立法重復(fù)的規(guī)則之治
——基于450份地方立法規(guī)范的分析

管亞冰

（吉林大學(xué)法學(xué)院，吉林長(zhǎng)春 130015）

重復(fù)立法使得原本處于不同位階的上下級(jí)法律規(guī)范變得扁平化，損害了中央立法的權(quán)威，喪失了地方立法的獨(dú)特性。嚴(yán)重浪費(fèi)立法資源。現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)重復(fù)立法的研究，大都集中對(duì)某一具體領(lǐng)域的地方立法和上位法文本進(jìn)行比對(duì)，分析地方立法重復(fù)上位法的原因，并將重復(fù)立法的情形進(jìn)行分類(lèi)，以點(diǎn)帶面，最后提出地方立法重復(fù)上位法問(wèn)題的解決之道?，F(xiàn)有研究沒(méi)有將重復(fù)上位法的行為置于立法全過(guò)程中進(jìn)行考量，也缺乏對(duì)立法重復(fù)問(wèn)題的規(guī)范化和法律化的考慮。因此，本文擬從地方立法文件出發(fā)，通過(guò)對(duì)地方立法規(guī)范的類(lèi)型化分析，檢視現(xiàn)有地方立法規(guī)范的不足，從規(guī)范層面分析重復(fù)立法的原因，最終著眼于立法原則和立法程序，回歸法律規(guī)范，緩解重復(fù)立法問(wèn)題。

一、立法重復(fù)規(guī)則之治的現(xiàn)狀

（一）中央有關(guān)立法重復(fù)的規(guī)定

《立法法》第八十二條第四款規(guī)定，制定地方性法規(guī)，一般不重復(fù)上位法，國(guó)務(wù)院制定的《規(guī)章制定程序條例》第八條對(duì)規(guī)章的制定也提出了同樣了類(lèi)似的要求。中共中央發(fā)布的《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃（2020-2025）》第十條明確提出要加強(qiáng)立法工作，避免重復(fù)立法。2021、2023年度全國(guó)人大常委會(huì)的工作要點(diǎn)，2022、2023年度國(guó)務(wù)院的立法工作計(jì)劃中也指出要避免重復(fù)立法。這些規(guī)定表明，在地方立法權(quán)限不斷擴(kuò)大的背景下，中央中央的政策文件中進(jìn)一步重申了這一原則，但并沒(méi)有對(duì)“一般不重復(fù)上位法”作進(jìn)一步規(guī)定。

（二）地方立法規(guī)范中對(duì)“不重復(fù)上位法原則”的細(xì)化

截止2023年7月30日，以“立法”為關(guān)鍵詞，在北大法寶數(shù)據(jù)庫(kù)中對(duì)現(xiàn)行有效的地方規(guī)范進(jìn)行檢索，共檢索到地方性法規(guī)367個(gè)，地方政府規(guī)章52個(gè)，規(guī)范性文件666個(gè)。在此基礎(chǔ)上剔除修改立法規(guī)范的決定和其他與地方立法無(wú)關(guān)的文件，最終獲得地方立法規(guī)范如表1：

表1

1.地方性法規(guī)對(duì)立法重復(fù)問(wèn)題的弱回應(yīng)。（1）各?。ㄊ校┤舜螅ǔＮ瘯?huì)）制定的立法條例（程序規(guī)定）。各地的立法條例（立法程序規(guī)則/程序規(guī)定）對(duì)地方人大和人大常委會(huì)制定地方性法規(guī)作出了詳細(xì)的規(guī)定。這類(lèi)規(guī)范大多數(shù)情況下重復(fù)《立法法》的規(guī)定或者不作規(guī)定。部分地方的立法條例在文字表述方面進(jìn)行了微調(diào)。從整體來(lái)看，這類(lèi)規(guī)范沒(méi)有對(duì)不重復(fù)上位法原則做進(jìn)一步的規(guī)定，但有的地方立法條例將不重復(fù)上位法作為法規(guī)草案的起草要求。還有地方立法條例規(guī)定了“地方立法不重復(fù)上位法”原則存在例外，即如果上位法要求地方制定配套的法規(guī)、條例等則可以重復(fù)。

（2）各省（市）人大（常委會(huì)）制定的地方性法規(guī)條例。多數(shù)地方性法規(guī)制定條例同樣沒(méi)有細(xì)化《立法法》的規(guī)定，僅《石家莊市制定地方性法規(guī)條例》第十條要求對(duì)是否重復(fù)上位法作出專(zhuān)項(xiàng)說(shuō)明。部分地方性法規(guī)條例對(duì)《立法法》的表述進(jìn)行了修改。

2.地方政府規(guī)章對(duì)立法重復(fù)問(wèn)題的回應(yīng)——從立法程序出發(fā)。地方政府規(guī)章的數(shù)量少于地方性法規(guī)的規(guī)定，半數(shù)地方政府規(guī)章重復(fù)《立法法》的規(guī)定或者沒(méi)有規(guī)定，部分地方政府規(guī)章對(duì)“一般不重復(fù)上位法”這一表述進(jìn)行了微調(diào)，還有部分地方政府規(guī)章將不重復(fù)上位法作為起草要求，并從立項(xiàng)和審查兩個(gè)階段規(guī)定了重復(fù)上位法面臨的不利后果。具體見(jiàn)表2：

表2

綜上所述，各地政府規(guī)章關(guān)于何為立法重復(fù)的規(guī)定存在差異，缺乏對(duì)這一立法原則的具體化，但地方政策規(guī)章能從立法草案的制定程序出發(fā)，通過(guò)不列入立法計(jì)劃、不予立項(xiàng)或者緩辦（退回）等程序上的“懲罰”措施，嘗試實(shí)現(xiàn)對(duì)立法重復(fù)問(wèn)題進(jìn)行控制，具有一定的進(jìn)步性。

3.規(guī)范性文件對(duì)立法重復(fù)問(wèn)題的回應(yīng)——從不重復(fù)規(guī)定的內(nèi)容出發(fā)。地方立法規(guī)范性文件主要是立法技術(shù)規(guī)范和立法工作規(guī)程，此類(lèi)文件數(shù)量并不多，主要將不作重復(fù)規(guī)定的內(nèi)容進(jìn)行了具體化，但各地的規(guī)定存在差異。不作重復(fù)規(guī)定的內(nèi)容大致有：立法目的、救濟(jì)手段、行政機(jī)關(guān)工作人員的處分等。具體見(jiàn)表3：

表3

綜上所述，國(guó)家層面重視立法重復(fù)的問(wèn)題，但規(guī)定的較為宏觀(guān)。分析地方立法規(guī)范可知：第一，地方性法規(guī)，效力層級(jí)雖高但并沒(méi)有將《立法法》的規(guī)定進(jìn)行細(xì)化；第二，地方政府規(guī)章，從政府?dāng)M定法規(guī)和規(guī)章草案的程序出發(fā)，通過(guò)設(shè)定重復(fù)立法的不利程序性后果，試圖限制地方立法重復(fù)上位法的情形，這種做法其實(shí)是很有意義的，但因?yàn)槿狈?duì)“何為一般不重復(fù)上位法”這一前提性問(wèn)題的說(shuō)明，地方政府規(guī)章在緩解立法重復(fù)問(wèn)題的作用是有限的；第三，立法技術(shù)規(guī)范，該類(lèi)規(guī)范對(duì)不作重復(fù)規(guī)定的內(nèi)容進(jìn)行了初步規(guī)定，但其效力較低，正如有學(xué)者指出的，立法技術(shù)規(guī)范的內(nèi)部規(guī)范性文件屬性，直接體現(xiàn)了該類(lèi)規(guī)范的非對(duì)外性和非法律性，且立法技術(shù)的制定主體權(quán)限不明，地方立法機(jī)關(guān)為了不超越自身立法權(quán)限，阻止立法技術(shù)的規(guī)范化和法律化［1］。上述地方立法規(guī)范對(duì)不重復(fù)立法原則的細(xì)化不足，導(dǎo)致從中央到地方，立法不重復(fù)一直是一項(xiàng)立法原則，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)具體化和規(guī)則化的轉(zhuǎn)變，而且最新修訂的《立法法》進(jìn)一步擴(kuò)大了設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)，勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致立法重復(fù)問(wèn)題進(jìn)一步增多，立法重復(fù)問(wèn)題急需在規(guī)范層面作出完整全面的回應(yīng)。

二、重復(fù)立法問(wèn)題規(guī)則化的困境

（一）“不抵觸上位法”界定不清

“不抵觸上位法”原則的確立是為了保證中央立法的權(quán)威性，也是為了保障公民的權(quán)利，防止地方立法為公民增設(shè)不必要的義務(wù)。但問(wèn)題在于，何為“抵觸”界定不清?，F(xiàn)有文獻(xiàn)中關(guān)于不抵觸上位法主要形成了如下觀(guān)點(diǎn)：第一，將不抵觸上位法細(xì)化為法權(quán)不抵觸、法條不抵觸、法意不抵觸［2］；第二，抵觸是上下位法之間無(wú)效的不一致［3］；第三，不抵觸上位法可以分為直接抵觸（與上位法的具體條文相沖突）和間接抵觸（與上位法的立法目的/基本原則相沖突）［4］；第四，抵觸是地方立法機(jī)關(guān)在立法權(quán)限之內(nèi)制定的規(guī)范與上位法基本原則和具體規(guī)定不一致［5］。綜上，學(xué)界對(duì)“不抵觸上位法”原則缺乏統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，但多數(shù)人認(rèn)為抵觸是指地方立法與上位法的基本原則和具體規(guī)定相沖突。從規(guī)范層面來(lái)看，《立法法》僅作出了原則性規(guī)定，2004 年最高院印發(fā)的《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問(wèn)題的座談會(huì)紀(jì)要》將抵觸情形進(jìn)行了類(lèi)型化，但這種類(lèi)型化的標(biāo)準(zhǔn)不明，且忽略了立法機(jī)關(guān)在個(gè)案中對(duì)抵觸的認(rèn)定存在裁量權(quán)的問(wèn)題。這最終導(dǎo)致地方立法為了不抵觸上位法而進(jìn)行重復(fù)立法，使其因?yàn)楦玫貓?zhí)行上位法、維護(hù)法治統(tǒng)一而具有了合理性，同時(shí)，因?yàn)榱⒎?quán)限的“職責(zé)同構(gòu)”化，不同地方立法之間“上下對(duì)口、左右對(duì)齊”高度“一體化”和“同質(zhì)化”［6］。導(dǎo)致“幾乎所有的立法主體規(guī)定所有的事情，但所有的事情在所有的立法層級(jí)都得不到完整而有效的規(guī)定”［7］。

（二）立法重復(fù)識(shí)別困難

1.不重復(fù)上位法原則適用范圍不明。根據(jù)《立法法》規(guī)定，地方性法規(guī)一般不得重復(fù)上位法，地方政府規(guī)章的制定是否也應(yīng)當(dāng)遵守這一原則？地方性法規(guī)之間的橫向重復(fù)是否也適用該原則？有學(xué)者認(rèn)為，立法重復(fù)是指地方性法規(guī)在制定的過(guò)程中，縱向的上下位法之間的照搬，立法抄襲是橫向的不同地方的地方性法規(guī)之間的照搬［8］；也有學(xué)者認(rèn)為，立法重復(fù)是在制定地方性法規(guī)時(shí)與上位法及同類(lèi)地方性法規(guī)存在重復(fù)的情形［9］。

雖然《立法法》要求制定地方性法規(guī)一般不重復(fù)上位法，但2017 年國(guó)務(wù)院修訂的《規(guī)章制定條例》第八條第二款對(duì)規(guī)章的制定不重復(fù)上位法作出了規(guī)定，與此同時(shí)，地方政府規(guī)章對(duì)制定草案不重復(fù)上位法進(jìn)行了規(guī)定，且部分城市還專(zhuān)門(mén)制定立法技術(shù)規(guī)范，用來(lái)規(guī)范地方規(guī)章的立法重復(fù)問(wèn)題。綜合地方立法實(shí)踐和政府在立法過(guò)程中發(fā)揮的作用，本文認(rèn)為地方性法規(guī)和規(guī)章的制定和修改均應(yīng)遵守不重復(fù)上位法原則。對(duì)于地方性法規(guī)之間的橫向重復(fù)暫時(shí)不宜適用該原則，因?yàn)橹貜?fù)立法大都出現(xiàn)在執(zhí)行性立法中，各地在進(jìn)行執(zhí)行性立法時(shí)出現(xiàn)橫向重復(fù)在所難免，如果將不重復(fù)上位法原則適用過(guò)寬，可能會(huì)導(dǎo)致地方立法主體不再行使立法權(quán)。

2.合理重復(fù)的范圍認(rèn)定不一。合理重復(fù)即必要重復(fù)，雖然重復(fù)了上位法但不違反《立法法》的規(guī)定。從法律淵源來(lái)看，從中央到地方的各級(jí)法律規(guī)范都是法律體系的重要組成部分，并最終成為協(xié)調(diào)統(tǒng)一的整體，這要求各級(jí)法律規(guī)范在體系上要存在一定的邏輯性和連貫性，所以說(shuō)，合理重復(fù)上位法對(duì)于保持法律條文的完整性和地方立法文本的連續(xù)性具有重要作用。

關(guān)于合理重復(fù)的范圍，目前主要形成了以下四種觀(guān)點(diǎn)：第一，合理重復(fù)包括了結(jié)構(gòu)性重復(fù)、銜接性重復(fù)、概念性重復(fù)等［10］。第二，立法目的、法律原則、法律規(guī)則的前提條件的重復(fù)為合理重復(fù)［11］。第三，合理重復(fù)主要包括立法目的、基本原則、法律概念、適用范圍、一般行為模式等［12］。第四，對(duì)立法目的、適用范圍、基本原則以及法律概念的解釋等條款的重復(fù)均為“必要/合理”重復(fù)［13］。

綜上，合理重復(fù)的范圍大都集中在地方立法規(guī)范的總則部分，在地方立法過(guò)程中對(duì)立法目的、基本原則進(jìn)行重復(fù)規(guī)定不存在障礙，學(xué)界的觀(guān)點(diǎn)較為一致，但法律規(guī)則的前提條件和行為模式是否屬于合理重復(fù)的范圍存在爭(zhēng)議。

（三）缺乏重復(fù)立法的監(jiān)督

《立法法》僅規(guī)定制定地方性法規(guī)一般不重復(fù)上位法的規(guī)定，但并沒(méi)有規(guī)定重復(fù)上位法面臨的法律后果，即現(xiàn)行立法缺乏對(duì)重復(fù)上位法的監(jiān)督機(jī)制。首先，司法機(jī)關(guān)很難審查地方立法重復(fù)上位法的情形。因?yàn)樗痉C(jī)關(guān)附帶性審查只是為了個(gè)案裁判的需要，這種審查以對(duì)具體行政行為的合法性審查為前提，同時(shí)司法機(jī)關(guān)審查的重點(diǎn)依然是“不抵觸”，其審查范圍是規(guī)章以下的規(guī)范性文件，地方性法規(guī)和規(guī)章中出現(xiàn)的大量立法重復(fù)的問(wèn)題不在司法審查的范圍內(nèi)。其次，現(xiàn)行立法中規(guī)定的改變與撤銷(xiāo)這一被動(dòng)審查的模式還是重點(diǎn)審查“不抵觸”問(wèn)題，即使在地方立法違法的情況下，我國(guó)立法制度幾乎沒(méi)有啟動(dòng)過(guò)立法審查程序，更何況地方立法只是簡(jiǎn)單重復(fù)上位法［14］。因此有學(xué)者提出將重復(fù)立法的問(wèn)題納入人大立法審查的范圍，地方立法重復(fù)上位法可以被撤銷(xiāo)，即“重復(fù)上位法無(wú)效”［15］。但本文認(rèn)為，立法重復(fù)同抵觸上位法相比，只是一種“小過(guò)”，對(duì)立法權(quán)的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)區(qū)立法權(quán)的“違法行使”和“不合理”行使，并分別承擔(dān)不同類(lèi)型的責(zé)任［16］，而且人大及其常委會(huì)對(duì)抵觸上位法的情形都很少啟動(dòng)監(jiān)督程序，更何況僅僅重復(fù)上位法這種不合理行使立法權(quán)的問(wèn)題。因此，不宜將重復(fù)立法問(wèn)題納入立法審查的范圍。同時(shí)，通過(guò)查閱各種地方立法規(guī)范可以發(fā)現(xiàn)地方立法重復(fù)上位法的情形，并不完全缺乏審查和監(jiān)督機(jī)制。

綜上所述，現(xiàn)有的立法和司法手段很難審查和監(jiān)督立法重復(fù)的問(wèn)題，地方立法規(guī)范中確實(shí)存在一些針對(duì)性的監(jiān)督機(jī)制，但在尚未界定清晰何為“不抵觸上位法”、“一般不重復(fù)上位法”等基本概念的情況下，完全通過(guò)立法程序“制裁”重復(fù)立法效果并不顯著。

三、立法重復(fù)的法律規(guī)范體系構(gòu)造

立法重復(fù)問(wèn)題不能?chē)L試通過(guò)事后監(jiān)督的方式來(lái)解決，應(yīng)該在優(yōu)化立法原則的基礎(chǔ)上，促進(jìn)立法觀(guān)念的轉(zhuǎn)變，然后在厘清“不抵觸上位法原則”、“重復(fù)上位法”等基本概念的基礎(chǔ)上，追溯到立法活動(dòng)本身，從立法的全過(guò)程出發(fā)，對(duì)重復(fù)立法問(wèn)題進(jìn)行回應(yīng)。

（一）優(yōu)化立法原則，轉(zhuǎn)變立法觀(guān)念

1.合理界定不抵觸上位法原則。地方立法與上位法抵觸可能會(huì)導(dǎo)致立法被改變或撤銷(xiāo)，所謂不抵觸是指地方立法與上位法的立法精神、基本原則和具體規(guī)定不沖突、不違背，但并不是以上位法為依據(jù)，也不意味著必須要先有上位法才可以進(jìn)行地方立法。有學(xué)者對(duì)不抵觸上位法判斷應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的原則進(jìn)行了細(xì)化，主要包括以下三個(gè)方面：法治統(tǒng)一、有效治理、權(quán)利保護(hù)，并認(rèn)為在不抵觸的判斷過(guò)程中，有效治理的權(quán)重大于法治統(tǒng)一，作者還將不抵觸上位法的判斷細(xì)化為事實(shí)判斷和價(jià)值判斷兩個(gè)步驟［17］，作者提到的原則和方法值得借鑒，有助于降低不抵觸上位法的判斷難度。

2. 確立小切口立法原則。 2018 年9 月，全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)栗戰(zhàn)書(shū)強(qiáng)調(diào)，地方立法要善于通過(guò)“小切口”解決實(shí)際問(wèn)題，可以搞一些“大塊頭”，也要搞一些“小快靈”［18］。 “小切口立法”是指以地方治理中需要迫切解決的問(wèn)題為切入口，以精細(xì)化的立法方式、布局合理的立法結(jié)構(gòu)，提升地方立法的操作性和針對(duì)性［19］。小切口立法是立法從粗放型到精細(xì)化轉(zhuǎn)變的重要體現(xiàn)。小切口立法的要求也已經(jīng)寫(xiě)入2023年度全國(guó)人大常委會(huì)立法工作要點(diǎn)，2022、2023年度的全國(guó)人大和國(guó)務(wù)院立法工作計(jì)劃也指出要重視“小快靈”，從“小切口”入手。

將“小切口”立法作為一項(xiàng)立法原則進(jìn)行推廣，要求各地在地方立法的過(guò)程中進(jìn)行考慮是有必要性，確立該項(xiàng)原則也有利于地方立法嚴(yán)格遵守“不抵觸、有特色、可操作”的基本原則。需要注意的是小切口立法也可能因?yàn)榍锌谛?dǎo)致立法過(guò)度干預(yù)社會(huì)治理、立法的隨意性，或者走向另一個(gè)極端，名為小切口立法，實(shí)則嚴(yán)重超越立法權(quán)限，立法內(nèi)容過(guò)度擴(kuò)張，損害法治的統(tǒng)一性，所以說(shuō)小切口立法要堅(jiān)持審慎選題的理念（堅(jiān)持社會(huì)自足性和制度自足性原則），堅(jiān)持地方特色［20］。

（二）細(xì)化不重復(fù)上位法原則

重復(fù)立法問(wèn)題屢禁不止的癥結(jié)在于何為“一般不重復(fù)上位法”難以把握，“合理重復(fù)”和“禁止重復(fù)”的范圍難以確定，進(jìn)一步明確上述概念才能限制地方立法重復(fù)上位法的情形，實(shí)現(xiàn)立法目的。學(xué)界的探討和各地立法技術(shù)規(guī)范的規(guī)定各有側(cè)重：學(xué)界主要探討“合理/必要重復(fù)”的范圍，而各地立法技術(shù)規(guī)范主要對(duì)“不作重復(fù)規(guī)定”的內(nèi)容進(jìn)行列舉，二者在一定范圍內(nèi)存在交叉。

學(xué)界的探討和地方立法規(guī)范對(duì)立法目的和法律概念（定義性條款）存在不同的認(rèn)識(shí)，地方立法技術(shù)規(guī)范認(rèn)為無(wú)須作重復(fù)規(guī)定，但學(xué)者們卻認(rèn)為這種重復(fù)是合理且必要的。本文認(rèn)為，現(xiàn)行地方立法技術(shù)規(guī)范的部分規(guī)定具有合理性，各地立法技術(shù)規(guī)范中規(guī)定禁止重復(fù)的內(nèi)容解釋了何為“一般不重復(fù)上位法”，防止了立法文本過(guò)于繁復(fù)冗長(zhǎng)，這項(xiàng)規(guī)定其實(shí)彌補(bǔ)了學(xué)者討論的不足，從反面界定了不能重復(fù)的內(nèi)容。學(xué)者討論的合理/必要重復(fù)的范圍，主要從正面考量可以重復(fù)規(guī)定的內(nèi)容，考慮到了法律條文的連貫性和體系性，防止地方立法徹底重復(fù)上位法，二者均有一定的借鑒意義。所以說(shuō)，地方在制定立法規(guī)范的過(guò)程中可以作出如下規(guī)定：“法律、行政法規(guī)等上位法有明確規(guī)定的，制定地方性法規(guī)和規(guī)章的過(guò)程中一般對(duì)立法目的、法律概念、權(quán)利救濟(jì)方式、行政工作人員的行政處分、法律后果等條款不作重復(fù)規(guī)定，但為了細(xì)化上位法的規(guī)定重復(fù)行為規(guī)范和法律概念的除外”。

（三）優(yōu)化立法過(guò)程，制約立法重復(fù)

隨著立法層級(jí)的降低，立法者面臨的“上位法”越來(lái)越多，重復(fù)的可能性也就越來(lái)越大，立法重復(fù)的現(xiàn)象只會(huì)愈演愈烈，應(yīng)當(dāng)在省級(jí)地方立法條例中從實(shí)體和程序兩方面對(duì)立法重復(fù)問(wèn)題進(jìn)行規(guī)范化，要求市級(jí)法規(guī)和規(guī)章制定過(guò)程中遵守該類(lèi)規(guī)定，對(duì)設(shè)區(qū)的市的立法的審查批準(zhǔn)也要注意對(duì)地方立法重復(fù)上位法的審查。

目前，從立法程序方面對(duì)地方立法重復(fù)上位法問(wèn)題進(jìn)行全面回應(yīng)在各地政府規(guī)章中已經(jīng)有所體現(xiàn)，但規(guī)章對(duì)已經(jīng)重復(fù)上位法的草案的處理方式存在差異，本文認(rèn)為在立項(xiàng)階段對(duì)重復(fù)上位法的情形進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)說(shuō)明，在起草階段將不重復(fù)上位法作為起草要求，并對(duì)執(zhí)行性立法作出立法體例上的建議，如果確實(shí)重復(fù)上位法，達(dá)到一定比例可以緩辦或者退回。

1.立項(xiàng)階段。立項(xiàng)論證組織部門(mén)應(yīng)當(dāng)圍繞與國(guó)家、省級(jí)制定的法律行政法規(guī)和規(guī)章存在重復(fù)進(jìn)行論證，立項(xiàng)論證組織部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)擬訂地方性法規(guī)草案和制定規(guī)章的必要性進(jìn)行立項(xiàng)說(shuō)明，要求對(duì)是否與國(guó)家、省、市已經(jīng)制定的法律、法規(guī)、規(guī)章存在重復(fù)規(guī)定作出專(zhuān)項(xiàng)說(shuō)明。

2.起草階段。一是將地方立法不重復(fù)上位法納入起草要求，對(duì)立法重復(fù)普遍發(fā)生的領(lǐng)域，即執(zhí)行性立法領(lǐng)域，在體例上盡量選擇“實(shí)施辦法”，在起草過(guò)程中對(duì)體例的選擇作出建議［21］，防止執(zhí)行性立法走上大而全的道路，大量重復(fù)上位法；二是建立緩辦或退回制度，并說(shuō)明理由。從各地政府規(guī)章的規(guī)定來(lái)看，在草案的審查階段發(fā)現(xiàn)重復(fù)上位法的情形，可以將法規(guī)或規(guī)章草案緩辦或退回，但個(gè)別地方（贛州市和長(zhǎng)春市）直接退回起草單位。本文認(rèn)為，對(duì)于地方立法重復(fù)上位法的現(xiàn)象應(yīng)當(dāng)慎重對(duì)待，根據(jù)重復(fù)上位法的程度進(jìn)一步確定應(yīng)當(dāng)緩辦還是退回，因?yàn)閷?duì)地方立法權(quán)限的限制本身較多，地方立法本身展示出極強(qiáng)的保守性［22］。在省級(jí)人大的地方立法條例中規(guī)定，在人大審議的執(zhí)行性法規(guī)議案如果重復(fù)上位法的內(nèi)容達(dá)到整部法規(guī)內(nèi)容的一定比例即退回提報(bào)部門(mén)。

3.審議階段。在法規(guī)草案的第一次審議過(guò)程中重點(diǎn)審議制定地方性法規(guī)或者規(guī)章的必要性、合法性、可行性，重點(diǎn)審查實(shí)施條例是否細(xì)化上位法的內(nèi)容，對(duì)重復(fù)上位法的條文進(jìn)行特別標(biāo)識(shí)，防止“越權(quán)表決”。

結(jié)語(yǔ)

立法權(quán)的下放和立法權(quán)的擴(kuò)容帶來(lái)的立法重復(fù)問(wèn)題必將在立法過(guò)程中長(zhǎng)期存在，將立法重復(fù)問(wèn)題簡(jiǎn)單歸因于地方立法人員立法理念、立法工作人員的素質(zhì)、地方政府錯(cuò)誤的立法政績(jī)等方面，并不能及時(shí)有效地解決立法重復(fù)的問(wèn)題。在立法過(guò)程中注意“小切口”立法，同時(shí)將立法不重復(fù)上位法原則規(guī)則化，在立法過(guò)程中貫徹該原則，規(guī)定重復(fù)立法面臨的立法程序上的不利后果，這樣可以倒逼地方立法減少重復(fù)立法。當(dāng)然從根本上解決立法過(guò)程中重復(fù)上位法的問(wèn)題，涉及地方立法權(quán)限細(xì)化的問(wèn)題和立法技術(shù)規(guī)范的統(tǒng)一立法等問(wèn)題還需要更深入的研究。●