiàng)目沒有進(jìn)行嚴(yán)格的遴選、論證、審核和排序，項(xiàng)目本身質(zhì)量不高，預(yù)算執(zhí)行單位盲目申請資金，使用預(yù)算資金時(shí)出現(xiàn)許多困難導(dǎo)致項(xiàng)目無法按期完成，或者完成質(zhì)量很低，資金使用效益低下。

二是申請資金時(shí)存在小項(xiàng)目大預(yù)算情況。某些項(xiàng)目申請資金時(shí)夸大項(xiàng)目資金需要量，申請到的資金嚴(yán)重超過實(shí)際需要量，浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，有些項(xiàng)目資金凈結(jié)余數(shù)額大且長期留置在賬戶中。

預(yù)算編制程序存在的問題 部門預(yù)算編制工作在財(cái)務(wù)部門，具體執(zhí)行部門是各業(yè)務(wù)部門，代編預(yù)算不準(zhǔn)確造成執(zhí)行困難。某些部門沒有形成資產(chǎn)管理部門與預(yù)算管理部門協(xié)調(diào)配合的國有資產(chǎn)管理機(jī)制，預(yù)算管理部門只關(guān)心預(yù)算資金申請和批復(fù)，不掌握資產(chǎn)采購、入庫、出庫、使用等情況，編制預(yù)算時(shí)“閉門造車”，預(yù)算自然不準(zhǔn)確，對預(yù)算資金的監(jiān)督、管理亦不到位。

優(yōu)化預(yù)算編制質(zhì)量

促進(jìn)預(yù)算編制全面、無遺漏，增強(qiáng)預(yù)算完整性 為了提升預(yù)算管理的科學(xué)性和執(zhí)行效率，必須確保預(yù)算編制的全面性和無遺漏性。這意味著，所有可能影響政府財(cái)政狀況的收入和支出項(xiàng)目都應(yīng)當(dāng)被納入預(yù)算管理體系內(nèi)。具體而言，政府性基金、行政事業(yè)性收費(fèi)，以及國有資產(chǎn)出租出讓等收入，不僅是財(cái)政收入的重要組成部分，也是政府履行公共服務(wù)職能的重要資金來源，應(yīng)當(dāng)完整地體現(xiàn)在預(yù)算中。在這基礎(chǔ)上，所有支出項(xiàng)目也應(yīng)通過正式預(yù)算進(jìn)行下達(dá)，確保每一筆支出都受到預(yù)算的約束與監(jiān)督，避免任何形式的“灰色”支出，即那些沒有在預(yù)算中明確記錄的支出。這種做法符合“收入一個(gè)籠子，預(yù)算一個(gè)盤子，支出一個(gè)口子”的預(yù)算管理原則，旨在確保財(cái)政資金的每一分錢都在預(yù)算的框架內(nèi)流動(dòng)，強(qiáng)化預(yù)算的集中統(tǒng)一管理。此外，年初預(yù)算的編制需要盡量做到完整，反映預(yù)期的財(cái)政收支狀況。這不僅涉及預(yù)算的準(zhǔn)備工作，如收入預(yù)測和支出需求調(diào)查，更關(guān)鍵的是在預(yù)算編制過程中嚴(yán)格遵守財(cái)政紀(jì)律，確保預(yù)算數(shù)字既符合實(shí)際，又具有前瞻性和指導(dǎo)性。為了增強(qiáng)預(yù)算的約束力，需要減少在預(yù)算執(zhí)行過程中頻繁的調(diào)整，如臨時(shí)增加或減少預(yù)算額度，因?yàn)檫@些調(diào)整往往會(huì)破壞預(yù)算的連續(xù)性和穩(wěn)定性，影響預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性。增強(qiáng)預(yù)算的嚴(yán)肅性，是指讓所有政府機(jī)構(gòu)和部門均明白，預(yù)算不僅是一份計(jì)劃和指南，更是一項(xiàng)必須嚴(yán)格遵守的紀(jì)律。

促進(jìn)編制的部門預(yù)算更加適應(yīng)預(yù)算執(zhí)行部門的具體工作職責(zé)，提高部門預(yù)算編制的科學(xué)性、準(zhǔn)確性 第一，基本支出資金的安排要嚴(yán)格同部門業(yè)務(wù)相聯(lián)系，盡量做到事權(quán)財(cái)力相結(jié)合，處理好公平和效率的關(guān)系。如定員定額標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定要充分考慮各種因素，財(cái)力既要保證部門的正常運(yùn)行和發(fā)展又要提倡節(jié)約，既杜絕定額標(biāo)準(zhǔn)高造成浪費(fèi)，又避免因?yàn)槎~標(biāo)準(zhǔn)低造成公用經(jīng)費(fèi)、人員經(jīng)費(fèi)擠占項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)情況發(fā)生，促進(jìn)基本支出預(yù)算嚴(yán)格按照“綜合預(yù)算、優(yōu)先保障、定員定額”的原則編制。

第二，項(xiàng)目支出預(yù)算應(yīng)符合國家有關(guān)方針政策和預(yù)算資金使用范圍，充分體現(xiàn)單位職責(zé)履行、工作任務(wù)完成和事業(yè)發(fā)展的需要。要嚴(yán)格按照確定的實(shí)施計(jì)劃撥付預(yù)算資金，同時(shí)應(yīng)監(jiān)督項(xiàng)目的申報(bào)內(nèi)容是否真實(shí)，同一項(xiàng)目有無多渠道申請資金，重復(fù)編列預(yù)算項(xiàng)目的問題。列入政府采購范圍和限額采購標(biāo)準(zhǔn)的采購品目和項(xiàng)目，要按規(guī)定編制政府采購預(yù)算。項(xiàng)目支出預(yù)算的編制嚴(yán)格遵循“綜合預(yù)算、科學(xué)論證、合理排序”的原則，實(shí)行滾動(dòng)項(xiàng)目庫制度，項(xiàng)目庫內(nèi)容分輕重緩急排序，且由靜態(tài)向動(dòng)態(tài)轉(zhuǎn)換，不斷更新改進(jìn)，編制預(yù)算時(shí)優(yōu)先安排那些促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必需項(xiàng)目，充分發(fā)揮預(yù)算項(xiàng)目時(shí)效性，及早體現(xiàn)重大項(xiàng)目的社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益。

第三，各部門在編制項(xiàng)目支出預(yù)算時(shí)，要有明確的實(shí)施計(jì)劃和時(shí)間進(jìn)度，編制的預(yù)算可操作性要強(qiáng)，增強(qiáng)項(xiàng)目可執(zhí)行力，確保項(xiàng)目預(yù)算資金按期下達(dá)、項(xiàng)目工程按期完成。

推動(dòng)部門預(yù)算編制科學(xué)化、合理化

推動(dòng)建立統(tǒng)一、完善的財(cái)政預(yù)算管理制度 為了提升預(yù)算編制的科學(xué)性并進(jìn)一步提高預(yù)算執(zhí)行效率，建立統(tǒng)一和完善的財(cái)政預(yù)算管理制度是關(guān)鍵。一項(xiàng)重要的改革方向是將預(yù)算編制方法從傳統(tǒng)的基數(shù)加增長模式轉(zhuǎn)變?yōu)榱慊A(yù)算（ZBB）制度。這種轉(zhuǎn)變意味著，每項(xiàng)預(yù)算編制都應(yīng)從零開始，所有的開支都需要重新論證，以確保每一筆費(fèi)用的必要性和效益。零基預(yù)算要求組織在編制預(yù)算時(shí)，必須對每一項(xiàng)預(yù)算請求進(jìn)行徹底的審查。它迫使部門負(fù)責(zé)人證明每一筆支出的必需性，而不是簡單地在上一年度的預(yù)算基礎(chǔ)上增加一個(gè)百分比。這樣，每項(xiàng)支出都必須基于其對組織目標(biāo)的貢獻(xiàn)來進(jìn)行辯護(hù)，從而消除了無效和冗余的開支，確保資金被分配到最能促進(jìn)組織目標(biāo)的地方。要實(shí)現(xiàn)這一改革，首先需要財(cái)政部門組織專門的力量來收集和分析數(shù)據(jù)。這些數(shù)據(jù)主要來自已經(jīng)實(shí)施ZBB或類似預(yù)算編制方法的試點(diǎn)項(xiàng)目。通過對試點(diǎn)數(shù)據(jù)的分析，財(cái)政部門可以更好地了解ZBB實(shí)施的效果，評估其在不同類型的預(yù)算編制中的適用性，并準(zhǔn)備出臺統(tǒng)一的零基預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)。此外，擴(kuò)大定員定額、實(shí)物費(fèi)用定額的范圍也是推動(dòng)預(yù)算管理制度統(tǒng)一和完善的重要措施。定員定額制度可以明確部門的人員編制和基本運(yùn)營成本，而實(shí)物費(fèi)用定額制度則可以規(guī)范具體物品和服務(wù)的支出標(biāo)準(zhǔn)。通過對這些定額制度的擴(kuò)展，可以進(jìn)一步規(guī)范和控制預(yù)算編制和執(zhí)行過程，避免資源的浪費(fèi)。為了制定統(tǒng)一的零基預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，財(cái)政部門需要對定額標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定進(jìn)行科學(xué)論證和評估。這不僅涉及成本核算的準(zhǔn)確性，也涉及預(yù)算與部門職能之間的合理匹配。例如，對于基本支出，定額標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)反映出部門的實(shí)際業(yè)務(wù)需求和運(yùn)營成本；對于項(xiàng)目支出，則應(yīng)確保預(yù)算的設(shè)定與項(xiàng)目的實(shí)際需求和預(yù)期效益相一致。

推動(dòng)預(yù)算精細(xì)化管理，推進(jìn)預(yù)算公開、增強(qiáng)預(yù)算透明度 為了進(jìn)一步提升預(yù)算管理的效率和透明度，以下措施至關(guān)重要：一是預(yù)算精細(xì)化管理。通過建立和實(shí)施更加詳細(xì)的預(yù)算管理流程，可以確保每一筆財(cái)政資金的使用都得到充分地考量。這要求在預(yù)算編制階段就將執(zhí)行細(xì)節(jié)納入考慮，確保預(yù)算計(jì)劃與實(shí)際執(zhí)行緊密對應(yīng)。此外，對于財(cái)政撥款的結(jié)余資金，應(yīng)建立一個(gè)專門的管理機(jī)制，確保其按照既定的目標(biāo)合理使用或回收。同時(shí)，應(yīng)構(gòu)建完善的預(yù)算支出績效評價(jià)體系，對不同項(xiàng)目和部門的預(yù)算使用效率和成果進(jìn)行量化評估，以此作為未來資金分配的依據(jù)。二是預(yù)算公開。積極推動(dòng)預(yù)算信息的公開是提高預(yù)算透明度的關(guān)鍵一步。建立一個(gè)全面的財(cái)政預(yù)算信息披露制度，可以使公眾了解政府資金的分配和使用情況。通過定期發(fā)布部門預(yù)算和收支決算報(bào)告，政府可以增加公眾對公共資金管理的信任，并鼓勵(lì)公眾參與到預(yù)算監(jiān)督過程中。三是強(qiáng)化預(yù)算編制和審核工作。為了保證預(yù)算的科學(xué)性和合理性，必須加強(qiáng)預(yù)算編制和審核環(huán)節(jié)的工作強(qiáng)度和質(zhì)量。這意味著在預(yù)算編制時(shí)要更加細(xì)致地分析和評估收入與支出的預(yù)期情況，并在審核過程中嚴(yán)格把關(guān)，確保每項(xiàng)預(yù)算的合法性和合理性。此外，應(yīng)建立長效的預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制，對預(yù)算執(zhí)行過程中的偏差及時(shí)進(jìn)行糾正和反饋，從而形成一個(gè)完善的預(yù)算管理閉環(huán)。

促進(jìn)事權(quán)和財(cái)力的匹配，提高部門職責(zé)履行質(zhì)量 在財(cái)政預(yù)算管理中，事權(quán)與財(cái)力的匹配是保證部門有效運(yùn)行和高效履職的基石。事權(quán)是指部門按照法律法規(guī)和政策規(guī)定負(fù)有的職責(zé)和權(quán)利，而財(cái)力則是部門履行這些職責(zé)所需的經(jīng)濟(jì)資源。二者的不匹配，無疑會(huì)影響部門的功能發(fā)揮和服務(wù)效能。為了確保事權(quán)財(cái)力匹配，首先需要對部門的職能、承擔(dān)的工作任務(wù)量及其質(zhì)量進(jìn)行全面的分析。這種分析應(yīng)當(dāng)基于準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)和信息，如：部門的實(shí)際運(yùn)行成本、歷年的業(yè)務(wù)量、服務(wù)質(zhì)量評估指標(biāo)，以及人員和物資的實(shí)際需求等。通過詳細(xì)的數(shù)據(jù)分析，可以發(fā)現(xiàn)預(yù)算安排與部門實(shí)際職能之間的差距，識別出“事權(quán)與財(cái)力不匹配”的問題所在。在發(fā)現(xiàn)問題后，需制定相應(yīng)的策略來解決“小事權(quán)，大財(cái)力”導(dǎo)致的資源浪費(fèi)。這種情況往往源于預(yù)算編制時(shí)對部門實(shí)際職能需求的高估，或者是歷史遺留問題導(dǎo)致部門財(cái)力超出其實(shí)際事權(quán)范圍。對此，應(yīng)通過優(yōu)化預(yù)算分配、削減不必要的開支、強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督等措施進(jìn)行整改。同時(shí)，也要防止“大事權(quán)，小財(cái)力”現(xiàn)象的發(fā)生。這種狀況會(huì)導(dǎo)致部門無法有效履行職責(zé)，影響服務(wù)質(zhì)量甚至可能引發(fā)服務(wù)斷檔。因此，對于承擔(dān)重要職能且業(yè)務(wù)量大的部門，需要確保其擁有足夠的財(cái)力來支持其職能的執(zhí)行。需要增加預(yù)算安排，或通過調(diào)整職能和職責(zé)，確保財(cái)力滿足事權(quán)的需求。在調(diào)整事權(quán)與財(cái)力匹配的過程中，應(yīng)采取動(dòng)態(tài)管理的方法。隨著部門職能的變化和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件的發(fā)展，事權(quán)和財(cái)力的匹配關(guān)系也應(yīng)當(dāng)不斷調(diào)整，保持其時(shí)效性和適應(yīng)性。

建立問責(zé)機(jī)制，進(jìn)一步提升預(yù)算執(zhí)行效率 一是建立預(yù)算執(zhí)行責(zé)任追究制度，對編制虛假預(yù)算、套取預(yù)算資金、改變預(yù)算資金用途、擴(kuò)大預(yù)算資金開支范圍等問題，導(dǎo)致不履行或者不正確履行法定職責(zé)，以致影響行政秩序和行政效率者，進(jìn)行責(zé)任追究。對決策失誤造成損失，或者損害行政管理相對人的合法權(quán)益，給行政機(jī)關(guān)造成不良影響和后果的行為者，進(jìn)行責(zé)任追究。

二是實(shí)行關(guān)口前置，建立預(yù)算部門責(zé)任承諾制度，對于重要項(xiàng)目還可以面向全社會(huì)公開承諾。承諾在先，問責(zé)在后，問責(zé)客體在思想上就更加容易理解和接受，在責(zé)任事故、事件發(fā)生后，才能主動(dòng)地認(rèn)識錯(cuò)誤和承擔(dān)責(zé)任。

三是滿足公眾充分的知情權(quán)和參與權(quán)，建立多渠道、高效率的公眾投訴體系，使民情民意能盡快進(jìn)入監(jiān)督機(jī)構(gòu)的視聽。通過公眾的普遍參加以及積極回應(yīng)，形成互動(dòng)的動(dòng)態(tài)問責(zé)，保證問責(zé)制度的全方位執(zhí)行。

綜上所述，預(yù)算編制的科學(xué)性直接影響著預(yù)算執(zhí)行的效率。要提高預(yù)算執(zhí)行效率，必須從根本上提高預(yù)算編制的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。這需要進(jìn)一步完善預(yù)算管理制度，推進(jìn)行政管理的精細(xì)化，強(qiáng)化部門預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督問責(zé)，推進(jìn)事權(quán)財(cái)力匹配。只有這樣，才能使預(yù)算編制更科學(xué)合理，預(yù)算執(zhí)行更高效，從而提高政府管理水平，推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（作者單位：營口市財(cái)政事務(wù)中心遼寧營口）