試析非物質(zhì)文化遺產(chǎn)地方立法檢視與完善

[摘 要]我國(guó)非遺地方立法的興起與繁榮，為非遺地方立法保護(hù)提供了有效的指引。地方非遺立法具有立法實(shí)踐起步早、覆蓋層級(jí)廣，以及非遺專項(xiàng)立法保護(hù)數(shù)量多等特征。但地方重立法輕評(píng)估、重規(guī)范輕解釋、立法適用率低等立法后問(wèn)題仍然值得關(guān)注。非遺地方立法的有效實(shí)施，是一個(gè)需要多方主體參與的系統(tǒng)性、“全鏈條”性的工程，地方立法主體應(yīng)該堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，不斷提升立法“實(shí)效”，實(shí)現(xiàn)地方立法的“良法善治”。

[關(guān)鍵詞]非物質(zhì)文化遺產(chǎn)；地方立法；立法后評(píng)估；立法解釋；立法適用

自2011年《中華人民共和國(guó)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》（以下簡(jiǎn)稱《非遺法》）實(shí)施以來(lái)，非物質(zhì)文化遺產(chǎn)地方立法（以下簡(jiǎn)稱“非遺地方立法”）工作步入快車道。隨著非物質(zhì)文化遺產(chǎn)（以下簡(jiǎn)稱“非遺”） 與文旅的深度融合，非遺在服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展及惠及民生方面的作用愈發(fā)凸顯。為了應(yīng)對(duì)非遺保護(hù)工作中的難題，地方各省紛紛通過(guò)地方立法提升非遺地方保護(hù)工作的法治水平。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自2022年至2024年期間，地方各省生效實(shí)施的非遺地方立法共計(jì)22部，其中地方性法規(guī)17部和地方政府規(guī)章5部。隨著非遺地方立法數(shù)量的不斷增加，非遺地方立法質(zhì)量如何、是否得到有效實(shí)施，以及將來(lái)應(yīng)該如何完善等，成為實(shí)務(wù)部門(mén)與學(xué)界關(guān)注的重要問(wèn)題。2024年國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)非遺保護(hù)工作的意見(jiàn)》，特別提出要進(jìn)一步完善非遺地方立法。我國(guó)學(xué)界關(guān)于非遺地方立法保護(hù)的研究也逐漸深入。以“非遺”“地方立法”為主題檢索CNKI期刊數(shù)據(jù)庫(kù)可知，雖然自2016年以來(lái)該領(lǐng)域的研究成果呈現(xiàn)逐年上升趨勢(shì)，但現(xiàn)有研究對(duì)非遺地方立法有效實(shí)施問(wèn)題關(guān)注不足。可見(jiàn)，如何推動(dòng)非遺地方立法的有效實(shí)施，實(shí)現(xiàn)地方立法“良法善治”，是我國(guó)地方立法面臨的重要課題。

一、非遺地方立法的梳理與考察

對(duì)北大法寶數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行檢索，共獲取我國(guó)現(xiàn)行有效的非遺地方立法文件129部。通過(guò)對(duì)這些立法文本進(jìn)行考察后發(fā)現(xiàn)，我國(guó)非遺地方立法呈現(xiàn)出如下特點(diǎn)：

第一，地方立法對(duì)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)問(wèn)題關(guān)注的時(shí)間較早。《非遺法》公布實(shí)施之前，寧夏回族自治區(qū)人大、浙江省人大和新疆維吾爾自治區(qū)人大先試先行，分別于2006年、2007年和2008年頒布了地方非遺保護(hù)條例，為《非遺法》的制定提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒。為了防止非遺的不當(dāng)開(kāi)發(fā)與利用，《浙江省非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》最早設(shè)定了境外獲取非遺限制性規(guī)定。條例第三十一條明確規(guī)定了境外團(tuán)體和個(gè)人進(jìn)行非遺考察需要進(jìn)行備案與審批。條例第四十四條對(duì)違反備案或者審批規(guī)定的違法行為設(shè)置了行政處罰條款。2011年《非遺法》作為中央層面立法吸收確立了境外獲取非遺限制性規(guī)定。另外，《非遺法》公布實(shí)施之前，地方省級(jí)政府也通過(guò)專項(xiàng)立法的方式推動(dòng)地方非遺保護(hù)工作。

第二，非遺地方立法覆蓋省級(jí)、設(shè)區(qū)市及民族自治縣等多層級(jí)行政轄區(qū)?！斗沁z法》公布實(shí)施后，地方人大和政府紛紛通過(guò)立法方式推動(dòng)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護(hù)與傳承。非遺地方立法結(jié)合地方非遺保護(hù)實(shí)踐，對(duì)上位法規(guī)范進(jìn)行了細(xì)化與完善。如2012年貴州省人大制定地方非遺保護(hù)條例，鼓勵(lì)單位和個(gè)人通過(guò)捐贈(zèng)的方式參與非遺保護(hù)。2017年惠州市政府出臺(tái)非遺保護(hù)管理辦法，規(guī)定對(duì)非遺項(xiàng)目分門(mén)別類地實(shí)施搶救性保護(hù)、記憶性保護(hù)、生產(chǎn)性保護(hù)與區(qū)域整體性保護(hù)。特別值得注意的是，民族自治縣人大也通過(guò)立法方式推動(dòng)自治縣非遺產(chǎn)保護(hù)與傳承工作。如2021年道真仡佬族苗族自治縣人大通過(guò)了自治縣民族民間文化保護(hù)條例。條例提出要保護(hù)自治縣民族民間文化與鑄牢中華民族共同體意識(shí)。

第三，非遺代表性項(xiàng)目專項(xiàng)地方立法數(shù)量逐漸增加。在《非遺法》實(shí)施前，地方人大已經(jīng)開(kāi)始關(guān)注非遺保護(hù)專項(xiàng)立法工作。最早的國(guó)家級(jí)非遺項(xiàng)目專項(xiàng)保護(hù)立法分別是2006年《蘇州市昆曲保護(hù)條例》和《無(wú)錫市宜興紫砂保護(hù)條例》。近年來(lái)，國(guó)家級(jí)非遺項(xiàng)目逐漸成為地方文化旅游發(fā)展的“新名片”。為了助推非遺與文旅產(chǎn)業(yè)的深度融合，市級(jí)立法主體開(kāi)始為非遺專項(xiàng)立法保護(hù)配置更多的立法資源。如2021年《福州市脫胎漆器技藝保護(hù)規(guī)定》通過(guò)開(kāi)展地理標(biāo)志保護(hù)、建設(shè)專業(yè)檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)等方式以解決脫胎漆器產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的難題；2021年《景德鎮(zhèn)市陶瓷文化傳承創(chuàng)新條例》通過(guò)名錄保護(hù)與整體性保護(hù)相結(jié)合的方式推動(dòng)景德鎮(zhèn)陶瓷文化的保護(hù)。2024年《大廠回族自治縣景泰藍(lán)發(fā)展促進(jìn)條例》聚焦當(dāng)?shù)鼐疤┧{(lán)技藝的傳承和保護(hù)，助力景泰藍(lán)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新與發(fā)展。

二、非遺地方立法問(wèn)題檢視

當(dāng)前，我國(guó)地方非遺立法的繁榮興起，促進(jìn)了非遺中央立法與地方立法的有效銜接，提升了我國(guó)非遺法治保護(hù)工作的整體水平。為促進(jìn)地方立法的“良法善治”，有必要對(duì)非遺地方立法實(shí)施存在的問(wèn)題進(jìn)行梳理與剖析。

（一）立法后質(zhì)量評(píng)估有待加強(qiáng)

地方立法抄襲現(xiàn)象飽受學(xué)者詬病[1]，非遺地方立法也不例外[2]。地方性立法具有執(zhí)行上位法規(guī)范和滿足地方治理需求兩項(xiàng)功能。這兩個(gè)功能的實(shí)現(xiàn)都要求地方立法者切實(shí)提升立法質(zhì)量，增強(qiáng)立法實(shí)效，保障立法“有特色”“真管用”。但是，目前有些地方立法者在制定非遺立法時(shí)保守地“復(fù)制”“抄襲”上位法，只顧“向上”的“合法性”正確，拋棄了“向下”的實(shí)效性與特色性考量。提升地方立法質(zhì)量，要緊握立法后評(píng)估這個(gè)關(guān)鍵抓手。目前，我國(guó)地方立法后評(píng)估存在著法律規(guī)范不健全、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)缺失、評(píng)估結(jié)果實(shí)施不到位等問(wèn)題。完善立法評(píng)估制度，不但能夠?yàn)榈胤搅⒎üぷ魃暇o“緊箍咒”，防止地方立法資源浪費(fèi)，還能為地方立法的“改廢釋”工作提供重要依據(jù)。

（二）立法解釋缺位

地方非遺立法的有效實(shí)施，離不開(kāi)立法解釋。但是目前，立法解釋成為地方立法“立改廢釋”全鏈條工作中最薄弱的一環(huán)[3]。地方立法解釋運(yùn)行機(jī)制失序具體表現(xiàn)為有權(quán)解釋主體消極行使立法解釋權(quán)。地方各級(jí)人大公布地方立法條例共計(jì)161部，都對(duì)地方性法規(guī)解釋問(wèn)題做了專門(mén)性規(guī)定。目前，地方各省立法解釋工作幾乎處于擱置狀態(tài)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前現(xiàn)行有效的地方立法解釋規(guī)范僅有12件，涉及吉林省2件、浙江省1件、黑龍江省1件、深圳市3件、上海市1件、福建省1件、北京市2件。地方立法解釋工作的缺位，成為制約非遺地方立法有效實(shí)施的掣肘。

（三）司法判決援引率低

地方司法機(jī)關(guān)對(duì)地方性法規(guī)的援引率，成為判斷地方立法質(zhì)量的試金石。檢索中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)可知，截至目前，各級(jí)人民法院援引《非遺法》作出裁判文書(shū)共計(jì)101件，其中行政案件57件，占比達(dá)到56.44%。相比《非遺法》，非遺地方性法規(guī)通常在司法適用中“遇冷”。雖然非遺地方性法規(guī)可以作為民事案件和行政案件審判的依據(jù)，但鮮少發(fā)現(xiàn)地方司法判決引用地方性法規(guī)的案

例[4]。究其原因，一是地方重立法輕適用的觀念未得到有效糾正，地方司法機(jī)關(guān)更習(xí)慣援引法律位階較高的上位法；二是非遺地方性立法作為促進(jìn)型立法，法條多屬于宣示型條款，司法適用的可操作性不強(qiáng)[5]；三是訴訟案件的當(dāng)事人對(duì)非遺地方立法知曉度低，也對(duì)非遺地方立法的司法適用造成了消極影響。

三、非遺地方立法完善進(jìn)路

非遺地方立法作為實(shí)施性立法，既要保障中央政令和立法在地方得到有效貫徹與實(shí)施，也要為地方治理提供依據(jù)與支撐。通過(guò)對(duì)非遺地方立法現(xiàn)狀梳理與問(wèn)題檢視可知，地方非遺法治保障是一個(gè)系統(tǒng)性工程，需要各方主體在地方人大常委會(huì)組成人員下積極參與和推動(dòng)，共同實(shí)現(xiàn)地方立法的良法善治。

（一）鼓勵(lì)多元主體參與立法后質(zhì)量評(píng)估

立法后評(píng)估制度作為地方立法“改、廢、釋”的重要依據(jù)，是提升地方立法質(zhì)量的重要手段。健全地方立法后評(píng)估機(jī)制，一是明確立法后評(píng)估制度的啟動(dòng)條件。地方各省可以根據(jù)地方治理需要，通過(guò)立法規(guī)范設(shè)定立法后評(píng)估的條件。如重要立法實(shí)施滿三年或者五年的；涉及立法的重大“改廢釋”問(wèn)題；執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題較多或者反映意見(jiàn)較為集中等。二是引入多元主體參與評(píng)估活動(dòng)。地方可以建立立法實(shí)施機(jī)關(guān)為主導(dǎo)，其他機(jī)關(guān)積極配合，以委托合作等方式將具備專業(yè)能力的第三機(jī)構(gòu)納入評(píng)估組織，并保障公眾廣泛參與的立法后評(píng)估制度。引入多元主體，不但可以保障評(píng)估結(jié)果的客觀性，還可以增強(qiáng)立法的民主性基礎(chǔ)。三是要建立科學(xué)的評(píng)估指標(biāo)體系，具體可以面向合法性、合理性、科學(xué)性與實(shí)效性等多個(gè)維度設(shè)置一級(jí)指標(biāo)，并不斷細(xì)化二級(jí)指標(biāo)。如“合法性”下設(shè)二級(jí)指標(biāo)可包括立法有無(wú)上位法依據(jù)、立法過(guò)程是否遵循法定程序等。“合理性”二級(jí)指標(biāo)具體可以分為非遺地方立法規(guī)范中違法行為與法律責(zé)任是否相匹配，對(duì)公民、社會(huì)組織權(quán)利的限制或者增設(shè)的義務(wù)是否合理等?！翱茖W(xué)性”二級(jí)指標(biāo)具體包括立法是否面向地方非遺治理實(shí)際問(wèn)題，是否符合非遺行業(yè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的客觀規(guī)律等?！皩?shí)效性”二級(jí)指標(biāo)可以包括非遺地方立法的實(shí)施效果及社會(huì)公眾對(duì)非遺立法的知曉度與認(rèn)可度等[6]；四是重視對(duì)立法后評(píng)估結(jié)果的轉(zhuǎn)化與運(yùn)用。立法后評(píng)估主體應(yīng)該及時(shí)將評(píng)估報(bào)告的內(nèi)容向社會(huì)公開(kāi)，同時(shí)完善評(píng)估與立法修改工作的銜接機(jī)制，保障評(píng)估結(jié)果成為立法調(diào)整的重要依據(jù)[7]。

（二）完善地方人大主導(dǎo)的立法解釋工作

隨著地方立法數(shù)量的增加，人們對(duì)地方立法解釋的需求也不斷增長(zhǎng)。近年來(lái)不少行政相對(duì)人或者利害關(guān)系人通過(guò)詢問(wèn)、意見(jiàn)等方式要求地方人大法制機(jī)構(gòu)對(duì)地方立法條文進(jìn)行解釋。地方立法解釋對(duì)于彌補(bǔ)法律規(guī)定的滯后性、增強(qiáng)立法的可操作性具有重要意義。非遺地方立法的有效實(shí)施，離不開(kāi)有效運(yùn)轉(zhuǎn)的立法解釋機(jī)制。如非遺地方立法中有不少“情節(jié)較重的”“情節(jié)嚴(yán)重的”等“抽象性”規(guī)定，其需要有權(quán)解釋主體通過(guò)立法解釋進(jìn)行細(xì)化。完善立法解釋機(jī)制，一是要明確地方性法規(guī)解釋的主體范圍。享有地方性法規(guī)的解釋權(quán)主體不宜過(guò)于分散。地方性法規(guī)的解釋權(quán)應(yīng)由地方人大常委會(huì)統(tǒng)一行使，地方政府、司法機(jī)關(guān)及監(jiān)察機(jī)關(guān)等可以向有權(quán)解釋機(jī)關(guān)提出解釋請(qǐng)求權(quán)。二是可以適當(dāng)擴(kuò)大地方人大立法解釋的范圍。地方人大常委會(huì)不但可以進(jìn)行立法解釋，而且可以就立法實(shí)施與適用中的具體問(wèn)題進(jìn)行解釋，增強(qiáng)立法主體與司法、執(zhí)法部門(mén)的良性互動(dòng)。三是地方要注重培養(yǎng)全面的立法人才。全面的立法人才不能只懂法律，也要具備別的領(lǐng)域知識(shí)，更要有問(wèn)題意識(shí)。地方立法解釋工作更需要專業(yè)、全面的立法人才。四是加強(qiáng)地方人大對(duì)規(guī)章制定與解釋的監(jiān)督。非遺地方立法應(yīng)該堅(jiān)持法規(guī)與規(guī)章并重。雖然地方政府立法與解釋的專業(yè)性與獨(dú)立性被不少學(xué)者所詬病，但是政府在發(fā)揮社會(huì)治理與公共服務(wù)等職能的過(guò)程中，可能更接近問(wèn)題的真相，對(duì)地方實(shí)踐更有發(fā)言權(quán)。地方人大雖然不直接進(jìn)行立法，但是應(yīng)該對(duì)地方政府規(guī)章的制定和解釋工作進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)督。

（三）調(diào)動(dòng)司法部門(mén)援引地方性法規(guī)的積極性

在民事判決書(shū)或者行政判決書(shū)中引用地方性法規(guī)的規(guī)定，有利于提升地方立法的民主化與多元化。法院在判決主張、說(shuō)理或者判決部分引用地方性法規(guī)的規(guī)定，可以有效緩解地方立法利益單一化傾向。提升司法部門(mén)對(duì)非遺地方性法規(guī)適用的積極性，一是要提升非遺地方性法規(guī)的立法質(zhì)量，加強(qiáng)地方性法規(guī)的“立改廢釋”各項(xiàng)工作，保障地方性法規(guī)與非遺保護(hù)工作的現(xiàn)實(shí)需求相匹配。二是地方立法部門(mén)要加強(qiáng)與司法機(jī)關(guān)的溝通交流，及時(shí)更新地方性法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)，鼓勵(lì)法官重視地方性法規(guī)在司法判決中援引與適用，緩解地方性法規(guī)在司法審判中“遇冷”境地。三是加強(qiáng)非遺地方立法宣傳。夯實(shí)普法責(zé)任落實(shí)機(jī)制，按照“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”“誰(shuí)主管誰(shuí)普法”的原則，監(jiān)督檢查非遺保護(hù)主管部門(mén)落實(shí)普法宣傳的實(shí)效。非遺主管部門(mén)重視非遺地方立法，公眾對(duì)非遺地方性法規(guī)的知曉度與認(rèn)可度達(dá)到一定程度，有助于提升地方性法規(guī)的司法適用率。

結(jié)束語(yǔ)

推動(dòng)非遺地方立法的有效實(shí)施，是提高非遺地方法治保護(hù)水平的重要一環(huán)。實(shí)現(xiàn)非遺地方立法的有效實(shí)施，是一個(gè)需要多方主體參與的系統(tǒng)性、“全鏈條”性的工程。地方立法主體不能滿足于只在“立法過(guò)程中”“下真功夫”，還要持續(xù)性“聚焦”立法后評(píng)估、立法解釋與立法適用工作，讓非遺地方立法“活”起來(lái)、“動(dòng)”起來(lái)，真正實(shí)現(xiàn)地方立法的“良法善治”。

參考文獻(xiàn)

[1]王翔.備案審查中地方執(zhí)行性法規(guī)的合法性判斷[J].法學(xué)，2024（7）：44-61.

[2]李濤.非物質(zhì)文化遺產(chǎn)地方立法的實(shí)證分析[J].湖湘論壇，2018，31（5）：135-145.

[3]張錦莉.地方立法解釋工作的現(xiàn)狀、問(wèn)題及對(duì)策[J].人大建設(shè)，2023（9）：55-57.

[4]周圣，張玙.司法審判中地方性法規(guī)適用實(shí)證研究：基于上海市176件地方性法規(guī)裁判文書(shū)援引情況的分析[J].中國(guó)應(yīng)用法學(xué)，2018（3）：88-107.

[5]王思健.地方性法規(guī)在行政執(zhí)法中的適用：以江蘇省海門(mén)市行政執(zhí)法為例[J].人大研究，2018（9）：52-55.

[6]秦前紅，底高揚(yáng).在規(guī)范與現(xiàn)實(shí)之間：我國(guó)地方立法質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系的重構(gòu)[J].宏觀質(zhì)量研究，2015，3（3）：89-99.

[7]林秋萍.關(guān)于完善地方立法后評(píng)估制度的幾點(diǎn)思考[J].人民政壇，2021（11）：28-29.

作者簡(jiǎn)介：霍亞蘋(píng)（1984— ），女，漢族，河北霸州人，廊坊師范學(xué)院社會(huì)發(fā)展學(xué)院，講師，法學(xué)博士。

研究方向：憲法學(xué)、行政法學(xué)。

基金項(xiàng)目：河北省教育廳科學(xué)研究項(xiàng)目資助“回應(yīng)型立法理念下非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)地方立法評(píng)估及完善路徑研究”（項(xiàng)目立項(xiàng)編號(hào)：SQ2024118）。