在國(guó)土空間規(guī)劃及用途管制中落實(shí)耕地保護(hù)的探索與思考

摘 要：糧食安全關(guān)乎國(guó)家安全，寧夏作為國(guó)家重要的糧食產(chǎn)區(qū)之一，在國(guó)土空間規(guī)劃和用途管制中，耕地保護(hù)落實(shí)的情況對(duì)區(qū)域及國(guó)家糧食安全具有重要意義。以寧夏全域作為研究對(duì)象，利用耕地、糧食生產(chǎn)、人口增長(zhǎng)等數(shù)據(jù)，對(duì)其2012—2020年耕地資源動(dòng)態(tài)變化及耕地壓力指數(shù)變化情況進(jìn)行分析。結(jié)果表明，寧夏耕地面積減少了8.5萬(wàn)hm2，耕地壓力指數(shù)呈波動(dòng)上升趨勢(shì)。通過(guò)數(shù)據(jù)分析，結(jié)合工作實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，剖析寧夏耕地保護(hù)面臨的實(shí)際困難，并提出寧夏在國(guó)土空間規(guī)劃及用途管制中落實(shí)耕地保護(hù)的思考與建議：發(fā)揮國(guó)土空間規(guī)劃引導(dǎo)作用，優(yōu)化耕地布局;加強(qiáng)建設(shè)選址管控，嚴(yán)格審查建設(shè)占用耕地;依托村莊規(guī)劃，引導(dǎo)村民參與耕地保護(hù);明確永久基本農(nóng)田補(bǔ)劃要求，加強(qiáng)補(bǔ)劃管理。

關(guān)鍵詞：耕地保護(hù); 國(guó)土空間規(guī)劃; 用途管制; 寧夏

中圖分類(lèi)號(hào)：K901""""""" 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A""""" 文章編號(hào)：1002-204X（2024）11-0064-05

doi：10.3969/j.issn.1002-204x.2024.11.010

Exploration and Thinking on Implementation of Cultivated Land Protection in Territorial Spatial Planning and Use Control ----- Based on Analysis of Dynamic Change of Cultivated Land in Ningxia

Xu Tianshu

（Ningxia Territory Spatial Planning Research Center， Yinchuan， Ningxia 750011）

Abstract Food security is related to national security. Ningxia， as one of the country's important grain producing areas， its implementation of cultivated land protectionin the territorial space planning and use controlhas great significance for regional and national food security. Taking whole territory of Ningxia as the research object， the dynamic changes of cultivated land resources and the changes of cultivated land pressure index from 2012 to 2020 were analyzed using the data of cultivated land， grain production and population growth. The results showed that the cultivated land area of Ningxia decreased by 85 000 hm2， and the cultivated land pressure index showed a fluctuating upward trend. Based on data analysis and in combination with practical experience， the practical difficulties of cultivated land protection in Ningxia are analyzed， and some thoughts and suggestions on the implementation of cultivated land protection in the land spatial planning and use control in Ningxia are put forward： Giving full play to the guiding role of territory spatial planning to optimize the layout of cultivated land; Strengthening the control of construction site selection， and strictly examining the cultivated land occupation by construction; Relying on village planning， guiding villagers to participate in the protection of cultivated land; Clearing the requirements for permanent basic farmland re-allocation and strengthening the management of re-allocation.

Key words Cultivated land protection; Territory spatial planning; Use control; Ningxia

作者簡(jiǎn)介：許天舒（1993—），女，寧夏銀川人，碩士，工程師，主要從事國(guó)土空間規(guī)劃、人文地理、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用相關(guān)工作。

收稿日期：2023-07-25

耕地是國(guó)家糧食安全的基礎(chǔ)和根本，耕地保護(hù)是關(guān)乎國(guó)運(yùn)民生的全局性戰(zhàn)略問(wèn)題。黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視耕地保護(hù)，習(xí)近平總書(shū)記作出重要指示批示，強(qiáng)調(diào)耕地保護(hù)是關(guān)乎14億人吃飯的大事，容不得半點(diǎn)閃失，中國(guó)人的飯碗要牢牢端在自己手上。為加強(qiáng)耕地保護(hù)，國(guó)家先后頒布了多部法律法規(guī)，并出臺(tái)了一系列嚴(yán)格耕地保護(hù)的政策，但違法違規(guī)占用耕地的行為屢禁不止，耕地“非農(nóng)化”“非糧化”現(xiàn)象日益凸顯[1-4]，對(duì)國(guó)家糧食安全構(gòu)成威脅，影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展。特別是新冠疫情后，國(guó)際糧價(jià)持續(xù)上漲，許多國(guó)家開(kāi)始限制或禁止糧食出口，引起了我們對(duì)糧食安全的高度警惕，保護(hù)糧食安全刻不容緩[5-11]。針對(duì)存在問(wèn)題，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于堅(jiān)決制止耕地“非農(nóng)化”行為的通知》，自然資源部和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村亂占耕地建房“八不準(zhǔn)”的通知》等文件，旨在守住14億人的“飯碗”。

國(guó)土空間規(guī)劃是新時(shí)期各類(lèi)開(kāi)發(fā)保護(hù)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)，在規(guī)劃編制實(shí)施和國(guó)土空間用途管制中嚴(yán)格保護(hù)耕地符合時(shí)代發(fā)展要求。寧夏是我國(guó)重要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)區(qū)之一，其北部位于河套灌區(qū)主產(chǎn)區(qū)，主要生產(chǎn)優(yōu)質(zhì)水稻、小麥等糧食作物。通過(guò)對(duì)寧夏2012—2020年全域耕地資源、耕地生產(chǎn)力、耕地壓力等變化情況分析，結(jié)合筆者相關(guān)工作經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)地區(qū)耕地保護(hù)面臨的實(shí)際困難，對(duì)地區(qū)如何在國(guó)土空間規(guī)劃與用途管制中落實(shí)耕地保護(hù)進(jìn)行探索思考，并提出意見(jiàn)建議，以期為地方有關(guān)部門(mén)制定規(guī)劃及用地方針政策提供參考。

1 研究區(qū)概況

寧夏回族自治區(qū)，是我國(guó)五個(gè)少數(shù)民族自治區(qū)之一，位于我國(guó)西北部的黃河中上游地區(qū)，是連接華北和西北的重要樞紐。地形南北狹長(zhǎng)，全境海拔1 000 m以上，地勢(shì)南高北低，地貌類(lèi)型豐富，土地生態(tài)系統(tǒng)較脆弱。寧夏屬典型的大陸性氣候，四季分明，具有冬寒長(zhǎng)、夏熱短、春暖快、秋涼早的特點(diǎn)，晝夜溫差大，干旱少雨，年均降水量為183～677 mm。黃河在寧夏境內(nèi)流程全長(zhǎng)397 km，地表河流均屬黃河水系，黃河兩岸的沖積平原為發(fā)展農(nóng)業(yè)奠定了良好基礎(chǔ)。

2 研究數(shù)據(jù)及研究方法

2.1 數(shù)據(jù)來(lái)源

所用耕地面積、農(nóng)作物播種面積、糧食播種面積、糧食單位面積產(chǎn)量、人口等原始數(shù)據(jù)均來(lái)自《寧夏回族自治區(qū)統(tǒng)計(jì)年鑒（2012—2021年）》[12]，耕地“雙非化”數(shù)據(jù)來(lái)自2020年10月3日中央電視臺(tái)《朝聞天下》公開(kāi)報(bào)道內(nèi)容。

2.2 研究方法

2.2.1 最小人均耕地面積

最小人均耕地面積指在一定區(qū)域范圍內(nèi)、一定糧食自給水平和耕地生產(chǎn)力條件下，為了滿(mǎn)足人口正常生活的糧食消費(fèi)所需的耕地面積[13-17]。其計(jì)算公式如下：

Smin= """"""""""""nbsp;""""""""""" （1）

式中，Smin為最小人均耕地面積（單位：hm2·人-1），β為糧食自給率（單位：%），寧夏糧食自給率為100%，Gr為人均糧食需求量（單位：kg·人-1），p為糧食單產(chǎn)（單位：kg·hm-2），q為糧食播種面積占總播種面積之比（單位：%），k為復(fù)種指數(shù)（單位：%）。

2.2.2 耕地壓力指數(shù)

耕地壓力指數(shù)是最小人均耕地面積與實(shí)際人均耕地面積的比值，可以反映某一區(qū)域內(nèi)耕地資源的緊張程度[15-22]。其計(jì)算公式如下：

K=""""""""""""""""""""""""""""" （2）

式中，K為耕地壓力指數(shù)，S為實(shí)際人均耕地面積（單位：hm2·人-1）;K值越大，表示耕地壓力越大。

3 數(shù)據(jù)分析

3.1 耕地資源動(dòng)態(tài)變化

3.1.1 寧夏耕地面積變化

2020年，寧夏耕地總面積為120.1萬(wàn)hm2，其中：水田面積為15.4萬(wàn)hm2，占耕地總面積的12.82%;水澆地面積為38.4萬(wàn)hm2，占耕地總面積的31.97%;旱地面積為66.3萬(wàn)hm2，占耕地總面積的55.20%。與2012年相比，耕地總面積減少8.5萬(wàn)hm2，年均下降0.83%，其中：水田減少3.6萬(wàn)hm2，旱地減少12.1萬(wàn)hm2，水澆地增加7.2萬(wàn)hm2（圖1）。寧夏耕地資源分布與氣候水文條件高度契合，水田及水澆地主要分布在北部引黃灌區(qū)，旱地主要分布在中部干旱帶及南部山區(qū)。

由圖1可以看出，2012—2020年寧夏耕地面積有2個(gè)明顯變化的階段，第一個(gè)階段是2012—2018年，耕地面積變化較小，整體趨穩(wěn);第二個(gè)階段是2018—2020年，耕地面積大幅下降。造成這一現(xiàn)象的主要原因是第三次國(guó)土調(diào)查對(duì)耕地的認(rèn)定更加清晰準(zhǔn)確，將過(guò)去一些“模糊地塊”從耕地中剔除;其次是由于近年來(lái)違法違規(guī)占用耕地屢禁不止，耕地“非農(nóng)化”“非糧化”問(wèn)題愈加突出，導(dǎo)致實(shí)際耕地面積減少。根據(jù)新聞公開(kāi)數(shù)據(jù)顯示，與2018年耕地面積數(shù)據(jù)相比，截至2020年寧夏全區(qū)耕地變化面積為4.58萬(wàn)hm2（原耕地變?yōu)榉歉?.19萬(wàn)hm2，原非耕地變?yōu)楦?.39萬(wàn)hm2），其中耕地“非農(nóng)化”面積為1.76萬(wàn)hm2（變?yōu)榻ㄔO(shè)用地）、耕地“非糧化”面積為1.40萬(wàn)hm2（變?yōu)榱值?、草地等）、偽變?.03萬(wàn)hm2（耕地被大棚覆蓋，但未改變耕地性質(zhì)）。

3.1.2 寧夏耕地生產(chǎn)力變化

耕地生產(chǎn)力指單位面積內(nèi)耕地實(shí)際的糧食產(chǎn)量[21]，受糧食播種比例、復(fù)種指數(shù)、糧食單產(chǎn)等因素影響。隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，農(nóng)村勞動(dòng)力不斷流失，糧食種植的低收益使得農(nóng)民種植意愿降低，導(dǎo)致2012—2020年寧夏糧食播種面積不斷下降，糧食播種面積占農(nóng)作物播種面積的比例由67%下降至58%。隨著種植技術(shù)不斷發(fā)展、種子品質(zhì)不斷提高，及高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施，寧夏糧食單位面積產(chǎn)量由2012年的4 760 kg·hm-2增長(zhǎng)至2020年的5 602 kg·hm-2，使得耕地生產(chǎn)力不斷加強(qiáng)，由2 916.70 kg·hm-2增長(zhǎng)至3 167.16 kg·hm-2，增長(zhǎng)8.59%（圖2）。

3.2 耕地壓力指數(shù)變化

3.2.1 人均耕地面積變化

根據(jù)統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)計(jì)算結(jié)果顯示（圖3），寧夏人均耕地面積呈下降趨勢(shì)，2012—2020年人均耕地面積增長(zhǎng)率為-14.62%，與人口增長(zhǎng)呈負(fù)相關(guān)關(guān)系。

根據(jù)公式（1）計(jì)算結(jié)果顯示，最小人均耕地面積呈小范圍波動(dòng)狀態(tài)，面對(duì)耕地面積不斷下降、人均糧食需求不斷增長(zhǎng)的狀況，糧食單產(chǎn)的快速增長(zhǎng)很大程度上減輕了耕地壓力（圖3）。

3.2.2 耕地壓力指數(shù)變化

根據(jù)公式（2）計(jì)算寧夏2012—2020年的耕地壓力指數(shù)，以此評(píng)估寧夏近幾年的糧食安全情況。由圖4可以看出，寧夏耕地壓力指數(shù)受人口增長(zhǎng)、耕地面積及糧食產(chǎn)量變化等多個(gè)因素影響，處于上下波動(dòng)狀態(tài)，但總體呈上升趨勢(shì)，耕地壓力指數(shù)由2012年的0.75上升至2020年的0.84，增長(zhǎng)12.93%。雖然寧夏目前總體耕地壓力指數(shù)值還未突破警戒值1，糧食生產(chǎn)尚可滿(mǎn)足人民需要，但若不加強(qiáng)耕地保護(hù)，寧夏耕地壓力將不斷上升，未來(lái)必定會(huì)影響地區(qū)糧食安全。

4 寧夏耕地保護(hù)面臨的困難

根據(jù)以上數(shù)據(jù)分析，結(jié)合筆者相關(guān)工作及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)寧夏耕地保護(hù)面臨的困難進(jìn)行梳理總結(jié)。

4.1 耕地“雙非化”問(wèn)題加劇，閑置撂荒現(xiàn)象普遍

根據(jù)數(shù)據(jù)分析，寧夏不穩(wěn)定耕地面積達(dá)8.62萬(wàn)hm2，耕地“雙非化”問(wèn)題較嚴(yán)重。寧夏糧食作物播種面積占農(nóng)作物播種面積的比例持續(xù)下降，2012—2020年下降近10百分點(diǎn)，2020年糧食作物播種面積占比僅為57.84%。由于糧食作物播種面積減少，2020年寧夏糧食總產(chǎn)量比2018年減少12.09萬(wàn)t。同時(shí)，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，農(nóng)村空心化及老齡化、耕種成本高、收益低等問(wèn)題愈加凸顯，造成耕地利用低效或閑置。加之生態(tài)移民安置項(xiàng)目的實(shí)施，尤其是中部干旱帶和南部山區(qū)，拆舊區(qū)復(fù)墾的耕地及補(bǔ)充的新增耕地常常面臨無(wú)人耕種的情況，撂荒現(xiàn)象普遍。

4.2 耕地占補(bǔ)平衡、進(jìn)出平衡壓力大

①寧夏耕地主要以旱地為主且耕地質(zhì)量較差，質(zhì)量較好的水田和水澆地集中區(qū)與城鎮(zhèn)集中發(fā)展地區(qū)高度重合，受氣候和用水限制，灌區(qū)尤其是水田種植面積很難擴(kuò)大，在落實(shí)國(guó)家“占什么補(bǔ)什么”“面積不減少、質(zhì)量不降低”占補(bǔ)平衡政策過(guò)程中存在困難。②耕地后備資源空間分布極度不均衡，大部分耕地后備資源集中在寧夏北部及中部，南部山區(qū)耕地后備資源嚴(yán)重不足且開(kāi)發(fā)利用難度較大。③近年來(lái)將草地、水域、濕地等生態(tài)用地開(kāi)發(fā)為耕地的面積呈上升趨勢(shì)，與國(guó)家規(guī)定的“嚴(yán)格限制未利用地開(kāi)發(fā)作為補(bǔ)充耕地來(lái)源”的要求不符，耕地補(bǔ)充與生態(tài)建設(shè)矛盾不斷加劇。

4.3 建設(shè)項(xiàng)目選址對(duì)耕地保護(hù)重視程度不夠

建設(shè)單位在項(xiàng)目選址時(shí)，多以資金投入產(chǎn)出效益、工程施工難度、路線(xiàn)距離等為主要因素，對(duì)耕地保護(hù)的重視不夠，尤其是在占用永久基本農(nóng)田的建設(shè)項(xiàng)目方案比選過(guò)程中，未將占用永久基本農(nóng)田面積作為主要考慮因素，致使建設(shè)項(xiàng)目占用耕地面積居高不下。

4.4 永久基本農(nóng)田補(bǔ)劃位置選擇不當(dāng)，管理、耕種難度大

永久基本農(nóng)田在劃定時(shí)已將城鎮(zhèn)、村莊周邊質(zhì)量等級(jí)高、灌溉條件好、集中連片的耕地納入，在建設(shè)項(xiàng)目占用后補(bǔ)劃較大面積的永久基本農(nóng)田時(shí)，很難在自然條件和灌溉條件較好的區(qū)域選擇補(bǔ)劃地塊。雖然在永久基本農(nóng)田補(bǔ)劃工作中能夠做到面積不減少、質(zhì)量不降低，但補(bǔ)劃區(qū)域仍存在以下問(wèn)題：①于居民點(diǎn)附近補(bǔ)劃的細(xì)碎耕地圖斑，緊靠農(nóng)民自建房，容易被占用;②于居民點(diǎn)距離較遠(yuǎn)的耕地圖斑，尤其是山區(qū)的坡耕地，缺少灌溉設(shè)施，農(nóng)民耕種難度大、熱情不高，耕地撂荒率高。

5 思考與建議

5.1 充分發(fā)揮國(guó)土空間規(guī)劃引導(dǎo)作用，優(yōu)化耕地布局

在省、市級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制過(guò)程中，立足優(yōu)化國(guó)土空間布局，提高空間治理能力，通過(guò)規(guī)劃引導(dǎo)耕地科學(xué)布局。①立足地區(qū)實(shí)際，形成與水資源相平衡、與生產(chǎn)生活生態(tài)相協(xié)調(diào)的耕地保護(hù)空間布局。如將寧夏北部黃河自流灌區(qū)作為耕地重點(diǎn)保護(hù)區(qū)域，發(fā)揮其氣候和灌溉條件的優(yōu)勢(shì)，最大程度提升耕地生產(chǎn)力;做好中部干旱帶及南部山區(qū)生態(tài)保護(hù)和水土保持工作，重點(diǎn)配套、完善農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展雙贏(yíng)。②科學(xué)調(diào)整耕地保有量指標(biāo)，優(yōu)化耕地空間布局。如寧夏2020年耕地保有量目標(biāo)為116.6萬(wàn)hm2，實(shí)際耕地面積較耕地保有量目標(biāo)多3.5萬(wàn)hm2，但分區(qū)域來(lái)看，部分縣（市、區(qū)）耕地保護(hù)目標(biāo)任務(wù)完成情況不理想，因此在國(guó)土空間規(guī)劃下達(dá)耕地保有量等約束性指標(biāo)時(shí)，應(yīng)考慮各地區(qū)實(shí)際情況，合理設(shè)置目標(biāo)量，引導(dǎo)耕地布局調(diào)整。

5.2 加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目選址管控，嚴(yán)格審查建設(shè)項(xiàng)目占用耕地

①在編制各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，特別是布局交通、水利類(lèi)項(xiàng)目時(shí)，可對(duì)已有建設(shè)意向的項(xiàng)目提出方案比選的明確要求，如建立數(shù)學(xué)模型對(duì)比選因子進(jìn)行權(quán)重排序，提高占用耕地尤其是占用永久基本農(nóng)田的權(quán)重，并將比選過(guò)程及結(jié)果沿用至規(guī)劃調(diào)整方案或永久基本農(nóng)田補(bǔ)劃方案中。②在國(guó)土空間規(guī)劃中對(duì)批次項(xiàng)目選址提出具體管控要求，如嚴(yán)控占用耕地比例、新增占用耕地規(guī)模等，通過(guò)強(qiáng)制管控達(dá)到建設(shè)項(xiàng)目占用耕地面積下降。③引導(dǎo)各類(lèi)建設(shè)項(xiàng)目充分利用存量土地和廢棄地等，盡量少占或不占耕地，對(duì)確需占用耕地的建設(shè)項(xiàng)目提出工程建議，如線(xiàn)性工程必要時(shí)采用“高架”等方式避開(kāi)質(zhì)量高的耕地（尤其是灌區(qū)優(yōu)質(zhì)水田）和永久基本農(nóng)田。④自然資源部門(mén)在建設(shè)項(xiàng)目前期布局或選址時(shí)應(yīng)及時(shí)介入，參與實(shí)地踏勘等過(guò)程，嚴(yán)控項(xiàng)目占用耕地;在規(guī)劃審查或建設(shè)項(xiàng)目用地審查時(shí)，嚴(yán)格按照“先補(bǔ)后占”原則，對(duì)耕地占補(bǔ)平衡、進(jìn)出平衡、永久基本農(nóng)田補(bǔ)劃及項(xiàng)目選址方案比選進(jìn)行審查。

5.3 依托村莊規(guī)劃，引導(dǎo)村民參與耕地保護(hù)

村莊規(guī)劃作為國(guó)土空間規(guī)劃體系中最直接體現(xiàn)村民切身利益的重要部分，其編制、實(shí)施和管理等各階段都需要村民直接參與，通過(guò)強(qiáng)化村莊規(guī)劃“共同締造”理念及村民的“主人翁”意識(shí)，積極引導(dǎo)村民參與耕地保護(hù)。①政府相關(guān)部門(mén)、村兩委、規(guī)劃編制單位等需對(duì)村民進(jìn)行貫穿規(guī)劃編制到實(shí)施管理全過(guò)程的耕地保護(hù)政策普及，使村民了解耕地保護(hù)的重要性，熟悉相關(guān)法律法規(guī)和管制要求，并在村規(guī)民約中加入耕地保護(hù)內(nèi)容，增強(qiáng)村民“保護(hù)耕地”“不能隨意破壞、占用耕地”的意識(shí)。②規(guī)劃編制過(guò)程中要立足實(shí)際謀劃產(chǎn)業(yè)，吸引企業(yè)進(jìn)駐發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，促進(jìn)村莊一二三產(chǎn)融合。③鼓勵(lì)成立村級(jí)耕地保護(hù)組織，建立監(jiān)督和舉報(bào)機(jī)制，發(fā)動(dòng)村民參與，減少違法違規(guī)占用耕地情況。④相關(guān)部門(mén)要深入基層，通過(guò)開(kāi)展科學(xué)種植、特色農(nóng)產(chǎn)品培育等培訓(xùn)活動(dòng)，在提高村民耕種積極性的同時(shí)提升村民收入，避免耕地“雙非化”。

5.4 明確永久基本農(nóng)田補(bǔ)劃要求，加強(qiáng)補(bǔ)劃管理

針對(duì)現(xiàn)階段永久基本農(nóng)田補(bǔ)劃中出現(xiàn)的問(wèn)題，可在鄉(xiāng)、鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃中明確補(bǔ)劃地塊位置選擇時(shí)的具體要求，從源頭解決補(bǔ)劃耕地的問(wèn)題。①優(yōu)先選擇永久基本農(nóng)田儲(chǔ)備區(qū)、實(shí)施全域土地綜合整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目的區(qū)域。②規(guī)定補(bǔ)劃地塊與宅基地等建設(shè)用地之間的最小距離，最大程度避免補(bǔ)劃區(qū)域被占用。③避免選擇周邊無(wú)居民點(diǎn)且無(wú)企業(yè)承包耕種、位于山坡、灌溉條件差、不集中連片的耕地，降低補(bǔ)充耕地?zé)o人耕種撂荒的概率。

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