多主體下環(huán)形管網(wǎng)管輸價格機(jī)制改革思路

王盟浩 李森圣 謝雯潔 陳 燦 李映霏 李海清

（1.中國石油西南油氣田公司天然氣經(jīng)濟(jì)研究所，四川 成都 610051；2.中國石油西南油氣田公司新能源事業(yè)部，四川 成都 610051；3.中國石油西南油氣田公司，四川 成都 610051）

0 引言

川渝地區(qū)是全國唯一實施天然氣郵票制管輸費的區(qū)域，即天然氣進(jìn)入管網(wǎng)后，不論運輸距離，均收取同樣的費用。這是由川渝地區(qū)管網(wǎng)的復(fù)雜性造成。川渝地區(qū)既是國內(nèi)主要的產(chǎn)氣區(qū)，也是重要的用氣區(qū)域，管網(wǎng)特性在于連接上游氣區(qū)的同時，也連接了大量的用戶，形成了川渝地區(qū)的“環(huán)形管網(wǎng)”。環(huán)形管網(wǎng)難以確定產(chǎn)氣區(qū)天然氣的去向以及用戶的天然氣來源，因此采用郵票制對所有用戶收取同樣費用。

早期川渝地區(qū)的管網(wǎng)建設(shè)主體僅有中國石油天然氣集團(tuán)有限公司（以下簡稱中國石油）和中國石油化工集團(tuán)有限公司（以下簡稱中國石化），川渝管輸費基于中國石油管道成本及準(zhǔn)許收益率進(jìn)行核定，中國石化參照中國石油標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。隨著國家對天然氣產(chǎn)業(yè)鏈改革的推進(jìn)，產(chǎn)輸分離在近年持續(xù)推進(jìn)［1-2］，川渝地區(qū)的管輸建設(shè)和運營主體也發(fā)生了變化，更多的主體加入到管網(wǎng)的建設(shè)中，并作為獨立主體運營部分管線，新增主體主要建設(shè)和運營支線管道。這些獨立主體新建的管線由省級發(fā)改委單獨核價，并獨立于環(huán)形管網(wǎng)對用戶收費。

原有的郵票制機(jī)制基于上游企業(yè)產(chǎn)氣的前提設(shè)計，在目前多主體建設(shè)運營的新形勢下，產(chǎn)生了一些適應(yīng)性問題。對用戶而言，層層收費易產(chǎn)生公平性問題。對于不同用戶，由于使用管線的運營主體不同，則會產(chǎn)生不同的管輸成本。僅使用中國石油或中國石化管網(wǎng)的用戶，僅需支付郵票制管輸費；但使用了其他主體的管線的用戶，則需要承擔(dān)額外的管輸費用，這造成了用戶之間由于區(qū)域因素造成的不公平局面。對各管輸建設(shè)運營主體而言，存在新建管線的核價與收費問題。管輸費核定需要政府相關(guān)部門按相關(guān)規(guī)定執(zhí)行，在新建管線價格核定之前，管輸費收取沒有明確標(biāo)準(zhǔn)，管輸運營主體難以實現(xiàn)期間的成本回收，由于新建管道的竣工驗收周期往往較長，在此期間管輸運營主體會承擔(dān)較大的財務(wù)壓力。對于政府部門而言，增加了管理上的難度。各管輸企業(yè)新建管線均需要政府進(jìn)行成本監(jiān)審后才能收費，而隨著新建管線在線路量的增加，政府實施成本監(jiān)審需要付出的管理成本大幅度增加。

在此背景下，對環(huán)形管網(wǎng)的管輸價格機(jī)制進(jìn)行改革具有緊迫性和必要性。通過研究在當(dāng)前川渝天然氣產(chǎn)業(yè)鏈改革背景下的環(huán)形管網(wǎng)管輸價格機(jī)制問題，討論幾種可能的方案，分析了各改革方案可能面臨的困難及相應(yīng)的解決措施，對于川渝地區(qū)管輸費相關(guān)政策改革提供了方向路徑及理論參考。

1 目標(biāo)狀態(tài)

基于川渝管網(wǎng)面臨的問題，從產(chǎn)業(yè)整體、用戶端、各管輸運營建設(shè)主體和政府部門等4 個方面進(jìn)行，分析環(huán)形管網(wǎng)改革需要實現(xiàn)的目標(biāo)狀態(tài)。

1）整體上，優(yōu)化管輸產(chǎn)業(yè)資源配置，促進(jìn)管輸企業(yè)投資運營效率優(yōu)化與提升。管輸產(chǎn)業(yè)是天然氣產(chǎn)業(yè)鏈的重要環(huán)節(jié)，其資源配置效率直接影響著天然氣的供應(yīng)成本和市場競爭力。優(yōu)化管輸產(chǎn)業(yè)資源配置，要通過價格手段合理調(diào)控，優(yōu)化管線建設(shè)規(guī)劃和運營效率，提高建設(shè)管線的利用率和運行效率，增強(qiáng)管輸企業(yè)的競爭力。

2）用戶端而言，實現(xiàn)用戶統(tǒng)一管輸成本。在統(tǒng)一的管輸成本下，對于居民而言，不同地區(qū)居民具有相同的用氣成本有助于社會公平的實現(xiàn)，從而提升居民的滿意度。對于企業(yè)而言，不同地區(qū)的企業(yè)用戶能夠具有相同的用氣成本，有助于企業(yè)實現(xiàn)公平競爭。

3）各管輸運營建設(shè)主體而言，實現(xiàn)明確的收費依據(jù)和收費標(biāo)準(zhǔn)。對于管輸運營建設(shè)主體，管輸費的收取需要明確依據(jù)，這種依據(jù)在過去一直依賴于政府對各條管線的成本監(jiān)審，如果實施一區(qū)一價，核定統(tǒng)一的管輸運價率，則有助于各主體按照相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)收費，減少了相應(yīng)的流程環(huán)節(jié)。從而保證各主體的合理收益，激勵其加大管輸設(shè)施的投入和建設(shè)。

4）對政府而言，簡化管理程序，統(tǒng)一管輸費標(biāo)準(zhǔn)。政府部門需要簡化管理程序，統(tǒng)一管輸費標(biāo)準(zhǔn)，以提高管理效率和效果。這樣既可以減輕政府部門的監(jiān)管負(fù)擔(dān)和成本，也可以增強(qiáng)其公信力。

2 方案思路分析及比選

目前，可行的價格模式有三種：郵票制模式、一線一價模式和區(qū)域運價率模式［3-5］。這三種模式各有特點和適用場景，但也存在一定的局限性和問題。下面分別對這三種模式進(jìn)行簡要分析。

將各主體支線管道都納入郵票制價格收費，可以有效統(tǒng)一用戶端價格，實現(xiàn)社會公平。但是，如果單一執(zhí)行綜合作價的郵票制模式，也存在一些問題，主要在于如何在上游和管輸企業(yè)之間分配管輸費用，以及如何確定結(jié)算量和結(jié)算金額。由于不同條管線的成本和收益不同，如果按照統(tǒng)一的綜合作價進(jìn)行結(jié)算，可能會導(dǎo)致某些管線的收益過高或過低，造成管輸企業(yè)之間分配合理，影響管輸企業(yè)的投資積極性和運營效率。

一線一價模式根據(jù)每條管線實際成本和合理收益率確定一個單一的管輸價格［6-8］。這種模式沿用過去的慣例，成本明確，便于管理。但是，一線一價模式不利于用戶端價格的統(tǒng)一和資源的優(yōu)化配置。由于不同條管線的價格不同，可能會導(dǎo)致不同地區(qū)的用戶面臨不同的用氣成本，造成社會不公平。同時，由于不同條管線的價格不同，可能會導(dǎo)致用戶在選址時受到價格因素的影響，造成產(chǎn)業(yè)布局的低效和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的不協(xié)調(diào)。

區(qū)域運價率模式根據(jù)全省支線的綜合成本，核定一個統(tǒng)一的運價率［9-10］。根據(jù)用戶距離管線的遠(yuǎn)近和用氣量大小確定最終的管輸價格。在區(qū)域運價率模式下，四川省內(nèi)所有用戶按照同一個運價率支付管輸費用，但管輸費用隨著距離和用氣量的變化而變化。

綜上，郵票制模式全省綜合作價可以有效統(tǒng)一用戶端價格，實現(xiàn)社會公平，但是難以實現(xiàn)有效的結(jié)算和分配。而一線一價模式和運價率模式可用于管輸企業(yè)之間的結(jié)算和分配，但是難以實現(xiàn)用戶端價格的統(tǒng)一［11-14］。在設(shè)計新的價格模式時，應(yīng)考慮兼顧各種方法優(yōu)勢，形成適合四川省實際的創(chuàng)新方案。

基于以上分析，考慮川渝地區(qū)管網(wǎng)的現(xiàn)狀及改革目標(biāo)，管輸價格機(jī)制改革的整體思路為：在用戶端，采用郵票制模式，統(tǒng)一綜合作價，實現(xiàn)用戶統(tǒng)一管輸成本，其中，中國石油所屬的管線部分的管輸費包含在門站價內(nèi)，由國家發(fā)展改革委統(tǒng)一管理，而其他主體所屬的支線管道管輸費則屬于省內(nèi)短距離管輸費，由省級發(fā)展改革委核定價格，二者共同形成用戶端的郵票制價格；在其他主體所屬的支線管道管輸費分配和結(jié)算方面，采用運價率模式或一線一價模式，保證各條管線的合理收益和結(jié)算效率。這種思路既可以實現(xiàn)公平、合理、適應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的管輸價格機(jī)制，也可以促進(jìn)管道建設(shè)與運行效率提升，維持天然氣產(chǎn)業(yè)鏈利潤的合理分配。

在郵票制收取的管輸費用分配結(jié)算方面，需要根據(jù)四川省實際情況，在統(tǒng)一運價率和原有的一線一價模式下，選擇合適的價格結(jié)算模式。在具體管輸費用分配方面，存在以下三個可行方案：

1）省內(nèi)支線管道統(tǒng)一運價率。該方案可以有效簡化管理程序，統(tǒng)一管輸費標(biāo)準(zhǔn)。這種方式可以減少對各條管道的成本監(jiān)審和價格核準(zhǔn)的工作量，降低了管理成本和時間。主要劣勢在于需要協(xié)調(diào)多個管輸主體的利益，操作難度較大?？赡茉斐筛鳁l管道的收入與其成本脫鉤，不能反映其真實的經(jīng)營狀況和投資回報。

2）省內(nèi)支線管道按照“一線一價”單獨核價。此方案下，省內(nèi)支線管道按照老辦法單獨核價，可操作性較大。保持各條管道的成本反映，有利于管輸主體的收益保障和投資回報。該方案主要劣勢在于，維持原有“一線一價”機(jī)制，無法達(dá)到簡化管輸價格監(jiān)管流程的目的。

3）省內(nèi)支線管道管道按照老線老辦法、新線統(tǒng)一運價率。此方案可接受度更大、操作性更強(qiáng)。兼顧老線和新線的利益，避免對已有投資造成損失，同時也促進(jìn)新線的建設(shè)和發(fā)展，優(yōu)化新線的投資決策。這種方式可以保持老線的原有價格水平，不影響其基于原有政策作出的投資決策，保持原有收入和回報。同時，也可以通過統(tǒng)一新線的運價率，優(yōu)化新線的投資建設(shè)，擴(kuò)大市場供應(yīng)能力和覆蓋范圍。

因此，管輸費用分配結(jié)算方面，省內(nèi)支線管道按照老線老辦法、新線統(tǒng)一運價率是最為合理和可行的方案，能夠?qū)崿F(xiàn)改革目標(biāo)，促進(jìn)天然氣市場的公平競爭。

3 面臨問題及解決思路

本節(jié)討論以上改革思路下，可能面臨的問題及相應(yīng)的解決思路。

3.1 上游統(tǒng)一收費

上游統(tǒng)一收費模式下，由上游企業(yè)統(tǒng)一收取管輸費用，下游用戶不再向管道企業(yè)支付管輸費用。上游統(tǒng)一收費面臨的主要問題是調(diào)配問題認(rèn)定，即如何確定上游企業(yè)對各條管道的輸送量和里程，以及如何協(xié)調(diào)上游企業(yè)之間的優(yōu)先級和調(diào)度權(quán)。

如果上游統(tǒng)一收費，則需要由上游統(tǒng)一進(jìn)行調(diào)配運行。從企業(yè)盈利角度，上游會優(yōu)先走自有管網(wǎng)，會存在氣量的調(diào)配和里程的公平性問題。如果一個上游企業(yè)同時擁有自己的管網(wǎng)和其他管道企業(yè)的股權(quán)，那么他可能會傾向于走自己的管網(wǎng)或者有利于自己的股權(quán)的管網(wǎng)，從而影響其他管道企業(yè)的利益和運營。

對于新建管線，管輸企業(yè)可以優(yōu)化自己投資決策，通過建設(shè)必要的管線，避免上游調(diào)配對自身利益的損害。但對于管輸企業(yè)已建管線，特別是部分聯(lián)絡(luò)線，可能會面臨輸送氣量損失的問題，從而影響產(chǎn)業(yè)的公平性。

為解決以上問題，建議認(rèn)定管輸企業(yè)已建管線的聯(lián)絡(luò)線部分，針對這些聯(lián)絡(luò)線，按照最低負(fù)荷率對管輸企業(yè)實施照付不議。為了解決調(diào)配問題認(rèn)定的問題，可以認(rèn)定已建聯(lián)絡(luò)線的最低負(fù)荷率，即每條聯(lián)絡(luò)線每年需要輸送一定比例的氣量，否則按照最低負(fù)荷率實施照付不議。最低負(fù)荷率可根據(jù)過去年份的這些聯(lián)絡(luò)線的平均負(fù)荷率確定。這樣可以保證管道企業(yè)的合理回報，避免因為上游統(tǒng)一收費而導(dǎo)致管道企業(yè)的投資決策失效或者運營成本增加。

3.2 綜合作價

綜合作價面臨的主要問題是各主體接受度的問題，不同地區(qū)和不同企業(yè)對綜合作價的態(tài)度和訴求存在差異，可能導(dǎo)致綜合作價難以推進(jìn)和實施。

用戶方面，對于綜合作價的接受度主要取決于他們原有的管輸費水平和用氣成本。對于承擔(dān)了較高短距離管輸費地區(qū)的用戶會傾向支持全省綜合作價，綜合作價可以降低其用氣成本，避免多主體層層收費的問題。但對于未承擔(dān)額外管輸費的用戶，會傾向反對綜合作價，因為綜合作價會小幅提升其用氣成本。

管輸企業(yè)方面，對于綜合作價的接受度主要取決于是否保留已投資管線的價格模式。對于管輸企業(yè)，現(xiàn)有已建的管道是根據(jù)一線一價的價格模式做的投資決策，如果把這些基于一線一價決策的管線綜合作價，則可能造成某些管線的嚴(yán)重虧損［15-16］。

不同地區(qū)用戶和管輸企業(yè)對綜合作價有不同的態(tài)度和訴求，可能導(dǎo)致綜合作價難以推進(jìn)和實施。為了解決用戶接受度的問題，可以在平衡各方利益和訴求的基礎(chǔ)上，制定合理的針對性方案和政策。以下是主要的思路：

1）通過維持原有的用戶優(yōu)惠，平衡各地區(qū)用戶的利益和訴求。即對于已經(jīng)享受了管輸費減免或優(yōu)惠的地區(qū)，保留其待遇。對于增量部分，即新建或改造的管道，可以采用全省綜合作價，形成統(tǒng)一的用戶端價格。在充分考慮用戶接受度的情況下，實現(xiàn)管輸費用的公平分擔(dān)，促進(jìn)天然氣市場發(fā)展。

2）要平衡管輸企業(yè)的利益和訴求，通過保留老線價格水平，維持其基于原有政策投資管線的收益水平。這也符合前文“老線老辦法、新線統(tǒng)一運價率”的改革思路。

3.3 民生類高成本管線建設(shè)問題

統(tǒng)一運價率模式下，管輸費用是按照區(qū)域內(nèi)所有管道的平均成本來確定的。由于運價率的統(tǒng)一，部分成本較高的管線無法得到足夠的收入來覆蓋其投資和運營成本，可能造成虧損或者無法回收成本的情況。部分涉及民生但成本高昂的管線則會由于投資回報的難以實現(xiàn)，出現(xiàn)建設(shè)推進(jìn)困難的問題。例如，偏遠(yuǎn)地區(qū)或者山區(qū)需要新建管道來保障供氣，但是由于地理條件和工程難度等因素，管道建設(shè)成本比較高。如果按照統(tǒng)一運價率模式來收取管輸費用，那么這些管道就會面臨虧損風(fēng)險，從而影響這些地區(qū)的民生保障。

為解決民生類高成本管線的建設(shè)問題，可以考慮以下思路。

1）資金上的補(bǔ)貼。政府在一定期限內(nèi)或者一定范圍內(nèi)，對民生類高成本管線投資或者運營成本進(jìn)行補(bǔ)償，從而降低管道企業(yè)的虧損或者提高其回報。

2）政策上的優(yōu)惠。政府給予民生類高成本管線建設(shè)政策上的優(yōu)惠，如稅收、審批、土地、環(huán)保等方面，從而降低管道企業(yè)的負(fù)擔(dān)，提高其競爭力。

3）建立運價率分級機(jī)制。根據(jù)管道的成本水平，將管道分為不同的等級，對應(yīng)不同的運價率，從而使高成本管線能夠獲得更高的收入，降低企業(yè)投資顧慮。對于普通等級的運價率，由企業(yè)自行進(jìn)行投資決策。對于更高等級的運價率，由省級發(fā)展改革委審查管線必要性和成本水平后，審批后才可投入建設(shè)。

4 結(jié)論與建議

通過研究在當(dāng)前天然氣產(chǎn)業(yè)鏈改革背景下的川渝地區(qū)環(huán)形管網(wǎng)管輸價格機(jī)制改革問題，提出了一種多種價格模式相結(jié)合的改革思路，并分析了可能面臨的問題及解決思路。研究得出以下結(jié)論：

1）改革目標(biāo)是整體上，優(yōu)化管輸產(chǎn)業(yè)資源配置，促進(jìn)管輸企業(yè)投資運營效率優(yōu)化與提升；用戶端實現(xiàn)用戶統(tǒng)一管輸成本；各管輸運營建設(shè)主體實現(xiàn)明確的收費依據(jù)和收費標(biāo)準(zhǔn)；政府實現(xiàn)簡化管理程序，統(tǒng)一管輸費標(biāo)準(zhǔn)。

2）改革思路為在用戶端，采用郵票制模式，對支線管道統(tǒng)一作價，結(jié)合現(xiàn)有門站價內(nèi)郵票制管輸費，實現(xiàn)用戶統(tǒng)一管輸成本；在管輸費分配和結(jié)算方面，結(jié)合運價率模式和一線一價模式，保證支線管線的合理收益和結(jié)算效率。

3）管輸價格機(jī)制改革可能面臨調(diào)配認(rèn)定、各主體接受度、民生類高成本管線建設(shè)等問題，可以采取相應(yīng)的措施，如認(rèn)定聯(lián)絡(luò)線最低負(fù)荷率、維持原有用戶優(yōu)惠、保留老線運價率、給予高成本管線適當(dāng)補(bǔ)貼等。

針對下一步的改革及相關(guān)研究，給出以下建議：

1）深入分析川渝地區(qū)管輸價格機(jī)制改革的影響，包括對用戶、管輸企業(yè)、上游企業(yè)、政府等各方的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，以及對天然氣市場發(fā)展和產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)化的作用。

2）建立川渝地區(qū)管輸價格機(jī)制改革的評估體系，制定相應(yīng)的指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，定期評估改革的實施效果和問題，及時調(diào)整和完善改革方案和政策。