國土空間規(guī)劃體系下“三生空間”與“三區(qū)三線”劃定及功能定位研究

孫中原，孫成苗，展 昀，韓 青，徐洪峰，胡錦鳳

（1. 青島市勘察測繪研究院，山東 青島 266000；2. 青島市西海岸基礎地理信息中心有限公司，山東 青島 266000；3.海陸地理信息集成與應用國家地方聯(lián)合工程研究中心，山東 青島 266000；4.青島理工大學建筑與城鄉(xiāng)規(guī)劃學院，山東 青島 266000；5.青島市不動產(chǎn)登記中心，山東 青島 266000；6.山東正元數(shù)字城市建設有限公司，山東 煙臺 264000）

“三生空間”“三區(qū)三線”是國土空間規(guī)劃體系重要的組成部分，中央出臺的相關政策對“三生空間”和“三區(qū)三線”做出了明確要求，但對其概念內涵、適用場景、功能定位、劃定細則等未做出具體說明[1-2]。近年來，相關專家學者對“三生空間”與“三區(qū)三線”進行了相關理論研究與實踐探索。韓青等在青島市空間規(guī)劃實踐中，基于陸海雙評價結果，確定了“三區(qū)三線”的規(guī)模、比例和分布[3]；許景權等研究分析了“三區(qū)三線”在發(fā)展規(guī)劃與空間規(guī)劃相互銜接中的作用[4]；顧朝林等梳理了城市與區(qū)域定量研究方法，為“三生空間”“三區(qū)三線”的定量研究提供了支撐[5]；王穎等分析了“三生空間”“三區(qū)三線”概念的內涵和適用性，總結了以“三區(qū)三線”為主導的空間規(guī)劃方法及實踐[6]；劉繼來等探究了“三生空間”理論內涵，建立了“三生空間”分類與評價體系[7]；蔡玉梅等總結了主要發(fā)達國家空間規(guī)劃體系的形成與發(fā)展經(jīng)驗，認為從生存主導的農(nóng)業(yè)空間開發(fā)、生活主導的工業(yè)空間利用到品質導向的生態(tài)空間保護，是各國經(jīng)濟社會發(fā)展過程中，國土空間變化的共同規(guī)律[8]。

國家相關政策文件和國內外研究實踐表明，“三生空間”“三區(qū)三線”在構建統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃體系中具有重要的作用和意義。規(guī)劃的功能定位是開展國土空間規(guī)劃編制和實施的前提和基礎[9]。針對“三生空間”“三區(qū)三線”存在的概念內涵交叉，在國土空間規(guī)劃體系中的功能定位不清晰等問題，本文基于多源數(shù)據(jù)，分析了“三生空間”與“三區(qū)三線”的劃定和空間特征，并對其功能定位進行了探討。

1 國土空間規(guī)劃體系

我國原有的空間規(guī)劃體系龐雜且存在諸多問題[10]。《中共中央 國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》（以下簡稱《意見》）的印發(fā)，標志著我國“全國統(tǒng)一、權責清晰、科學高效”的國土空間規(guī)劃體系的建立。根據(jù)《意見》，我國國土空間規(guī)劃體系如圖1 所示。

圖1 國土空間規(guī)劃體系

2 “三生空間”概念及其特征

“三生空間”指“生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間”，其概念相對清晰[11-12]。但在“城鄉(xiāng)融合、產(chǎn)城融合、城市功能適當混合”空間規(guī)劃理念下，城市與鄉(xiāng)村、生產(chǎn)與生活、生態(tài)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等混合程度愈趨復雜，三者存在一定的交叉重疊，尤其在宏觀層面，較難厘清三者界限。學界對“三生空間”的分類劃定從不同角度開展了相關研究[13]。本文在已有研究成果的基礎上，以青島市現(xiàn)狀數(shù)據(jù)為數(shù)據(jù)源，分析“三生空間”的空間特征，研究其在國土空間規(guī)劃體系中的功能定位。

城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村的生產(chǎn)空間具有較大的差異。城鎮(zhèn)生產(chǎn)空間主要以第二、第三產(chǎn)業(yè)為主，生產(chǎn)空間主要集中于城市、建制鎮(zhèn)內部；鄉(xiāng)村的生產(chǎn)空間主要以第一產(chǎn)業(yè)為主，生產(chǎn)空間主要集中于鄉(xiāng)村外部，鄉(xiāng)村內部多為生活空間。因此，城市、建制鎮(zhèn)“三生空間”界定采用青島市域數(shù)字化現(xiàn)狀圖作為數(shù)據(jù)源①青島市域數(shù)字化現(xiàn)狀圖：為滿足雙評價、國土空間規(guī)劃編制等工作需求，綜合《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T 21010-2017）、《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準》（GB 50137-2011）要求，建設的反映全域地表覆蓋與土地利用的現(xiàn)狀數(shù)據(jù)。；鄉(xiāng)村“三生空間”界定采用青島市土地利用現(xiàn)狀作為數(shù)據(jù)源。韓青等對基于現(xiàn)狀“一張圖”的“三生空間”用地分類進行了研究[14]，本文引用共用地分類體系進行“三生空間”劃分。

依據(jù)“三生空間”用地分類體系，通過利用ArcGIS 軟件，對青島市域數(shù)字化現(xiàn)狀圖和土地利用現(xiàn)狀進行分類處理。發(fā)現(xiàn)青島市“三生空間”在鄉(xiāng)村和城鎮(zhèn)范圍內，呈現(xiàn)出不同的空間分布格局。在鄉(xiāng)村范圍內，生活空間呈現(xiàn)零星離散分布的空間格局，生產(chǎn)空間和生態(tài)空間呈連片分布的空間格局；在城鎮(zhèn)范圍內，生活空間與生產(chǎn)空間功能混合較為嚴重，生態(tài)空間呈現(xiàn)連片分布，城市道路劃歸為生產(chǎn)空間，生活空間呈現(xiàn)連片分布，但有被道路分割的空間特征。

3 “三區(qū)三線”內涵及應用分析

“三區(qū)三線”中“三線”是指耕地和永久基本農(nóng)田保護紅線、生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界[15-16]，概念相對明確。相關政策文件和文獻對“三區(qū)”的含義進行了論述，《關于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實三條控制線的指導意見》中明確：“以資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價為基礎，科學有序統(tǒng)籌布局生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等功能空間”；《省級國土空間規(guī)劃編制指南（試行）》中，延續(xù)了生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)空間的主體功能分區(qū)原則；陸建城等將“三區(qū)”界定為城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間[17]；張尚武等認為三區(qū)的概念應為城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間[18]；樊杰等認為“三區(qū)”是重點履行生態(tài)保護功能的生態(tài)空間、重點履行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能的農(nóng)業(yè)空間、重點履行城市化功能的城鎮(zhèn)空間[19]；趙廣英等認為“三區(qū)”是由“三生空間”延伸而來，是指城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間[20]。在綜合分析研究相關文件和文獻基礎上，本文采用城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間的“三區(qū)”內涵，主要理由是：①“三區(qū)”由“三生空間”延伸而來，城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間與“三生空間”的“生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間”相對應，其中“三生空間”中的生產(chǎn)空間，其在鄉(xiāng)村區(qū)域中，包含了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間，“三區(qū)”較“三生空間”具有更加廣泛的適用性；②“三區(qū)”內涵與“三線”內涵緊密相連，“三區(qū)”是在“三線”剛性管控要求下具有政策引導性的更加廣闊的區(qū)域，其管控要求具備一定彈性，因此采用與耕地和永久基本農(nóng)田保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、生態(tài)保護紅線相對應的城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間內涵。結合青島市相關數(shù)據(jù)，對“三區(qū)”的空間分布進行劃定，其技術路線如圖2所示。

圖2 “三區(qū)”劃定技術路線

在“三區(qū)”劃定的技術路線中，以國土空間現(xiàn)狀數(shù)據(jù)為本底，通過分類聚合（表1）、空間聚合形成初步的“三區(qū)”空間分布；結合遙感影像，對兩版成果進行校核，形成基于國土空間現(xiàn)狀的“三區(qū)”空間分布基礎成果；在此基礎上，引入生態(tài)保護紅線和永久基本農(nóng)田的空間數(shù)據(jù)，對“三區(qū)”基礎成果進行調整，落實生態(tài)保護紅線和永久基本農(nóng)田的管控要求；在“三區(qū)”劃定成果Ⅱ的基礎上，引入土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、重點項目、地質災害、林業(yè)現(xiàn)狀等數(shù)據(jù)，以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為原則，對“三區(qū)”劃定成果進行綜合性調整；在“三區(qū)”劃定成果Ⅲ的基礎上，結合資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價結果，確定“三區(qū)”的規(guī)模、比例和分布。

表1 “三區(qū)”用地分類體系

從表1 可以看出，“三區(qū)”空間功能上相互滲透，三者邊界較易界定；“三區(qū)”在空間上基本呈連續(xù)分布的空間特征，在空間分布上為“互斥”關系；“三區(qū)”邊界無縫銜接覆蓋全域。通過分析“三區(qū)”劃定結果，與“三生空間”內涵相比，“三區(qū)”采用城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間，內涵具備更廣泛的適用性。在鄉(xiāng)村區(qū)域，其生產(chǎn)空間與生活空間統(tǒng)一劃入農(nóng)業(yè)空間，配套宅基地相關政策要求，能夠有效保護和管控農(nóng)業(yè)空間；在城鎮(zhèn)區(qū)域，其生產(chǎn)空間與生活空間統(tǒng)一劃入城鎮(zhèn)空間，配套國土空間總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃等，在國土空間規(guī)劃體系中，能夠較好地管控城鎮(zhèn)空間的使用，保證用地的集約高效。因此，“三區(qū)”的內涵并非獨立存在的，而是在國土空間規(guī)劃體系中統(tǒng)籌界定的。

4 結語

國家相關政策和文件中對“三區(qū)三線”的要求相對明確，即“三區(qū)三線”是對所有國土空間分區(qū)分級分類實施用途管制的手段，《關于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實三條控制線的指導意見》明確了“三線”是國土空間規(guī)劃的組成內容?！叭齾^(qū)”具有戰(zhàn)略指導意義，具備彈性管控要求。生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間內原則上不新增建設用地，現(xiàn)有的建設用地規(guī)模不再增加，并逐步引導外遷；在不突破“三線”管控要求的前提下，經(jīng)充分論證與審批，“三區(qū)”空間可進行適當轉換與調整?！叭€”中耕地和永久基本農(nóng)田保護紅線、生態(tài)保護紅線具備相應的技術文件支撐，其劃定技術路線相對清晰，調整的法定程序較為嚴格，具備剛性管控要求；城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的劃定及管控目的在于通過城鎮(zhèn)開發(fā)邊界限定城鎮(zhèn)范圍，保障糧食安全、生態(tài)安全，促進城市發(fā)展轉型，實現(xiàn)綠色發(fā)展。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定的關鍵在于科學預測城鎮(zhèn)未來發(fā)展需求，現(xiàn)有的技術條件尚不能完全預測，認為城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的劃定不是一蹴而就的，而應具備適宜的規(guī)劃期限，例如，與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃期限同步，在保障耕地和永久基本農(nóng)田保護紅線、生態(tài)保護紅線的前提下，經(jīng)過充分論證與審批，可對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界予以調整，為城市發(fā)展預留空間。

本文通過研究分析，認為“三生空間”是國家對國土空間規(guī)劃的具體要求，其在宏觀層面較難得到界定和管控，宜作為微觀層面空間規(guī)劃的編制原則和內容，宜在微觀性空間規(guī)劃中予以管控和落實。在國土空間規(guī)劃過程中，應充分考慮“三生空間”在功能和空間上的混合，應根據(jù)實際情況將空間利用分別放入“生產(chǎn)、生活、生態(tài)”空間予以考量。例如，生活空間的構成要素應按照“生活空間宜居適度”的原則，綜合考量各類空間的數(shù)量、規(guī)模、位置等因素。同時，“生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀”也是規(guī)劃和現(xiàn)狀評估的重要標準，對于發(fā)現(xiàn)國土空間現(xiàn)存問題、利用規(guī)律等具有指導意義。

綜上所述，本文認為“三區(qū)三線”是國土空間分級分區(qū)分類管控的手段，其在宏觀性國土空間規(guī)劃中具備較強的操作性；“三生空間”是國家對國土空間規(guī)劃的具體要求，其在微觀性國土空間規(guī)劃中具備較強的操作性，同時對國土空間規(guī)劃和現(xiàn)狀評估工作具有指導意義。