國土空間規(guī)劃體系下村莊規(guī)劃體檢評估研究

周 雨，劉師師，陳慧君

（1.湖南省國土資源規(guī)劃院，湖南 長沙 410118；2.國土資源評價與利用湖南省重點實驗室，湖南 長沙 410118；3.湖南云飛土地調(diào)查咨詢有限公司，湖南 長沙 410118）

伴隨機構(gòu)改革背景下國土空間規(guī)劃體系重構(gòu)，“多規(guī)合一”的村莊規(guī)劃被賦予了強化空間治理、統(tǒng)籌多元訴求、助力鄉(xiāng)村振興等新的職能要求[1]。在構(gòu)建統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃體系熱潮中，村莊規(guī)劃受重視程度高、推進力度大。隨著各地編制成果的基本完成，村莊規(guī)劃的主線工作已由編制審批轉(zhuǎn)向?qū)嵤┍O(jiān)督。但受多重因素影響，學界對規(guī)劃評估的研究主要集中于城市領(lǐng)域而忽視了鄉(xiāng)村地區(qū)，致使過去的村莊規(guī)劃編制多輪，卻始終缺乏對其實施過程的認知與反思[2]。因此，在國土空間發(fā)展核心價值轉(zhuǎn)型背景下，亟須強化村莊規(guī)劃體檢評估研究，為完善實施監(jiān)督體系、全生命周期管理提供支撐。

1 我國規(guī)劃評估發(fā)展歷程綜述

為解決城鎮(zhèn)快速擴張過程中逐漸激化的土地供需矛盾，我國“自上而下”組織編制了三輪土地利用規(guī)劃，以約束指標、用途分區(qū)等方式實現(xiàn)了對土地資源的宏觀調(diào)控。與規(guī)劃內(nèi)容相對應(yīng)，學者對土地利用規(guī)劃評估的研究聚焦于評價方法、指標內(nèi)容、權(quán)重分配等方面[3]，缺少對規(guī)劃合理性、實施環(huán)境或?qū)嵤┏尚У鹊木C合性研究。

20 世紀60年代，北京就開始對城市建設(shè)過于集中、建設(shè)用地分配失衡等問題進行分析并提出優(yōu)化方案[4]。改革開放后，我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化迅猛發(fā)展，各地開展了大量城市規(guī)劃評估實踐，在對提高編制水平、推動城市發(fā)展、保障實施運行等方面深入思考后，提出“定期對規(guī)劃實施情況進行評估”，并實現(xiàn)了城市規(guī)劃評估由單一“結(jié)果評判”向多元“過程監(jiān)測”的轉(zhuǎn)變[5]。但受體制、范式、技術(shù)等多方面因素影響，城市規(guī)劃評估一度成為政府啟動規(guī)劃修改的工具，背離了糾偏的真正目的[6]。

總體而言，過去的土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃評估不斷推進與完善，在作用與意義、方法與內(nèi)容等方面已形成了較為完整的理論體系[7]?！岸嘁?guī)合一”后的國土空間規(guī)劃體檢評估體系應(yīng)在已有的規(guī)劃評估基礎(chǔ)上繼承與發(fā)展，摒棄原有的各種不足，向過程式、全局觀、差異化、可操作、多主體、實用性轉(zhuǎn)變，滿足高質(zhì)量發(fā)展、精細化治理的新要求[8]。

2 探索村莊規(guī)劃體檢評估的必要性

2.1 存在的問題

長期以來，鄉(xiāng)村層面極少開展規(guī)劃評估探索與研究，直至21 世紀初“新農(nóng)村建設(shè)”“美麗鄉(xiāng)村建設(shè)”等理念相繼涌現(xiàn)后，村莊規(guī)劃才逐步受到關(guān)注，但各類編制成果在實施過程中不好用、不實用、不管用成為亟待處理的關(guān)鍵問題[9]。一方面，囿于長期形成并不斷積累的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，城市地區(qū)發(fā)展速度更快、社會矛盾沖突更為激烈。城市管理者通過提供項目與經(jīng)費支持來吸引更多學者研究交通擁堵、人口密集、環(huán)境污染等“城市病”，城市體檢評估逐漸成為研究熱點；而受人才匱乏、財力不足等綜合因素影響，村莊規(guī)劃存在的“紙上畫畫、墻上掛掛”落地實施難的問題并未引起足夠關(guān)注。另一方面，與城市體檢評估已趨于成熟的框架體系相異，過去由不同部門編制的規(guī)劃成果形態(tài)各異，存在內(nèi)容體系、技術(shù)標準不一致等問題，導致其難以納入統(tǒng)一的框架體系進行評估[10]，客觀上阻礙了村莊規(guī)劃體檢評估的研究進程。因而有必要結(jié)合鄉(xiāng)村地區(qū)獨有的用地性質(zhì)、生活方式、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、要素流動等特質(zhì)，探明村莊規(guī)劃實施的客觀規(guī)律，填補村莊規(guī)劃體檢評估空白，完善國土空間規(guī)劃體檢評估體系。

2.2 當前面臨的形勢

在當前國土空間規(guī)劃編制熱潮下，各省份相繼出臺編制導則、指南，推動“多規(guī)合一”村莊規(guī)劃編制工作，湖南、貴州等地更是提出了“村莊規(guī)劃全覆蓋”的目標。繼市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等上位國土空間總體規(guī)劃完成審批后，數(shù)以萬計的村莊規(guī)劃將步入正式實施階段。在此背景下，有必要全過程、系統(tǒng)性評價這些規(guī)劃實施情況，助推鄉(xiāng)村發(fā)展進入正向循環(huán)。同時按照新時期貫穿規(guī)劃、建設(shè)、管理各個環(huán)節(jié)的“全生命周期”理念，利用以“天-空-地-網(wǎng)”一體化監(jiān)測網(wǎng)、大數(shù)據(jù)分析等新技術(shù)為基礎(chǔ)的智慧監(jiān)測體系，以及基于人工智能的預測模型[11]，結(jié)合自然資源調(diào)查監(jiān)測、評估評價、執(zhí)法督察等相關(guān)內(nèi)容[12]，為實現(xiàn)村莊規(guī)劃動態(tài)維護提供支撐和依據(jù)。

3 村莊規(guī)劃體檢評估框架體系構(gòu)建

在借鑒城市規(guī)劃體檢評估理論的基礎(chǔ)上，考慮不同時段評估動機的差異性，將村莊規(guī)劃體檢評估分為實施前預估、實施中體檢、實施后評估三個階段[7]（圖1）?！邦A估-體檢-評估”三段式框架既保證了實施過程的動態(tài)性，又維護了規(guī)劃調(diào)整的嚴肅性，確保村莊發(fā)展按照“一張藍圖”干到底。

圖1 村莊規(guī)劃體檢評估體系示意圖

3.1 實施前預估

為有效降低因規(guī)劃質(zhì)量參差不齊對規(guī)劃實施的影響程度，需要在規(guī)劃實施前引入預估機制，對村莊規(guī)劃的外部銜接性、內(nèi)部完整性、程序合法性進行預審，確保規(guī)劃目的正當并作為下階段體檢與評估的前提。

（1）外部銜接性預估：村莊規(guī)劃作為城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的詳細規(guī)劃，其外部銜接性預估需要對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等國家重大戰(zhàn)略，以及市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等上位國土空間規(guī)劃的承接關(guān)系進行檢視，分析規(guī)劃內(nèi)容是否同步契合各項重點任務(wù)與管控要求。

（2）內(nèi)部完整性預估：在確保村莊規(guī)劃文本、數(shù)據(jù)庫、圖件等全部完整規(guī)范的基礎(chǔ)上，從基礎(chǔ)調(diào)研是否充分、發(fā)展方向是否合理、任務(wù)分解是否科學、行動措施是否可行等四個方面進行預估，分析規(guī)劃的內(nèi)在邏輯完整性[13]。

（3）程序合法性預估：為維護村莊規(guī)劃的法定效力，必須審查規(guī)劃編制的組織機構(gòu)、技術(shù)單位資質(zhì)、審批機關(guān)等編制與審批程序的合法合規(guī)性；同時考慮村莊規(guī)劃具有自治規(guī)范屬性[14]，應(yīng)重點審核公眾意見采納情況，以及村民群體表決情況，保障廣大村民的根本利益。

3.2 實施中體檢

規(guī)劃體檢是在規(guī)劃實施過程中對不斷變化的村莊發(fā)展狀況進行動態(tài)監(jiān)測，提前預警潛在風險并通過反饋促進規(guī)劃滾動實施，有效銜接國土調(diào)查、用途管制、執(zhí)法督察等自然資源全過程管理[8]。

（1）動態(tài)監(jiān)測：為全面跟蹤規(guī)劃的實施情況，考慮從可衡量、可獲取、可對比三個尺度構(gòu)建監(jiān)測指標體系，通過定期、重復采集反映村莊狀態(tài)的各類預期性指標與約束性指標[15]，動態(tài)獲取體檢表（表1）。

表1 村莊規(guī)劃體檢指標一覽表

（2）實時預警：與過去違規(guī)現(xiàn)象發(fā)生后再進行補償性處罰不同，預警是按照“發(fā)現(xiàn)征兆、分析來源、實時警告”流程，基于監(jiān)測成果對潛在可能偏離規(guī)劃方向、突破底線約束風險等情形提前預判，分類確定觸發(fā)閾值和預警等級，及時發(fā)出警告，提前遏制規(guī)劃偏離[11]。

（3）多向反饋：在不斷變化的城鄉(xiāng)發(fā)展條件作用下，應(yīng)將監(jiān)測成果反饋至影響村莊規(guī)劃施行的各個主體，敦促其及時自我審視并根據(jù)檢討信息做出調(diào)整，維護規(guī)劃實施的動態(tài)性。一是反饋給村民，幫助其了解、參與、監(jiān)督規(guī)劃實施全過程，增強當家做主的積極性；二是反饋給村兩委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及各主管部門，使其掌握村莊最新狀況，繼而做出恰當?shù)臎Q策，并為執(zhí)法督察、考核打分提供重要依據(jù)；三是反饋給規(guī)劃師，幫助其提高對村莊發(fā)展、規(guī)劃實施的認識水平；四是反饋給企業(yè)家、投資商等其他利益相關(guān)者，便于其做出符合規(guī)劃要求的開發(fā)、建設(shè)決策[16]。值得注意的是，村莊規(guī)劃體檢的反饋對象大多是基層民眾，并不具備辨識圖件、分析數(shù)據(jù)能力，應(yīng)將專業(yè)圖、數(shù)據(jù)表轉(zhuǎn)化為簡單明了的宣傳畫冊，保證信息反饋的通暢有效。

3.3 實施后評估

“多規(guī)合一”村莊規(guī)劃是統(tǒng)籌多元發(fā)展目標而做出的全域全要素安排，需要經(jīng)過一定的實施周期后才能客觀評價規(guī)劃的實施成效。實施后的終期評估是結(jié)果式評估，通過檢驗規(guī)劃目標與發(fā)展實際的一致性并診斷發(fā)生偏差的原因，為下階段規(guī)劃修編提供依據(jù)。應(yīng)看到，實施中體檢與實施后評估的本質(zhì)區(qū)別在于，前者是在保持規(guī)劃目標不變的前提下動態(tài)優(yōu)化實施路徑；而后者是基于評估結(jié)論，修正規(guī)劃方向與內(nèi)容。

（1）一致性評價：通過對比實施周期內(nèi)各項體檢指標的變化情況，尋找“實施輸出結(jié)果”與“規(guī)劃輸入目標”之間的“一致性”吻合關(guān)系，判定村莊規(guī)劃是否按照既定計劃實施[17]。但要注意并不能簡單地將“結(jié)果”與“目標”的符合程度作為評判規(guī)劃實施成敗的唯一要素，而應(yīng)深入分析規(guī)劃的運行情況，實現(xiàn)一致性評估與表現(xiàn)性能評估的有機融合[18]。

（2）綜合性診斷：回顧規(guī)劃整個實施過程，辨識所受的干擾因素類型及影響程度，深度剖析規(guī)劃實施偏離預期的“病灶”根源。一是公共政策方面，不同層級、不同部門、不同階段的政策環(huán)境、執(zhí)行狀況會對村莊規(guī)劃實施產(chǎn)生不同程度的擾動[19]；二是市場經(jīng)濟方面，隨著市場不斷引導資源配置，不斷變化的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市場規(guī)模、供求關(guān)系會對村莊發(fā)展產(chǎn)生綜合影響[20]；三是財政資金方面，村集體自身收入有限，難以負擔規(guī)劃制定各項工程建設(shè)支出，需要綜合考慮上級政府財政，以及引入社會資本的落實情況；四是行政能力方面，鄉(xiāng)村地區(qū)小農(nóng)思想仍然存在，村兩委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的協(xié)調(diào)能力、執(zhí)行能力是保障規(guī)劃實施的關(guān)鍵；五是公眾參與方面，村莊規(guī)劃要實現(xiàn)從“開門編制”到“開門評估”的重要轉(zhuǎn)變，村民主體、村兩委的滿意度，以及鄉(xiāng)村規(guī)劃師、駐村第一書記、村企代表等公眾的認可度是評價規(guī)劃實施成效的關(guān)鍵內(nèi)容。

（3）調(diào)整再實施：村莊規(guī)劃評估的終極目標并不僅限于撰寫綜合評估報告，而是將綜合診斷結(jié)論轉(zhuǎn)化為開展下階段規(guī)劃調(diào)整維護的重要依據(jù)，提出治療“藥方”，完成村莊規(guī)劃“預估- 體檢- 評估”的完整閉環(huán)。

4 村莊規(guī)劃體檢評估工作機制優(yōu)化

參照城市體檢評估工作流程，結(jié)合村莊與城市的差異特質(zhì)，村莊規(guī)劃體檢評估可以從統(tǒng)籌組織、優(yōu)化周期、分類施策、智慧賦能等四方面優(yōu)化工作機制，增強體檢評估效能。

4.1 統(tǒng)籌組織

村莊規(guī)劃體檢評估并不是狹義地對單個村莊規(guī)劃實施情況進行評估，而應(yīng)充分認識“以村論村”的局限性，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)或片區(qū)為基本單元統(tǒng)籌開展體檢評估：一是提高系統(tǒng)性，按照“鄉(xiāng)鎮(zhèn)- 中心村- 基層村”三級鎮(zhèn)村體系統(tǒng)籌開展體檢評估，形成“自上而下”和“自下而上”的良性互動[21]，避免因單個村莊偶發(fā)狀況影響整體評估精準度；二是避免重復性，同一區(qū)域的村莊具有一定的相似性，統(tǒng)籌開展規(guī)劃評估能夠減少重復任務(wù)而大幅降低工作成本，為合理控制地方財政支出提供新途徑；三是增強可比性，利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊、村莊與村莊間的橫縱雙向?qū)Ρ?，有效識別同質(zhì)化發(fā)展、重復性建設(shè)等風險，有助于城鄉(xiāng)融合高質(zhì)量發(fā)展[22]。

4.2 優(yōu)化周期

參考國土空間規(guī)劃城市體檢評估“年度體檢，五年評估”的時間周期，保持村莊規(guī)劃評估周期與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃、城市體檢評估五年一評估同頻， 構(gòu)建良好的時序聯(lián)動機制。同時考慮鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展速度慢、變化程度小的實際情況，適當延長體檢周期間隔，提高科學性與合理性（表2）；將村莊規(guī)劃預估、體檢、評估三階段任務(wù)分離，減輕工作負擔，有效解決因規(guī)劃評估自身占用評估周期過長而導致的有效期不足問題[23]。

表2 村莊規(guī)劃體檢評估周期比較

4.3 分類施策

村莊規(guī)劃并不是將所有的村莊都設(shè)計成一個模樣，而是強調(diào)各具特色、“一村一品”，因而各省的編制導則將村莊分為集聚提升、城郊融合、特色保護、搬遷撤并等不同類型。同時村莊規(guī)劃的編制方式也呈現(xiàn)多樣化，既可以是單獨編制、合并編制，也可采用鎮(zhèn)村一體、詳規(guī)統(tǒng)籌、提升完善等其他方式編制[24]。對應(yīng)的村莊規(guī)劃體檢評估應(yīng)分類施策，在共性評估框架下合理增減評估內(nèi)容。例如，對合并編制的村莊規(guī)劃應(yīng)增加協(xié)同發(fā)展、資源共享方面的考察分析，同步在體檢指標表基礎(chǔ)上進一步細化三級指標并合理分配權(quán)重，提升體檢評估的精確性。

4.4 智慧賦能

充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村兩委無可比擬的行政優(yōu)勢，深入基層收集整理人口結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、村民訴求等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，以“自評估”方式主動發(fā)現(xiàn)問題。同時，為適應(yīng)數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)趨勢，引入專業(yè)機構(gòu)進行“第三方評估”；通過挖掘多源異構(gòu)數(shù)據(jù)，對城鄉(xiāng)經(jīng)濟運行、要素流動、空間變化進行聯(lián)動監(jiān)測與分析評估，采用系統(tǒng)耦合分析、要素疊加分析等方法，實現(xiàn)村莊規(guī)劃體檢評估的精準化、智能化[25]。由于第三方機構(gòu)獨立于村民主體與政府管理主體之外，能夠獨立、客觀地開展專業(yè)評估，避免“既是裁判員又是運動員”的尷尬，提高體檢評估的公正性。

5 結(jié)語

本文從回顧我國規(guī)劃評估發(fā)展歷程出發(fā)，辨明村莊規(guī)劃體檢評估存在的問題及當前面臨的形勢，參照城市體檢評估構(gòu)建出村莊規(guī)劃“預估-體檢-評估”三級框架體系，并結(jié)合鄉(xiāng)村特質(zhì)從統(tǒng)籌組織、優(yōu)化周期、分類施策、智慧賦能四個方面提出了工作機制優(yōu)化策略，系統(tǒng)解答了村莊規(guī)劃“為什么評估”“評估什么”及“怎么評估”三個基本問題，在理論層面進行了一些有益的探索。

但應(yīng)看到，國土空間規(guī)劃實施監(jiān)督體系下的村莊規(guī)劃體檢評估工作有待在具體實踐中進一步深化研究，本文旨在拋磚引玉，期望引起更多學者的關(guān)注與探討，讓村莊規(guī)劃更好地助推鄉(xiāng)村發(fā)展振興。