新型城鎮(zhèn)化背景下農村土地管理制度優(yōu)化

劉哲 楊斯淏

摘要 農村發(fā)展應新型城鎮(zhèn)化要求需在相關體制上進行追本溯源的、創(chuàng)新性的改革，尤其是農村的土地管理制度，存在諸多與新型城鎮(zhèn)化發(fā)展相矛盾的問題。如今，新型城鎮(zhèn)化的任務推進能夠為農村不斷完成新農村建設作出指導。為此，基于新型城鎮(zhèn)化背景，探討了其對農村土地管理制度改革的需求，分析了農村土地管理與新型城鎮(zhèn)化的適配度問題，指出了農村土地管理制度中的問題，并針對相關問題提出建設性的優(yōu)化策略。

關鍵詞 新型城鎮(zhèn)化；新農村；土地管理制度；體制改革

中圖分類號 F301.2

文獻標識碼 A

文章編號 0517-6611（2024）02-0231-06

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2024.02.050

開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

Optimization of Rural Land Management System Under the Background of New Urbanization

LIU Zhe，YANG Si-hao （1.School of Land，Resources and Environment，Jiangxi Agricultural University，Nanchang，Jiangxi330045;2.Jiangxi Ruihua Land Survey and Planning Engineering Co.，Ltd.，Nanchang，Jiangxi330002;3.Jiangxi Provincial Natural Resources Policy Investigation and Evaluation Center，Nanchang，Jiangxi330002）

Abstract Rural development needs to undergo traceable and innovative reforms in relevant systems in response to the requirements of new urbanization，especially in the land management system in rural areas，where there are many problems that contradict the development of new urbanization.Nowadays，the task of promoting new urbanization can provide guidance for the continuous completion of new rural construction in rural areas.Therefore，based on the background of new urbanization，the demand for rural land management system reform was explored，the compatibility between rural land management and new urbanization was analyzed，the problems in rural land management system were pointed out，and constructive optimization strategies were proposed for related issues.

Key words New urbanization;New rural areas;Land management system;Institutional reform

基金項目

國家自然科學基金項目（31660140）；江西省高校人文社科重點研究基地項目（2018-32）；江西省自然資源權益與儲備保障中心項目（QY20220084）。

作者簡介 劉哲（1990—），女，河南鄭州人，工程師，博士，從事鄉(xiāng)村振興、土地利用研究。*通信作者，工程師，碩士，從事土地利用、土地法研究。

收稿日期 2023-02-20；修回日期 2023-03-21

2021年上半年，我國發(fā)改委印發(fā)《新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務》，對新型城鎮(zhèn)化以及城鄉(xiāng)融合問題提出了具體要求，不僅包括讓城市擴大承載量，帶動中小城市發(fā)展的方面要求，還包括推進城鄉(xiāng)融合，讓農村人口有序流轉、順利融入城市的方面要求。由此可見，我國農村會在新型城鎮(zhèn)化影響下發(fā)生諸多變化。單就人口流轉并融入城市這一方面的政策影響下，我國農村的土地制度就需要發(fā)生相應改變。更何況，我國農村目前閑置宅基地缺乏管理，村莊規(guī)劃制度欠科學，土地征收過程問題多，這些都是農村獲得新發(fā)展不得不跨越的現(xiàn)實桎梏。筆者研究新型城鎮(zhèn)化和農村土地管理制度間的需求關系、適配度，能夠為解決農村土地管理制度中的問題帶來新啟示。

1 新型城鎮(zhèn)化對農村土地管理制度需求分析

《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》明確了城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑，主要目標和戰(zhàn)略任務，提出了人口管理，土地管理，生態(tài)環(huán)境等重點領域關鍵環(huán)節(jié)體制機制改革的措施。新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興兩大國家戰(zhàn)略有機結合并進行城鄉(xiāng)共治是實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合的關鍵。農村人口在我國屬于大體量群體，數(shù)量遠遠高于城鎮(zhèn)。然而，從經濟發(fā)展現(xiàn)狀來看，農村卻落后于城鎮(zhèn)很多。農村的生產不夠先進、群眾的生活水平也低于城鎮(zhèn)，已經和城鎮(zhèn)經濟形成了二元化發(fā)展格局，如果任其自由發(fā)展，未來將會與城鎮(zhèn)的差距越來越大。所以，新型城鎮(zhèn)化發(fā)展就旨在讓農村群眾享受到與城鎮(zhèn)群眾平等的待遇，并能夠順利改變城鄉(xiāng)二元化經濟發(fā)展局面，讓其經濟發(fā)展實現(xiàn)現(xiàn)代化。城鎮(zhèn)、農村二元化已成為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的桎梏。新型城鎮(zhèn)化需要城鄉(xiāng)主體間的人口、生產、技術等要素將充分聯(lián)動起來。

一方面，城市化、工業(yè)化、農業(yè)現(xiàn)代化三者雖互為獨立的過程，卻能在新型城鎮(zhèn)化要求下貫穿為一體。其中，工業(yè)化代表了人類認知的升級，標志著其生產、生活方式獲得了質的飛躍。工業(yè)化的過程亦是相關產業(yè)的結構調整及升級過程，也帶來了經濟發(fā)展方式的相應改變。而這里提到農業(yè)現(xiàn)代化，是因為農村在我國占比較高，其落后或先進，直接影響國家整體的現(xiàn)代化。可以說，讓農村獲得現(xiàn)代化發(fā)展是沖擊全面現(xiàn)代化目標的前提。從近年的經濟發(fā)展實際來看，我國城市發(fā)展及建設的優(yōu)勢依然是令人矚目的，然而農村社會卻依然處在緩慢的發(fā)展步調之下，而且發(fā)展中積累的問題不少，造成了一邊快、一邊慢，一邊駕輕就熟、一邊積重難返的局面。新型城鎮(zhèn)化讓農村群眾看到了新農村改革及發(fā)展的新思路，同時也讓諸多問題浮出水面。而隨著新型城鎮(zhèn)化在多方合力下推進，城市與農村會構建起有機循環(huán)機制，雙方的資源會獲得合理的調劑與轉移，尤其是讓農村獲得更多來自城市的助力，從而更順利地走向現(xiàn)代化。所以，新型城鎮(zhèn)化是農村現(xiàn)代化實現(xiàn)的有力手段。

另一方面，新型城鎮(zhèn)化能夠成為城鎮(zhèn)、農村共同繁榮的紐帶，讓城市的迅猛發(fā)展為農村輸送源源動力，讓農村的改革與進步為城市提供更優(yōu)質的資源基礎。我國新型城鎮(zhèn)化的不斷推進，逐漸凸顯了農村土地價值的重要性。如今，農村的發(fā)展依然滯后于城市，一些落后偏遠的區(qū)域更是發(fā)展困難。農村的一些管理體制還是滯后于時代的，農民的思想意識也不夠前沿，并不能像城市居民那樣擁有更多將資源充分利用以獲取經濟價值的能力。其中，土地建設中的相關管理制度就是農村發(fā)展的限制因素之一。農村土地資源與城市中土地、房屋資產等可投資、可抵押的情形完全不同。農民雖然世代在土地上耕作，但是其土地卻不能隨意、直接買賣，需經政府征收，再入市場買賣。而且，農民的其他生產物資，如農機、農具等，也不作為可抵押的資產，甚至其宅基地的交易、管理也不能完全自主。為加快新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，需要對土地進行科學，合理的規(guī)劃。而且，國家也力圖通過新型城鎮(zhèn)化，來推進相關體制變革，而且讓變革有理有據(jù)、科學有度，讓農村土地真正煥發(fā)新農村魅力。

2 農村土地管理與新型城鎮(zhèn)化的適配度分析

土地管理范圍較廣，囊括土地利用規(guī)劃、地籍管理、土地資源調查等方面，是保障人地關系協(xié)調的關鍵。土地的具體利用和管理有著密切的聯(lián)系，所以在農村經濟改革實踐中，需要強調土地管理制度的改革，并在土地管理改革的基礎上布局農村經濟改革措施，這樣，農村經濟的改革成效會更加突出。新型城鎮(zhèn)化能夠助力區(qū)域經濟結構的優(yōu)化，帶動城鎮(zhèn)建設、農村建設的同步發(fā)展。其中，農村的土地管理將在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展進程中獲得更切實的優(yōu)化。相關發(fā)展會強化土地資源規(guī)劃，從而通過提升土地資源的利用效率來減輕相關壓力。由于我國城鎮(zhèn)化進程始終沒有停歇，城鎮(zhèn)規(guī)模在擴大，農村土地資源在減少，使得土地資源越來越珍貴，而與農民群眾利益相關的土地管理制度相關問題也逐漸突顯了出來。只有不斷創(chuàng)新農村土地管理制度，在現(xiàn)有政策的基礎上研究形成更符合新時代農村發(fā)展實際的有價值的土地管理政策，才能更好地助力鄉(xiāng)村振興。帶動農村土地管理制度走向優(yōu)化是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的應有之義，如果相關問題解決得好，也會反向促進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。

3 新型城鎮(zhèn)化視域下農村土地管理制度的不足

3.1 閑置宅基地缺乏有效管理

在農村的宅基地分配現(xiàn)象中，由于監(jiān)管力度較低，部分農村地區(qū)的宅基地與基層單位關系緊密，相關管理工作也會經常出現(xiàn)紕漏。隨著農村人口逐漸向城鎮(zhèn)的轉移，農村宅基地的空置率逐年上漲，導致農村土地資源浪費。由于大量農村人口離開家園，流向城市謀生和發(fā)展，造成不少農村宅基地成為閑置土地或者暫時閑置土地。這些閑置的宅基地缺乏有效的管理，留下了許多問題隱患，也不利于新型城鎮(zhèn)化推進。一方面，宅基地占據(jù)著土地資源，閑置意味著資源被擱置而無法利用，屬于對資源的浪費。且越是經濟發(fā)展滯后的村落，其人口越有外出賺錢的需求，所閑置下來的宅基地無人照看，荒草遮地，時間久了甚至房屋倒塌，嚴重影響村容村貌。另一方面，農村宅基地資源稀缺，不少有建房需求的村民要通過申請才能得到機會，而大量宅基地被閑置，顯然與建房需求形成沖突。這就造成了流動出去的人口將房屋閑置，且自己以及政府方面都缺乏相關管理，而有住房需求的人口反而難以獲得新建宅基地。

3.2 村莊規(guī)劃制度欠科學

當前，村莊規(guī)劃制度不夠科學，實際上制約了新型城鎮(zhèn)化進程。一方面，相關村鎮(zhèn)土地規(guī)劃缺少章法，也不具體。相關部門沒有很好地起到規(guī)劃與指導作用，讓農民憑主觀想法進行土地利用。而農村信息相對閉塞，農民文化水平不高，無論是利用土地建房開店，還是進行綠植種植，都缺乏科學性，整體表現(xiàn)為規(guī)劃不合理，村容村貌雜亂無序。農村土地管理是一項綜合性很強的系統(tǒng)工程。結合自然資源管理，可以反饋自然資源信息，讓人們及時掌握自然資源管理的進展情況。如果相關規(guī)劃太背離于科學性，也意味著自然資源管理的不理想。另一方面，村莊規(guī)劃缺乏部門間的銜接，資源未得到科學配置。村莊具體的規(guī)劃工作由縣級、鄉(xiāng)級的眾多部門合力實施。然而多部門間卻缺少有效的信息互動，工作銜接模式化，不密切?？h級的相關部門缺少深入農村的調研，對土地規(guī)劃不夠實際，且是以研究土地規(guī)劃以及發(fā)布規(guī)劃的政策、布置任務為主，沒有對真實的農村土地利用情況進行細致分析。只有具備強有力的調研依據(jù)，才能夠將各個地區(qū)的優(yōu)勢得以最大化發(fā)揮，進而滿足當?shù)鼐用竦那猩硇枨?。顯然，實際的操作中，相關調研做得遠不到位。而鄉(xiāng)級相關部門則以服從上級指導和安排的態(tài)度來執(zhí)行工作，缺少向上級對真實的土地情況的反饋，也就使得實際的規(guī)劃工作與土地利用的科學性相偏離，使理論指導實際時問題重重。

3.3 土地征收過程問題多

3.3.1 征地補償信息公開制度不健全。征地補償信息公開工作中，存在征地補償信息公開內容不全面、公開行為不規(guī)范、公開程序不健全、群眾獲取公開信息不便捷不及時等問題。征地過程中群眾參與度不高，集體特別是農民在征地過程中的參與非常有限，而且補償安置方案已經確定，被征地人的意見發(fā)揮的作用非常小。

3.3.2 征地程序不完善，缺乏征地協(xié)商環(huán)節(jié)。征地程序不完善，缺乏規(guī)范性?，F(xiàn)行征地程序只是在原則上做了規(guī)定，在實踐中缺乏規(guī)范性和可操作性。究其原因，主要是有關程序的立法還比較粗糙、簡單，特別是對征地目的合法性的審查、征地后土地使用者未按原計劃使用土地的后果、征地發(fā)生糾紛時的行政和司法救濟措施等未做出全面、具體的規(guī)定。征地環(huán)節(jié)上缺少協(xié)商環(huán)節(jié)，被征地者在征收的目的性、征收范圍、征收補償?shù)确矫嬲髑笠庖姴蝗妗?/p>

3.3.3 征地補償標準和保障制度不健全。征地補償主要包括補償范圍、補償標準、補償方式3個方面的基本內容。一是征地補償范圍過窄，補償標準偏低。補償費由征地統(tǒng)一年產值確定，此類征地補償只是對土地使用權的補償，忽略了農地發(fā)展權、農民生活權、剩余土地的損失、土地征收后的增值收益等相關利益，此類補償僅僅是政策性補償，遠低于農民失地的權利價值和損失，偏離土地的市場價值。二是征地后安置補償方式單一，不能達到被征地農民生活水平不降低和保障長遠生計的要求。安置被征地農民的主要方式是貨幣補償安置和社保安置。三是征地過程中監(jiān)督保障機制不完善。在征地范圍決定權、征地審查權、補償方案確定權等方面只規(guī)定由行政管理機關自主決定、具體實施，缺乏必要監(jiān)督。

4 對策分析

4.1 系統(tǒng)推進農村宅基地制度改革

宅基地改革是土地資源活化的重要手段。如何破解當前農村宅基地制度改革問題，己成為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中和社會主義新農村的建設政策研究的重要課題和任務。系統(tǒng)推進宅基地制度改革，是眾多學者努力研究的熱點。該研究提出以下幾個主觀思路。

4.1.1 正確認識“宅改”目的。宅基地是保障農民安居樂業(yè)和農村社會穩(wěn)定的重要基礎，穩(wěn)慎推進是“宅改”的基本原則。要明確“拆”是為了“用”，其目的是提高農村建設用地利用效率，不能為“宅改”而“宅改”，要以利于實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興為前提，以有利于體現(xiàn)“公平”與“效率”的協(xié)調為依據(jù)，從而有效引導宅基地交易，規(guī)范宅基地流轉市場，最終實現(xiàn)土地的財產性收入。

4.1.2 準確把握“宅改”方向。嚴守農村土地制度改革底線，做到土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損，實行“一戶一宅，面積限定”，農村村民出賣、出租、贈與住宅后，再申請宅基地將不予批準。推進“三權分置”，落實宅基地集體所有權、保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權、適度放活宅基地和農民房屋使用權，做到尊重農民意愿、保障農民權益，立足于區(qū)域自身的經濟發(fā)展水平、自然資源稟賦與風土民情，聚焦于突出矛盾與主要問題，精準施策。

宅改本質是制度建設，而不是工程建設項目，宅改推進中要加快建立健全依法公平取得、節(jié)約集約使用、自愿有償退出的宅基地管理制度，探索盤活利用閑置宅基地和農房、增加農民財產性收入的辦法，完善宅基地權益保障和取得方式，探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機制，為鄉(xiāng)村振興提供土地資源要素保障。

4.1.3 處理好“宅改”的主要關系。

（1）增強改革獲得感，贏得村民的支持。以農村人居環(huán)境改造為抓手，按村莊規(guī)劃“宜建則建、宜耕則耕、需路則路、需綠則綠”，及時做到“改一宅、整一塊、用一處、靚一片”，讓村民真實感受宅改帶來的種種好處。

以“宅改”促進鄉(xiāng)村社會經濟整體發(fā)展，夯實鄉(xiāng)村振興基礎。鷹潭市余江區(qū)的“一改促六化”，以宅改為抓手，統(tǒng)籌推進“基礎設施標準化”“公共服務均等化”“村莊面貌靚麗化”“農業(yè)發(fā)展現(xiàn)代化”“農村治理規(guī)范化”“轉移人口的市民化”，創(chuàng)建了“物業(yè)進鄉(xiāng)村”的長效管護模式，贛州市大余縣的以“宅改”促治理，以治理促振興等模式為全國的宅基地改革起到了模范帶頭作用。

（2）完善村民自治，激發(fā)村民的主人翁精神。建立健全的理事會議事決策機制，堅持“村務事村民議”，推行“五共”（共商、共識、共建、共擔、共享）工作法，典型的有鷹潭市余江區(qū)春濤鎮(zhèn)灘頭村“一房一理事”，保證每個家族都有自己的“發(fā)言人”，并通過視頻征求在外村民意見（圖1）。

（3）處理好福利保障與宅基地資產化的關系?？茖W界定“一戶一宅”，切實保障農戶宅基地資格權，立足于自身資源稟賦與人地矛盾界定宅基地的“戶”的界定和法定面積，探索多元化的資格權保障路徑，靈活運用經濟杠桿，實現(xiàn)宅基地的資產價值在“一戶一宅”資格權保障的基礎之上，探索宅基地的有償使用制度，使宅基地“取之于村莊，得益于于村莊”。

4.1.4 勇于創(chuàng)新宅基地跨集體經濟組織使用。加強政府的規(guī)劃引領，科學配置生活基礎與公共服務設施。既要重視單個村莊“點”的規(guī)劃，更要重視區(qū)域農村居民點體系“面”的規(guī)劃，加強中心村莊（新型農村社區(qū)）的生活基礎和公共設施建設，特別是改善就業(yè)、就學、就醫(yī)條件，形成對周邊村民的吸引力。

堅持“三權分置”改革方向，適度放活宅基地使用權。探索“適度放活宅基地和農民房屋使用權”的實現(xiàn)路徑，采取差別化的有償使用方式吸納外村人入住以形成人口集聚，并確保所收費用全部用于村莊的公益事業(yè)建設，探索“鄉(xiāng)賢鄉(xiāng)居”解決方案，典型的有贛州市大余縣丫山的“順28與倒28”創(chuàng)新，以及各地的民宿產業(yè)發(fā)展模式。

4.2 完善村莊規(guī)劃管理

4.2.1 優(yōu)化村莊類型，促進規(guī)劃統(tǒng)籌。村莊規(guī)劃具有綜合性、實用性和地域性等特征，應以目標導向與問題導向相結合，注重剛性與彈性相結合，推進全域綜合整治，破解“人、地、錢”的瓶頸，建立鄉(xiāng)村特色產業(yè)空間，傳承與創(chuàng)新鄉(xiāng)土文化，完善鄉(xiāng)村配套設施建設，構建鄉(xiāng)村社區(qū)生活圈，激發(fā)村莊建設與發(fā)展的內生動力，共同推動鄉(xiāng)村振興。筆者將村莊規(guī)劃劃分以下5個主要類型。

（1）集聚發(fā)展類?？刹捎谩盎緝热?產業(yè)發(fā)展空間引導”的編制組合。明確應配置的鄉(xiāng)村基礎設施和公共服務設施，因地制宜布局產業(yè)空間，提出產業(yè)發(fā)展措施。規(guī)劃在原有基礎上有序推進改造提升，激活產業(yè)、提振人氣、增添活力，保留與保護鄉(xiāng)村風貌。村莊應以土地綜合整治、生態(tài)修復、配套設施完善為重點。規(guī)劃應體現(xiàn)集中居住導向，鼓勵居民點集中建設，預留好村莊發(fā)展空間，鼓勵周邊條件落后、公用設施較差的零散居民點向該類村莊集聚。鼓勵發(fā)揮自身優(yōu)勢，強化主導產業(yè)支撐，支持各類特色產業(yè)發(fā)展。

（2）整治提升類?？刹捎谩盎緝热?人居環(huán)境整治”的編制組合。因地制宜確定農村人居環(huán)境整治項目，提升村容村貌，量身定制“一村一品、一村一景”的精準規(guī)劃設計。規(guī)劃應順應廣大農民過上美好生活的期待，統(tǒng)籌生產生活生態(tài)，以建設美麗宜居村莊為導向，以農村垃圾、巷道治理、廁所改造、村容村貌提升為主要內容。整合各種資源，強化各項舉措，加快補齊農村人居環(huán)境突出短板。

（3）城郊融合類。可采用“基本內容+專項內容”的編制組合。統(tǒng)籌協(xié)調鄉(xiāng)村與城鎮(zhèn)用地布局，推動基礎設施互聯(lián)互通、公共服務共建共享。在形態(tài)上保留鄉(xiāng)村風貌，在治理上體現(xiàn)現(xiàn)代水平。規(guī)劃應加快城鄉(xiāng)產業(yè)融合發(fā)展、公用設施互聯(lián)互通、公共服務共建共享，村莊應以人居環(huán)境整治、公共服務設施提升、土地綜合整治、生態(tài)修復、產業(yè)發(fā)展等為重點。在形態(tài)上保留鄉(xiāng)村風貌，在治理上體現(xiàn)城鎮(zhèn)水平，逐步強化服務城鎮(zhèn)發(fā)展、承接城鎮(zhèn)的外溢功能，借助城鎮(zhèn)優(yōu)勢，增強發(fā)展動力。

（4）特色保護類?？刹捎谩盎緝热?歷史文化、特色資源保護內容”的編制組合。注重整體保護村莊傳統(tǒng)風貌格局、歷史環(huán)境要素、自然景觀等，明確不可移動文物、歷史建筑等各類保護性建筑。建議適度活化利用存量建設用地。規(guī)劃應統(tǒng)籌保護、利用與發(fā)展的關系，保持村莊的完整性、真實性和延續(xù)性，強化特色保護和空間設計，并嚴控建設增量。合理利用村莊特色資源，有序引導村莊特色化發(fā)展，鼓勵發(fā)展鄉(xiāng)村旅游和特色產業(yè)，形成特色資源保護與村莊發(fā)展的良性互促機制。

（5）搬遷撤并類。落實上位規(guī)劃中永久基本農田、生態(tài)保護紅線、村莊建設邊界、歷史文化保護控制線、災害風險控制線等五條控制線（以下簡稱“五線”）和建筑管控和風貌指引、公共和基礎設施配套指引、國土綜合整治與生態(tài)修復指引（以下簡稱“三指引”）通則式規(guī)劃內容。

4.2.2 細化規(guī)程，合理推進。

（1）積極編制村莊規(guī)劃。村莊規(guī)劃是法定規(guī)劃，是國土空間規(guī)劃體系中鄉(xiāng)村地區(qū)的詳細規(guī)劃，是開展國土空間開發(fā)保護活動，實施國土空間用途管制、核發(fā)鄉(xiāng)村建設項目規(guī)劃許可、進行各項建設等的法定依據(jù)。應統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)建設用地的總要求和“控制增量、合理布局、集約用地、保護耕地”的總原則，逐步按需啟動多規(guī)合一的村莊規(guī)劃編制。

（2）科學引導選址建房。各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)應依托自然資源部門基層機構引導村民建房按規(guī)劃選址，對不符合要求的建房申請，引導村民調整選址或予以調整。

（3）規(guī)范完善審批流程。貫徹落實《土地管理法》《土地管理法實施條例》以及《農業(yè)農村部、自然資源部關于規(guī)范農村宅基地審批管理的通知》精神，建立“政府主導、部門指導、鄉(xiāng)鎮(zhèn)主責、村級主體”的農村建房審批管理體制。制定農村建房審批管理規(guī)范性文件，進一步明確規(guī)范審批流程。

（4）建立宅基地申請和批后管理制度。建立建房申請、批后管理制度，設立便民服務中心并聯(lián)審批村民建房等相關事宜。對申請新增建設用地的建房積極開展用地報批程序，同時落實“三到場”制度，即批前到場勘測定位，批后到場放線定界，建成后到場核驗登記。

（5）推進鄉(xiāng)村建筑風貌管控。各地政府應根據(jù)相關要求，編印農村建房圖集、戶型圖，對建筑風貌、材質、體量、外墻立面作出明確的規(guī)定，提供具體的操作規(guī)范。

4.3 優(yōu)化農地的征收

4.3.1 統(tǒng)籌推進土地征收制度改革，縮小征地范圍。為有效解決征地過程中公共利益界定不清和征地范圍過寬問題，按照縮小征地范圍的要求，各地應結合實際制定土地征收目錄，明確國防、軍事、能源等公共事業(yè)、政府性工程，以及土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設用地，工業(yè)園區(qū)規(guī)劃范圍內開展的土地成片開發(fā)納入征地范圍。除國家、省重點工程外，城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外經營性用地一律不予征地，利用集體經營性建設用地入市政策解決用地需求，既實現(xiàn)征地范圍的縮小，也為集體經營性建設用地入市提供了條件。

4.3.2 規(guī)范征地程序，實施陽光征地。

4.3.2.1 建立社會穩(wěn)定風險評估制度，減控土地征收矛盾糾紛。堅持“以人為本、屬地管理、分級負責、科學決策”的原則，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）為評估主體，開展社會穩(wěn)定風險評估工作，對征地項目的合法性、合理性、可行性、可控性等內容進行評估。在征地前充分聽取村民意見進行風險評估，劃定風險等級，提出化解措施，形成評估報告，作為是否進行土地征收的重要依據(jù)。

4.3.2.2 落實民主協(xié)商機制，保障被征地農民合法權益。為保障被征地農民知情權、參與權、監(jiān)督權等合法權益，應在征地審批前，嚴格履行告知、確認、聽證、協(xié)議等程序并召開村民事務理事會和村民大會或村民代表大會，反復就征地補償、安置等事項進行民主協(xié)商。

4.3.2.3 健全矛盾糾紛調處機制，提供補償安置爭議化解渠道。

（1）建立征地補償安置爭議糾紛調處。明確鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府是征地補償安置爭議裁決機關和協(xié)調機關，負責日常工作并負責重大、復雜的征地補償安置爭議的協(xié)調、裁決事宜。同時要求各相關部門建立“聯(lián)動機制”，及時有效化解矛盾糾紛，同時對征地補償安置爭議協(xié)調、程序、受理范圍等內容進行明確，規(guī)范土地征收補償安置爭議協(xié)調程序。

（2）設定征地暫緩實施、暫不實施范圍。一是征地項目涉及的部分群眾有意見、反應強烈，可能引發(fā)矛盾沖突的，暫緩實施；二是征地項目涉及的大部分群眾有意見、反應特別強烈，可能引發(fā)大規(guī)模群體性、惡性事件或者已經發(fā)生群體性上訪事件并且沒有息訪，征地項目暫不實施。

4.3.2.4 強化、規(guī)范征地信息公開。

（1）規(guī)范征地信息公開程序。在土地征收工作中，嚴格履行征地報批前“告知、確認、聽證”和批后“兩公告一登記”程序，采取張貼和送達的方式，在被征地農村集體經濟組織村務公示欄張貼征收通知書、土地征收補償安置方案等土地征收文件。同時，由被征地農村集體經濟組織召開村民會議或村民代表會議，告知征地事項，并做好會議記錄，充分保障被征地農民的知情權、參與權、監(jiān)督權。

（2）建立征地信息公開平臺。對征地相關法律法規(guī)、政策文件、農用地轉用征收批復文件及轉發(fā)文件、征地告知書、“一書三方案”（或“一書四方案”）、征地公告、征地補償安置方案公告、批準與申報情況以及變化情況等內容進行公示。

4.3.3 完善被征地農民合理、規(guī)范、多元保障機制。

4.3.3.1 完善土地征收補償安置制度。

（1）分區(qū)設置差異化補償安置方式。根據(jù)是否在區(qū)規(guī)劃區(qū)范圍，設置差異化的補償安置方式。一是在規(guī)劃區(qū)內拆遷農民合法住房實行貨幣補償和產權調換兩種方式補償。二是在區(qū)規(guī)劃區(qū)外實行遷建安置方式，按照一戶一宅原則，每戶安置的宅基地面積不得超過相關標準。三是非住宅房屋補償安置。營業(yè)房被征收的，采用貨幣補償?shù)陌凑帐袌鲈u估價進行補償，選擇產權調換的，與安置營業(yè)房等面積按市場評估價互找差價；村集體管理用房、倉庫、祠堂等房屋以及附屬房予以貨幣補償；集體企業(yè)、商業(yè)用房，予以貨幣補償。

（2）建立留地安置機制。為保障被征地農民“生活水平不降低，長遠生計有保障”，采用留地安置方式。明確一次性征地6.67hm以上的，實行留地安置，以村小組為單位，按照被征地面積5％核定留用地面積，或者留用地指標。

4.3.3.2 規(guī)范土地征收補償標準管理。

（1）合理劃定征地統(tǒng)一年產值標準。為強化和改進征地補償管理，應因地制宜、差異化劃定統(tǒng)一年產值區(qū)域，按照此標準對集體農用地水田的補償進行測算，并針對征收其他集體農用地、集體建設用地和未利用地，設定補償測算修正系數(shù)。

（2）強化新征地補償標準實行。應按照“先保后征”的要求，認真落實被征地農民的社保安置工作，在組織用地報批時，以征收土地面積計算，提取被征地農民基本養(yǎng)老保險繳費補貼資金，并預存入市人力資源社會保障局代保管資金賬戶。收回國有土地的，參照此次公布的征地補償標準執(zhí)行。

4.3.3.3 探索多元化保障方式，保障農民長遠生計。為保障被征地農民生活水平不降低和長遠生計，應制定一系列保障被征地農民合法權益的制度和辦法，一是利用被征地農民養(yǎng)老保險實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合的方式，將被征地農民納入現(xiàn)行的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險或城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險體系。二是扶持再就業(yè)、再創(chuàng)業(yè)。主動搭建平臺，通過與本地企業(yè)進行溝通，主動為被征地農民開展就業(yè)、創(chuàng)業(yè)培訓，推薦被征地農民在園區(qū)、用地單位、政府公益性崗位就業(yè)，為被征地農民提供新的經濟收入來源。

4.3.4 建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制。

（1）明確征收轉用土地增值收益測算方法。譬如按照土地出讓價款扣除征地和拆遷補償支出扣除土地開發(fā)支出（前期土地開發(fā)性支出及與土地開發(fā)相關的費用）扣除其他支出（土地出讓業(yè)務費）后計算得到土地征收轉用平均增值收益。

（2）建立多渠道分享土地增值收益機制。為保障村集體利益，合理分享土地增值收益，集體可采用多種方式分享土地增值收益金。一是以貨幣形式分享土地增值收益。以貨幣方式取得的土地征收增值收益，嚴格按照土地征收增值收益的分配方案進行分配。二是留地、留物業(yè)方式分享土地增值收益。留給被征地村集體的留用地，可以自行開發(fā)留用地創(chuàng)辦集體企業(yè)或建設標準廠房、倉儲庫房、商鋪用房等進行出租，收取租金；需要出讓、轉讓的，依法轉為建設用地后，由村集體委托區(qū)國土部門進行招拍掛獲得收益，政府零收益。三是實行失地農民養(yǎng)老保險制度。以征地批復文件之日為界限，由被征地農民自愿選擇參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險或城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險；落實被征地農民就業(yè)安置制度，把被征地農民納入再就業(yè)保障體系。

（3）健全土地征收增值收益分配管理制度。一是土地增值收益分配民主決策。編制經農村集體經濟組織成員認可的分配管理方案。分配方案需要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村兩委的指導下，經過村民大會或村民代表大會通過。二是建立土地增值收益分配使用監(jiān)管小組。選出由村民代表、黨員代表成員參加的村民監(jiān)督小組，負責對土地征收增值收益分配、使用、公開、管理等全過程監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)并糾正存在的問題，確保增值收益分配公平、公正，村集體及村民利益不受損失。

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