用能指標擔保：制度實踐與理論進路

周杰普 程克元

摘要：用能指標擔保是用能權市場化改革的重要內(nèi)容之一，我國多個省份已著手開展相關試點實踐。但用能權兼跨公、私兩個層次的法律屬性使之難以完全依照傳統(tǒng)物權理論來得出進行明確的理論界定，造成了實踐模式與理論架構相割裂的格局?？苫谟媚軝嗟呢敭a(chǎn)權利屬性并結合中國擔保法體系，通過法律解釋來為用能權開拓出準用既有擔保規(guī)范的空間，以彌合理論與現(xiàn)實之間的裂隙，申言之，用能指標擔保宜采用質(zhì)押擔保的進路，并與其它公共資源類交易標的一并整合入公共資源交易中心，以在全國建立起更加統(tǒng)一、高效的用能管理體系。

關鍵詞：能源改革；用能權；用能指標；法律屬性；質(zhì)押擔保

中圖分類號：D922.67 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X（2024）02-0114-06

2015年10月，中共中央通過《關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》，正式將用能權有償使用制度引入到能源改革的框架中。隨后，在2016年7月，國家發(fā)改委出臺《用能權有償使用和交易制度試點方案》（以下簡稱《試點方案》），從頂層規(guī)劃了包括浙江、四川、河南等省份在內(nèi)的第一批用能權有償使用試點地區(qū)。從國家生態(tài)文明建設的宏觀目標來看，用能權交易有著非常廣闊的發(fā)展前景，其在全國范圍內(nèi)推廣大抵也只是時間問題。在廣義的用能權交易體系中，除了用能指標的初始分配、買賣外，用能指標擔保也是非常重要的組成部分，它除了能在宏觀上促進國家節(jié)能減排目標的實現(xiàn)外，也有利于企業(yè)盤活資產(chǎn)、提高抗市場風險能力。但由于目前正處于制度建設初期，各地的探索方案各異，在取得改革經(jīng)驗的同時，也暴露了諸多現(xiàn)實問題，阻礙了用能指標交易制度的進一步發(fā)展。要妥當回應實踐中的各種問題，形成統(tǒng)一、成熟的解決方案，有必要先厘定用能權的法律屬性。

一、用能權的法律屬性

對于用能權法律屬性的界定有實然法規(guī)定、學理研究兩個層面，前者確立了后者的基本分析語境。

（一）物權法定視角下的用能權屬性分析

“用能權”作為官方正式的能源政策概念，最初出現(xiàn)在2015年中共中央政治局、國務院聯(lián)合印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》中，與碳排放權一并被納入進生態(tài)保護市場交易制度之下。2016年3月全國人大審議通過“十三五”規(guī)劃，明確提出建立用能權初始分配制度?！对圏c方案》規(guī)定“用能權交易”的“交易標的為用能指標”，并首次以規(guī)范性文件的形式規(guī)定用能權有償使用、交易試點的工作，并對能源消耗總量、初始用能權確權、交易系統(tǒng)等用能權核心事項提出要求。 2021年3月，“十四五”規(guī)劃發(fā)布，強調(diào)了用能權市場化的改革發(fā)展方向。2021年9月，國家發(fā)改委發(fā)布《完善能源消費強度和總量雙控制度方案》，明確將用能權交易納入到能源消費強度控制、總量控制的目標下。

隨著各地方用能權交易實踐的發(fā)展，其交易類型也開始從最基礎的買賣向其它形式擴展——充當融資增信手段的用能權擔保也開始出現(xiàn)在實務當中。而若要為用能權找到實現(xiàn)擔保功能的法律依據(jù)，最直接的方法是直接論證其為法定物權類型，而后，即可直接適用法定物權類型的擔保規(guī)范。不過，《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）并未直接規(guī)定“用能權”這一權利類型；同時，《民法典》第115條的“物權法定”條款雖為其它物權類型的存在留有了余地，但據(jù)一般通說，此處的“法律”被解釋為狹義的法律，即全國人民代表大會通過的規(guī)范性法律文件，而確立用能權的規(guī)范文件并未達到“法律”的層級，也未對用能權的法律屬性予以明確界定，更未指出用能權的可交易形式，故借助《民法典》第115條來直接認定用能權物權屬性的方式不可行，須嘗試其它的分析思路。

（二）學理層面的用能權屬性界定

由于實然法未給予用能權以清晰的定位，所以學者們在學理層面上給出了許多用能權屬性界定的觀點，大致可分為如下類型：

第一種為行政許可理論。持此說者將用能權的權利基礎認定為的行政許可權。其理由在于：用能權并非自發(fā)地在市場中產(chǎn)生，其相關主體認定、初始配額分配、過程管理在很大程度上取決于政府，因此，用能權實為政府為相關主體設定的行政利益，而非私法領域中任由民事主體來處分的私權利。那么，若采取行政許可理論，雖然能為公權介入用能權管理提供充足的理論依據(jù)，但實務中的用能權實踐卻與行政許可理論之間有諸多抵牾之處：

其一，在傳統(tǒng)行政理論中，行政許可針對于法律的一般性禁止事項，行政相對人若要獲得行為解禁，須先向行政機關發(fā)起行政許可申請，后由行政機關依法審查通過后，賦予行政相對人之特定行為自由的活動。在此過程中，行政許可的申請以相對人自愿、不收費為原則。但對用能權而言，用能主體的確定并非行政相對人自愿、主動申請，而是由政府依據(jù)地方具體的能源改革規(guī)劃來予以確定，帶有一定的行政強制性；而在相關費用方面，實務中的用能指標收費模式也遠比行政許可要復雜。

其二，在傳統(tǒng)行政理論中，行政許可具有身份性，即在特定行政相對人獲得行政許可后，行政許可法律關系的主體也就與之綁定，不得將其權益擅自轉讓給其他主體；其他相對人若想獲得許可自由，須自行申請。但在用能權管理領域，作為能源市場化改革的重要環(huán)節(jié)，各地的用能管理制度都對于用能權交易事項予以專章規(guī)定，用能指標的交易不僅不被禁止，反而被大力鼓勵，甚至國家還出臺了許多推動建設全國用能指標交易市場的法律文件，因此很難將其歸入到行政許可的范圍內(nèi)。

第二種為環(huán)境權理論。1972年《人類環(huán)境宣言》確立了環(huán)境權的基本內(nèi)涵：人類一方面有權在有尊嚴、福利的環(huán)境中生存，且擁有自由、平等的基本權利，另一方面也有義務去長久地保護和改善生態(tài)環(huán)境的義務。此后，環(huán)境權日益頻繁地以“基本人權”的面貌出現(xiàn)在環(huán)境法論著中。有學者指出，享有環(huán)境權的主體可分為個人、單位（法人）、國家這三個層次，各主體一方面有權享有適宜環(huán)境、利用環(huán)境中的各種資源，另一方面也應積極承擔起保護環(huán)境的義務、承擔破壞環(huán)境的責任。那么，同樣可在能源法領域中適用環(huán)境權理論，即用能主體使用能源是行使環(huán)境權利的體現(xiàn)，而在用能過程中節(jié)約能源、提高能源利用效率則是履行環(huán)境義務的體現(xiàn)；用能指標交易實際上則是環(huán)境權利、環(huán)境義務相平衡的具體制度實踐。

但此理論在概念內(nèi)涵、理論成熟度上也存在問題：

一是《人類環(huán)境宣言》在界定“環(huán)境權”時，并未賦之以“人類利用環(huán)境中資源”的含義，而是偏重于強調(diào)人類保護環(huán)境的義務。即便可將用能權認定為環(huán)境權的子權利，但環(huán)境權理論的內(nèi)涵過于宏觀、模糊，對用能權的行政劃配、可交易等特性缺乏解釋力，無助于用能權理論的細化、拓展。二是雖然關于“環(huán)境權”概念早在20世紀70年代就已有學者論述，但圍繞環(huán)境權的制度實踐很少，其與傳統(tǒng)的有百年歷史的權力、權利理論相比，更顯得非常稚嫩。因此，當用“環(huán)境權”這個不成型的概念來界定新興的“用能權”概念時，就更顯得單薄無力。

第三種為財產(chǎn)權理論。財產(chǎn)權理論主要從私法的角度切入用能權的屬性認定問題，強調(diào)其在權屬上的特定性、私有屬性、可交易性，因而可將其視為是財產(chǎn)權；但由于其在權利來源等方面與傳統(tǒng)物權有異，故而應將其識別為非法定物權。至于其具體是何種財產(chǎn)權類型，學者們的觀點則多有分歧。有學者出于用能權僅符合傳統(tǒng)物權部分特性的考慮，將其判定為準物權；有的學者認為，在考慮用能權的財產(chǎn)屬性以激勵其交易的同時，還應兼顧其公法意旨，故將其歸入（行政）特許物權或管制性財產(chǎn)權；還有學者注意到用能權的客體為抽象的用能指標，而非實物，故而將其視為是一種無形財產(chǎn)權。

綜合來看，由于用能權在形成、運作機制等方面與傳統(tǒng)的權利類型有很大的區(qū)別，因此僅從公法抑或私法的層面上來討論用能權都是過于片面的，宜將用能權界定為兼具有公、私復合屬性的新興權利，如此一來，既可借助已有的私法規(guī)則來塑造用能權的交易體系，又能以其具有公法屬性為由，證成公權力主體介入用能權管理的正當性。

二、用能指標擔保的實踐考察

由于目前尚處于用能指標改革初期，尚不完善的規(guī)定給各地具體實踐留下了很多探索空間，而各地差異化的實踐進路也給未來立法提供了良多的立法素材。

（一）用能指標擔保的必要性

雖然目前用能權的法律性質(zhì)在學理層面上還有諸多爭議，但在國家節(jié)能政策的強力推動下，部分地區(qū)已然開始著手試驗性地推行用能權交易，其對企業(yè)單位的效益提升有如下助益：一是盤活企業(yè)存量資產(chǎn)。在推行用能權交易后，企業(yè)生產(chǎn)須在考慮經(jīng)濟因素外，兼顧用能指標的限制：對不足部分須出資購買；對盈余部分則可將其置于能源市場上交易獲利。對實行用能指標管控的企業(yè)而言，用能指標是企業(yè)重要的無形資產(chǎn)之一。既然用能指標本身具有資產(chǎn)屬性，那么，便可發(fā)揮市場自我調(diào)節(jié)優(yōu)勢來自主配置指標資源。但當前正處于用能權試點初期，參與用能權試點的企業(yè)有限，企業(yè)交易意愿、整體交易量尚處于較低水平，若僅將用能權局限于“買賣”，難以滿足企業(yè)多層次的交易需求，因此，放開用能指標擔保融資可增加用能權交易類型的豐富度、梯度，給予企業(yè)更靈活地參與交易的機會，激勵企業(yè)釋放出更大的資產(chǎn)活力。

二是抵抗市場風險?？疾炫c用能權相類似的排污權、碳排放權的市場交易經(jīng)驗，會發(fā)現(xiàn)在市場交易初期，出于政策、交易品供給等原因，交易標的的價格波動可能會比較大。在市場環(huán)境上，對目前尚處于初建階段的用能權交易市場來說，雖有政府積極調(diào)控用能指標價格，但因交易體制還不成熟。用能權交易市場的風險性依然不容忽視。而從企業(yè)自身來看，其在交易規(guī)則的熟悉度、信息儲備、實踐經(jīng)驗方面有諸多欠缺之處，應對用能市場風險的能力差。在這樣的條件下，用能指標的價格一旦發(fā)生大幅度的波動，可能會導致遭遇市場風險的企業(yè)蒙受巨大的經(jīng)濟損失；而用能指標擔保則可作為企業(yè)應對用能權市場風險的保守選擇，使企業(yè)在獲得流動資金的前提下，兼顧用能指標的行政管理要求。

（二）地方的用能指標擔保實踐案例

相對于排污權、碳排放權的擔保制度實踐而言，雖然用能指標擔保的起步較晚，實務中的擔保案例也比較少，但國內(nèi)也已形成了一些比較有代表性的實踐樣例：

其一為福建省的實踐。在2018年，福建省被中央劃定為第一批實行用能權交易試點的省份。到2020年，已有一百多家省內(nèi)重點用能單位被納入到用能權試點名單中。起初，用能權規(guī)范主要圍繞初始分配、額度買賣進行；但發(fā)展到后來，用能權交易的形態(tài)逐漸豐富，開始從最基本的指標買賣向融資擔保方向上拓展。例如，在2021年5月7日，在三明市工業(yè)和信息化局支持下，從事熱電聯(lián)產(chǎn)的福建華電永安發(fā)電有限公司將該公司的年度剩余用能指標質(zhì)押給興業(yè)銀行（福建省三明市分行），獲得貸款600萬元，這是我國首個以用能指標質(zhì)押貸款案例。

其二為浙江省的實踐。2021年5月中國人民銀行杭州中心支行聯(lián)合浙江銀保監(jiān)局、浙江省發(fā)改委、浙江省生態(tài)環(huán)境廳、浙江省財政廳，共同頒布《關于金融支持碳達峰碳中和的指導意見》，提出健全包含用能權交易在內(nèi)的“環(huán)境權益交易機制”，奠定了用能指標交易的制度基礎。隨后在2021年9月，浙江省紹興市的浙江惟精新材料股份有限公司以本企業(yè)的用能權為抵押，在經(jīng)有關主管部門審查、確權登記后，從興業(yè)銀行紹興分行貸得800萬元貸款，成為浙江省首個用能指標貸款的案例。 2022年5月，中國人民銀行浙江省麗水市中心支行與國家電網(wǎng)有限公司聯(lián)合簽署旨在扶持綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的金融戰(zhàn)略合作協(xié)議，實現(xiàn)了企業(yè)用能數(shù)據(jù)互通。在協(xié)議簽署儀式上，松陽縣景順實業(yè)有限公司、精美鋁業(yè)有限公司以本企業(yè)用能的指標為擔保物，分別從中國銀行麗水分行、中國建設銀行麗水分行獲得貸款共計350萬元，這也是麗水市首批發(fā)放的用能指標貸款。

其三為山東省的實踐。2022年1月，青島市政府印發(fā)《關于開展用能權交易工作的實施意見》，對轄區(qū)內(nèi)施行用能權配額管理的企業(yè)的融資需求予以摸底考察。隨后，作為用能權交易的金融服務方，興業(yè)銀行青島分行開始為相關企業(yè)籌備用能指標的金融服務方案。2022年4月，山東省首個質(zhì)押業(yè)務在青島市完成，作為青島市最大的熱電企業(yè)之一的青島東億熱電有限公司通過用能指標，從興業(yè)銀行青島分行貸款1000萬元。

（三）用能權實踐與法律屬性界定間的勾連

通過對如上用能指標交易的實務狀況分析，會發(fā)現(xiàn)當法學界還在為用能權的法律屬性問題爭執(zhí)不下時，現(xiàn)實中的用能權實踐則已跨過了用能權的法律屬性爭議，直接在實務層面上默認了用能權的財產(chǎn)性質(zhì)，使得用能擔保制度得以落地。而在此前提下，就要轉變“從用能權應然理論屬性來論證應然實踐方案”的分析思路，轉而從具體實務經(jīng)驗中提煉用能權的理論模式。由此引出的問題是，如何在保留用能權法律屬性之爭的前提下，找到或解釋出用能法擔保的制度基礎？實際上，無論如何界定用能權的法律屬性，都無法掩蓋其財產(chǎn)利益屬性，故可基于此屬性而將其概括性地納入到《民法典》第3條所保護的民事主體的合法財產(chǎn)權益當中，而后即可嘗試對接《民法典》第四分編中所規(guī)定的三種基本擔保物權類型：抵押權、質(zhì)權、留置權，為進一步確立用能指標擔保制度開辟出法律解釋的余地。

三、用能指標的擔保類型選擇

《民法典》第四分編規(guī)定的三種基本擔保的類型與物權客體的類型關系密切，不同類別的物權客體所適用的擔保類型有很大區(qū)別。而前述對用能權財產(chǎn)屬性的概括承認雖然能證成用能指標的可擔保性，但卻無法具體回應其應適用的擔保類型。反觀用能指標交易實務，各地方對用能指標的擔保方案也并不一致，主要存在抵押、質(zhì)押兩種擔保類型；而在學理層面，不同類型擔保所適用的擔保對象亦有差別和沖突。不過，各類型擔保規(guī)范也未明確排除用能指標擔保，故可結合中國擔保法體系來解釋、分析、厘定用能指標所應適用擔保類型。

（一）理論上可行的用能指標擔保類型

一者為抵押權。在抵押對象上，動產(chǎn)、不動產(chǎn)的區(qū)別不大，故《民法典》第十七章第一節(jié)直接以“一般抵押權”為名，將二者一并規(guī)定。其中，第395條從正面開放性地規(guī)定了抵押權的抵押對象，除法律、行政法規(guī)禁止抵押的財產(chǎn)外，原則性地承認一般財產(chǎn)的可抵押性。第399條的負面抵押清單亦未明確排除用能指標抵押，故用能指標有適用抵押規(guī)范的空間。

二者為質(zhì)權。出于法政策原因，中國大陸的財產(chǎn)法體系禁止了不動產(chǎn)質(zhì)押、所有權的流抵押、流質(zhì)押。所以，質(zhì)權的類型就被限定在了動產(chǎn)質(zhì)權、權利質(zhì)權上。《民法典》第426條為動產(chǎn)質(zhì)權引入了法律、行政法規(guī)兩級的強制禁止性規(guī)定。第440條規(guī)定設立權利質(zhì)權的規(guī)范可為法律、行政法規(guī)兩級，但亦未否定低位階規(guī)范的設立權限。從整體上看，質(zhì)權制度對用能權雖有未置可否的態(tài)度，但卻體現(xiàn)了適于強流動性、無形財產(chǎn)的特點，與用能權的基本屬性頗為契合。

三者為留置權。相對于不動產(chǎn)，《民法典》第447條對動產(chǎn)額外增設了留置擔保，并在第449條規(guī)定不得留置“法律規(guī)定或者當事人約定不得留置的動產(chǎn)”。留置權的條文雖然沒有直接排除用能指標，但從留置行為在學理上的構成要件來看，它主要針對的是現(xiàn)實有形的動產(chǎn)，而用能指標為無形財產(chǎn)，故不涉及到留置問題。

通過上述對法定擔保類型的分析，能看出擔保法體系雖以法定物權為核心，但亦有兼容包含用能權在內(nèi)的非法定物權類型的潛力：從邏輯上講，在嚴格遵循物權法定框架下，擔保對象僅限于法定的物權類型，但《民法典》對物權體系的規(guī)定卻未嚴格遵循此邏輯：一方面，其規(guī)定了物權的類型由“法律”設定；但同時，可供擔保的財產(chǎn)權利則可基于“法律、行政法規(guī)”規(guī)定的財產(chǎn)權利來創(chuàng)設。這就造成法定物權、可供擔保的財產(chǎn)性權利之間存在錯位；那么，利用此錯位，法定物權之外的財產(chǎn)性權利（如用能權）亦可有實現(xiàn)擔保功能的可能。

（二）用能指標擔保類型的綜合比較

上文已排除了對用能指標適用留置的可能性，故下文主要分析用能指標的可抵押性、可質(zhì)押性。

在可抵押性方面。從抵押權的構成要件上看，擔保財產(chǎn)的提供者可為債務人或第三人，并且在擔保期內(nèi)，提供擔保者保持對抵押財產(chǎn)的占有狀態(tài)；而當滿足實現(xiàn)抵押權的情形時，抵押權人就該財產(chǎn)享有優(yōu)先受償權。由于能使原物權人保有對抵押物的占有狀態(tài)，因此，原物權人得繼續(xù)使用原物、發(fā)揮原物的利用價值。另外，從《民法典》所列舉的抵押對象上來看，抵押的制度設計都是偏向于以實物為載體的財產(chǎn)性權利。

由于抵押人得在抵押期間繼續(xù)占有、使用原物，這就涉及到使用抵押物所得收益的分配問題。結合《民法典》第321、412條的規(guī)定，抵押人可通過使用抵押物來增益抵押權人的財產(chǎn)。而對用能權而言：其一，用能權的核心要素是用能指標，但該指標不具有實體性，不符合傳統(tǒng)抵押物的特征；但它作為抽象權利，尚可被權利人排他性地占有，故可滿足抵押權的占有狀態(tài)要件。其二，從目前的用能權制度設計來看，用能指標尚不存在在占有過程中產(chǎn)生孳息的情形；但假設未來出現(xiàn)了此種情形，若采用抵押規(guī)則，用能指標所生孳息也應遵從前述的抵押物孳息處理規(guī)則，并入到擔保財產(chǎn)的范圍中。其三，最主要的問題在于，傳統(tǒng)意義上的抵押制度之所以讓抵押人保有對物的占有，恰恰是為了盡可能地發(fā)揮物的利用價值，提升經(jīng)濟效率。但用能指標具有消耗性，在使用后，會導致抵押財產(chǎn)的貶值，繼而折損其交換價值；那么，對于已作為抵押物被特定化了的那部分用能指標而言，實際上不具有可使用性，即便保留對其占有，也不具有物的直接利用價值。結合以上方面來看，將用能指標作為抵押物的做法難以適配抵押擔保的意旨。

在可質(zhì)押性方面。質(zhì)押、抵押的區(qū)別主要有三點：一是體現(xiàn)在擔保對象的形態(tài)上?！睹穹ǖ洹返?40—446條以專節(jié)的形式規(guī)定了“權利質(zhì)權”擔保，突出了質(zhì)權在有價證券、知識產(chǎn)權等無形財產(chǎn)性利益上的擔保能力。二是體現(xiàn)在擔保權人對擔保財產(chǎn)的占有形態(tài)上。質(zhì)押中擔保財產(chǎn)須由擔保權利人占有，故同時涉及到交付、公示的問題；而抵押中的擔保財產(chǎn)則由擔保權利人之外的人占有，僅涉及公示問題。三是體現(xiàn)在占有擔保物者的權利、義務上，由于擔保物占有主體發(fā)生了變化，質(zhì)物占有人對質(zhì)物的支配權利也與抵押物占有人的權利有所不同——《民法典》第432條采取了默認質(zhì)物占有人具有消極保管質(zhì)物的義務，未給予質(zhì)權人默認可利用質(zhì)物的權利。四是質(zhì)押財產(chǎn)所生的孳息歸屬于質(zhì)權人，如《民法典》第430條。但與抵押的情形類似，至少在當前，用能指標在質(zhì)押過程中尚不存在孳息歸屬的問題。

綜合比較抵押、質(zhì)押之于用能指標的可適用性：質(zhì)權的制度設計更偏向于移轉占有，并保有擔保物的既有價值、默認排除對擔保物的用益，且強調(diào)了其對無形財產(chǎn)的適用性；而抵押權的制度設計更加偏向于維持原占有、利用狀態(tài)，且主要適用于有形財產(chǎn)。因此，質(zhì)押擔保要比抵押擔保更加貼合用能權的無形、可被消耗的特性，相比于基于用能指標設立抵押權，更妥當?shù)淖龇ㄊ菫橹O立質(zhì)權。

四、用能指標擔保的實現(xiàn)機制

在明確用能指標所適合的擔保類型之后，可進一步討論用能指標擔保的法律要件。

（一）用能指標的既有登記與交易模式

在《民法典》之前，《中華人民共和國物權法》（已廢止，以下簡稱《物權法》）確立了物權登記的基本模式。在2021年1月《民法典》生效后，對原有物權登記體系作出了較大的調(diào)整，呈現(xiàn)了統(tǒng)一化的傾向；再加上諸如排污權、碳排放權、用能權等新興權利的出現(xiàn)，使得物權登記機構一直處于動態(tài)改革中。因此，要確定適于用能指標的登記機構，就有必要先梳理登記機構改革的脈絡。

在《民法典》之前，確立了基本的登記框架：

其一，對不動產(chǎn)，《物權法》第10條確立了關于不動產(chǎn)的“登記范圍、機構、辦法”三統(tǒng)一的登記制度；第182條進一步明確了土地使用權、地上建筑物的“一并抵押”規(guī)則，并將未約定一并抵押的情形視為是一并抵押。其二，對動產(chǎn)，一是《物權法》第181條規(guī)定了經(jīng)營者的生產(chǎn)資料抵押類型；二是對第181條規(guī)定的抵押財產(chǎn)，又給出了“向抵押人住所地的工商行政管理部門辦理登記”的特殊規(guī)定。其三，對權利質(zhì)權，無論為何種類型，《物權法》都統(tǒng)一要求當事人以書面形式締約；但在登記機構上卻有很大的差異：對基金份額、已于證券登記結算機構登記的股權，要求在證券登記結算機構辦理登記；其它類型的股權則于工商行政管理部門辦理。對知識產(chǎn)權中的財產(chǎn)權部分，應于知識產(chǎn)權主管部門登記。對應收賬款，則須在信貸征信機構中登記。

可見，在《物權法》時期，除了不動產(chǎn)登記之外，動產(chǎn)登記、權利質(zhì)權的登記機構是非常細碎化的。而在2020年5月表決通過的《民法典》分別對不動產(chǎn)、動產(chǎn)兩類財產(chǎn)的登記事項作出了更為系統(tǒng)化的規(guī)定：對不動產(chǎn)，《民法典》第210條中在整體上保留了原《物權法》中的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度。而后在2021年4月自然資源部發(fā)布《關于做好不動產(chǎn)抵押權登記工作的通知》，部署了《物權法》《民法典》之間的銜接工作，同時僅對不動產(chǎn)統(tǒng)一登記框架做了小幅度的完善，并無大改動。但對動產(chǎn)擔保、權利擔保，則去除了原《物權法》中對具體登記機構規(guī)定——只言“登記”，不提登記機構，為接下來的動產(chǎn)擔保、權利擔保的一體化改革埋下了伏筆。

隨后，2020年12月國務院發(fā)布《關于實施動產(chǎn)和權利擔保統(tǒng)一登記的決定》，要求從2021年起，在全國實行動產(chǎn)、權利擔保登記的統(tǒng)一化改革，將諸多事項的登記權限從市場監(jiān)管總局轉交到人民銀行。 自此，全國范圍的動產(chǎn)擔保、權利擔保統(tǒng)一登記改革的序幕拉開。2021年11月中國人民銀行發(fā)布《動產(chǎn)和權利擔保統(tǒng)一登記辦法》，對動產(chǎn)、權利擔保作出更細化的規(guī)定，計劃在實現(xiàn)如上的動產(chǎn)擔保、權利擔保改革后，將形成以人為中心的編成登記系統(tǒng)，這也符合國際上的通行做法。綜合來看，用能指標宜采取權利質(zhì)押的進路。

（二）改革導向下的模式比較與選擇

在限定了用能指標擔保的法律屬性后，可再來討論登記主體的選擇問題。在實務中已有至少三種用能指標擔保登記主體：動產(chǎn)融資統(tǒng)一登記公示系統(tǒng)、專門的環(huán)境資源交易機構、公共資源交易中心。各地方差異化的登記模式顯然有礙于國家對用能總量的宏觀把控，有必要比較各種交易模式，并確定出最合理的登記部門：

在宏觀用能權制度規(guī)劃方面。在用能權制度初建時，官方政策就已對用能指標交易平臺的建設方向有所規(guī)劃：《試點方案》提到，要整合用能指標與其它公共資源的交易平臺，實現(xiàn)一體化建設。2022年3月國家發(fā)改委發(fā)布《關于推動長江三角洲區(qū)域公共資源交易一體化發(fā)展的意見》，明確要求長江三角洲地區(qū)推進區(qū)域公共資源交易平臺的整合，以構建全國大市場。 可見，國家上游政策正嘗試將用能指標交易系統(tǒng)整合入公共資源交易平臺中，以打造綜合性管理平臺。介于此種改革趨勢，為促進用能權交易的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)，宜將用能權的權屬認定、擔保融資等事項一并置于此系統(tǒng)中。

在登記機構的登記對象方面。目前的動產(chǎn)擔保、權利擔保統(tǒng)一登記改革并非針對所有的動產(chǎn)、權利類型，明確排除了一些不宜由其登記的事項?！睹穹ǖ洹返?43條、《中華人民共和國證券法》第148條，以及中國證監(jiān)會《關于規(guī)范發(fā)展區(qū)域性股權市場的指導意見》第6條的規(guī)定，確立了股權交易中心為證券登記托管機構的地位，包括股權質(zhì)押在內(nèi)的股權登記事項皆可由此機構負責。而反觀專門的環(huán)境資源交易機構、公共資源交易中心，在管理事項上則更為寬泛，其下設的交易平臺除包括用能權交易外，還包括碳排放權、排污權等交易事項。

在登記機構的審查義務方面?！蛾P于實施動產(chǎn)和權利擔保統(tǒng)一登記的決定》規(guī)定登記機構在受理登記申請時，須確保登記事項真實、完整且合法；但其不具有對受理事項開展實質(zhì)性審查的義務?！秳赢a(chǎn)和權利擔保統(tǒng)一登記辦法》第4條強調(diào)了中國人民銀行征信中心對動產(chǎn)擔保、權利擔保的審查義務，進一步明確了前述決定的形式審查原則，要求登記機關不得采取審批登記的模式。不過，由于企業(yè)用能指標屬于具有行政強制性的監(jiān)管事項，因此必須在其它環(huán)節(jié)來設置實質(zhì)性稽查機制，即采用“形式—實質(zhì)”審查主體相分離的模式。

綜上所述，結合統(tǒng)一登記改革、構建全國用能交易市場，以及審查分工等方面因素，用能指標的擔保登記宜在公共資源交易中心完成。

五、結語

在我國能源使用總量控制、強度控制的改革方向下，用能權制度雖發(fā)端于國家公法調(diào)控框架，但其末端卻深植于私法主體的市場活動中，具有較大的縱向規(guī)制跨度；在相關規(guī)范落地的過程中，可能還會有類似于用能權法律屬性界定的其它基礎命題浮現(xiàn)在改革進程當中，給舊有的法律理論、制度體系帶來諸多新的挑戰(zhàn)。而要消解掉這些轉型過程中的沖突，一是對已有的規(guī)范而言，須注重從目的論出發(fā)，通過法律解釋來填補舊有法律的疏漏、補強創(chuàng)新性制度的合法性；二是在后續(xù)的立法規(guī)劃中，也要綜合考量法律的動態(tài)性，為長遠的能源規(guī)范部署預留一定的彈性空間，使新規(guī)范更平滑地嵌入現(xiàn)有的法律體系。

注釋：

（1） 中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會：《國家發(fā)展改革委關于開展用能權有償使用和交易試點工作的函》，2016年7月28日發(fā)布。

（2） 蔡守秋：《論環(huán)境權》，《鄭州大學學報》（哲學社會科學版）2002年第2期。

（3） 王明遠：《論碳排放權的準物權和發(fā)展權屬性》，《中國法學》2010年第6期。

（4） 蘇燕萍：《論碳排放權的法律屬性》，《上海金融學院學報》2012年第2期。

（5） 劉明明：《論構建中國用能權交易體系的制度銜接之維》，《中國人口·資源與環(huán)境》2017年第10期。

（6） 徐海燕、李莉：《論碳排放權設質(zhì)依據(jù)及立法建議》，《北方法學》2014年第1期。

（7） 鄭亞麗：《企業(yè)用能權也能抵押貸款？紹興這家企業(yè)拿到800萬元》，《浙江新聞》2021年5月12日。

（8） 白曉：《山東省首單用能權質(zhì)押融資業(yè)務落地》，《大眾日報》2022年4月29日。

（9） 中國人民銀行、國家市場監(jiān)督管理總局：《中國人民銀行 國家市場監(jiān)督管理總局公告》（〔2020〕第23號），2020年12月31日發(fā)布。

（10） 中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會：《國家發(fā)展改革委關于推動長江三角洲區(qū)域公共資源交易一體化發(fā)展的意見》，2022年3月8日發(fā)布。

（11） 具體登記規(guī)定可參見中國證券監(jiān)督管理委員會于2017年4月27日審議通過的《區(qū)域性股權市場監(jiān)督管理試行辦法》。

作者簡介：周杰普，上海財經(jīng)大學法學院教授、博士生導師，上海，200433；程克元，上海財經(jīng)大學法學院博士研究生，上海，200433。

（責任編輯 李 濤）