數(shù)據(jù)要素推動(dòng)智慧城市發(fā)展：戰(zhàn)略、挑戰(zhàn)與對(duì)策

摘要：自2019年十九屆四中全會(huì)將數(shù)據(jù)正式列為生產(chǎn)要素以來，國家數(shù)據(jù)要素發(fā)展戰(zhàn)略和政策體系快速完善，提出了數(shù)據(jù)要素市場化配置、數(shù)據(jù)資源共享開發(fā)利用及安全治理等基本原則和方法。在此背景下，本文著重探討了數(shù)據(jù)要素在賦能智慧城市發(fā)展過程中存在的問題，并提出了改進(jìn)策略，旨在通過促進(jìn)數(shù)據(jù)要素的健康發(fā)展，為智慧城市的高質(zhì)量發(fā)展提供數(shù)據(jù)支撐。

關(guān)鍵詞：智慧城市；數(shù)據(jù)要素；數(shù)據(jù)價(jià)值化；城市治理

智慧城市作為未來城市發(fā)展的重要方向，旨在通過對(duì)信息通信技術(shù)的集成應(yīng)用來提升城市管理的智能化水平。數(shù)據(jù)要素作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)生產(chǎn)活動(dòng)的重要基礎(chǔ)資源，其開發(fā)利用與流通已成為推動(dòng)智慧城市建設(shè)的關(guān)鍵。2019年，我國正式將數(shù)據(jù)納入生產(chǎn)要素，從國家戰(zhàn)略層面的高度，為智慧城市領(lǐng)域數(shù)據(jù)要素的創(chuàng)新發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。在國家數(shù)據(jù)要素政策的引導(dǎo)和支持下，智慧城市的數(shù)據(jù)資源化、資產(chǎn)化及其在城市治理、長效運(yùn)營發(fā)展、城市群共建聯(lián)治等方面展現(xiàn)出巨大的潛力與價(jià)值。然而，智慧城市數(shù)據(jù)要素的有效流通與應(yīng)用也面臨諸多挑戰(zhàn)，制約了智慧城市發(fā)展。本文旨在探討數(shù)據(jù)要素對(duì)推動(dòng)智慧城市發(fā)展的優(yōu)勢價(jià)值，分析當(dāng)前智慧城市數(shù)據(jù)要素發(fā)展的現(xiàn)狀、面臨的挑戰(zhàn)及其應(yīng)對(duì)策略，以期為數(shù)據(jù)要素驅(qū)動(dòng)下智慧城市的可持續(xù)發(fā)展提供參考。

一、智慧城市數(shù)據(jù)要素發(fā)展現(xiàn)狀

（一）國家戰(zhàn)略全方位布局?jǐn)?shù)據(jù)要素發(fā)展

十九屆四中全會(huì)首次將數(shù)據(jù)增列為生產(chǎn)要素，《關(guān)于構(gòu)建更加完善的數(shù)據(jù)要素市場化配置體制機(jī)制的意見》《關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》（以下簡稱“數(shù)據(jù)二十條”）等文件相繼出臺(tái)，數(shù)據(jù)要素政策體系架構(gòu)初步形成?！皵?shù)據(jù)二十條”的出臺(tái)明確了數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度體系的基本架構(gòu)，提出要探索數(shù)據(jù)分級(jí)分類確權(quán)授權(quán)使用，按主體將數(shù)據(jù)分為公共數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)、個(gè)人信息數(shù)據(jù)，同時(shí)，將數(shù)據(jù)資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)劃分成數(shù)據(jù)資產(chǎn)持有權(quán)、數(shù)據(jù)加工使用權(quán)和數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)。國務(wù)院組建了國家數(shù)據(jù)局，開展“數(shù)據(jù)要素X”行動(dòng)，推進(jìn)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，制定數(shù)據(jù)資源持有權(quán)、數(shù)據(jù)加工使用權(quán)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)等分置機(jī)制；財(cái)政部印發(fā)了《企業(yè)數(shù)據(jù)資源相關(guān)會(huì)計(jì)處理暫行規(guī)定》，推進(jìn)企業(yè)數(shù)據(jù)資產(chǎn)的入表工作。在地方層面，各地各部門圍繞“數(shù)據(jù)二十條”不斷豐富完善數(shù)據(jù)要素各方面的制度體系和配套政策，北京、福建、武漢等多個(gè)省市印發(fā)了數(shù)據(jù)要素相關(guān)政策，探索本地化數(shù)據(jù)要素市場化配置路徑。

（二）智慧城市數(shù)據(jù)要素流通實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)價(jià)值化

數(shù)據(jù)價(jià)值化實(shí)現(xiàn)過程分為數(shù)據(jù)資源化、數(shù)據(jù)資產(chǎn)化、數(shù)據(jù)商品化和數(shù)據(jù)資本化四個(gè)階段[1]，基于上述四個(gè)階段，智慧城市數(shù)據(jù)資源實(shí)現(xiàn)流通并與外界開放交易過程，實(shí)現(xiàn)智慧城市數(shù)據(jù)要素價(jià)值化。

從智慧城市內(nèi)部來看，數(shù)據(jù)流動(dòng)包括數(shù)據(jù)源匯聚、數(shù)據(jù)中臺(tái)處理、數(shù)據(jù)資源池管理和數(shù)據(jù)應(yīng)用。首先，匯聚形成政務(wù)數(shù)據(jù)、生活生產(chǎn)數(shù)據(jù)等多種數(shù)據(jù)類型的數(shù)據(jù)源。其次，數(shù)據(jù)中臺(tái)對(duì)數(shù)據(jù)源進(jìn)行清洗、分類和處理，并通過共享交換平臺(tái)實(shí)現(xiàn)不同組織間的數(shù)據(jù)共享交換。以上兩個(gè)過程是數(shù)據(jù)資源化階段，旨在實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化、提升數(shù)據(jù)的質(zhì)量水平。經(jīng)過數(shù)據(jù)中臺(tái)的處理，形成智慧城市的數(shù)據(jù)資源池，包含基礎(chǔ)庫、專題庫、主體庫等，可供智慧城市應(yīng)用直接調(diào)用，旨在實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)對(duì)場景的賦能。最后，應(yīng)用產(chǎn)生新數(shù)據(jù)，如用戶反饋、應(yīng)用使用數(shù)據(jù)等，并通過數(shù)據(jù)中臺(tái)處理后更新回智慧城市數(shù)據(jù)池，形成數(shù)據(jù)匯聚與應(yīng)用閉環(huán)，為智慧城市的運(yùn)營管理提供持續(xù)的優(yōu)化和更新，釋放了智慧城市龐大數(shù)據(jù)資源的深層次價(jià)值，該過程實(shí)現(xiàn)了數(shù)據(jù)資產(chǎn)化。

從智慧城市外部來看，智慧城市數(shù)據(jù)通過數(shù)據(jù)中臺(tái)處理實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)商品化。智慧城市運(yùn)營主體通過脫敏、封裝、定制開發(fā)等，為有需求的企業(yè)提供深度挖掘的數(shù)據(jù)產(chǎn)品。企業(yè)可依托智慧城市數(shù)據(jù)商品進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的資本化。同時(shí)，智慧城市運(yùn)營主體作為需求側(cè)，也可獲取外部數(shù)據(jù)并導(dǎo)入智慧城市數(shù)據(jù)平臺(tái)，作為宏觀城市數(shù)據(jù)的微觀補(bǔ)充，實(shí)現(xiàn)更智能化、精細(xì)化的城市治理。在交易流通渠道方面，智慧城市運(yùn)營主體可以通過數(shù)據(jù)交易所、數(shù)據(jù)交易平臺(tái)、數(shù)據(jù)服務(wù)商等渠道開展交易，也可直接與企業(yè)達(dá)成合作，雙方獲取各自所需的數(shù)據(jù)。

二、數(shù)據(jù)要素對(duì)智慧城市發(fā)展的影響

（一）數(shù)據(jù)要素推動(dòng)智慧城市長效運(yùn)營

智慧城市數(shù)據(jù)要素資產(chǎn)化流通交易后形成收益，是智慧城市運(yùn)營發(fā)展的新模式，可為智慧城市帶來長期的運(yùn)營資本。目前，授權(quán)運(yùn)營方式主要有集中統(tǒng)一授權(quán)運(yùn)營和分行業(yè)的數(shù)據(jù)專區(qū)兩種模式。集中統(tǒng)一授權(quán)是由政府授權(quán)單一主體承擔(dān)公共數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作，包括數(shù)據(jù)承載設(shè)施、數(shù)據(jù)治理開發(fā)平臺(tái)、數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營管理平臺(tái)等，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌數(shù)據(jù)開發(fā)產(chǎn)業(yè)生態(tài)、拓展數(shù)據(jù)應(yīng)用價(jià)值場景。例如，上海市將上海數(shù)據(jù)集團(tuán)作為公共數(shù)據(jù)被授權(quán)運(yùn)營主體，負(fù)責(zé)投資、建設(shè)、運(yùn)營公共數(shù)據(jù)運(yùn)營平臺(tái)，該平臺(tái)將作為上海市公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的統(tǒng)一平臺(tái)。分行業(yè)授權(quán)運(yùn)營是行業(yè)管理部門通過地方性立法、數(shù)據(jù)授權(quán)協(xié)議、部門政策規(guī)章等方式，授權(quán)多個(gè)行業(yè)專業(yè)領(lǐng)域主體開展公共數(shù)據(jù)的授權(quán)運(yùn)營工作。

（二）數(shù)據(jù)要素深化城市治理服務(wù)智能化發(fā)展

城市數(shù)據(jù)要素的共享、開放和融通成為推動(dòng)公共服務(wù)便利化和支撐城市發(fā)展科學(xué)決策的關(guān)鍵機(jī)制。一方面，整合集成與開發(fā)利用各行業(yè)數(shù)據(jù)能實(shí)現(xiàn)智慧應(yīng)用的個(gè)性化定制和精準(zhǔn)推送，進(jìn)而高效響應(yīng)公眾服務(wù)需求，提升公共服務(wù)的可接入性和用戶滿意度[2]。例如，通過整合醫(yī)療、社保、教育等數(shù)據(jù)，為市民提供一站式的查詢和辦理服務(wù)，減少市民在不同部門之間的來回奔波，提高政府服務(wù)的效率和便捷性。另一方面，城市數(shù)據(jù)要素的共享融通能高效支撐城市發(fā)展的科學(xué)決策。數(shù)據(jù)要素流通共享使得城市管理者能夠基于全面真實(shí)的信息資源進(jìn)行決策，提高決策的科學(xué)性和有效性。在城市規(guī)劃、交通管理、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域，依托分析整合后的數(shù)據(jù)，政府能準(zhǔn)確地預(yù)測和響應(yīng)城市發(fā)展中的需求和挑戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置和城市運(yùn)營的精細(xì)化管理。此外，數(shù)據(jù)共享開放還將促進(jìn)政府與公民、企業(yè)之間的互動(dòng)和合作，增強(qiáng)政府治理透明度和公眾參與度。通過提供開放的數(shù)據(jù)接口，能激發(fā)社會(huì)創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)活力，可提升政府公信力和市民滿意度[3]。

（三）數(shù)據(jù)要素助力智慧城市群共建聯(lián)治

城市數(shù)據(jù)要素跨區(qū)域、跨行業(yè)的共享流通將推動(dòng)智慧城市群之間的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)互認(rèn)及業(yè)務(wù)互聯(lián)，為區(qū)域間的協(xié)同發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。通過智慧城市數(shù)據(jù)要素流通共享，不同城市群之間能夠建立數(shù)據(jù)共享通道，有助于推動(dòng)區(qū)域內(nèi)政務(wù)服務(wù)協(xié)同、公共資源共享以及社會(huì)治理聯(lián)動(dòng)。例如，政務(wù)服務(wù)跨省通辦可提升公民辦理業(yè)務(wù)的便利性，異地就醫(yī)結(jié)算可減少公民在不同地區(qū)的就醫(yī)負(fù)擔(dān)，共享環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)可提升區(qū)域間的環(huán)保協(xié)作治理效率。此外，物流、金融、監(jiān)管等數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通和相互認(rèn)證有助于城市群內(nèi)部形成強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力，有助于推動(dòng)區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)鏈實(shí)現(xiàn)一體化發(fā)展。以金融和物流這類生產(chǎn)性服務(wù)行業(yè)為例，當(dāng)企業(yè)在不同地區(qū)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)或擴(kuò)展業(yè)務(wù)時(shí)，可直接調(diào)用其在原始城市中的信用信息，從而實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)服務(wù)的協(xié)同發(fā)展，有效降低企業(yè)的運(yùn)營成本[4]。

三、數(shù)據(jù)要素推動(dòng)智慧城市發(fā)展的挑戰(zhàn)

（一）城市數(shù)據(jù)要素政策制度不夠細(xì)化

在頂層設(shè)計(jì)方面，目前國內(nèi)缺乏頂層設(shè)計(jì)的法律支撐，導(dǎo)致確權(quán)實(shí)施方案難以制定。如北京、廣東和貴州雖在探索產(chǎn)權(quán)登記機(jī)制，但缺乏統(tǒng)一的操作標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，數(shù)據(jù)市場的不成熟、缺乏明確的合規(guī)標(biāo)準(zhǔn)和定價(jià)機(jī)制，以及數(shù)據(jù)壟斷行為的判定標(biāo)準(zhǔn)尚未統(tǒng)一，都影響了數(shù)據(jù)的有效流通和應(yīng)用。在制度執(zhí)行層面，現(xiàn)行制度細(xì)節(jié)不夠完善，地方政府在數(shù)據(jù)管理體系建設(shè)、數(shù)據(jù)分類分級(jí)、信息披露等方面缺乏具體實(shí)施細(xì)則，導(dǎo)致對(duì)城市數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用存在諸多困難。企業(yè)面臨的合規(guī)成本高，數(shù)據(jù)流動(dòng)意愿低，行業(yè)內(nèi)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和政策激勵(lì)機(jī)制的缺失，使得對(duì)數(shù)據(jù)的需求挖掘和價(jià)值實(shí)現(xiàn)力度不足。

（二）數(shù)據(jù)要素流通環(huán)節(jié)存在堵點(diǎn)

目前，我國已建成數(shù)據(jù)交易機(jī)構(gòu)的主要工作聚焦于規(guī)則完善、技術(shù)升級(jí)和第三方數(shù)據(jù)商生態(tài)構(gòu)建，但在促進(jìn)數(shù)據(jù)交易活動(dòng)方面的成效不明顯。大部分完成的交易實(shí)質(zhì)上是場外交易的場內(nèi)注冊(cè)，數(shù)據(jù)供需雙方參與場內(nèi)交易的積極性不高，原因在于場內(nèi)交易可能增加成本、延長流程，并且可能泄露商業(yè)敏感信息。目前，場外交易在評(píng)估供方資質(zhì)、數(shù)據(jù)安全防護(hù)、隱私保護(hù)等方面缺乏有效機(jī)制，使得建立穩(wěn)定的信任關(guān)系變得復(fù)雜。此外，一旦數(shù)據(jù)移交，控制數(shù)據(jù)使用流向?qū)⒆兊美щy，進(jìn)一步加劇了信任關(guān)系的建立難度。

（三）責(zé)任與收益失衡制約城市數(shù)據(jù)運(yùn)營的進(jìn)一步發(fā)展

在責(zé)任方面，由于責(zé)任與激勵(lì)機(jī)制不明確，對(duì)外提供數(shù)據(jù)所帶來的安全風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于實(shí)際收益，致使城市數(shù)據(jù)供給缺乏動(dòng)力，政府的作用未能有效發(fā)揮。在收益方面，當(dāng)前市場上并不存在統(tǒng)一的數(shù)據(jù)定價(jià)機(jī)制，導(dǎo)致在數(shù)據(jù)交易過程中，買家和賣家通常通過協(xié)商來確定價(jià)格。同時(shí)，缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)來界定數(shù)據(jù)壟斷行為，使得市場的界限模糊不清。在收益分配方面，目前還沒有有效的制度來保障各方權(quán)益，導(dǎo)致收益的分配無法做到公平規(guī)范。

四、數(shù)據(jù)要素推動(dòng)智慧城市發(fā)展的對(duì)策建議

（一）加快數(shù)據(jù)登記確權(quán)制度落地，推動(dòng)城市數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營

建立互聯(lián)的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)登記平臺(tái)，通過整合管理、服務(wù)和技術(shù)，形成統(tǒng)一的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)體系，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的地區(qū)登記與全國共享。建立數(shù)據(jù)要素的登記與披露機(jī)制，增強(qiáng)企業(yè)社會(huì)責(zé)任感，打破數(shù)據(jù)壟斷，通過完善數(shù)據(jù)反壟斷治理和建立數(shù)據(jù)交易信用體系，加快推進(jìn)城市公共數(shù)據(jù)分級(jí)分類，允許城市公共數(shù)據(jù)持有部門授權(quán)運(yùn)營單位對(duì)不宜直接向社會(huì)公眾開放的高價(jià)值、高敏感公共數(shù)據(jù)進(jìn)行增值利用，推動(dòng)公共數(shù)據(jù)價(jià)值惠及全社會(huì)。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)城市數(shù)據(jù)運(yùn)營單位的管理，采用公開遴選機(jī)制，授權(quán)2-3家城市數(shù)據(jù)運(yùn)營主體，避免運(yùn)營機(jī)構(gòu)形成壟斷或不正當(dāng)競爭。選定城市公共數(shù)據(jù)運(yùn)營主體后，還應(yīng)對(duì)其進(jìn)行持續(xù)評(píng)估，并設(shè)立相應(yīng)的退出機(jī)制。

（二）發(fā)展安全可信的流通市場，豐富城市數(shù)據(jù)產(chǎn)品種類

在數(shù)據(jù)交易流通領(lǐng)域，按照“國家級(jí)+區(qū)域級(jí)+行業(yè)級(jí)”的三級(jí)體系進(jìn)行精細(xì)化管理。國家級(jí)交易場所應(yīng)利用當(dāng)?shù)卣?、市場、資金、技術(shù)和人才資源，提供一系列公共服務(wù)；區(qū)域級(jí)平臺(tái)則聚焦于服務(wù)本地市場和資源集聚，根據(jù)地方特色和需求優(yōu)化其服務(wù)和生態(tài)建設(shè)作用；同時(shí)，依托電信、民航、氣象等特定行業(yè)的數(shù)據(jù)場景，推動(dòng)專業(yè)化交易平臺(tái)的發(fā)展，利用產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢創(chuàng)建行業(yè)交易平臺(tái)。在數(shù)據(jù)產(chǎn)品供需對(duì)接方面，鼓勵(lì)智慧城市數(shù)據(jù)運(yùn)營機(jī)構(gòu)編制當(dāng)?shù)匦枨髠?cè)數(shù)據(jù)產(chǎn)品服務(wù)清單，豐富智慧城市數(shù)據(jù)產(chǎn)品形態(tài)，強(qiáng)化公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品的設(shè)計(jì)、開發(fā)與運(yùn)營，開發(fā)一批城市公共數(shù)據(jù)分析應(yīng)用的場景化數(shù)據(jù)模型，推動(dòng)城市公共數(shù)據(jù)價(jià)值對(duì)當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)建設(shè)充分賦能。

（三）加快形成數(shù)據(jù)定價(jià)機(jī)制，建立城市數(shù)據(jù)運(yùn)營分配制度

針對(duì)城市公共數(shù)據(jù)探索和實(shí)施定價(jià)機(jī)制和價(jià)格形成策略，結(jié)合市場自主定價(jià)與政府指導(dǎo)定價(jià)，促進(jìn)城市公共數(shù)據(jù)的合理有償使用。針對(duì)企業(yè)、行業(yè)端的城市數(shù)據(jù)，通過建立數(shù)據(jù)價(jià)值評(píng)估指標(biāo)和模型，支持企業(yè)和個(gè)人自主定價(jià)，確保數(shù)據(jù)資產(chǎn)公允價(jià)值的形成。對(duì)城市公共數(shù)據(jù)，探索試行公共數(shù)據(jù)運(yùn)營的利益分配規(guī)則，運(yùn)營主體通過提供數(shù)據(jù)產(chǎn)品或服務(wù)獲得收益，并將一部分收益分配給數(shù)據(jù)源頭單位及財(cái)政部門。進(jìn)一步明確公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的合法地位，加強(qiáng)對(duì)城市公共數(shù)據(jù)的授權(quán)條件、程序和范圍的規(guī)范化管理，明確數(shù)據(jù)運(yùn)營和加工主體的標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)營模式及收益分配規(guī)則，鼓勵(lì)支持智慧城市運(yùn)營主體根據(jù)實(shí)際情況選擇最合適的數(shù)據(jù)運(yùn)營模式。

五、結(jié)束語

綜上，數(shù)據(jù)要素的整合、流通和應(yīng)用可以促進(jìn)智慧城市長效運(yùn)營管理、提升城市智慧化治理水平、促進(jìn)智慧城市群的可持續(xù)發(fā)展。我國在數(shù)據(jù)要素發(fā)展方面初步形成了相關(guān)的政策體系和市場化發(fā)展模式，但同時(shí)，智慧城市數(shù)據(jù)要素也面臨著政策制度不夠細(xì)化、數(shù)據(jù)流通環(huán)節(jié)存在堵點(diǎn)、責(zé)任與收益失衡等挑戰(zhàn)，需要加快登記確權(quán)制度落地、完善市場流通環(huán)境、豐富城市數(shù)據(jù)產(chǎn)品種類、建立合理公平的收益分配機(jī)制等，以進(jìn)一步優(yōu)化城市數(shù)據(jù)要素的開發(fā)利用環(huán)境，從而推動(dòng)智慧城市的高質(zhì)量發(fā)展。

作者單位：董一民 碩天鸞 中國信息通信研究院

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