黨建統(tǒng)合下的條塊分割治理路徑
——基于Z省和S省駐京機構(gòu)的對比分析

張志原

一、引言

作為一個擁有廣闊地域和眾多人口的國家，中國自古代以來就形成了龐大的治理體系，以此實現(xiàn)國家的統(tǒng)一管理。然而，國家的治理規(guī)模與治理效率之間存在著此消彼長的關系，行政系統(tǒng)內(nèi)也面臨著組織管理復雜度高、信息不對稱、利益協(xié)調(diào)難等一系列的問題。[1]其中，條塊分割問題一直是影響和制約整個政府的行政管理的重要難題：在條塊結(jié)構(gòu)下，整體性的公共事務被依照業(yè)務條線(即“條條”)與屬地管理(即“塊塊”)分割為不同的領域和層級，造成了職權(quán)的碎片化，“條條”與“塊塊”之間各自為政，管理和決策權(quán)責不清，存在著明顯的責任推諉和職能空白情況。

黨的二十大報告提出，要“扎實推進依法行政，轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化政府職責體系和組織結(jié)構(gòu)，提高行政效率和公信力”。伴隨著市場化、城鎮(zhèn)化進程加深，公共管理具有更強的整體性和延展性，很多事務會牽扯到更廣泛、更復雜的各個層面，幾乎很難找到一個專門的機構(gòu)來應對。在這一背景下，專業(yè)化、分割式的條塊式行政體系很難切中盤根錯節(jié)的治理問題的要害。目前，學界提出了諸多治理條塊分割問題的路徑，如設置權(quán)責清單、建立協(xié)調(diào)議事機構(gòu)、組織體系扁平化等。[2]然而，這些路徑主要是依托行政系統(tǒng)內(nèi)部的變革而實現(xiàn)的。相比之下，作為國家治理體系的核心，黨組織是如何嵌入到條塊結(jié)構(gòu)中的？黨可以在治理條塊分割問題中能夠發(fā)揮怎樣獨特的作用？對于這些問題，現(xiàn)有的研究仍然缺乏足夠的討論。

近年來，伴隨著服務型政府建設與社會管理精細化，駐京機構(gòu)的工作內(nèi)容從原有的政務服務保障，逐漸向協(xié)助北京市進行首都治理、宣傳本地發(fā)展成果、開展招商引才工作、流動人口管理與服務等多元化職責轉(zhuǎn)型，但目前學界還缺乏對這類政府機構(gòu)運行管理的研究。此外，作為行政派出機構(gòu)的駐京機構(gòu)面臨著突出的條塊分割問題，逐漸強化的駐京業(yè)務工作條線與作為行政派出機構(gòu)的屬地職能間存在著明顯的不協(xié)調(diào)、各自為政等問題。本文以Z省和S省的駐京機構(gòu)為例，通過比較分析，探究黨組織是如何發(fā)揮統(tǒng)合型作用，通過對碎片化條塊體系進行整合、協(xié)調(diào)與約束，從而轉(zhuǎn)化為治理效能的提升。

二、文獻述評

(一)條塊關系問題的產(chǎn)生

條塊關系是中國政府治理體系中的一組至關重要的關系，是在我國單一制的國家結(jié)構(gòu)形式下，依照縱向的層級制和橫向的職能制相結(jié)合的組織原則構(gòu)建起的政府管理體制。[3]回顧新中國成立以來的政府改革歷程，不同時期的行政管理重心在“條條”的屬事責任與“塊塊”的屬地責任之間不斷搖擺，呈現(xiàn)為長期、動態(tài)的變化過程，大致可以劃分為以下四個階段。

第一階段，在計劃經(jīng)濟體制下，地方政府的各職能部門一方面隸屬于地方政府管轄，接受地方政府的領導；另一方面作為上級職能部門的下級機構(gòu)，也受到上級部門的管理和監(jiān)督，這一體系被稱為“雙重領導”。[4]在中央集權(quán)和政企合一的計劃管理體制下，這一時期實質(zhì)上是以“條條”為主。第二階段，改革開放后，為了擴大地方政府的自主性，增強地方發(fā)展經(jīng)濟的活力，中央逐漸向下分權(quán)，在這一時期，上級主管部門主要負責業(yè)務指導，而人事權(quán)、財政權(quán)則大部分由地方政府掌握，“塊塊”開始取代“條條”在政府管理體系中占據(jù)主導地位。第三階段，隨著改革開放的進一步深化，加強宏觀調(diào)控能力、解決地方保護主義問題成為深化改革的重點，從20世紀90年代末開始，稅務、金融監(jiān)管、市場執(zhí)法、環(huán)境保護等部門陸續(xù)開始實施或試點垂直管理，在本系統(tǒng)內(nèi)部將人事權(quán)、財權(quán)和業(yè)務指導權(quán)集中于一條縱向的條線，以增強“條條”對于“塊塊”的監(jiān)督制衡能力。[5]第四階段，近年來為了強化治理體系特別是基層治理中應對復雜問題協(xié)調(diào)處置的能力，不少地區(qū)開始將治理重心下移至基層，賦予街鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于“條條”部門的調(diào)用、協(xié)調(diào)、督辦等權(quán)力，重新提升“塊塊”的作用和地位。[6]

可以看出，中國行政體系內(nèi)的條塊關系會隨著不同時期的治理需求而做出調(diào)整，表現(xiàn)為“條條”與“塊塊”在治理體系內(nèi)主導權(quán)上的更替。[7]但盡管如此，條塊關系的基本制度安排并沒有發(fā)生實質(zhì)性的改變，而這也造成了條塊矛盾仍然是困擾政府治理現(xiàn)代化的重要難題。什么是條塊矛盾？在理想化的組織體系下，條塊管理結(jié)構(gòu)兼具專業(yè)性與綜合性的優(yōu)勢，可以保障上級和下級、業(yè)務與屬地之間的分工協(xié)作、協(xié)調(diào)一致。但從現(xiàn)實運行狀況來看，條塊管理結(jié)構(gòu)也會造成條塊分割的趨勢：一方面表現(xiàn)為“部門逐利主義”，縱向的“條條”和橫向的“塊塊”分別擁有各自的利益和目標，也會以此為基礎劃定管理范圍，制定對自己有利的規(guī)則，從而造成兩個系統(tǒng)之間各自為政、彼此沖突。[8]另一方面則是“政府職責碎片化”，基于條塊的行政體系將公共事務拆分成了不同層級與領域，使得原本作為整體的公共管理事務被“條條”和“塊塊”所分割，造成了一些公共事務的管理上互相推諉扯皮、政策不一，降低了公共管理效率，提升了公共管理成本。[9]

事實上，政府機構(gòu)中的條塊結(jié)構(gòu)是一個科層體制中的普遍現(xiàn)象，但為什么中國出現(xiàn)了明顯的條塊分割問題？目前的學界觀點可以被歸納為以下四個方面。

第一，一些學者認為，條塊分割的核心癥結(jié)在于“職責同構(gòu)”。[10]各層級的政府并不是以應該承擔的職能為基礎劃分事權(quán)，而是在“統(tǒng)一領導、分類管理”下共同對同一事項進行管理，即“上下對口，左右同齊”，各級政府都承擔了很多不該管、管不了、也管不好的公共事項。[11]只有打破“職責同構(gòu)”，合理調(diào)整政府縱向間權(quán)責劃分，才能夠在此基礎上理順政府間關系，解決條塊分割問題。

第二，還有學者提出，條塊分割問題的原因在于法制化程度不足。對于各級政府和職能部門的職權(quán)關系及權(quán)力運行方式都缺乏明確具體的規(guī)定。[12]從這一視角出發(fā)，條塊關系問題的癥結(jié)是人治和法治間的沖突，缺乏明確的職權(quán)劃分可以為行政權(quán)力的自由裁量提供空間，但不利于提升治理的可預期性。特別是在基層治理中，大量職權(quán)不明晰的任務都被布置給了作為“塊塊”的街鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，大大增加基層政府的工作負擔。

第三，激勵不相容也是條塊分割問題產(chǎn)生的原因之一。在干部的考察、任免、交流等各環(huán)節(jié)，條塊之間常常缺乏溝通和合作，在各自考核指揮棒的引導下，對地方利益和部門利益最大化的追求可能會超過整個政府體系的治理目標，導致“有的活沒人干、有的活搶著干”的現(xiàn)象。[13]

第四，從央地關系的視角出發(fā)，有學者認為條塊矛盾產(chǎn)生于一統(tǒng)體制下多元化的國家能力建構(gòu)所產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)性矛盾，是中央管轄權(quán)與地方治理權(quán)間的沖突。[14]中國自古以來是大一統(tǒng)國家，“條條”代表了中央權(quán)力滲透至地方的能力與意愿，而“塊塊”則是地方自主性和特殊性的體現(xiàn)，二者間的張力構(gòu)成了條塊矛盾長期存在又難以消除的政治根源。

(二)條塊關系問題的治理

目前關于治理條塊分割問題的主要觀點可以分為以下三類。

首先，從政府職能優(yōu)化的角度看，應當實現(xiàn)從“職責同構(gòu)”向“職責異構(gòu)”的轉(zhuǎn)型，清晰界定條塊之間的職權(quán)邊界。例如周振超提出，每一層級的政府都應當有自己特定的職責范圍，分清哪些職責應該是中央專有，哪些屬于地方專有，對于中央和地方相交叉的事項，則要明確以哪一方的領導為主，以避免職責不清，互相推諉的現(xiàn)象發(fā)生。[15]而針對法制化程度不足、職權(quán)關系不明晰的問題，十八大以后的普遍做法是建立“權(quán)力清單”，例如在“放管服”改革中，梳理部門和地方管理機構(gòu)的權(quán)力清單以明確責任主體和條塊管理各自的職責權(quán)限，以做到政府“法無授權(quán)不可為”，市場、社會主體“法無禁止即可為”。[16]

其次，建立超越條塊結(jié)構(gòu)之上的協(xié)調(diào)機構(gòu)也是解決條塊分割問題的重要途徑。具體包含以下三種方式：第一，在存在職能交叉的領域建立協(xié)調(diào)議事機構(gòu)，如領導小組、工作組、委員會等等[17]，并且選用更高層級的領導擔任協(xié)調(diào)機構(gòu)的負責人以增強權(quán)威[18]。第二，以網(wǎng)格化管理來實現(xiàn)促進條塊融合，增強信息共享、流程再造與資源整合。[19]第三，通過項目制管理協(xié)調(diào)條塊關系。業(yè)務條線通過發(fā)布項目的方式向?qū)俚卣┙o資源并附加考核，實現(xiàn)“以條為主”縱向整合。[20]也有學者提出，除了正式的制度設計外，也有許多非正式的條塊協(xié)調(diào)機制對現(xiàn)實政府運作具有重要作用，例如通過訴諸個人間的關系與感情，培養(yǎng)共贏文化等，可以作為正式制度設計的補充。[21]

再次，信息技術(shù)的發(fā)展也為解決條塊分割問題提供了方案。一些研究提出，通過建設扁平化組織與平臺管理，也可以實現(xiàn)行政管理組織的“流程再造”，從而在一定程度上彌合條塊結(jié)構(gòu)中的“裂隙”。特別是近些年來，數(shù)字技術(shù)迅猛發(fā)展，基于互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算等智能化管理應用不斷產(chǎn)生，對組織改革形成了賦能。例如在新冠肺炎疫情防控期間，諸如健康寶、市民熱線、基層治理智慧平臺等技術(shù)手段被廣泛應用到基層社會事務中，形成了許多打破和超越傳統(tǒng)政府部門界限的管理方案。[22]

上述治理路徑主要還是依托行政系統(tǒng)內(nèi)部的變革實現(xiàn)的，而在我國黨政體制下，黨組織對于治理條塊分割問題也具有重要意義。目前，一些學者論證了黨組織所發(fā)揮的協(xié)調(diào)條塊關系的作用。黨的十八大以來，堅持和加強黨的全面領導已經(jīng)成為國家治理體系現(xiàn)代化的核心任務，在這一背景下，許多實踐創(chuàng)新得以涌現(xiàn)，例如成立專門性的“工作組”、臨時性的“工作小組”等，保證中央最高決策的統(tǒng)一實施，以解決行政體系條塊管理的協(xié)調(diào)性問題。[23]然而，僅僅將黨組織的功能限定為“協(xié)調(diào)”，事實上忽視了黨在條塊關系處理中更廣泛的作用。近年來，有學者提出了“黨建統(tǒng)合”的概念，由于幾乎所有的政府層級、機構(gòu)都存在著黨組織，可以通過黨的系統(tǒng)自上而下地完成動員、協(xié)調(diào)、激勵、約束等工作，從而完成其他機制難以實現(xiàn)的整合任務。目前，從“黨建統(tǒng)合”視角分析條塊問題治理的研究還較為有限，本文將基于駐京機構(gòu)的案例研究具體闡述如何基于黨的組織體系形成治理條塊分割問題的有效路徑。

三、駐京機構(gòu)的條塊設置與治理困局

(一)駐京機構(gòu)的產(chǎn)生與發(fā)展

政府駐外辦事機構(gòu)是一種特殊的政府組織形式。作為我國行政派出管理中的一類模式，駐外辦事機構(gòu)是政府職能在外地的延伸，負責政府在其他地區(qū)各類事務的具體執(zhí)行。以地方政府駐北京辦事機構(gòu)為例，我國作為一個自古以來的幅員遼闊的中央集權(quán)國家，一方面受制于地理交通、信息傳輸?shù)木窒?，中央與地方之間在信息傳遞上存在著滯后性問題，另一方面，地方政府也有了解中央政府動態(tài)、強化與中央各部門間聯(lián)系的動機，因此，設置駐京辦事機構(gòu)就可以為中央與地方政府之間的溝通與協(xié)調(diào)提供便利。

總體上看，政府駐京機構(gòu)經(jīng)歷了從粗放化設立到規(guī)范化管理的發(fā)展歷程。我國除北京外，各級地方政府及重要部門一般都設有駐京辦事處或聯(lián)絡處。改革開放后，中央政府相關部門在分配資源時享有較大的自由裁量權(quán)，因此各級地方政府為了促進本地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，紛紛自行設立駐京辦事處，利用駐京辦加強與中央各相關部門進行聯(lián)絡。由于缺乏統(tǒng)一管理與法制規(guī)劃，各地方駐京辦呈現(xiàn)出了混亂無序的局面，在經(jīng)費使用、人員管理等方面都缺乏必要的監(jiān)督。因此，在1988年、1990年和2010年，國務院分別出臺文件對各地區(qū)駐京辦進行了集中摸排、清理。對于已設立的各層級駐京辦事機構(gòu)，派出地政府辦公室要向省級政府報批，經(jīng)批準后，確實因工作需要的可以保留，否則一律撤銷。駐京機構(gòu)的管理工作也開始逐漸步入正軌。[24]

近年來，隨著我國政府開始逐漸向服務型政府轉(zhuǎn)型，駐京機構(gòu)的職責也從設立之初的獲取中央政府的各種政策信息、為地方官員赴京辦事提供各種便利，轉(zhuǎn)向為服務于本地區(qū)的在京流動人口，吸引人才回本地就業(yè)，協(xié)助首都城市治理等。首先，在流動人口服務方面，一些農(nóng)民工輸出大省如四川、重慶等地，在各級駐京辦下就設有農(nóng)民工服務中心，提供法律維權(quán)服務、聯(lián)系商會安排返鄉(xiāng)列車、在過節(jié)期間組織走訪慰問等。其次，在招才引智方面，隨著高質(zhì)量發(fā)展的目標日益深入人心，各地區(qū)為了促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與社會建設，都推出了很多吸引企業(yè)、人才落戶的政策，北京作為科教資源豐富、各行業(yè)人才富集的中心城市，許多地區(qū)駐京辦都成立了招商引資、招才引智的“雙招雙引”工作組，吸引特別是地方籍貫的人才回鄉(xiāng)工作。最后，在配合首都治理方面，各地駐京辦協(xié)助北京市政府開展了很多重要工作，例如，在疏解非首都功能的專項治理中，各地方駐京部門需配合北京市做好外來務工人員的有關工作，有些駐京機構(gòu)將非首都功能疏解與吸引人口返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)結(jié)合起來，取得了不錯的工作效果。

(二)駐京機構(gòu)的條塊關系問題

現(xiàn)階段駐京機構(gòu)工作也面臨著諸多挑戰(zhàn)，其中較為突出的一個就來自條塊關系的協(xié)調(diào)上。駐京機構(gòu)系統(tǒng)中的“條條”是駐京業(yè)務工作，包括政務服務保障、協(xié)助首都治理、招商引才工作、流動人口管理與服務、宣傳本地發(fā)展與政策等。根據(jù)2010年《國務院辦公廳關于加強和規(guī)范各地政府駐北京辦事機構(gòu)管理的意見》，由國家機關事務管理局負責省級駐京辦事機構(gòu)的管理、協(xié)調(diào)、審計工作，省駐京辦也對下級地市駐京聯(lián)絡處具有聯(lián)系、指導等職責，由此形成了從國務院機關管理事務局—省駐京辦事處—各地市駐京聯(lián)絡處的“條條”架構(gòu)。

駐京機構(gòu)系統(tǒng)中的“塊塊”則源自其作為行政派出機構(gòu)的屬性。例如，各省駐京辦事處、地市駐京聯(lián)絡處大多由省、地市兩級政府負責直接管理，承擔省、市黨委和政府委托的各類事項；一些國有企業(yè)、政府部門的駐京聯(lián)絡處也是向原單位直接負責。此外，目前的駐京機構(gòu)還包括一些駐京臨時工作組，例如招商引資工作組、信訪工作組等，其領導關系也都隸屬于原派出機構(gòu)。

總的來看，駐京機構(gòu)的條塊關系呈現(xiàn)出明顯的“塊強條弱”“條塊分割”狀況。各駐京機構(gòu)的性質(zhì)為行政派出機構(gòu)，由原派出機構(gòu)直接領導，主要職能也是完成原單位委托的服務保障、信息溝通、招商引資等工作。相比之下，省級駐京辦對地市級駐京聯(lián)絡處只有業(yè)務指導權(quán)，缺乏必要的管理、監(jiān)督手段。而對于一些駐京臨時工作組，駐京辦則連指導關系也不存在，只是互為“兄弟單位”，在實際工作中各負其責。

條塊分割問題是造成駐京機構(gòu)管理混亂、各自為政的重要組織原因。一方面，在缺乏來自條線的管理約束下，各地方政府有動機來擴張駐京機構(gòu)的職權(quán)邊界，模糊經(jīng)費使用標準，以此來獲得更好的服務保障待遇，在招商引資中取得更大的競爭優(yōu)勢，而這也是被輿論廣泛批評的“駐京機構(gòu)管理亂象”產(chǎn)生的重要原因。另一方面，隨著駐京工作逐漸從最初的公務接待轉(zhuǎn)向服務在京流動人口、招才引智、配合屬地政府做好流動人口管理等更豐富的職能，將各分散化、碎片化的駐京機構(gòu)整合起來，形成“全省一盤棋”就顯得尤為重要。但受困于行政體制架構(gòu)與機制設計，駐京機構(gòu)之間各自為政、缺乏協(xié)調(diào)，甚至存在著互相競爭，從而表現(xiàn)為“駐京機構(gòu)只歸屬于原派出單位管理但駐京工作需要統(tǒng)一協(xié)調(diào)”這一突出矛盾。

在條塊分割的困境下，一些省市的駐京機構(gòu)嘗試著以黨組織建設為抓手，建立起統(tǒng)一協(xié)調(diào)的組織架構(gòu)，以黨員動員打破部門壁壘，以黨紀與工作考核相結(jié)合的方式，探索出了一條以黨建統(tǒng)合治理條塊分割的實踐路徑。本文將以Z省和S省為案例進行分析。Z省和S省都是經(jīng)濟大省，GDP總量在全國范圍內(nèi)位居前列，有大量的本省籍流動人員在北京工作，省、地市級駐京辦的工作職責都包含了服務保障、雙招雙引、宣傳本地、配合北京市屬工作等內(nèi)容。二者的區(qū)別主要體現(xiàn)在黨組織架構(gòu)的設置上，黨建引領是S省駐京工作的一大亮點，在省委書記和組織部的批準下，S省成立了統(tǒng)一的在京機構(gòu)人員工作委員會，之下還設立了省—市—縣—支部的四級流動黨員黨組織體系，以黨組織網(wǎng)絡統(tǒng)合了各個在京機構(gòu)，可以作為黨建對駐京工作“全面統(tǒng)合”的代表；相比之下，Z省尚未建立起統(tǒng)一的黨員管理體系，各機構(gòu)的黨組織分別隸屬于不同的上級黨組織，只有駐京信訪工作組實現(xiàn)了本體系內(nèi)部的省—地市—區(qū)縣三級黨組織的整合，因此可以算作“部分統(tǒng)合”的代表。

本文選擇以地方政府駐北京辦事機構(gòu)為案例，分析黨建如何統(tǒng)合條塊關系成為治理行政系統(tǒng)內(nèi)條塊分割問題的治理路徑，主要有兩方面的考量。第一，駐京機構(gòu)具有明顯的“塊大于條”特征，可以代表性案例來分析這一類型的條塊分割問題如何治理。例如在當前的基層治理中，常有“條塊結(jié)合，以塊為主”的說法，但如何解決由此帶來的專業(yè)性與監(jiān)管問題，本文的案例分析將會提供借鑒。第二，行政派出機構(gòu)的屬性使得對于駐京機構(gòu)的組織架構(gòu)調(diào)整難以實現(xiàn)，很難通過權(quán)責清單、項目制管理，抑或是成立協(xié)調(diào)機構(gòu)等模式對于條塊分割問題進行治理。因此，駐京辦的案例可以被視為案例選擇中的“最不可能案例”，也即，如果在駐京機構(gòu)中，通過黨建統(tǒng)合實現(xiàn)了對于條塊分割的治理，則意味著這一路徑也有潛力在行政系統(tǒng)的其他部門中適用以解決條塊問題。

四、“部分統(tǒng)合”模式：Z省的駐京工作實踐

(一)Z省駐京機構(gòu)的條塊設置

Z省的政府駐京機構(gòu)大致分成兩類：駐京行政機構(gòu)和駐京工作組。其中，駐京行政機構(gòu)包括Z省人民政府駐北京辦事處和地市級政府駐京聯(lián)絡處，分別是省政府和各市政府的派出機構(gòu)；駐京工作組包括各省、地市、區(qū)縣派出的信訪工作組和雙招雙引工作組，都隸屬于原工作單位管轄。此外，還存在著很多不屬于政府系統(tǒng)的在京機構(gòu)，例如，Z省在京商會就是由Z省在京企業(yè)家組成的社會團體，也形成了省級在京商會—地市級商會—區(qū)縣級分會的組織架構(gòu)。另外，還有Z省地方國企的駐京辦事處等機構(gòu)。

圖1 Z省駐京機構(gòu)條塊組織架構(gòu)

圖1描述了Z省政府駐京機構(gòu)的基本條塊組織架構(gòu)。首先，從各級政府內(nèi)部組織關系來看，盡管在原單位架構(gòu)中，各級人民政府對于各政府組成部門擁有明確的隸屬和管轄關系，但作為派出機構(gòu)，駐京辦/駐京聯(lián)絡處卻對派駐北京的各專項工作組既沒有行政領導關系，也沒有業(yè)務指導關系。其次，從各級政府之間的組織關系來看，在一般的行政體系架構(gòu)中，省—地市—區(qū)縣級人民政府層層管轄，有著明確的上下級關系，但作為派出機構(gòu)，省級駐京辦對地市級駐京聯(lián)絡處不存在行政上的隸屬，而是分別向原派出單位負責，省駐京辦只保留業(yè)務上的指導關系和各地市駐京聯(lián)絡處負責人任命時的建議權(quán)。由此可見，駐京機構(gòu)的組織系統(tǒng)要比地方行政系統(tǒng)架構(gòu)的條塊關系要更加復雜，政出多門、互不統(tǒng)屬的情況更加明顯。

碎片化的條塊組織架構(gòu)影響到了Z省駐京工作的展開，具體表現(xiàn)為三方面的癥結(jié)。

第一，駐京工作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難。由于主要的駐京機構(gòu)都是由各級地方政府派出，使得其工作內(nèi)容和目標都帶有很強的地方性色彩。當想要統(tǒng)一推行某項政策時，駐京工作容易出現(xiàn)一盤散沙、工作力不從心的情況，很難做到統(tǒng)一思想意識、全省“一盤棋”。以Z省在京流動人員的服務和支持為例，Z省駐京辦掌握著很多政策資源，如人才政策、本省企業(yè)的人才需求、各類社會活動的參與機會等，但由于各市、區(qū)縣沒能協(xié)調(diào)起來，各自為政，沒有做到信息的開放互通，因此與在京流動人口的對接程度仍然較為有限。

第二，駐京機構(gòu)之間競爭內(nèi)耗。在晉升錦標賽的體制下，地方政府的領導人會為了追求經(jīng)濟社會發(fā)展而展開晉升，努力讓自己的治理績效超過同層級的其他地區(qū)。而這種晉升激勵也會傳導至駐京辦的工作中，以招商引資、招才引智的“雙招雙引”工作為例，各地市駐京工作組都會為了本市的發(fā)展而大力宣傳政策、爭取資源，地市之間存在著一定的競爭關系，而由于省駐京辦對于下級駐京機構(gòu)缺乏足夠的約束和協(xié)調(diào)能力，在緩解內(nèi)部競爭、形成工作合力方面能夠發(fā)揮的效力比較有限。

第三，缺乏監(jiān)督約束機制。駐京工作的業(yè)務條線缺少“抓手”用來指導和監(jiān)督各下級駐京聯(lián)絡處及各類駐京工作組。在訪談中，Z省駐京辦的干部提道：

相比于省內(nèi)的條線部門，比如工商系統(tǒng)對于下級的領導，我們駐京部門是比較弱的，各地市駐京辦的政務服務、招引工作都是聽命于地方的，我們(省駐京辦)只能做一些統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)的工作，但真能起到多大效果不好說。

盡管Z省駐京辦嘗試通過工作例會、專題讀書會和黨風廉政建設聯(lián)席會等活動，加強對掛靠處室和各市駐京機構(gòu)指導，但掌握的制度“抓手”仍然較為有限。

(二)黨組織與條塊問題治理——Z省駐京信訪工作組的“部分統(tǒng)合”

針對Z省駐京機構(gòu)出現(xiàn)的條塊分割問題，Z省駐京信訪工作組首先做出了改革，其核心要求就在于以黨組織統(tǒng)合分散的條塊機構(gòu)，開展統(tǒng)一領導、協(xié)調(diào)和監(jiān)督。在行政組織架構(gòu)上，Z省駐京信訪工作組由省、市、縣(區(qū))組成。駐京信訪工作人員的構(gòu)成較為多元，省級的駐京信訪工作組由省信訪局、公安廳、省高級法院的工作人員抽調(diào)而來，各地市級、縣級信訪工作組的人員則由屬地的相關部門分別派駐而來。由此就造成了信訪駐京工作組在工作方面的諸多問題：首先，各地區(qū)派駐北京的工作人員居住分散在北京市各區(qū)，工作時間也并不固定，人員流動性很大，很難進行協(xié)調(diào)管理；其次，信訪工作具有較強的專業(yè)性，但由于各層級的駐京工作組都對屬地政府負責，缺少來自業(yè)務條線的監(jiān)督，容易出現(xiàn)工作失當?shù)膯栴}。

針對駐京信訪工作存在的突出問題，Z省以黨組織建設為抓手，進行了兩個方面的改革。

首先，建立了統(tǒng)一領導的駐京黨組織架構(gòu)。2021年12月，Z省駐京信訪工作組成立功能性黨委，以區(qū)縣為單位統(tǒng)一管理全省駐京信訪工作的黨員。在組織架構(gòu)方面，由省信訪局副局長兼任Z省駐京工作組黨委書記，在省一級駐京信訪工作組黨委下，成立各地市、區(qū)縣功能性黨支部。雖然黨組織關系依然保留在原單位，但功能性黨組織的建立已經(jīng)可以實現(xiàn)在京開展黨員管理、教育學習等工作。目前，Z省在京信訪機構(gòu)的200多名黨員都已經(jīng)納入了流動黨員管理中。

其次，以黨的紀律加強對駐京工作組的約束。在功能性黨組織成立之后，Z省通過建立省—地市—區(qū)縣三級黨組織體系，將駐京信訪工作一竿子插到底，實現(xiàn)統(tǒng)一管理、統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一要求、統(tǒng)一調(diào)度。在紀律約束方面，Z省駐京信訪工作組黨委將信訪工作與黨建評優(yōu)評先結(jié)合起來，簽訂責任書，層層壓實管黨責任，嚴肅工作紀律，對于駐京信訪工作表現(xiàn)突出的單位或個人發(fā)函推薦，取得了較好的效果。

總體而言，Z省駐京信訪工作組黨委的成立加強了黨對于信訪工作的指導。特別是在行政組織架構(gòu)難以直接調(diào)整的情況下，黨組織既扮演了治理過程中“柔性”的要素，通過功能性黨組織的設立建立起了統(tǒng)一管理的組織體系；同時，黨組織也發(fā)揮了“剛性”的約束作用，以黨的紀律強化信訪工作的各項執(zhí)行要求，從而改變了此前駐京信訪工作缺乏管理、各自為政的問題。

然而，目前Z省只完成了信訪工作中條塊關系的黨建統(tǒng)合，在整體的駐京機構(gòu)中，黨組織結(jié)構(gòu)仍然較為分散化。例如，省駐京辦黨組既受原派出單位即Z省省直機關黨委的領導，也受國務院國管辦綜合司黨委領導，所屬市級駐京辦黨委一部分歸屬于省駐京辦黨委下管理，而另一些則由原屬地黨委直接領導。此外，省駐京辦與信訪工作組黨委間也沒有直接的領導與被領導關系，“雙招雙引”工作組更是大量沒有建立起流動黨員黨組織。黨組織建設上的缺位使得Z省從整體上缺乏強有力的“抓手”來統(tǒng)合分散的條塊關系，構(gòu)建統(tǒng)一的駐京工作體系。

五、“全面統(tǒng)合”模式：S省的駐京工作實踐

(一)S省駐京機構(gòu)的條塊設置

S省的駐京機構(gòu)在組織架構(gòu)上與Z省基本一致，大致可以參考圖1中所示的條塊結(jié)構(gòu)。其中，S省駐京辦事處的單位性質(zhì)是事業(yè)單位，由S省人民政府設立，具體由S省政府辦公廳負責管理，職責包括加強與中央機構(gòu)的信息聯(lián)絡，開展雙招雙引、宣傳本地發(fā)展，公務活動服務保障，駐地維穩(wěn)等工作。S省下轄各市也設有駐京聯(lián)絡處，均由本級人民政府負責直接管理。此外，S省也設有駐京信訪工作組等機構(gòu)，駐京信訪工作組是各級信訪局的派出機構(gòu)，由原派出單位負責直接管理。

在這一條塊組織架構(gòu)下，S省出現(xiàn)了與Z省相似的問題，包括工作協(xié)調(diào)困難、機構(gòu)管理混亂、缺少監(jiān)督抓手等。此外，與Z省在京流動人口多為工商業(yè)從業(yè)群體不同，S省距離北京更近，在京人口數(shù)量更多，且很大一部分為外來務工人員，在對這些群體進行組織、聯(lián)絡、服務中面臨更大的困難。

(二)黨組織與條塊問題治理——S省駐京機構(gòu)的“全面統(tǒng)合”

為了解決條塊分割所帶來的諸多治理問題，S省以黨建工作為抓手，利用黨的組織優(yōu)勢對碎片化的行政機構(gòu)進行整合、協(xié)調(diào)與約束。

首先，在全省駐京機構(gòu)范圍內(nèi)建立了統(tǒng)一的黨組織架構(gòu)。相較于Z省僅在駐京信訪工作系統(tǒng)內(nèi)部實現(xiàn)了以黨建統(tǒng)合條塊關系，S省的改革則更為徹底。S省黨建工作是該省駐京工作的一個主要亮點。2017年，為了統(tǒng)籌做好S省在京流動黨員教育管理工作，省委決定依托省政府駐北京辦事處成立S省委在京機構(gòu)人員工作委員會，為正廳級單位，與S省駐京辦事處合署辦公。在組織架構(gòu)上，省委在京機構(gòu)人員工委根據(jù)流動黨員的群體特點，指導各市在黨支部設置中本著方便黨員參加組織生活的原則，從流動黨員流出地、流入地和從屬行業(yè)三個維度構(gòu)建了“流出地+區(qū)域+行業(yè)”流動黨員黨組織網(wǎng)格。共成立在京流動黨員黨組織765個，其中，黨委127個，黨總支21個，黨支部617個，形成了“省—市—縣—支部”的四級流動黨員黨組織體系，將在京流動黨員全部納入管理覆蓋范圍。

其次，依靠黨組織對一些駐京工作中的治理難題進行處置和協(xié)調(diào)。例如，如何與北京市政府間協(xié)調(diào)配合是駐京辦事處面臨的一大難題，但同時也存在著較大的合作空間，一方面，北京的場所資源比較昂貴，部分駐京機構(gòu)難以設立固定的活動場所，組織活動、開展工作存在限制；另一方面，北京市也需要各省駐京組織的支持協(xié)助管理流動人員，以及引導流動黨員下沉社區(qū)參與社會治理。由于S省實施了統(tǒng)一化的組織架構(gòu)，S省委組織部得以在省一級層面與北京市各區(qū)簽約，并要求各市駐京黨組織主動協(xié)調(diào)落實雙向共管責任，與北京市有關方面建立結(jié)對共建點126個，開展各類共建活動505次。各市級政府在此基礎上根據(jù)自身條件和需要開展共建活動，例如LY市各級在京流動黨員黨組織與其所在街道的工作委員會等駐地黨組織開展“社區(qū)吹哨、黨員報到”等共建活動200余次，累計參與3600余人次。

圖2 S省駐京機構(gòu)條塊組織架構(gòu)

最后，依托組織紀律和資源供給的方式進行約束和激勵。S省在建立了從省級駐京黨工委到地市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級的黨組織結(jié)構(gòu)后，依照來源地，即屬地為標準，將分散的駐京機構(gòu)納入黨組織網(wǎng)格中，實現(xiàn)了統(tǒng)一、整合的領導體系。在此基礎上，S省還建立了《在京流動黨員黨委基層黨建工作考核暫行辦法》等規(guī)章制度，用以壓實駐京機構(gòu)黨委的責任，嚴明黨的紀律，使得駐京機構(gòu)擁有了管理下屬“塊塊”和“條條”的抓手。此外，也可以通過黨組織提供資源的方式支持和約束下級黨組織。例如，針對基層黨組織在組織場地和人員上的不足，S省駐京工作組黨委及時反映協(xié)調(diào)解決基層流動黨員黨組織在開展工作中遇到的困難，引導有條件的黨組織共享活動場所，制作黨員活動室共享手冊，有效解決黨員活動場地不足的問題。目前，各級在京流動黨員黨組織共配備專兼職黨務工作人員1600余人，通過整合在京機構(gòu)或企業(yè)、商會資源，全部落實了日常辦公場所，通過財政或黨費列支等途徑，全部明確了工作經(jīng)費來源。

六、黨建統(tǒng)合：黨組織應對條塊分割的治理邏輯

統(tǒng)合型治理被一些學者用以描述中國共產(chǎn)黨領導下的國家治理模式。例如，歐陽靜提出，統(tǒng)合型治理是以黨委為中心，通過資源整合、結(jié)構(gòu)重塑以克服官僚制缺陷與惰性的一種政治機制，目的在于完成那些具有綜合性和緊迫性的中心工作。[25]何艷玲則提出，在松散型制度環(huán)境中，基層黨組織發(fā)展出統(tǒng)合治理模式，借助“黨委統(tǒng)籌的項目制”“基層黨組織體系擴展”和“黨員骨干下沉”等機制重塑基層社會，并拓展復雜治理的能力。[26]現(xiàn)有關于統(tǒng)合型治理的論述大多集中于分析黨組織如何作用于社會治理、縣域治理中，對分散化的治理資源進行整合以達成治理目標。而本文基于Z省和S省駐京機構(gòu)的案例認為，在解決政出多門、多重領導的條塊分割問題時，黨組織也發(fā)揮著統(tǒng)合式作用，通過建立統(tǒng)一領導體系、組織紀律考核、動員黨員骨干、分配治理資源，從而打破部門壁壘，實現(xiàn)“條條”與“塊塊”之間的整合與協(xié)作。

(一)以黨的統(tǒng)領整合行政組織架構(gòu)

李侃如將改革開放后中國的行政系統(tǒng)概括為“碎片化的威權(quán)主義”，由于提出和通過新政策的權(quán)力被分散化地掌握在不同部門之間，加之下放權(quán)力后各部門有更強地追求自身利益的動機，中國的政策過程將面臨著潛在的部門之間協(xié)調(diào)困難的問題。[27]盡管經(jīng)濟社會經(jīng)歷了40多年的快速發(fā)展，中國的政府治理體系已經(jīng)有了顯著的變化，但李侃如所提及的行政體系內(nèi)部權(quán)力碎片化的問題依舊長期存在。特別是隨著現(xiàn)代化與城市化進程的深入，日益復雜的公共事務遠非單一的行政部門可以獨自解決，而是需要“條條”與“塊塊”間更多的協(xié)作配合。在這一背景下，公共事務治理的整體性與行政職權(quán)分配的碎片化之間的矛盾就顯得格外突出，各個部門只負責分內(nèi)之事，對職能之外的事務置之不理，甚至互相競爭，很難形成治理合力。Z省駐京機構(gòu)所面臨的困境就明顯地體現(xiàn)了這一點。

與碎片化的條塊結(jié)構(gòu)相比，黨組織體系具有更強的整體性。S省的駐京機構(gòu)都由原單位派出，在行政系統(tǒng)內(nèi)屬于高度的分散化結(jié)構(gòu)，互不統(tǒng)屬、各自為政，但通過建立統(tǒng)一的黨委在京工作委員會，可以將分散的行政組織都歸屬在一個組織框架內(nèi)，構(gòu)建起了組織間的領導關系，從而能夠充分調(diào)動、協(xié)調(diào)和整合各部門的資源實現(xiàn)統(tǒng)籌布局，協(xié)同治理。此外，與剛性較強的行政組織體系相比，黨組織架構(gòu)在設計上具有更強的靈活性。例如，Z省駐京工作組的黨員群體，其黨組織關系都保留在原派出單位，但駐京工作組可以設置功能性黨組織，由原單位委托對在京黨員進行管理和教育，而類似的對人員管理體制的靈活變更則很難在行政體系下實現(xiàn)。黨組織與條塊結(jié)構(gòu)間具有相互補充的關系。前者可以發(fā)揮整體推進、統(tǒng)一謀劃的組織優(yōu)勢，來調(diào)節(jié)科層體制部門分割、職責不清的劣勢；后者則承擔具體的事務性執(zhí)行，在統(tǒng)籌安排下依托自身的專業(yè)性完成治理事項。

(二)以黨的紀律壓實工作責任

中國的行政系統(tǒng)有別于馬克斯·韋伯經(jīng)典意義上的科層制體系，帶有很多“壓力型體制”“行政發(fā)包制”的特征，但仍然是以行政職權(quán)分配為基礎，具有很強的按部就班、照章辦事、專業(yè)分工、層級分明的特點。然而，黨組織所代表的政治邏輯則不同，要求總攬全局、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進，對于重點任務則可以施加政治性考核，通過傳遞政治壓力，要求干部承擔政治責任的方式，激勵黨員干部回應重點問題和訴求。在訪談中，Z省的一位駐京辦書記提道：“從黨的角度出發(fā)，對于干部怎么要求都不過分，而行政條線則不行?！边@反映了科層制邏輯和黨組織所代表的政治邏輯間的重要區(qū)別。在高敏感性的駐京信訪工作中，僅依靠業(yè)務條線的指導關系很難對由各地方派駐的信訪工作組形成有力的約束，而通過建立駐京信訪工作組黨委，將黨紀考核與信訪工作結(jié)合起來，就可以把考核機制壓實，Z省的駐京信訪工作也得以在全國同級單位中名列前茅。

同時，黨的紀律也可以成為統(tǒng)一約束和管理“條條”和“塊塊”的重要抓手。條塊分割問題出現(xiàn)的一個重要原因在于，“條條”和“塊塊”有各自的職責分工與考評體系，在考核指揮棒的導向下，就使得各部門的工作人員傾向于“部門本位主義”或是“地方本位主義”。這一問題在駐京工作中體現(xiàn)得較為明顯，由于各駐京機構(gòu)、工作組都是由地方派出，服務于地方的經(jīng)濟社會利益是其首要目標，因此客觀上增加了彼此間的競爭關系與協(xié)調(diào)難度。而在S省，由于建立起了統(tǒng)一的黨組織管理體系，可以依靠黨組織架構(gòu)分配和協(xié)調(diào)任務關系，并進行相應的職責考核和監(jiān)督，為駐京業(yè)務條線提供約束下級部門的有力“抓手”，從而彌補了“條條”與“塊塊”之間的不平衡狀態(tài)。

(三)以資源動員打破部門壁壘

在以條塊結(jié)構(gòu)為基礎的行政體系內(nèi)部，各類資源的動員和調(diào)配都是沿著“條條”和“塊塊”進行的，很容易產(chǎn)生資源分配上的部門阻隔。例如在社會治理體系中，基層部門往往承擔著綜合性的職責，但在人力資源、財力資源上相較于更高層級的政府具有明顯劣勢，就常常造成行政部門權(quán)責不一、有心無力的情況。而黨組織則可以發(fā)揮其組織動員能力，打破條塊結(jié)構(gòu)對于治理資源的分割，轉(zhuǎn)而通過黨組織系統(tǒng)對人力資源和財力資源在各部門間進行統(tǒng)一調(diào)配以滿足任務需求。黨員是黨組織肌體的細胞，其因黨員身份而具有響應組織號召的政治義務，能夠根據(jù)黨的意志變化、重點工作的調(diào)整而隨時調(diào)適其強度、范圍和應用領域。例如，在疫情防控等突發(fā)任務中，S省駐京辦就可以憑借其上級黨委的身份，超越部門分割，充分調(diào)動起各分散的駐京機構(gòu)中的黨員群體，集合力量配合北京市的防疫工作。

黨組織也可以發(fā)揮物質(zhì)資源輸送和分配的功能。黨的十八大后，黨建的重要性被充分提高，黨建活動無論是在經(jīng)費還是場地上都有了更多的支持。上級黨組織可以通過支持下級單位開展黨建工作向下調(diào)配資源，以彌補“條條”或“塊塊”在履行職責時的弱勢地位，而下級黨組織也可以將業(yè)務工作與黨建活動相結(jié)合，以此向上級爭取更多的資源。比如，S省的LY市駐京辦基于革命老區(qū)所具有的紅色資源，獲得上級批準得以在北京市建立了黨員教育基地，一方面可以向中央部委、北京市屬部門宣傳和介紹本地文化及發(fā)展情況，另一方面也以此為契機獲得了較為充分的活動場地，為駐京業(yè)務的開展提供了基礎。

七、結(jié)語

本文對Z省和S省駐京機構(gòu)進行了比較案例研究，對黨組織如何發(fā)揮統(tǒng)合型作用以解決政府機構(gòu)內(nèi)部的條塊分割問題做了分析。黨組織可以建立起統(tǒng)一領導、協(xié)調(diào)和職責分配體系，通過將黨的紀律與工作責任制相結(jié)合，明確、壓實組織和個人的責任，并發(fā)揮黨員先鋒模范作用，引導行政資源下沉，增強條塊執(zhí)行任務的能力。盡管駐京機構(gòu)作為行政派出單位，在行政職責、隸屬關系上都不同于常規(guī)的政府部門，但作為條塊分割較為嚴重，部門碎片化程度較高的行政部門，駐京機構(gòu)依托黨組織建設治理條塊分割的成功經(jīng)驗，仍然可以為政府治理體系的改革與發(fā)展提供借鑒。

自黨的十八大以來，中央高度重視黨的全面領導在國家治理體系中所發(fā)揮的重要作用。黨的十九屆四中全會提出，要“把黨的領導貫徹到黨和國家所有機構(gòu)履行職責全過程，推動各方面協(xié)調(diào)行動、增強合力”，以黨建引領國家治理已成為中國之治的重大命題之一。但相比于實務界如火如荼的創(chuàng)新實踐，對于“為什么要黨建引領”“黨建如何引領”這些關鍵命題依然缺乏足夠的學理闡釋。本文對于理解黨政關系如何塑造中國行政體系的運作具有重要啟示。黨建統(tǒng)合的實質(zhì)在于，作為政治生活主體的黨組織對分散化、碎片化的“條條”和“塊塊”進行重構(gòu)，利用黨作為政治組織所擁有的整體領導、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、黨員動員、政治考核、資源輸送等組織優(yōu)勢，對各自為政、層級分明、部門分割的政府行政體系進行整合和重構(gòu)。

黨建統(tǒng)合的目標并不是簡單地以黨代政，而是利用黨組織具備的組織特性和管理優(yōu)勢，賦能行政體系，提高行政效率，使其更有效地執(zhí)行公共治理職能、解決社會問題。事實上，在目前的實踐中也常常出現(xiàn)將條塊關系協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)移給黨的部門，解決條塊矛盾依靠領導個人的情況，對黨的治理精力與資源造成不必要的消耗。發(fā)揮黨的組織優(yōu)勢應當主要依托于制度化建設，通過在重點事項、關鍵環(huán)節(jié)發(fā)揮統(tǒng)一協(xié)調(diào)、紀律監(jiān)察、組織動員作用，以點帶面，將黨的“統(tǒng)籌全局、協(xié)調(diào)四方”功能運用到政府運行過程之中。

本文的研究也存在著一些局限，特別是在案例選擇上，駐京機構(gòu)可以作為一個因“塊大于條”而形成條塊分割的典型案例，而對于其他“條大于塊”的問題則需要進一步拓展案例選擇。事實上，諸如北京市黨建引領“接訴即辦”改革，就依托“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”等機制，實現(xiàn)了“塊塊”對于“條條”的動員與協(xié)調(diào)。而對于諸如此類案例的分析，將進一步拓展對黨建統(tǒng)合治理條塊問題的研究，增進對于黨組織建設及其功能的理解。