務(wù)實(shí)推進(jìn)寒旱區(qū)農(nóng)村廁所革命的對策研究

張斌 付饒 倪坤曉 王程龍

基本情況

山西稷山縣和內(nèi)蒙古開魯縣均具有寒旱區(qū)鮮明的氣候特征。稷山縣隸屬山西省運(yùn)城市，位于山西省西南部，國土面積686.48平方公里，耕地面積57萬畝，人口31.6萬，屬暖溫帶大陸性季風(fēng)氣候，年平均氣溫為13.5℃，無霜期218天，年總降水量近500毫米，十年九旱。開魯縣隸屬內(nèi)蒙古自治區(qū)通遼市，位于自治區(qū)東南部，區(qū)域面積4488平方公里，耕地面積202.87萬畝，人口38.8萬，屬溫帶大陸性半干旱季風(fēng)氣候，年平均氣溫5.9℃，平均降雨量338.3毫米，無霜期148天，嚴(yán)重缺水。2018年以來，兩縣大力推進(jìn)農(nóng)村“廁所革命”，取得了良好成效。

兩縣改廁率均達(dá)80%以上，農(nóng)村人居環(huán)境明顯改善 2019-2021年，稷山縣共完成改廁12325座，超額完成三年計(jì)劃目標(biāo)，全縣農(nóng)村改廁率達(dá)80%以上，并修建大型化糞池5座。改廁期間，縣領(lǐng)導(dǎo)高度重視，加大資金投入，總計(jì)投資1750萬元，全額補(bǔ)貼改廁費(fèi)用，大大提高了農(nóng)戶參與意愿。改后的廁所干凈衛(wèi)生、無異味，與改廁前形成鮮明對比，有效提高了改廁農(nóng)戶生活滿意度。

2019-2021年，開魯縣共完成改廁31065座，政府改廁普及率達(dá)到44%，加上農(nóng)戶自行改廁和已達(dá)衛(wèi)生廁所標(biāo)準(zhǔn)的比例，總體衛(wèi)生廁所達(dá)標(biāo)率達(dá)到80%-90%。改廁期間，縣里出臺了一系列政策文件規(guī)范改廁項(xiàng)目的運(yùn)營和管理，通過示范項(xiàng)目引領(lǐng)、加大改廁補(bǔ)貼力度，帶動農(nóng)戶自覺加入到改廁項(xiàng)目中。改后的廁所方便、整潔，顯著提高了農(nóng)戶的生活福祉。

農(nóng)戶對戶廁改造滿意度非常高，但對公廁滿意度相對較低 問卷調(diào)查農(nóng)戶均參與了改廁?？傮w上，高達(dá)96.3%的農(nóng)戶對新改廁所表示滿意，極個別農(nóng)戶因廁具容易損壞而滿意度一般，無不滿意者，表明改廁成效顯著，改廁質(zhì)量得到農(nóng)戶認(rèn)可。農(nóng)戶改廁自身負(fù)擔(dān)低，稷山縣改廁農(nóng)戶自負(fù)成本為零，開魯縣為900元。農(nóng)戶衛(wèi)生意識較強(qiáng)，對改廁持積極態(tài)度，85.3%的農(nóng)戶認(rèn)為推進(jìn)廁所革命很有必要，88.1%的農(nóng)戶對“通過改廁可以改善家庭成員的健康狀況”持“特別認(rèn)同”態(tài)度，77.1%的農(nóng)戶表示改廁對提高自身生活質(zhì)量的作用非常大。改廁施工質(zhì)量得到保證，改后的廁所100%為水泥地面，有頂棚，99%的新改廁所保持正常使用，96.3%的農(nóng)戶表示有專門人員進(jìn)行檢查回訪。

相比而言，農(nóng)戶對村內(nèi)公共廁所的滿意度較低，但也達(dá)到82.6%。公廁對本村農(nóng)戶的重要性不高，98%的農(nóng)戶都不經(jīng)常使用，公廁的改進(jìn)之處主要在于糞污清掏不及時(shí)、衛(wèi)生不太好等。農(nóng)戶調(diào)查表明，兩縣改廁政策實(shí)施效果良好，投資效益高，較好地實(shí)現(xiàn)了惠民生、聚民心的目標(biāo)。

主要經(jīng)驗(yàn)做法

近年來，稷山和開魯兩縣高度重視農(nóng)村廁所革命，把農(nóng)村改廁工作作為著力改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件的大事要事實(shí)事來抓，以強(qiáng)有力的宣傳動員提升農(nóng)戶改廁意愿，因地制宜探索有效技術(shù)模式，高質(zhì)量、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)施工，積極探索建設(shè)與管護(hù)并重模式，務(wù)實(shí)有效推進(jìn)農(nóng)村改革工作。

宣傳動員，切實(shí)提高農(nóng)戶改廁意愿 農(nóng)戶有意愿是全面推進(jìn)改廁的基本前提。稷山、開魯兩縣的縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村各級干部都扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村改廁宣傳工作，讓農(nóng)戶自愿參加。縣級政府制定專門的宣傳動員方案，鄉(xiāng)鎮(zhèn)上經(jīng)常開會培訓(xùn)，村干部挨家挨戶做工作，向農(nóng)戶講解改廁的好處，發(fā)放宣傳手冊，哪怕不在家的都盡量聯(lián)系上進(jìn)行動員。稷山縣將是否改廁納入文明戶評選標(biāo)準(zhǔn)，有效調(diào)動農(nóng)戶積極性。開魯縣通過黨員干部帶頭，讓農(nóng)戶切實(shí)看到改革好處后，再持續(xù)宣傳動員，大規(guī)模推進(jìn)農(nóng)村改廁。

示范引領(lǐng)，因地制宜選擇技術(shù)模式 不同于南方地區(qū)，寒旱區(qū)面臨平時(shí)缺水、冬天水凍的特殊情況，水沖廁所不一定是最好的改廁模式。兩縣堅(jiān)持先易后難、先點(diǎn)后面，通過先行打造試點(diǎn)，不斷探索、積累經(jīng)驗(yàn)，因地制宜選擇適合當(dāng)?shù)氐募夹g(shù)模式。稷山縣優(yōu)先推廣雙甕式改廁模式，后根據(jù)農(nóng)戶需求，增加了通風(fēng)改良模式。開魯縣試驗(yàn)時(shí)期，推廣了三格化糞池、雙甕交替式、微生物降解等模式，后根據(jù)試驗(yàn)效果，主推三格化糞池和雙甕交替式，由農(nóng)戶根據(jù)自身意愿選擇。

強(qiáng)化監(jiān)督，高標(biāo)準(zhǔn)高質(zhì)量建設(shè)施工 農(nóng)村改廁，質(zhì)量是關(guān)鍵。兩縣干部反映，早期改廁出現(xiàn)的問題主要就是施工質(zhì)量不過關(guān)，特別是雙甕式廁所出現(xiàn)滲漏的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。近年來，兩地都逐步細(xì)化建設(shè)流程，強(qiáng)化監(jiān)督考核，確保高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量施工建設(shè)。在建設(shè)前期，充分尊重農(nóng)戶意愿，加強(qiáng)與農(nóng)戶的溝通對接。在施工時(shí)期，在農(nóng)戶自身監(jiān)督的基礎(chǔ)上，建立由村民代表和村干部組成的監(jiān)督小組，對施工進(jìn)行全程監(jiān)督。對于監(jiān)督小組成員，還采用計(jì)公分的形式給予勞務(wù)補(bǔ)償，平均每天70～80元左右。在項(xiàng)目驗(yàn)收環(huán)節(jié)，建立農(nóng)戶、村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣等多級驗(yàn)收體系。戶廁改建完成后由鎮(zhèn)村兩級組織驗(yàn)收，縣級抽驗(yàn)、備案后，向縣政府申請撥付改廁獎補(bǔ)資金。

優(yōu)化完善，積極探索長效治理機(jī)制 重建輕管是農(nóng)村改廁中的常見問題，也是建設(shè)項(xiàng)目的內(nèi)在缺陷。稷山、開魯兩縣在現(xiàn)有改廁政策前提下，積極發(fā)揮縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、農(nóng)戶各級積極性，因地制宜探索長效治理機(jī)制。開魯縣強(qiáng)化宣傳，鼓勵農(nóng)戶自己購買衛(wèi)生用具、抽糞水泵，發(fā)動農(nóng)戶承擔(dān)后期管護(hù)責(zé)任。稷山縣大力培育社會化服務(wù)組織，在村內(nèi)建立大三格化糞池，統(tǒng)一配置抽糞車，探索建立市場化、專業(yè)化、社會化的長效運(yùn)營管護(hù)機(jī)制，促進(jìn)廁所糞污無害化處理和資源化利用。

存在的主要問題

經(jīng)過調(diào)研訪談、問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)階段的改廁工作取得了比較顯著的效果，但由于農(nóng)戶改廁前主動性和改廁后對無害化處理的意愿不強(qiáng)、改廁后期高效率低成本的管護(hù)模式仍在探索、原有的基礎(chǔ)設(shè)施較差以至于部分改廁意愿不高、公廁建設(shè)的規(guī)劃性和資金配套不足等原因，仍然存在一些問題。

改廁后配套管護(hù)問題較為突出 一是部分改成水沖廁所的村莊仍然存在上水不穩(wěn)定問題，在調(diào)研中認(rèn)為水沖廁所的水壓水量不足的農(nóng)戶占到39.81%，改廁后舀水沖廁的現(xiàn)象仍有存在。二是在使用過程中，廁屋、坐便器、沖水設(shè)備等可能存在損壞，但當(dāng)?shù)啬軌蛱峁┚S修服務(wù)的主體和維修人員較少，部分設(shè)備損壞后無人看管，導(dǎo)致改廁裝置閑置。稷山縣稷峰鎮(zhèn)馬家巷村的村民提到“現(xiàn)在的廁具容易壞，壞了找人修還費(fèi)勁，不如選擇好點(diǎn)產(chǎn)品，還要增設(shè)后續(xù)廁具損壞的維修服務(wù)”。三是定期收運(yùn)、糞渣資源利用的后續(xù)管護(hù)工作不夠完善。調(diào)研中54.63%的農(nóng)戶家周圍沒有專門的清淘公司，需要自己清淘。

特殊地區(qū)特殊人群部分改廁意愿沒有得到充分滿足 一方面，城中村的改廁由于基礎(chǔ)設(shè)施歷史遺留問題存在，在實(shí)際推動中面臨一些問題。據(jù)稷山縣稷峰鎮(zhèn)村民反映，“我們是城中村，想改造為水沖廁所，但是目前的補(bǔ)貼根本不夠”。同時(shí)，城中村即使改成水沖廁所，并入管網(wǎng)的可能性也比較低，污水到時(shí)面臨直接排放或泄漏嚴(yán)重的風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，非城中村的改廁中個別村民也想嘗試使用新的改廁技術(shù)，但是由于施工隊(duì)能力有限和施工成本有限，暫時(shí)還只能按照較為單一的技術(shù)進(jìn)行。

改廁后糞污無害化處理程度低 調(diào)研了解到，現(xiàn)階段改廁后糞污的無害化處理水平較低，重收集、輕處理的現(xiàn)象仍然存在。以內(nèi)蒙古開魯縣為例，農(nóng)戶在使用新廁所后，在糞便收集環(huán)節(jié)比較積極主動。有的村通過與蔬菜合作社聯(lián)系合作，將自家的糞便運(yùn)送至蔬菜合作社統(tǒng)一處置，處置方式也是以直接還田為主。糞尿中含有大量的有機(jī)物、惡臭及致病微生物，應(yīng)通過環(huán)境工程等手段，使這些污染物得到妥善處理，最終將糞污無害化，在達(dá)到環(huán)境許可的條件后，排入周圍環(huán)境，但是目前清淘后的糞便沒有達(dá)到無害化的處理要求。這一方面是由于農(nóng)戶糞便無害化處置的意識不強(qiáng)，認(rèn)為可以直接還田，另一方面是推廣無害化糞污處理的資金缺乏。稷山縣由村集體統(tǒng)一委托維護(hù)，取得了一定的效果，下一步，稷山縣希望將糞便拉到大的化糞池進(jìn)行無害化統(tǒng)一處理，但是由于經(jīng)費(fèi)有限，實(shí)現(xiàn)仍然具有困難。

公廁建設(shè)存在較多問題 一是部分地區(qū)的公廁使用率較低，由于部分公廁建設(shè)主要為景區(qū)所用，或多或少存在浪費(fèi)現(xiàn)象。問卷調(diào)查結(jié)果顯示，偶爾使用公共廁所的占53.21%，從沒用過公共廁所的占35.78%，很少用公共廁所占8.26%，僅有1.83%的人經(jīng)常使用。二是公廁的清淘后續(xù)管理和維護(hù)也有待提升，調(diào)查中認(rèn)為糞污清淘不及時(shí)的農(nóng)戶占53.21%，公共廁所衛(wèi)生不好占和有其他問題的占47.3%。三是公廁建設(shè)資金缺乏，調(diào)研了解到，目前公廁建設(shè)使用經(jīng)費(fèi)來源有限，多為美麗村莊的結(jié)余經(jīng)費(fèi)，但是維護(hù)經(jīng)費(fèi)需村集體自籌，實(shí)際中存在建設(shè)位置不科學(xué)、管護(hù)不到位等問題。

對策思考

在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的新時(shí)代新征程中，加快推進(jìn)我國寒旱區(qū)農(nóng)村“廁所革命”，依然任重道遠(yuǎn)。稷山縣和開魯縣探索出了一些好的經(jīng)驗(yàn)做法，同時(shí)也遇到了一些問題，這些問題一定程度上具有普遍性，在其他地區(qū)或多或少都存在。針對上述問題，需要加強(qiáng)統(tǒng)籌謀劃，各部門合力推進(jìn)，做到“既重?cái)?shù)量，更重質(zhì)量”，建設(shè)與管護(hù)并重，不斷強(qiáng)化技術(shù)模式創(chuàng)新，營造政府、社會和農(nóng)民共同參與的良好氛圍，持續(xù)創(chuàng)造美麗整潔的農(nóng)村人居環(huán)境。

統(tǒng)籌謀劃，科學(xué)推進(jìn)農(nóng)村改廁 農(nóng)村改廁工作要堅(jiān)持因地制宜、統(tǒng)籌推進(jìn)，促進(jìn)農(nóng)村廁所建、管、護(hù)一體化，協(xié)同落實(shí)建設(shè)、衛(wèi)生、環(huán)保等多重目標(biāo)要求。一是兼顧民意。突出分類指導(dǎo)、因戶施策，處理好政府行為和農(nóng)民意愿的關(guān)系，體現(xiàn)群眾主體，兼顧客觀效果與微觀效益，以規(guī)劃布局體現(xiàn)政府的宏觀效果，建設(shè)中充分尊重農(nóng)民意愿、重視農(nóng)民實(shí)際利益。二是循序漸進(jìn)。廁所革命應(yīng)以村為單位分步推進(jìn)，堅(jiān)持“宜水則水、宜旱則旱”。三是協(xié)調(diào)推進(jìn)。要系統(tǒng)規(guī)劃，統(tǒng)籌戶廁和公廁的改造，統(tǒng)籌生活污水與廁所糞污的處理，堅(jiān)持改廁與供水同步、改廁與污水處理同行，協(xié)同落實(shí)建設(shè)、衛(wèi)生、環(huán)保等多重目標(biāo)要求。

管建并重，確保廁所良性運(yùn)轉(zhuǎn) 一是健全管理機(jī)制。嚴(yán)把材料設(shè)備質(zhì)量關(guān)，嚴(yán)把過程監(jiān)管考核關(guān)，委托監(jiān)理公司對施工現(xiàn)場人員的施工流程、廁具材料設(shè)備及施工安裝進(jìn)行全過程、全方位、全周期監(jiān)督。嚴(yán)把驗(yàn)收關(guān)，抽調(diào)專業(yè)、精干力量，來對當(dāng)?shù)剞r(nóng)村廁改開展全覆蓋驗(yàn)收，實(shí)現(xiàn)到村到戶、一戶一驗(yàn)，保證廁改驗(yàn)收的質(zhì)量和進(jìn)度，真正做到改廁為民、改善民生。二是創(chuàng)新管護(hù)措施。堅(jiān)持日常管護(hù)“農(nóng)民自管為主，政府管護(hù)為輔”。通過集中培訓(xùn)、發(fā)放使用指南等方式，引導(dǎo)農(nóng)戶自覺參與戶廁管護(hù)和糞污處理，確保農(nóng)民會用、愿用、好用。探索通過政府補(bǔ)助的方式，采取委托本地企業(yè)合作處理、現(xiàn)有服務(wù)單位日常處理、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府兜底處理等途徑，建立衛(wèi)生廁所糞液清運(yùn)服務(wù)體系、糞渣糞液資源化利用體系，確保維護(hù)規(guī)范化、清運(yùn)日?；?、利用無害化。三是降低改廁和運(yùn)維成本。結(jié)合農(nóng)戶地形條件、房屋結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)生活習(xí)慣等，把建設(shè)費(fèi)用控制在合理區(qū)間，鼓勵農(nóng)戶對原有廁所進(jìn)行改建，盡可能地利用舊房、舊磚、舊瓦、舊材料，降低改廁成本，盡量不新增占地。梯次推進(jìn)污水管網(wǎng)建設(shè)，堅(jiān)持能集中、不分散的原則，降低設(shè)施故障率和損耗率，減小后期運(yùn)行維護(hù)和技術(shù)升級負(fù)擔(dān)。

技術(shù)創(chuàng)新，切實(shí)提高管理效率 一是合理選擇改廁模式。結(jié)合地區(qū)氣候特點(diǎn)、水資源特征、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人文環(huán)境等，圍繞不污染地表水和地下水、能安全過冬、造價(jià)不高、維護(hù)方便、群眾認(rèn)可接受這五個基本條件，一村一策、一戶一策制定改廁施工方案，防止生搬硬套、搞“一刀切”，如探索寒旱區(qū)糞尿分集干式衛(wèi)生廁所等。二是提升改廁技術(shù)。加強(qiáng)改廁技術(shù)的培訓(xùn)，著力研究和開發(fā)先進(jìn)技術(shù)并推廣無公害糞便處理和資源利用的典型經(jīng)驗(yàn)，特別是強(qiáng)化無公害糞便處理和更加現(xiàn)代、科學(xué)和人性化廁所的研究，將衛(wèi)生廁所納入農(nóng)村污水處理系統(tǒng)，作為農(nóng)村公共衛(wèi)生體系的整體進(jìn)行管理，促進(jìn)農(nóng)村廁所管理效率的不斷提升，讓農(nóng)民群眾享受更高水平的生活品質(zhì)。三是提高糞污收集利用率。在排污基礎(chǔ)設(shè)施薄弱的地方，探索建立源頭排污分離的場所，在新建或改建的廁所，實(shí)現(xiàn)源頭分離。將養(yǎng)殖業(yè)和種植業(yè)有機(jī)結(jié)合，推進(jìn)糞污資源化利用，推廣“微生物+”生態(tài)養(yǎng)殖、把各地廁所的糞便直接轉(zhuǎn)換成有機(jī)肥料，用于農(nóng)場種植果蔬，統(tǒng)籌實(shí)施種養(yǎng)區(qū)域平衡模式。

加強(qiáng)宣傳，引導(dǎo)提高群眾認(rèn)識 一是加強(qiáng)宣傳引領(lǐng)。充分利用廣播、微信、標(biāo)語、專題片、宣傳冊、實(shí)地參觀等多種方式，普及健康知識，算好政治賬、經(jīng)濟(jì)賬、生態(tài)賬，引導(dǎo)廣大群眾轉(zhuǎn)變思想觀念，自覺接受改廁，養(yǎng)成健康文明的生活方式。二是發(fā)揮示范作用。堅(jiān)持以點(diǎn)帶面與整體推進(jìn)相結(jié)合、先行先試與全面推廣相結(jié)合，組織鄉(xiāng)村干部和施工技術(shù)人員到改廁示范點(diǎn)實(shí)地參觀，學(xué)習(xí)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，推廣實(shí)用技術(shù)，擴(kuò)大改廁輻射面。農(nóng)村黨員干部要發(fā)揮帶頭作用，主動改廁，充分調(diào)動廣大群眾的改廁積極性，形成干部帶頭、農(nóng)戶主動、部門聯(lián)動的工作合力。三是強(qiáng)化制度約束。結(jié)合鄉(xiāng)村治理，堅(jiān)持“誰污染、誰負(fù)責(zé)”的原則，建立并完善村規(guī)民約，批評并及時(shí)糾正村里不良風(fēng)氣和陋習(xí)，鼓勵村民講衛(wèi)生、樹新風(fēng)，拋棄不文明、不衛(wèi)生的生活方式，使農(nóng)村廁所革命這項(xiàng)工作入腦入心。

（作者單位：1.農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心2.農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村社會事業(yè)促進(jìn)司）