中國氣候公正轉型法律的現(xiàn)狀檢視與發(fā)展展望

摘要 氣候公正轉型法律的概念呈現(xiàn)逐級深化的特征，并不局限于單純的就業(yè)扶助規(guī)范，實則包含了地域層面的協(xié)同轉型、行業(yè)層面的共同改造、群體層面的貧困關照、時間層面的歷史責任或貢獻的計算等豐富內容?？v觀中國的氣候公正轉型法律，在規(guī)范屬性上存在內容全面性與強制性的不足，在規(guī)范內容上存在公正轉型定性、公正轉型監(jiān)管、公正轉型救濟、公正轉型合作4個層面的空白。為了克服對應問題，該研究采用了文獻檢索、實證分析等方法，認為中國需要以氣候正義觀發(fā)展成熟的公正轉型價值體系，以博弈學領域的囚徒困境突破為法律發(fā)展的目標方向，以動態(tài)系統(tǒng)論與協(xié)同論為對應規(guī)范改革的方法指導。在直接規(guī)制氣候公正轉型的法律方面：在規(guī)范層級上，氣候公正轉型的規(guī)范依據(jù)應當涵蓋從法律到規(guī)范性文件的各個級別，形成逐級細化、彼此呼應、統(tǒng)一與靈活并存的規(guī)制系統(tǒng)；在規(guī)范內容上，對應法律條文需要著重闡釋氣候公正轉型的核心理念與實踐要義，以為各個領域的管理提供指導。在間接規(guī)制氣候公正轉型的法律方面：在實體法上，可結合不同群體的保護需要，對應發(fā)展權益救濟與利益引導機制，以形成正確的博弈結果；在程序法上，有必要形成氣候公正轉型領域以透明、公開、協(xié)同、完整為要義的程序安排。在氣候公正轉型法律的外部協(xié)調方面：在自治法上，氣候公正轉型的實現(xiàn)需要保證基層自治與民族自治兩個領域的規(guī)則協(xié)調；在國際法上，氣候公正轉型法律需要在就業(yè)、環(huán)境等領域實現(xiàn)國際合作與協(xié)同，并及時開展法律規(guī)制的檢驗試點工作，以構建完善的規(guī)范系統(tǒng)。

關鍵詞 氣候變化；公正轉型；氣候正義；囚徒困境

中圖分類號 D912. 6 文獻標志碼 A 文章編號 1002-2104（2024）11-0100-08 DOI：10. 12062/cpre. 20240523

氣候變化的應對代表著社會轉型的啟動。在“雙碳”目標落實的壓力下，中國面臨著前所未有的環(huán)境問題應對需求［1］。在這種情況下，經濟社會的快速轉型便成為必然。然而，社會轉型的加速需要考慮到對應轉型的所需條件與客觀能力，以轉型可預見與可適應為宗旨，盡可能保證社會變遷是可接受的。落實到法律維度，社會轉型的開展需要發(fā)揮法律的穩(wěn)定性優(yōu)勢，盡可能消除“運動式”“迅捷式”轉型的變革風氣，以保證弱勢群體在氣候變化應對過程中獲取基本或可期待的發(fā)展保障?？v觀中國的氣候公正轉型規(guī)范實踐，相應內容分散于環(huán)境法、經濟法、行政法、國際法等各個領域，受此影響，形成深入調研整體規(guī)范適用現(xiàn)狀、歸納現(xiàn)有問題、探索優(yōu)化路徑的研究十分必要。

氣候公正轉型法律的完善在理論與實踐層面均有鮮明價值。在理論上，其一，氣候公正轉型的法律發(fā)展能夠進一步促進氣候正義觀的應用，既落實了合理安排初始資源的分配正義理念，又貫徹了彌補轉型缺口、消除利益分配不均衡的矯正正義理念，更有利于細化環(huán)境正義維度的代際正義、種際正義與區(qū)際正義等要點，當屬氣候變化應對的重要任務。其二，氣候公正轉型的法律發(fā)展能夠充分打破利益博弈的囚徒困境，有利于拓展博弈論的應用空間，并總結出若干具有普適性的應用策略。其三，氣候公正轉型的法律發(fā)展需要實現(xiàn)不同領域規(guī)則的結合，這就創(chuàng)造了動態(tài)系統(tǒng)論與協(xié)同論應用的機會。在實踐上，氣候公正轉型的法律發(fā)展不僅能夠減少轉型過程中所產生的社會不安定因素，也能夠推動氣候變化應對法治的成熟，并充分實現(xiàn)人民群眾的正當利益。

1 氣候公正轉型法律的概念解構

公正轉型的概念最早源于加拿大工會活動家BrianKohler，要求工會在為工人們提供體面的工作機會與實現(xiàn)環(huán)境保護目標之間進行平衡，以保護因實施環(huán)保政策而面臨收入降低或失業(yè)的工人群體［2］。隨后，公正轉型成為各國學者與實踐者關注的焦點。隨著對氣候變化應對的認知深化，公正轉型的內涵也得到了充分拓展。部分學者明確指出了這種概念拓展趨勢［3］，還有學者將此概念區(qū)分為國家發(fā)展、行業(yè)福利與人民生活3個層次，為定義的明確提供了支持［4］。歸納而言，在總體目標上，公正轉型的關鍵在于社會經濟與環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，以避免部分變化限制社會群體的發(fā)展前景。在核心價值上，公正轉型的實質在于分配正義與矯正正義的落實。換言之，相應轉型不應當以無理由犧牲特定群體的發(fā)展資源或機會為代價，并要在變革過程中及時填補客觀存在的福利損失。在涉及范圍上，公正轉型已從原初的就業(yè)平穩(wěn)轉型拓展至弱勢群體對社會變化的適應。分析其中內容，可包括地域層面的協(xié)同轉型、行業(yè)層面的共同改造、群體層面的貧困關照、時間層面的歷史責任或貢獻的計算等維度。在指導思想上，公正轉型需要遵循“變化可預期”“變化可持續(xù)”“貢獻可兌換”“損失可報償”4條思路，重點落實“預先籌劃”“逐步升級”“程序規(guī)范”“信息流暢”“利益均衡”5項要義，以為氣候變化的應對提供完善的方法論。

公正轉型客觀需要法律的支持，而分析對應法律的內涵，可發(fā)現(xiàn)對應法律存在直接規(guī)制與間接規(guī)制之分。在直接規(guī)制方面，主要指直接提及公正轉型目標，并形成對應規(guī)則安排的法律規(guī)范。例如，在就業(yè)公正轉型上，若特定規(guī)范明確提出氣候變化應對所引發(fā)的轉型需要保證傳統(tǒng)行業(yè)或弱勢行業(yè)就業(yè)人員的正當利益，并預先形成完善的轉型方案，則可成為就業(yè)領域的直接公正轉型法律，該類法律也是公正轉型事業(yè)的根本指導。在間接規(guī)制方面，主要指雖然沒有直接提及公正轉型的基本目標，但相應規(guī)范的實施有利于直接規(guī)則的適用或實現(xiàn)公正轉型的預期目的。例如，在氣候公正轉型中，國家在民族區(qū)域自治法律與基層群眾自治法律中賦予部分落后地區(qū)根據(jù)當?shù)貙嶋H自行決定轉型進度的自由［5］。在這種情況下，盡管相應的立法初衷在于尊重特定群體的自治權，但客觀上仍然起到了穩(wěn)定轉型進度、避免忽視特殊群體利益需要與減少轉型障礙的效果，亦屬于公正轉型法律的組成部分。

2 中國氣候公正轉型法律的建設現(xiàn)狀

分析氣候公正轉型的規(guī)范現(xiàn)狀，可總結出諸多問題。在規(guī)范屬性方面：其一，絕大部分公正轉型規(guī)則集中于就業(yè)領域，其他領域的規(guī)范較為稀缺。以國務院規(guī)范性文件為例，在就業(yè)安置與轉型利益補償方面，國務院辦公廳發(fā)布的《關于石化產業(yè)調結構促轉型增效益的指導意見》（2016）（以下簡稱《石化產業(yè)指導意見》（2016）《關于穩(wěn)定生豬生產促進轉型升級的意見》（2019）《關于營造良好市場環(huán)境促進有色金屬工業(yè)調結構促轉型增效益的指導意見》（2016）（以下簡稱《有色金屬指導意見》（2016）等文件已經在創(chuàng)業(yè)孵化、自主就業(yè)、資金救助、技術培訓等領域形成了系列安排。相比之下，中國在地域、群體與時間層面的轉型上仍缺乏應有的規(guī)范成果。對于處于弱勢地位的傳統(tǒng)行業(yè)，現(xiàn)有做法基本是簡單兼并，以免產生大規(guī)模的破產現(xiàn)象。例如，《有色金屬指導意見》（2016）便提出要鼓勵落后產業(yè)“等量或減量兼并重組”，以實現(xiàn)低效產能的退出。然而，相應兼并的公正性未得到評估機制的支持，大部分是由企業(yè)根據(jù)實際情況自主決定，其轉型的合理性存疑。至于少數(shù)民族、落后地區(qū)的公正轉型需求，現(xiàn)有規(guī)范基本是只字未提，亟待立法者補充。其二，多數(shù)公正轉型規(guī)范屬于柔性規(guī)則，缺乏足夠的強制性與客觀性，主要體現(xiàn)在操作性與效力層級兩個維度。對于擁有一定操作性的規(guī)范性文件，由于缺乏足夠的層級優(yōu)勢，且內容上偏向于約束特定行業(yè)或群體，導致相應規(guī)則無法得到多數(shù)群體的普遍遵守。目前，檢索得到的公正轉型規(guī)范均屬于規(guī)范性文件或地方法規(guī)，且往往是針對某個行業(yè)或特定轉型問題而制定，其中，太原市人大常委會公布的《太原市綠色轉型促進條例》（2009）貌似屬于公正轉型的專門性、綜合性規(guī)范，但分析其內容，該條例在論述的全面性與舉措的可操作性上呈現(xiàn)短板，尤其是當政府部門履行公正轉型職責時，相應規(guī)范性文件的約束力往往捉襟見肘。對于具備足夠效力層級的法律與憲法，由于對應規(guī)則表述十分簡略，基本只暗示了公正轉型的基本精神與行為目的，無法具體評價轉型活動，也就難以成為司法機關、執(zhí)法機關的行動約束依據(jù)。

在規(guī)范內容方面，在公正轉型的定性上，現(xiàn)行的規(guī)則內容主要是論述轉型不當?shù)奈：εc轉型救濟的途徑，以間接解釋公正轉型的內涵。例如，《石化產業(yè)指導意見》（2016）便提出了轉型救濟的“安全、環(huán)保、節(jié)能、價格”等途徑，《有色金屬指導意見》（2016）則提出了“結構性產能過剩、市場供求失衡”等危害。然而，概念解讀的缺口是無法通過具體操作規(guī)則的暗示得到完整彌補的。由于公正轉型的屬性未能在效力層級較高的法律中得到明確，可能導致公正轉型的范圍、主體、對象、目標、底線均無法得到厘定，轉型方往往可以自由解讀公正轉型的實踐模式，導致相應活動偏離實體正義與程序正義的宗旨。在公正轉型的監(jiān)管上，已有規(guī)則常將公正轉型的要求認定為對政府部門及轉型參與者的鼓勵性規(guī)定，缺乏足夠的約束力與執(zhí)行監(jiān)管安排。在實踐中，相應主體只需實施了對應舉動，便擁有遵從相應倡導的解釋空間，實則難以達成公正轉型的理想效果。更何況多數(shù)主體基于轉型成本考慮，往往會忽視缺乏實際約束力的倡導性規(guī)范，實施與轉型公正化相背離的行為舉措。在公正轉型的救濟上，根據(jù)已有的司法、執(zhí)法與市場管理規(guī)則，遭遇轉型不公正對待的弱勢方既無法主動尋求司法救濟，也難以擁有向管理方訴諸援助的法定理由，更多是被動地接受轉型優(yōu)勢方或政府部門不確定的支援或保障。在公正轉型的合作上，已有的公正轉型規(guī)則散見于加工業(yè)、農業(yè)、石油天然氣開發(fā)、交通運輸?shù)刃袠I(yè)的規(guī)范性文件中，既缺乏更高位階的綜合性規(guī)范統(tǒng)攝，也沒有足夠的規(guī)則實現(xiàn)協(xié)調對接，造成不同領域的公正轉型規(guī)范只能各自生效，發(fā)揮著有限的救濟作用。

除此以外，已有的公正轉型安排也存在表述簡略、內容滯后等問題。以影響力最廣的國務院法律規(guī)范為例，在檢索得到的14部文件中，只有國務院辦公廳《有色金屬指導意見》（2016）在轉型中的就業(yè)安置領域提出了相對細致的操作規(guī)則。其余文件往往只強調對應轉型需要“公正合理”“遵守國家法律的有關規(guī)定”“保障轉型的穩(wěn)定性”，未能闡明如何實現(xiàn)上述目標。在國務院辦公廳《石化產業(yè)指導意見》（2016）以及國務院整體發(fā)布的《關于支持山西省進一步深化改革促進資源型經濟轉型發(fā)展的意見》（2017）等少數(shù)文件中，雖然提及了職工就業(yè)、弱勢產業(yè)安置領域的方向性意見，但既未明示對應舉措的操作與責任主體，也沒有設置相應實踐的監(jiān)督與救濟機制，導致規(guī)則屬于行為主體的自由決定范疇，難以形成推動適用的強制約束力。

3 氣候公正轉型法律發(fā)展的理論要義

氣候公正轉型法律的成熟既代表著氣候正義的實現(xiàn)，也是突破若干利益博弈困境、貫徹系統(tǒng)化與協(xié)同化機理的必然結果，自然需要得到以下理論的指導。

3. 1 以氣候正義觀形成相關法律發(fā)展的價值基礎

從通行的正義觀角度分析，公正轉型的實現(xiàn)是出于對“分配正義與矯正正義”與“實體正義與程序正義”兩對關系的堅守。羅爾斯認為，正義是社會最基本的產品，應當保證最弱勢群體的利益，并確保所有人的機會平等與意志自由［6］。在氣候變化應對領域：一方面，氣候公正轉型的實現(xiàn)需要保證相應轉型風險與利益的公正配給。對于特定的轉型活動而言，應當充分考慮不同群體適應轉型活動的能力與將遭受的壓力，盡可能使對應主體獲得與其支出相適應的改革待遇。改革者既要避免支出不足者享受過分的改革優(yōu)待，更應當保證利益讓渡或犧牲者獲得應有的利益及機遇報償，以形成損益與風險總體均衡的狀態(tài)，這是分配正義的核心體現(xiàn)［7-8］。除此以外，基于種種原因，氣候轉型不可避免地會招致優(yōu)勢方與劣勢方的地位差距。應當時刻關注相應差距形成原因的正當性，一旦出現(xiàn)不合理的優(yōu)越狀態(tài)，需要盡可能通過利益調控機制，保證劣勢方最低限度的處境改善空間，這是矯正正義的核心體現(xiàn)［9］。另一方面，法律的發(fā)展需要時刻關注不同轉型者要面對的利益與風險交流過程，借助對利益償付、機會讓渡、比例原則等理念的衡量，盡可能使不同主體擁有迎合轉型的保障與救濟空間［10］，并保證違規(guī)行為的利益收繳與先進行為的利益附加，以形成主觀層面的“積極轉型者獲益、消極轉型者施壓”與客觀層面的“對可轉型者嚴加要求、對不可轉型者多加理解”的實體正義觀。除此以外，公正轉型目標的實現(xiàn)關鍵在于相應權益實現(xiàn)、監(jiān)督、救濟程序的完善。無論權益主張方是否能夠得到需求的滿足，重點要明確其審核程序，從而保證對應結果的可解釋與可預測，而這種狀態(tài)的實現(xiàn)離不開具有權威性的法律支持。

從氣候本身的特征考量，公正轉型的實現(xiàn)本身代表了環(huán)境正義的落實需要，包含了代際正義、種際正義與區(qū)際正義等分支。1991年，首屆“全美有色人種環(huán)境保護領導人峰會”通過了包含17項內容的《環(huán)境正義原則》，為氣候正義在公正轉型領域的細化提供了指引。在代際正義方面，氣候公正轉型的實現(xiàn)不僅需要關注現(xiàn)世代的弱勢群體救濟，使已有的利益分配不均衡現(xiàn)象得到消除，更需要延長考慮對應利益與風險的因果鏈條。申言之，不僅是前代人所帶來的責任或優(yōu)勢累積要得到妥善處置，更應在采取舉措的過程中考慮到可能對后代人產生的綜合影響［11-12］。在此，特定公正轉型措施的落實應當考慮歷史作用、同代作用與后代作用3個方面因素，需要合理配置各自的利益與負擔份額，盡可能以現(xiàn)有能力作出的最優(yōu)解來應對正義理念的落實需求。在種際正義方面，氣候變化的影響是全面性的，不僅是人類將面臨轉型所帶來的待遇不平等問題，包括動物、植物、微生物乃至生態(tài)系統(tǒng)在內的自然體也將因轉型及其調控的影響而遭受相應的不公正對待［13-14］。在這種情況下，有必要在設計公正轉型的系統(tǒng)方案之際，盡可能考慮到相應物種的保護需求，以和諧、人道、共存的思維將其納入利益考量與均衡的范疇。當然，種際正義的實現(xiàn)更多是一種間接的效果普及，直接保護的實踐還需要依托專門的法律機制。在區(qū)際正義方面，不同地域的損益分配不均衡是公正轉型應重點解決的問題。在落實相應理念的過程中，需要注意相應不均衡現(xiàn)象的來源，對于因特定地域特征而自然形成的不公正狀態(tài)，可以通過定期補償或遷移等模式加以改變。對于人為塑造的不均衡狀態(tài)，則有可能啟動對應的責任溯源機制，保證相應處置程度與特定主體的責任大小匹配，而非表面意義上的優(yōu)勢平等。在此，明日香壽川指出了發(fā)達國家在溫室效應的壓力應對上所堅持平等主義的虛偽性，闡述了責任追究與特別考量的必要［15］。

3. 2 以囚徒困境的突破為法律發(fā)展的重點方向

分析公正轉型的法律應對策略，實則是在博弈條件、博弈次數(shù)與博弈結果3個維度開展對利益交流機制的修正，以激發(fā)社會主體的轉型參與積極性。

在博弈條件的修正上，關鍵是改變信息交流不對稱的局面。分析特定轉型中的不公正現(xiàn)象，主要原因在于弱勢方無法及時獲取轉型的細節(jié)與影響等信息，進而難以擁有足夠的資源與空間來及時應對，使自身暴露于生活或生產條件減損的環(huán)境之中［16-17］。在這種情況下，即使特定群體配合轉型，也難以覺察潛在的風險規(guī)避或利益獲取時機，導致其面臨著極大的處境惡化風險。在氣候變化應對的普遍領域，依安·普利莫、貝索恩·羅姆伯格等學者甚至質疑氣候變化應對的必要，認為所謂轉型的開展是信息優(yōu)勢方所采取的一種政治策略［18］。為了避免特定群體因此而拒絕轉型、產生消極自保的心理，相應的轉型法律需要盡可能保證轉型信息的順暢流通，并設置完整的信息記錄、公示、查詢與解釋機制，以免產生若干信息“壟斷方”或“制高點”，阻礙轉型利益與風險的合理分配。

在博弈次數(shù)的修正上，需要保證有益轉型的可持續(xù)。對于氣候轉型事業(yè)而言，特定主體之所以消極回應轉型的配合需求，關鍵在于容易產生轉型中斷、信息優(yōu)勢方借此收割己方資源的可能性。在這種情況下，除了竭力疏通信息渠道外，還應當借助法律的宗旨與義務明晰，盡可能保證相應轉型的長久，即從法律角度闡釋氣候變化應對與轉型是一項永久性、常規(guī)性事業(yè)，而非特定時間的突擊行動［19］。在這種情況下，抉擇方便能接受“無論相對方如何作為，轉型事業(yè)的利益分配都將持續(xù)，轉型中止后的利益清算不會發(fā)生”的博弈環(huán)境，做出參與對應轉型、以獲取源源不斷的政策優(yōu)待的選擇，打破囚徒困境的博弈預設。

在博弈結果的修正上，應當盡可能降低不利博弈后果的發(fā)生概率，發(fā)展科學的利益引導機制。在氣候轉型的過程中，部分主體可能擔憂氣候變化引發(fā)產業(yè)變革的不確定風險，從而保持消極態(tài)度，欲保存僅有的轉型資源，或是借機收割信息劣勢方的收益，以獲得轉型后的天然優(yōu)勢。在這種情況下，相應法律應當著力發(fā)展正確的利益引導機制，為消極回應轉型、不規(guī)范轉型者提供足夠的成本壓力，相對而言，給予積極、規(guī)范轉型者以顯著的收益預期，以逐漸改變不當?shù)牟┺臈l件，而非直接懲處特定主體，產生矯枉過正的風險［20-21］。

3. 3 以動態(tài)系統(tǒng)論與協(xié)同論為法律發(fā)展的方法指導

一方面，氣候公正轉型的開展涉及不同領域管理的系統(tǒng)安排。20世紀中葉，奧地利的法律學家維爾伯格將動態(tài)系統(tǒng)論應用至法治管理領域，提出需要將治理所需的條件拆解為若干要素，通過精確分析，形成合理的操作策略，為氣候變化應對的轉型規(guī)范化提供了支持［22］。參考動態(tài)系統(tǒng)論的基礎原理，氣候轉型的規(guī)范協(xié)調可分為“ 基礎要素遴選—— 要素關系厘定—— 基礎評價確定——協(xié)調模式的結論總結與還原”等環(huán)節(jié)。首先，要想明確公正轉型法律的內在矛盾及應對方向，需要客觀抽象出可能對法治協(xié)調產生影響的若干基礎要素，相應要素應當具備普遍的影響性與足夠的重要性，以保證改革者在考慮到這些要素后，便足以達到氣候變化法治應對的協(xié)調自洽目標（無需再額外補充考慮因素）。對于規(guī)范的協(xié)調體系構建，可厘定“特定協(xié)調產生的實際作用或重要性（T1）”“特定行為導致約束協(xié)調的原因力大?。═2）”“特定協(xié)調的正當性程度（T3）”“為達成協(xié)調而耗費的成本多少（包括代價）（T4）（T4的滿足屬于反向滿足，即相應成本或代價越高，滿足程度就越低）”4個基礎要素。其次，在考慮法治協(xié)調機理的過程中，應當全面分析上述4個要素，不可遺漏任何一個要素而直接做出協(xié)調方案。與此同時，上述要素的考慮并非滿足與否的關系，而存在程度的差別。換言之，若某個要素的滿足程度較低，則可以通過另一要素的高滿足性來填補整體的滿足程度。值得一提的是，要素的滿足存在基本的程度底線，一旦突破這一底線，將無法達成系統(tǒng)目標。例如，T3要素的滿足至少需要達到合乎法律與倫理底線的程度。T4要素的滿足至少需要達到特定地區(qū)或群體可承受、相應協(xié)調可持續(xù)的程度。再次，如想正確衡量特定狀態(tài)在各個要素中的滿足量，則需事前確定若干符合公眾認知的預設，以便于評價相應協(xié)調進程。例如，若相應法律的實施能夠有效實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標，減輕氣候變化的應對壓力，且不是以犧牲弱勢群體的正當利益為代價，則這種狀態(tài)下T3與T4的滿足程度較高。若相應行為侵犯了弱勢群體的基本權益或導致了不應有的治理紛爭，則T3、T1、T4的滿足程度均較低。相應假定需要結合實踐經驗的總結成果與專業(yè)技術的檢測結論，在吸收普遍價值觀的基礎上開展進一步探索。最后，在評定特定要素達到滿足要求的情況下，可總結相應協(xié)調表現(xiàn)出的現(xiàn)實規(guī)律，以便于衡量其他地區(qū)或領域的法治協(xié)調事業(yè)或形成更為科學的基礎評價。

另一方面，氣候公正轉型的法治建設離不開不同屬性的法律協(xié)調。20世紀70年代，聯(lián)邦德國物理學家哈肯提出了具有創(chuàng)新意義的協(xié)同論，認為需要放棄對事物認知精細性的執(zhí)念，重點研究復雜系統(tǒng)之間及內部的協(xié)調關系，以實現(xiàn)無序向有序的升華［23］。在一個國家氣候轉型的法治事業(yè)中，存在不同行業(yè)、不同層級、不同領域的法治發(fā)展與協(xié)同需求，而不同模塊的法律內容存在不同的公正轉型需要。換言之，一個整體的氣候公正轉型法律系統(tǒng)存在若干個子系統(tǒng)，不同的子系統(tǒng)之間發(fā)生著無規(guī)則的獨立運動。而這種無規(guī)則狀態(tài)的變化是受到以憲法為代表的基本法律統(tǒng)攝的，形成了客觀的關聯(lián)性。面對不同子系統(tǒng)運動中可能產生的沖突與糾葛，關鍵在于識別相應子系統(tǒng)運動可能產生的效果制約或抵消部分，以求能夠在子系統(tǒng)共同作用或互相整合之際完成部分之和優(yōu)于整體的理想效果。在實踐中，需要重點考慮法治空白領域與相應規(guī)范不易適用領域，通過信息的交流，使無序（或稱為不可控）的轉型法內容能夠符合整體規(guī)范發(fā)展的大體預期。顯然，在無序轉變?yōu)橛行虻倪^程中，將自然形成推動彼此合作的清晰模塊與有利時機，在雙方順暢溝通的情況下產生進一步的系統(tǒng)整合效果，最終形成一次比一次有序的良性循環(huán)?？偨Y協(xié)同論的落實要義，需要在氣候公正轉型的法律內容中定位容易產生規(guī)制不明確的部分，并把握變化較慢的調控因素，進而以該類因素為改革依據(jù)，著力塑造或發(fā)現(xiàn)不同子系統(tǒng)的有序化契機，在充分交流的基礎上實現(xiàn)經驗傳遞。當然，相應傳遞的過程可以明確政府各機構、政府與民眾（含組織）、民眾（含組織）與民眾（含組織）等不同群體關系，盡可能擴大有益協(xié)同的覆蓋面。

4 氣候公正轉型法律發(fā)展的實踐路徑

在直接規(guī)制氣候公正轉型的法律領域，應從層級與內容上形成完整依據(jù)。在效力層級上，氣候公正轉型的法律依據(jù)應當涵蓋從法律到規(guī)范性文件的各個級別，形成逐級細化、彼此呼應、統(tǒng)一與靈活并存的規(guī)制系統(tǒng)。在法律層面，氣候公正轉型的概念要點與基本要求應當在《中華人民共和國環(huán)境保護法》《中華人民共和國大氣污染防治法》等關聯(lián)緊密的法律的總則部分得到明示，并厘定公正轉型的基本原則、涉及范圍、主要模式與保障性安排，以為下位法的細化提供基本指導。在行政法規(guī)層面，除了對應法律所統(tǒng)領的行政法規(guī)需要細化上位法準則外，還可嘗試構建專門的氣候公正轉型法規(guī)，以作為規(guī)定相應事務的核心文件。在規(guī)章與規(guī)范性文件方面，重點需要落實氣候公正轉型的方案要點、監(jiān)管與實踐標準、救濟與程序對接等安排，以保障上位法的要求落到實處。在規(guī)制內容上，對應法律條文需要著重闡釋氣候公正轉型的核心理念與實踐要義，以為各個領域的管理提供指導。分析不同層次的規(guī)范要點，可重點體現(xiàn)如下內容：①包括行業(yè)、群體、地域等層面在內的氣候公正轉型的完整概念解釋；②以“變化可預期”“變化可持續(xù)”“貢獻可兌換”“損失可報償”為主要內容的目標體系；③以“預先籌劃”“逐步升級”“程序規(guī)范”“信息流暢”“利益均衡”為核心的原則體系；④以“利益補償”“轉型規(guī)劃”“公益救濟”“轉型保險”等為代表性內容的制度體系；⑤以司法、行政、社會、政黨監(jiān)督為主體的監(jiān)管與救濟體系；⑥以動態(tài)核查、定期修正與國內外交流為要點的公正轉型更新與協(xié)調體系。對此，2019年，歐盟發(fā)布了《歐洲綠色新政》，特別強調了綠色發(fā)展的轉型需要以公正為前提，并在能源、建筑、工業(yè)、交通、污染物治理等諸多領域提出了保障民生與行業(yè)過渡的詳細方案，重點以資金支持為手段，貫徹“一個都不落下”的宗旨［24］。除此以外，2022年11月的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第27屆締約方大會也正式授權建立“公正轉型路徑工作方案”新議題，就公正轉型的諸多敏感問題提出了意見，可為中國的法律規(guī)范制定提供啟發(fā)［25］。

在間接規(guī)制氣候公正轉型的法律領域，需從實體法與程序法維度發(fā)展關聯(lián)規(guī)則。在實體法維度，可結合不同群體的保護需要，對應發(fā)展權益救濟與利益引導機制，以形成正確的博弈結果。在能源法律方面，特定能源的利用需要全面考慮傳統(tǒng)能源轉型的承載力與接受度。一旦新型能源的政策扶持造成了傳統(tǒng)能源利用方過分的利益損害，則有必要在對應規(guī)則中落實暫緩轉變、利益“反哺”（由新型能源產業(yè)反向支持傳統(tǒng)能源的基本發(fā)展與穩(wěn)健過渡）、轉型保險等舉措，以在穩(wěn)定、公平的基礎上實現(xiàn)能源結構的更新?lián)Q代。而非如國務院《關于支持山西省進一步深化改革促進資源型經濟轉型發(fā)展的意見》（2017）一般，片面強調能源革命的開展而未補充對應革命的維穩(wěn)策略。在市場管理法律方面，不僅傳統(tǒng)產業(yè)的就業(yè)者有權享有財政補貼與社會援助，還應當明確國家、企業(yè)等機構的培訓、安置責任，對于處于弱勢方的中小企業(yè)，也有必要向其充分闡述信息告知與轉型寬限期等安排，盡可能使其擁有應對轉型的資源與時間。在行政管理法律方面，政府機關在制定轉型規(guī)劃、落實轉型措施的過程中，需要明確相應部門保證國計民生與社會安定的任務。為此，可充實政府政績的法治評估體系，不僅考慮可持續(xù)發(fā)展的改革力度與規(guī)模，更重要的是評估相應改革是否引發(fā)了社會矛盾或損害了特定主體的正當權益，據(jù)此形成轉型公正化的官方管理威懾與激勵。在此，《太原市綠色轉型促進條例》（2009）第九章提及了政府部門制定綠色轉型方案的監(jiān)管必要性與責任安排，可以此為參考，進一步充實公正轉型方面的政府職責。在區(qū)域協(xié)調法律方面，對于轉型承接能力較弱的地區(qū)，可發(fā)展不同地區(qū)的聯(lián)合轉型與資源互補制度，并在其他領域實現(xiàn)利益償付。除此以外，不同地區(qū)的轉型進度與程度也有必要由當?shù)卣u估，不可簡單采用統(tǒng)一標準、平均分擔壓力等模式。除此以外，對于少數(shù)民族地區(qū)，鑒于其氣候轉型的意識與能力存在普遍短板，可構建少數(shù)民族地區(qū)轉型的溝通與照顧機制，充分開展實地考察，在確認少數(shù)民族地區(qū)擁有轉型必要與能力的基礎上，在轉型范圍、程度等方面，推動《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》在自治領域的規(guī)則完善。

在程序法維度，氣候公正轉型的落實離不開以透明、公開、協(xié)同、完整為要義的程序支撐。目前，已有的法律規(guī)范集中于闡述公正轉型的實體性問題，對于程序安排，只有《太原市綠色轉型促進條例》（2009）及個別司法解釋以概述的方式提及，難以滿足現(xiàn)實需要。分析轉型公正化的程序安排，包括了信息披露與更正、意見征求與方案論證、權益核查與救濟、責任調查與追究4個領域的規(guī)范要點。在信息披露與更正領域，氣候轉型的實現(xiàn)包括了產業(yè)結構、能源利用方式、經營領域、地區(qū)格局、行業(yè)比重等多個緯度的變革需求。在形成并實施對應方案之際，充分而完整的細節(jié)披露機制必然需要得到行政管理、市場運行、組織管理等規(guī)范的明確，關鍵在于保證對應的信息披露符合完整、顯著、通俗、準確的要求，并使信息獲取的媒介實現(xiàn)廣泛分布，且長久保存相應信息，這都應得到官方機構的重復強調與解讀回應，而非使關鍵信息淹沒于海量的專業(yè)信息之中，更不可在短暫公示后便迅速失去可供獲取的數(shù)據(jù)來源。除此以外，一旦對應信息出現(xiàn)失誤，原則上應當在對應舉措實踐之前及時在所有披露渠道中更正相應內容，并作出明顯的強調。若對應舉措已經實施，且產生了不利影響，則有必要啟動責任追究或國家賠償機制，以實現(xiàn)利益衡平。在意見征求與方案論證領域，從被動的視角分析，無論相應轉型方案是否能引起弱勢方的注意，轉型啟動或管理方都有必要向其傳遞轉型所關聯(lián)的權利信息，告知其潛在的利益分配差異，保證得到弱勢方的許可。值得注意的是，相應意見的征求需要附注對應轉型活動的原因、預計影響與救濟、修正路徑，以確保相對方充分了解利弊原委。從主動的視角分析，對于有意參與轉型方案制定的群體或公眾，需要妥善安排對應的權益內容，包括設計相應論證環(huán)節(jié)的全程開放、個人意見與建議的完整記錄與回應、反饋結果的實時解讀等規(guī)則，并得到有關機構的監(jiān)督執(zhí)行。對此，西班牙形成了專門的公正轉型戰(zhàn)略，建立社會對話框架并開展圓桌會議，納入不同利益相關方，明確3方合作伙伴的角色和責任，可作為本國公正轉型對話的經驗參考。在權益核查與救濟領域，在轉型方案實施以后，需要組織專門的監(jiān)管力量，定期核查不同群體的利益分配情況，但凡損害特定主體的基本權益或造成不合理的利益讓渡，均需要賦予對應主體訴諸救濟的權利并給予提示。對此，國際勞工組織在2015年（COP21）制定的《公正轉型指南》與2021年（COP26）制定的《公正轉型宣言》均可作為參考［4］。另外，鑒于氣候公正轉型的權益救濟大部分指向的是不特定多數(shù)人的共同利益，且單個主體的利益損害很難在確定的周期內得到明晰，可嘗試發(fā)展氣候公正轉型的公益訴訟，與環(huán)境公益訴訟等類似訴訟實現(xiàn)制度聯(lián)合與功能界分，并與行政救濟、社會救濟（如保險、基金）、國家救濟（如利益補償機制）結合，塑造完整且適當?shù)臋嘁嬷С煮w系，實現(xiàn)訴訟法、民法、行政法、經濟法、環(huán)境法等法律的程序規(guī)則的明晰。在責任調查與追究領域，其一，可與權益救濟的規(guī)則對應，明確列舉損害相應主體權益的不當行為，在責令責任主體賠償損失、更正轉型方案的同時，盡可能實現(xiàn)利益衡平。其二，轉型責任的承擔也屬于對轉型正當性的核查。在明確了調查與追究主體的基礎上，無論受損主體是否主張了救濟，一旦發(fā)現(xiàn)對應行徑的不合理之處，均有必要落實原委調查與責任懲戒機制，在經濟責任、信用責任、行為責任等方面落實不同級別的懲處安排，發(fā)展多樣化的懲戒標準規(guī)范。

在氣候公正轉型法律的外部協(xié)調領域，有必要推動該類法律與關聯(lián)法律的融合，著重在自治法與國際法兩個層面實現(xiàn)理念與規(guī)則對接。在自治法層面，廣義維度的氣候公正轉型同時涉及基層自治與民族自治兩個領域的規(guī)則協(xié)調。在基層自治領域，氣候轉型的發(fā)展需要深入到農村與社區(qū)的生活服務與財政補貼之中。對于相應地方的自治法律規(guī)則，一般不可強行更改約定俗成的習慣或安排。對于長久依賴于傳統(tǒng)產業(yè)或生活方式的自治地方，若其缺乏足夠的轉型資源與維持人民正常生活的能力，則原則上應當允許其在一定程度、一定周期內保留相應的生產與生活模式，并在過渡時期給予充分的轉型資源與政策支持，采取指導、啟發(fā)、示范等方式，盡可能穩(wěn)健地實現(xiàn)基層法律規(guī)則的內容協(xié)同，這在氣候環(huán)境惡劣的干旱或半干旱地區(qū)，作用尤為關鍵，也是氣候正義落實的應然要求。

在民族自治領域，少數(shù)民族地區(qū)氣候變化應對法律的成熟需要考慮到該類法律的自治性、倫理性與封閉性特征，盡可能依托完善的信息疏通與內容解讀機制、分階段地實現(xiàn)當?shù)匾?guī)范的轉型進步。一方面，有必要開設專門的環(huán)境政策與法律信息公示平臺，并保持定期的更新與解讀。在此基礎上，可利用互聯(lián)網(wǎng)、報紙、廣播等線上線下相結合的傳遞形式，為少數(shù)民族地區(qū)提供法治改革的完整信息，并匹配對應的政策解讀文本。除此以外，少數(shù)民族地區(qū)自身亦有必要通過官方網(wǎng)站、法律公報、規(guī)范檔案等載體，保持本地區(qū)法治改革的信息輸出，形成雙向交流的理想狀態(tài)。如此，既可確保非少數(shù)民族地區(qū)乃至中央理解并配合少數(shù)民族地區(qū)的特殊改革措施，也能在發(fā)生法治沖突的情況下追根溯源，迅速定位雙方發(fā)生理念差異或對立的核心所在，提高法治協(xié)調的效率。另一方面，需要培養(yǎng)足夠的政策與法律解讀人才。對于少數(shù)民族地區(qū)而言，該類人員可為當?shù)靥峁┮话惴韶瀼氐男袨樵蚺c要點解釋，并發(fā)揮一定的法治教育功能，降低規(guī)則誤解的概率，這在“雙碳”戰(zhàn)略等國家政策的落實上作用尤為關鍵。例如，云南省和四川省兩地區(qū)的少數(shù)民族多有對當?shù)厣值男叛黾耐信c權益安排，在落實林權制度與林業(yè)資源管理制度時，有關人員需要適當在少數(shù)民族地區(qū)變通，并加強對規(guī)范的解讀，以免產生不當?shù)臋嘁鎸崿F(xiàn)沖突［26］。對于非少數(shù)民族地區(qū)而言，少數(shù)民族地區(qū)輸出的人才可為其他地區(qū)解讀少數(shù)民族地區(qū)法治改革的注意要點，加深對特殊安排的理解，以保持足夠的對民族與自治的尊重，一旦對應規(guī)范發(fā)生改變，該類解釋將直接支持外來企業(yè)或管理機關調整應對措施。

在國際法層面，氣候公正轉型的法治實踐已經得到了較多國家的認可，也對應形成不同領域的協(xié)調需求，這有利于落實協(xié)同論的要義。在就業(yè)領域，在氣候投資與綠色金融的跨國投資、國際商務等事務中，有必要堅持國際市場已經形成的公正轉型基本原則，并盡可能在職工安置、行業(yè)分流、產業(yè)轉型保障等方面吸收國際勞工組織、工會聯(lián)盟等先進組織的建設性成果，并適當借鑒國際公司已經落實的公正轉型實踐，在結合本國傳統(tǒng)與現(xiàn)實情況的基礎上歸納為相應法律規(guī)則。值得注意的是，需要在就業(yè)領域形成良好的保障磋商機制，推動各國乃至國際司法、仲裁等救濟體系的對接與支持。在此，法國東方匯理銀行（Amundi）氣候公正轉型基金規(guī)定在確定固定收益投資組合策略時會優(yōu)先考慮公正轉型，其在開展公正轉型磋商的同時，也積極推進公正轉型評估，將就業(yè)保障和培訓、與利益相關方對話等內容納入投資項目，可得到公權機關與企業(yè)的改革考慮［4］。在環(huán)境領域，在低碳減排為核心的環(huán)境法律層面，有必要堅持國際社會氣候公正轉型已經形成的綜合統(tǒng)籌、科學過渡等生態(tài)環(huán)境治理理念，保證環(huán)境質量改善的穩(wěn)健性。在該領域，德國的《加強煤炭地區(qū)結構調整法案》、美國的《清潔未來法案》、加拿大的《加拿大環(huán)境保護法》、歐盟的《歐洲氣候法》《公正轉型基金、投資計劃和公共部門貸款安排法規(guī)》已在國際合作與國內治理領域作出了可供借鑒的有益探索［27］。在此基礎上，還有必要堅持共同但有區(qū)別原則，在對應法律中明確環(huán)境治理弱勢國的行為理解與責任減免權益，以實現(xiàn)國家之間的氣候變化應對公正化。在地區(qū)之間的發(fā)展協(xié)同、民族之間的權益保障等公正轉型的額外領域，雖然尚未得到國際法律的充分重視，但可在國內外共同實踐、聯(lián)合形成完善法律規(guī)則的基礎上，先行適用轉型照顧與利益補償?shù)纫?guī)定，從源頭消除轉型非正義的隱患。

5 結 論

隨著氣候變化應對壓力的增加，社會轉型的提速與增效已成為時代發(fā)展的必然需求。而如何在轉型的過程中，保證可預期、可理解與可消化的轉型效果，使轉型優(yōu)勢方與轉型弱勢方的利益配給維持合理的比例關系，將成為氣候變化應對法律發(fā)展的重要命題。解構公正轉型的已有研究，對應理念不應該局限于就業(yè)轉型的狹小領域，而需要獲得“緩和劇變、遏制極端、尋求共贏”的普遍理解，自然決定了對應法律的廣義性與互洽性。縱觀中國已有的氣候公正轉型規(guī)范，在規(guī)范層級上缺乏權威性與普遍性，在規(guī)范屬性上缺乏均衡性與強制性，在規(guī)范內容上缺乏應有的重視度與規(guī)則細化。針對已有的法律問題，中國既有必要運用合理的理論模式，解決關聯(lián)法律的規(guī)制基礎、規(guī)制方向與規(guī)制方法問題，也應當在法律的內容充實與外部協(xié)調上開展全面的規(guī)范制定與修正，以滿足氣候變化科學、合理、融洽應對的法治條件。

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（責任編輯：于杰）