國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度改革探究
——基于制度變遷理論

劉天科，周 靜，張紅麗

（中國(guó)自然資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149）

2015年，《生態(tài)文明體制改革總體方案》印發(fā)，對(duì)建立國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度和空間規(guī)劃體系提出了明確要求。構(gòu)建國(guó)土空間規(guī)劃體系、健全國(guó)土空間用途管制制度、建立國(guó)家公園體制等是建立健全國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度的主要抓手。已有研究主要是針對(duì)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度實(shí)踐困境給出對(duì)策建議，缺少?gòu)闹贫茸冞w的內(nèi)在機(jī)理與規(guī)律特征等視角分析國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度的建設(shè)與發(fā)展[1-2]。過(guò)去的相關(guān)政策及其變革預(yù)示著制度未來(lái)的發(fā)展方向，因此準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)我國(guó)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)政策的演變歷史與機(jī)制，有助于探討如何更有效地推進(jìn)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度的改革與完善。制度變遷理論是新制度主義重要的理論分析工具，能夠解釋制度改革的內(nèi)在邏輯，揭示制度安排的合理性與不足。在梳理我國(guó)國(guó)土空間治理重點(diǎn)和治理手段歷史脈絡(luò)的基礎(chǔ)上，從微觀角度分析國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)相關(guān)制度不同參與主體的行為特征與行動(dòng)邏輯，厘清影響制度運(yùn)行的重要因素和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對(duì)推進(jìn)我國(guó)國(guó)土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化、解決當(dāng)前空間治理的突出問(wèn)題具有重要意義。

1 制度變遷的基本理論

制度是經(jīng)濟(jì)主體或行動(dòng)團(tuán)體之間各種利益博弈和理性選擇的結(jié)果。所謂制度變遷是指通過(guò)打破和創(chuàng)新制度框架，改進(jìn)或替代原有制度，提高制度效率的過(guò)程。新的制度安排為什么會(huì)產(chǎn)生？理性選擇制度主義作為新制度主義政治學(xué)的一個(gè)重要流派，汲取了新制度主義經(jīng)濟(jì)學(xué)的一些基本概念、分析框架和推理邏輯，圍繞制度為什么變遷、怎么變遷等方面形成了特有的解釋路徑，能夠較好地剖析制度變遷的內(nèi)在邏輯[3]。根據(jù)理性選擇制度主義[4]，經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)等外部因素變化促使制度出現(xiàn)非均衡狀態(tài)，是制度變遷的初始條件，改變現(xiàn)有制度或建立新制度所產(chǎn)生的潛在收益是制度變遷的內(nèi)在動(dòng)力，不同主體利益博弈推動(dòng)了現(xiàn)有制度的改進(jìn)或新制度的建立（圖1）。

圖1 制度變遷理論分析框架

2 國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度的歷史演進(jìn)

2.1 第一階段（1949—1978年）：計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下側(cè)重國(guó)土開(kāi)發(fā)

新中國(guó)成立后，我國(guó)將主要精力放在工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)上。為落實(shí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃，1956年，《關(guān)于加強(qiáng)新工業(yè)區(qū)和新工業(yè)城市建設(shè)工作幾個(gè)問(wèn)題的決定》發(fā)布，提出加強(qiáng)區(qū)域規(guī)劃和新工業(yè)城市規(guī)劃，保障工業(yè)建設(shè)需求。根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃中對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的要求，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社、人民公社等開(kāi)展了土地規(guī)劃。

這一時(shí)期，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度基本處于空白。政府主要重視工業(yè)建設(shè)和生產(chǎn)力布局，開(kāi)展的城市規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃和土地規(guī)劃等吸納了蘇聯(lián)規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)，從屬于國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃，以國(guó)土開(kāi)發(fā)為主，主要目的是促進(jìn)工農(nóng)業(yè)發(fā)展。

2.2 第二階段（1978—1995年）：經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型時(shí)期國(guó)土開(kāi)發(fā)保護(hù)初步探索

隨著經(jīng)濟(jì)體制改革，我國(guó)國(guó)土管理理念明顯轉(zhuǎn)變。由于我國(guó)國(guó)土遭受破壞日益嚴(yán)重，政府逐漸重視協(xié)調(diào)國(guó)土資源開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)的關(guān)系。1981年，中央將國(guó)土整治確立為國(guó)家建設(shè)的重大任務(wù)。隨后，國(guó)土開(kāi)發(fā)整治首次以單章納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年計(jì)劃。

我國(guó)開(kāi)始注重加強(qiáng)城市建設(shè)布局的規(guī)劃管理。1978年，國(guó)務(wù)院在全國(guó)城市工作會(huì)議上提出加強(qiáng)城市規(guī)劃管理，嚴(yán)格審查建設(shè)用地。1984年，《城市規(guī)劃條例》印發(fā)，建立了城市規(guī)劃區(qū)建設(shè)用地許可證和建設(shè)許可證制度。1990年，《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》首次以立法的形式確立城市用地的管控政策，即對(duì)城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的各項(xiàng)建設(shè)實(shí)行選址建議書(shū)、建設(shè)用地規(guī)劃許可證，以及建設(shè)工程規(guī)劃許可證（簡(jiǎn)稱“一書(shū)兩證”）管理。各城市相繼制定了城市規(guī)劃，管控城市建設(shè)用地。

伴隨城鄉(xiāng)加快發(fā)展，亂占耕地問(wèn)題逐漸凸顯。1986年，《中華人民共和國(guó)土地管理法》（簡(jiǎn)稱《土地管理法》）要求加強(qiáng)規(guī)劃管理，編制土地利用總體規(guī)劃，保護(hù)土地資源。之后，國(guó)家土地管理局逐漸開(kāi)展了全國(guó)、省級(jí)、市縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃工作。1993年，《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（草案）》發(fā)布，提出劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，切實(shí)保護(hù)耕地，并通過(guò)劃分土地利用分區(qū)，指導(dǎo)各地利用土地資源。

這一時(shí)期，政府逐漸重視做好國(guó)土開(kāi)發(fā)保護(hù)工作。城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等從以國(guó)土開(kāi)發(fā)為核心向國(guó)土開(kāi)發(fā)與保護(hù)并重轉(zhuǎn)變，初步建立了建設(shè)用地“一書(shū)兩證”管理、土地分區(qū)管控等制度。

2.3 第三階段（1995—2012年）：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)分散管理

隨著城市建設(shè)大規(guī)模擴(kuò)張，“投資熱”“開(kāi)發(fā)區(qū)熱”興起，出現(xiàn)嚴(yán)重的建設(shè)用地占用耕地現(xiàn)象。1996年，《關(guān)于加強(qiáng)城市規(guī)劃工作的通知》發(fā)布，提出嚴(yán)格依據(jù)城市規(guī)劃加強(qiáng)對(duì)土地利用和空間布局的管控。為提高城市規(guī)劃的管理成效，2005年，《城市規(guī)劃編制辦法》實(shí)施，要求強(qiáng)制執(zhí)行城市規(guī)劃中資源利用和保護(hù)、區(qū)域協(xié)調(diào)等內(nèi)容，劃分禁建區(qū)、限建區(qū)、適建區(qū)，對(duì)城市建設(shè)用地實(shí)行規(guī)模和強(qiáng)度管制。同時(shí)，建設(shè)部通過(guò)相繼出臺(tái)城市綠線、紫線、藍(lán)線和黃線管理辦法，確定了城市綠地、歷史文化街區(qū)和建筑、地表水體的保護(hù)界線和基礎(chǔ)設(shè)施用地的控制界線。2007年，《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》將建設(shè)活動(dòng)的管控范圍從城市擴(kuò)展到鄉(xiāng)村，提出城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃要明確規(guī)劃區(qū)內(nèi)建設(shè)用地規(guī)模、基本農(nóng)田等強(qiáng)制性內(nèi)容，鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃應(yīng)明確建設(shè)用地、耕地等布局，并在“一書(shū)兩證”的基礎(chǔ)上增加了鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證。

針對(duì)耕地銳減、土地資源開(kāi)發(fā)無(wú)序等問(wèn)題，國(guó)家制定了更加嚴(yán)格的土地開(kāi)發(fā)保護(hù)政策。1998年，《土地管理法》修訂，提出實(shí)行土地用途管制制度、由土地利用總體規(guī)劃規(guī)定土地用途。1999年，《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（1997—2010年）》提出以保護(hù)耕地為重點(diǎn)，實(shí)行耕地占補(bǔ)平衡的政策。2008年，《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（2006—2020年）》將土地用途管制的范圍從耕地?cái)U(kuò)展到建設(shè)用地，要求落實(shí)建設(shè)用地空間管制制度。2009年，國(guó)土資源部要求各市、縣、鄉(xiāng)依據(jù)土地利用總體規(guī)劃劃定建設(shè)用地規(guī)模邊界、擴(kuò)展邊界和禁建邊界，進(jìn)一步強(qiáng)化建設(shè)用地的空間管制。

隨著國(guó)土空間開(kāi)發(fā)失衡、利用效率低下等問(wèn)題凸顯，我國(guó)高度重視對(duì)國(guó)土空間的治理。原國(guó)土資源部開(kāi)展了省級(jí)地區(qū)、經(jīng)濟(jì)區(qū)等區(qū)域國(guó)土規(guī)劃試點(diǎn)工作，試點(diǎn)工作呈現(xiàn)出以國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用管控為核心的特點(diǎn)[5]。2006年，“十一五”規(guī)劃首次要求劃定不同類型的主體功能區(qū)，實(shí)施差異化的管控政策。2007年，《關(guān)于編制全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃的意見(jiàn)》推進(jìn)了國(guó)家和省級(jí)主體功能區(qū)規(guī)劃工作。2010年，《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》實(shí)施，要求國(guó)土空間開(kāi)發(fā)從占用土地的外延擴(kuò)張轉(zhuǎn)向以優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間結(jié)構(gòu)為主，實(shí)行基本草原保護(hù)制度，對(duì)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)等禁止開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)施強(qiáng)制性管控。

這一時(shí)期，我國(guó)國(guó)土空間管理意識(shí)增強(qiáng)。編制的城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和主體功能區(qū)規(guī)劃等，越來(lái)越強(qiáng)調(diào)對(duì)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)的管控，用途管制制度不斷豐富、范圍不斷擴(kuò)大。然而，各類規(guī)劃自成體系，存在交叉重疊、相互沖突等問(wèn)題[6-7]，國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)管理較為分散、效率較低。

2.4 第四階段（2012—至今）：經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)統(tǒng)一管理

2015年，《生態(tài)文明體制改革總體方案》將國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度納入生態(tài)文明制度體系，提出整合各類規(guī)劃、編制統(tǒng)一的空間規(guī)劃。2017年，國(guó)土資源部要求以劃定生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)空間和生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界（簡(jiǎn)稱“三區(qū)三線”）為基礎(chǔ)，建立覆蓋所有自然生態(tài)空間的用途管制制度，嚴(yán)格審批各類空間的相互轉(zhuǎn)用。

為統(tǒng)籌國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)管理，各部門(mén)開(kāi)展了“多規(guī)合一”探索。2016年，國(guó)土資源部要求以土地利用總體規(guī)劃和城市（鎮(zhèn)）總體規(guī)劃為基礎(chǔ)，推進(jìn)“多規(guī)合一”。同年，《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見(jiàn)》指出，統(tǒng)籌城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，推進(jìn)“兩圖合一”。此外，以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)的“多規(guī)合一”在部分省份、市縣開(kāi)展了試點(diǎn)，探索形成了統(tǒng)一的空間管制分區(qū)。

隨著黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)活動(dòng)的管理統(tǒng)籌到自然資源部。2019年，國(guó)務(wù)院要求融合各類空間規(guī)劃，編制統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃，以“三區(qū)三線”為基礎(chǔ)，實(shí)施全域全要素國(guó)土空間用途管制制度。在國(guó)家林業(yè)和草原局統(tǒng)一管理下，開(kāi)展祁連山、東北虎豹和大熊貓等10 處國(guó)家公園體制試點(diǎn)，以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系加快形成。

3 國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度的變遷機(jī)制

3.1 外部因素：制度變遷的初始條件

外部因素是解釋“為什么制度會(huì)變遷”的關(guān)鍵性分析要素之一，被看作一種誘致性要素。諾斯[8]認(rèn)為，產(chǎn)品和要素相對(duì)價(jià)格的變化、憲政秩序的變化、技術(shù)的改變、新制度的設(shè)計(jì)成本、知識(shí)積累、規(guī)范性的行為準(zhǔn)則等外部因素變動(dòng)是制度變遷的前置條件與促成因素。奈特[9]指出，外部因素會(huì)通過(guò)影響利益格局進(jìn)而引起制度發(fā)生相應(yīng)變化。

國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度變遷的外部環(huán)境并非某一單一要素的變動(dòng)，國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整、各項(xiàng)體制的改革、政府職能的轉(zhuǎn)變等都會(huì)塑造國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度變遷的外生環(huán)境。一方面，我國(guó)社會(huì)主要矛盾發(fā)生變化，以及建設(shè)美麗中國(guó)，加快推動(dòng)形成綠色發(fā)展方式和生活方式等目標(biāo)理念的確立，對(duì)我國(guó)國(guó)土空間治理、國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度構(gòu)建提出了新的現(xiàn)實(shí)需求。另一方面，隨著國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的深入推進(jìn)，國(guó)土空間治理成為有效回應(yīng)社會(huì)治理新變化的重要內(nèi)容，國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度的變遷高度契合了我國(guó)政府的治理變革。此外，2018年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革組建自然資源部，統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制職責(zé)，也推動(dòng)著國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度的發(fā)展與創(chuàng)新。

3.2 利益識(shí)別：制度變遷的動(dòng)力

諾斯認(rèn)為，制度均衡能否被打破，取決于制度變遷主體能否通過(guò)變遷獲得最大的“潛在利潤(rùn)”。只有在舊制度的運(yùn)行被抵制，或其實(shí)施成本過(guò)大、制度績(jī)效太差難以為繼時(shí)，制度變遷才會(huì)提上改革日程。然而這種危機(jī)意識(shí)并不一定能夠馬上推動(dòng)制度變遷，只有在確定新制度的預(yù)期收益大于預(yù)期成本時(shí)，新制度才會(huì)產(chǎn)生。制度改革本質(zhì)上是一種基于降低制度成本的制度變遷過(guò)程。以國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度中的用途管制制度為例，國(guó)外用途管制歷史悠久，早期政府介入土地使用的管制主要是采用妨害法[10]對(duì)相鄰關(guān)系進(jìn)行規(guī)范，即在收到原告訴訟后采取頒布禁令或賠償?shù)姆绞教幚硗恋刈杂墒褂卯a(chǎn)生的負(fù)外部性，無(wú)論哪種方式，都會(huì)涉及較大的社會(huì)成本。為解決市場(chǎng)機(jī)制的失靈、司法的滯后性等問(wèn)題，亟須一種積極的、更加有效的管制方式。用途管制通過(guò)對(duì)土地使用性質(zhì)、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度等進(jìn)行積極管制，使得土地使用的爭(zhēng)議解決成本等大幅下降，被證明是一種行之有效的空間治理模式。我國(guó)的土地用途管制制度正式確立于1998年，《土地管理法》對(duì)國(guó)際通行的用途管制制度進(jìn)行了法律移植，替代了早期的土地分級(jí)限額審批制度。隨后，伴隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的加快推進(jìn)，耕地?zé)o序轉(zhuǎn)用和低效利用，林地、草地、濕地等生態(tài)用地被大量占用，要素分割管理等問(wèn)題逐漸顯現(xiàn)。為降低制度性交易成本及社會(huì)成本，我國(guó)的土地用途管制經(jīng)歷了土地用途管制、生態(tài)要素用途管制、自然生態(tài)空間用途管制、國(guó)土空間用途管制幾個(gè)階段，管制類型、目標(biāo)、手段不斷完善[11]。從事后管制到事前干預(yù)，從以數(shù)量為主的用途管制到以規(guī)劃為依據(jù)的空間管制是一個(gè)制度變遷的過(guò)程，反映了用途管制制度作為應(yīng)對(duì)土地自由使用產(chǎn)生的問(wèn)題而變遷的成本邏輯。

3.3 主體互動(dòng)：制度變遷的過(guò)程演繹

主體之間的互動(dòng)博弈推動(dòng)了制度的演繹。很長(zhǎng)一段時(shí)間，我國(guó)土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃等空間規(guī)劃相對(duì)獨(dú)立，這些不同類型的空間規(guī)劃在不同維度、不同層級(jí)的空間治理中分別發(fā)揮著重要作用。然而，不同規(guī)劃主體治理理念、戰(zhàn)略目標(biāo)、行為策略的差異導(dǎo)致“多規(guī)沖突”愈演愈烈，其本質(zhì)上是各部門(mén)、各級(jí)政府多元化的利益取向下，在空間管制方面行政權(quán)力的互動(dòng)博弈。我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃制度便是在這種博弈下出現(xiàn)了新的制度變遷需求，調(diào)整行政機(jī)構(gòu)與職能、重構(gòu)國(guó)土空間規(guī)劃體系成為必然。另外，國(guó)土空間規(guī)劃體系的重構(gòu)也將多元主體間的互動(dòng)內(nèi)化為系統(tǒng)的內(nèi)部博弈，即對(duì)各類規(guī)劃及全域全要素“包羅一切”式的統(tǒng)一可能會(huì)暗含更多的沖突[12]。當(dāng)前，“多規(guī)合一”改革推進(jìn)困難，除部門(mén)之間橫向整合不暢外，更深層次的縱向各級(jí)政府之間空間事權(quán)共擔(dān)、責(zé)權(quán)不清是根本原因[13]。因此，探討如何突破國(guó)土空間規(guī)劃改革的瓶頸，必須把問(wèn)題放到央地關(guān)系改革背景下來(lái)研究。

國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度的另一項(xiàng)改革任務(wù)——國(guó)家公園管理制度的變遷，其本質(zhì)上也是公共利益目標(biāo)下行動(dòng)主體之間的利益協(xié)調(diào)過(guò)程。國(guó)家公園作為一種特殊的“公共池塘”資源，公共性是其本質(zhì)屬性。對(duì)國(guó)家公園保護(hù)什么、如何保護(hù)，實(shí)質(zhì)上是對(duì)園區(qū)資源開(kāi)發(fā)、生態(tài)保護(hù)、管理運(yùn)營(yíng)等規(guī)則的博弈，涉及地方政府、旅游企業(yè)、社區(qū)居民等多主體的切身利益。中央政府與地方政府在治理目標(biāo)、利益甚至組織上往往無(wú)法協(xié)調(diào)一致，當(dāng)?shù)胤秸x中央政策目標(biāo)、忽視社會(huì)公共利益，即產(chǎn)生央地關(guān)系失調(diào)危機(jī)時(shí)，關(guān)鍵行動(dòng)者將推動(dòng)制度變遷。當(dāng)前，距建成統(tǒng)一規(guī)范高效的國(guó)家公園管理體制仍存在一定的差距，國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)仍存在改革不徹底的情況。雖然10 個(gè)國(guó)家公園體制試點(diǎn)都建立了統(tǒng)一的國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)，但其中一部分國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)是由地方政府垂直管理或作為政府派出機(jī)構(gòu)。由于地方政府以發(fā)展作為優(yōu)先事項(xiàng)，而國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)以保護(hù)為設(shè)立目標(biāo)，因此，受地方管理的國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)將會(huì)陷入“激勵(lì)不相容”“地方俘獲”的境地，實(shí)現(xiàn)保護(hù)為主、全民公益性優(yōu)先的管理目標(biāo)將在一定程度上受到影響。結(jié)合我國(guó)生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域央地關(guān)系改革的趨勢(shì)，落實(shí)國(guó)家公園的中央事權(quán)定位，條件成熟時(shí)垂直管理是保障國(guó)家公園管理整體性和系統(tǒng)性的應(yīng)然選擇。另外，國(guó)家公園實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值的過(guò)程演繹也是國(guó)家公園管理部門(mén)與社區(qū)居民之間互動(dòng)博弈的結(jié)果。國(guó)家公園和自然保護(hù)區(qū)實(shí)行分區(qū)管控，嚴(yán)格限制非生態(tài)活動(dòng)，核心區(qū)內(nèi)的集體土地、礦業(yè)權(quán)、人工商品林等要求有序退出，導(dǎo)致社區(qū)經(jīng)濟(jì)短期內(nèi)受到影響，原從業(yè)居民收入減少、生活質(zhì)量下降。國(guó)家公園管理部門(mén)制定了一系列生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策，但效果不理想，多數(shù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不能滿足社區(qū)居民提高收入、增加就業(yè)機(jī)會(huì)的利益訴求，中央和地方財(cái)政也面臨較大壓力。對(duì)此，推行居民參與式治理模式，設(shè)置生態(tài)管護(hù)公益崗位、鼓勵(lì)社區(qū)居民通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)許可制度開(kāi)展綠色生產(chǎn)等，成為國(guó)家公園保護(hù)和管理制度的優(yōu)化路徑。

3.4 路徑依賴：制度變遷的障礙因素

路徑依賴是解釋制度變遷的一個(gè)重要變量，制度的演變具有很強(qiáng)的黏性，舊制度下形成的穩(wěn)定分配格局與權(quán)力格局會(huì)影響新制度的選擇和供給。國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度的創(chuàng)新受到國(guó)家宏觀層面的政治、經(jīng)濟(jì)、法律、行政管理等現(xiàn)有制度安排的影響。例如，我國(guó)央地關(guān)系的模式架構(gòu)直接影響了對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃制度安排的潛在選擇，當(dāng)前國(guó)土空間規(guī)劃體系所面臨的問(wèn)題，很大程度上是中央與地方關(guān)系仍未理順在空間治理領(lǐng)域的反映，在“上級(jí)決策、下級(jí)執(zhí)行”的模式下，中央與地方呈現(xiàn)“部門(mén)同構(gòu)”“事權(quán)共擔(dān)”的格局，造成了空間規(guī)劃體系縱向?qū)用妗吧舷乱话愦帧?，以及各?jí)政府在空間規(guī)劃領(lǐng)域的事權(quán)界限不清，同時(shí)上級(jí)規(guī)劃的約束性和下級(jí)規(guī)劃的靈活性也難以保證。

此外，傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和行政理念的路徑依賴效應(yīng)也一直深刻影響著當(dāng)前我國(guó)政府行為，政府的首要職責(zé)仍然是“管理”的思維并不鮮見(jiàn)。我國(guó)用途管制制度起初是按計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式建立起來(lái)的，雖然經(jīng)過(guò)多次調(diào)整，但“重管制、輕服務(wù)”的思路未得到根本扭轉(zhuǎn)。

4 結(jié)論

本文基于制度變遷理論，分析了新中國(guó)成立以來(lái)我國(guó)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度的演進(jìn)脈絡(luò)，探討了國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度變遷的外部因素、內(nèi)在動(dòng)力，變遷主體的互動(dòng)博弈，以及阻礙制度變遷的因素等。國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度經(jīng)歷了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下基本空白、經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型期初步探索、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下分散管理到經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下統(tǒng)一管理等演進(jìn)歷程，空間規(guī)劃從起初圍繞工業(yè)發(fā)展需求的指令性計(jì)劃轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)土空間治理和結(jié)構(gòu)優(yōu)化為主的指導(dǎo)性規(guī)劃。

國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整、體制改革、政府職能轉(zhuǎn)變等是引致國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度變遷的外部因素，當(dāng)制度處于非均衡狀態(tài)，現(xiàn)有制度調(diào)整或新制度建立的預(yù)期收益高于成本是國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度變遷的內(nèi)在動(dòng)力。國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度變遷的過(guò)程演繹是中央政府、地方政府、企業(yè)和居民等多元主體互動(dòng)博弈的結(jié)果，各級(jí)政府空間事權(quán)共擔(dān)、責(zé)權(quán)不清等是導(dǎo)致“多規(guī)合一”改革困難的根本原因。國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度演變往往受舊制度的影響，形成路徑依賴，如受傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制影響，用途管制制度存在過(guò)于注重管制的問(wèn)題。

目前，我國(guó)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度仍存在保護(hù)與發(fā)展矛盾突出、“多規(guī)合一”實(shí)施困難、“三區(qū)三線”交叉重疊，以及各級(jí)政府責(zé)權(quán)不清等問(wèn)題。未來(lái)應(yīng)加快相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)，進(jìn)一步明晰各級(jí)政府責(zé)權(quán)，探尋政府、企業(yè)和公眾等多元主體的利益平衡點(diǎn)，以協(xié)調(diào)人地關(guān)系為出發(fā)點(diǎn)，促進(jìn)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)剛性管控和彈性管理相結(jié)合。