鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的時代意涵、價值遵循與實踐樣態(tài)

汪義力 陳文勝

(湖南師范大學 公共管理學院,湖南 長沙 410081)

鄉(xiāng)村治理是國家治理的基石,在任何歷史時期,都是關乎國家發(fā)展的核心議題。2017年,習近平總書記在中央農村工作會議上強調,要統(tǒng)籌推進農村經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態(tài)文明建設和黨的建設,加快推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化[1]。黨的十八大以來,面對城鄉(xiāng)利益格局深刻調整、農村社會結構深刻變動、農民思想觀念深刻變化,鄉(xiāng)村社會不確定性和不穩(wěn)定性因素帶來諸多矛盾和突出問題,黨和國家把推進鄉(xiāng)村治理擺在更為重要的位置,以制度性思維和制度化實踐開辟鄉(xiāng)村發(fā)展道路、開拓制度創(chuàng)新,促進鄉(xiāng)村社會繁榮穩(wěn)定,為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化提供了根本保證和不竭動力。

新時代鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是以鄉(xiāng)村社會結構的理性變革、鄉(xiāng)村實踐場域的現(xiàn)實趨勢為參照坐標,在扎實推進鄉(xiāng)村振興的進程中,鄉(xiāng)村社會呈現(xiàn)的發(fā)展樣態(tài)。從概念生成與功能透視來看,鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化包含治理體系現(xiàn)代化和治理能力現(xiàn)代化兩個意項,治理體系關注的是鄉(xiāng)村治理制度框架的科學性與系統(tǒng)性,治理能力則強調制度意識的自覺性與制度執(zhí)行的有效性。新時代鄉(xiāng)村治理需要通過制度供給、制度實踐、制度評價、制度反饋、制度完善的系統(tǒng)聯(lián)動與優(yōu)化調節(jié),為其“現(xiàn)代化”提供必要的制度支撐和政策保障,最大限度地保持治理的有效性。立足新的時代方位,鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化顯示出更為寬廣的理論意義和實踐價值。

一、新時代鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的時代意涵

新時代鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化不是無源之水、無本之木的抽象命題,而是生成于解決新時代社會主要矛盾的戰(zhàn)略選擇,貫穿于國家治理現(xiàn)代化的歷史進程,彰顯了中國式現(xiàn)代化道路的創(chuàng)新特色。

1.全面推進鄉(xiāng)村振興的基本向度。鄉(xiāng)村振興,治理有效是基礎。新時代鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化需要從鄉(xiāng)村振興這篇大文章中加以闡釋與厘析。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,是中國共產(chǎn)黨深刻把握我國社會主要矛盾在鄉(xiāng)村最為突出的現(xiàn)實特點和鄉(xiāng)村現(xiàn)代化發(fā)展規(guī)律而作出的重大決策。這一歷史性重任昭示著鄉(xiāng)村發(fā)展的目標指向和實踐進路亦發(fā)生了進階變化,鄉(xiāng)村需要發(fā)展為美好鄉(xiāng)村,鄉(xiāng)村發(fā)展需要為廣大群眾創(chuàng)造美好生活條件[2]。2019年印發(fā)的《關于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導意見》強調,要按照鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總體要求,持續(xù)增強鄉(xiāng)村治理效能,推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化[3]。這就意味著人們對于鄉(xiāng)村治理的期待和追求更加立體多元,聚焦鄉(xiāng)村振興的目標導向愈發(fā)強烈。特別是在打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、全面建成小康社會的背景下,如何從治理與發(fā)展的有效結合上,推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化,以適應鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,這一命題應運而生。但鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展、社會結構、文化觀念和治理秩序仍處于深刻變化和深度調整中,鄉(xiāng)村社會面臨村莊空心化、農民老齡化、利益主體多元化等新情況新問題,治安狀況、干群關系、民主制度等還存有難點堵點。鄉(xiāng)村治理何以在鄉(xiāng)村振興的道路上提升自身的先進性,巧用制度力量解蔽鄉(xiāng)村治理的時代癥結,成為全面推進鄉(xiāng)村振興多重實踐向度的“所以然”和“所當然”。

鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是黨不斷推動“三農”工作理論創(chuàng)新、實踐創(chuàng)新、制度創(chuàng)新,全面推進鄉(xiāng)村振興的主動應答。一方面,以有效的制度供給為鄉(xiāng)村振興提供堅實保障。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化本身就內含構建系統(tǒng)完備的現(xiàn)代制度框架和政策體系,據(jù)此保障有序開展社會動員與政治整合、關系協(xié)調與穩(wěn)定秩序,有效規(guī)范和科學管理公共事務,建設充滿活力、和諧有序的鄉(xiāng)村社會;這實際上也契合了全面推進鄉(xiāng)村振興的目標任務和核心內容。雖然全面推進鄉(xiāng)村振興過程中遵循多重發(fā)展邏輯,但“通過一套制度體制將一定區(qū)域的人民群眾整合為一個能夠共享制度安排的統(tǒng)一共同體”[4]是基本表現(xiàn)。作為國家重大發(fā)展戰(zhàn)略,鄉(xiāng)村振興不僅在構成要素上包含治理效能提升,而且需要全方位的制度供給為其提供有力支撐。另一方面,以共識性價值凝聚為鄉(xiāng)村振興匯聚強勁動能。從理論演變與實踐轉化的規(guī)范層面來看,鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化與鄉(xiāng)村發(fā)展目標的更新通常伴隨著價值觀念的轉變,廣大農民群眾并非只是鄉(xiāng)村振興的接受者,還是自主參與鄉(xiāng)村振興并具備主體意識和主體能力的建設者。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的理性邏輯落定于尊重并堅持農民主體地位,這既指向鄉(xiāng)村公共政策應使農民群眾平等且有尊嚴地共享農村改革發(fā)展成果,也涵蓋了農民群眾在既有制度安排下形成共建共治共享的價值共識,從而使他們在全面推進鄉(xiāng)村振興的奮斗歷程和偉大實踐中,以堅定的信念、開放的思維和有力的實踐共建美麗鄉(xiāng)村、共享美好生活。

2.國家治理總體戰(zhàn)略的題中之意。國家治理總體戰(zhàn)略的要義在于堅持制度性優(yōu)勢,通過優(yōu)化經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)和黨建等多領域的布局,整體上形成緊密銜接、協(xié)調互動的制度體系,進而以多樣化策略性進路最大限度地提高有效運用制度的能力,促成治理目標的達成。鄉(xiāng)村治理是國家治理總體戰(zhàn)略的重要組成部分,國家治理現(xiàn)代化上升到國家建設和發(fā)展的重大戰(zhàn)略任務,規(guī)定以“現(xiàn)代化”為根本取向,是新時代鄉(xiāng)村治理的必然要求。新時代鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化意味著國家治理理念的時代轉換與實踐革新,意味著夯實國家治理基石的重要性和必要性躍上新臺階,更意味著國家制度性權威與鄉(xiāng)村有效性治理的有機融合。而鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是從傳統(tǒng)治理形態(tài)向現(xiàn)代治理轉型,以適應現(xiàn)代社會發(fā)展需要和通往現(xiàn)代社會生活的理性過程,其本質仍然是在現(xiàn)代國家建構語境下,接續(xù)漸進且有序地推進治理邏輯的制度性優(yōu)化、系統(tǒng)性調整和時代性契合,以適應并體現(xiàn)國家治理總體戰(zhàn)略的要求。

傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理通常以“皇權不下縣”的權力配置特點,游離于國家治理體系之外,鄉(xiāng)村與國家的關系在體制性界分下保持微弱聯(lián)系,不同程度上與國家治理保持著疏離與張力。中國共產(chǎn)黨以超強的組織動員力和社會整合力,領導人民進行廣泛而深刻的社會變革,開啟了在傳統(tǒng)農業(yè)社會中推進“現(xiàn)代化”的跨越式征程。社會主義基本制度的確立為中國現(xiàn)代治理奠定了根本制度框架;改革開放以來的偉大成就為推進國家治理現(xiàn)代化奠定了物質基礎和智識資源。新時代以來,黨領導人民打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、全面建成小康社會,創(chuàng)造了擺脫絕對貧困的偉大創(chuàng)舉,提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,開啟了全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的新征程。黨和國家在鄉(xiāng)村社會采取的一系列戰(zhàn)略性舉措、推進的一系列變革性實踐,推動了鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會發(fā)展取得突破性成效,同時也對完善治理體系和提升治理效能提出了新的更高要求。在這一歷史進程中,鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的發(fā)展取向,既是對科學性、民主性與有效性相統(tǒng)一的鄉(xiāng)村治理的理性審視和科學把握,也是對貫徹國家治理總體方略的深刻體認和行動自覺。

基于現(xiàn)實考量,中國鄉(xiāng)村治理的發(fā)展動力不止來自鄉(xiāng)村社會內部管理能力,還有源于國家層面的善治能力。在新時代,這一動力集中體現(xiàn)在回應和解決鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會發(fā)展問題、鄉(xiāng)村振興所激發(fā)的內源性治理需求和國家驅動的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化以及農業(yè)農村現(xiàn)代化戰(zhàn)略所產(chǎn)生的外源性發(fā)展動力。換言之,鄉(xiāng)村社會與國家力量共同塑造著鄉(xiāng)村治理形態(tài)。新時代鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化取向,“既包含鄉(xiāng)村治理的‘國家性’內涵,更內生于鄉(xiāng)村治理的‘社會性’問題”[5]。因此,新時代鄉(xiāng)村治理能夠保持對國家改革發(fā)展歷史任務、階段要求和現(xiàn)實條件辯證體察的主動性,因應鄉(xiāng)村現(xiàn)代化發(fā)展的取向,因應執(zhí)行國家政策和貫徹國家意志的實踐機制,體現(xiàn)出外生力量的強大動力效益。同時,在國家治理總體戰(zhàn)略的規(guī)定和引領下,積極推進鄉(xiāng)村治理理念、機制、政策,于鄉(xiāng)村場域執(zhí)行國家意志、實現(xiàn)國家價值,最終形成符合時代特點和發(fā)展規(guī)律的鄉(xiāng)村治理形態(tài),并合乎邏輯地呈現(xiàn)國家治理總體戰(zhàn)略及其根本要求,是鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化意義上的典型體現(xiàn)和凝練表達。

3.中國式現(xiàn)代化的重要表征。中國式現(xiàn)代化,是黨站在新的歷史起點回望中國現(xiàn)代化歷史進程而進行的理論凝練,是對現(xiàn)代化理論范式的創(chuàng)新和發(fā)展?！爸袊浆F(xiàn)代化道路既遵循了現(xiàn)代化發(fā)展的一般規(guī)律,又注重‘走自己的路’,是一條切合中國實際、具有中國特色的現(xiàn)代化之路?！盵6]新時代鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化,是國家治理現(xiàn)代化的有機組成部分,為實現(xiàn)國家整體性現(xiàn)代化奠定基礎性要件。在中國式現(xiàn)代化發(fā)展進程中,中國共產(chǎn)黨帶領中國人民走出了一條全新的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化道路,探索出具有中國特色的鄉(xiāng)村治理體系,錘煉了鄉(xiāng)村治理能力,重塑了鄉(xiāng)村社會與國家的關系,而鄉(xiāng)村治理也從現(xiàn)代化的進步性視角與中國式現(xiàn)代化的創(chuàng)新發(fā)展相伴而生。

“中國式現(xiàn)代化,是中國共產(chǎn)黨領導的社會主義現(xiàn)代化,既有各國現(xiàn)代化的共同特征,更有基于自己國情的中國特色?！盵7]中國式現(xiàn)代化,既在宏觀層面遵循現(xiàn)代化發(fā)展的一般規(guī)律,又在微觀層面結合中國具體實踐、彰顯中國特色,推進民生保障、社會治理、公共服務等方面的現(xiàn)代化。新時代鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化,正是立足于社會主義現(xiàn)代化全面實施的背景,具體生動地體現(xiàn)在“五位一體”的多重領域現(xiàn)代化實踐中,因而帶有中國式現(xiàn)代化最為典型的實踐性品格和鮮明的時代內涵。一方面,中國式現(xiàn)代化的重要特質在于以強化人的現(xiàn)代化推進社會現(xiàn)代化。新時代鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化表征著與中國式現(xiàn)代化同行同向的發(fā)展道路、價值立場和具體內涵,其根本目的在于,推動現(xiàn)代化建設成果更平衡、更充分地惠及廣大人民群眾,保障和改善農民生活、增強農民福祉,以制度性的保障漸進地為人民群眾的自由而全面發(fā)展創(chuàng)造更為有利的條件。另一方面,中國式現(xiàn)代化內蘊的先進理念引領新時代鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的發(fā)展方向。新時代鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化意味著在實踐中充分發(fā)揮多元主體力量,構建共建共治共享的鄉(xiāng)村治理格局,以人民至上、共同富裕、高質量發(fā)展等理念引領鄉(xiāng)村多領域、全方位協(xié)調發(fā)展,使鄉(xiāng)村治理更有效、社會秩序更和諧,農民生活更幸福。

二、新時代鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的價值遵循

“人民是我們黨執(zhí)政的最大底氣,是我們共和國的堅實根基,是我們強黨興國的根本所在?！盵8]新時代,中國共產(chǎn)黨把堅持以人民為中心作為核心價值取向貫徹到鄉(xiāng)村治理的各領域、各方面、各環(huán)節(jié),以順應億萬農民群眾對美好生活向往為實踐向度的出發(fā)點和落腳點,以人民為主體動力推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。

1.堅守“為了人民”的制度立場,夯實治理根基。“中國共產(chǎn)黨領導人民打江山、守江山,守的是人民的心。治國有常,利民為本。為民造福是立黨為公、執(zhí)政為民的本質要求。必須堅持在發(fā)展中保障和改善民生,鼓勵共同奮斗創(chuàng)造美好生活,不斷實現(xiàn)人民對美好生活的向往?！盵7]從根本上說,新時代鄉(xiāng)村治理就是以“美好生活”為實踐指引對現(xiàn)代化作出新的詮釋與發(fā)展,彰顯制度優(yōu)勢的本質規(guī)定,塑造鄉(xiāng)村治理的時代樣態(tài)。

在中國革命、建設和改革的各個時期,人民群眾都作出了巨大犧牲和卓越貢獻,任何時候都不能忘記。歷史與現(xiàn)實表明,中國共產(chǎn)黨始終把為億萬農民謀幸福作為重要使命,貫徹在建立和完善鄉(xiāng)村治理制度體系的全過程,緊緊圍繞廣大農民群眾的根本利益洞察國情、分析農情,深入研究鄉(xiāng)村發(fā)展中的根本問題,深刻解析影響鄉(xiāng)村改革發(fā)展的深層原因,提出推動鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的扎實舉措。新時代鄉(xiāng)村治理高度重視農民群眾的利益和訴求,不斷以制度性思維和制度化實踐,回應農民群眾最迫切的愿望、解決農民群眾最急迫的問題、關心農民群眾最切身的感受,把保障和改善民生、促進鄉(xiāng)村和諧穩(wěn)定貫穿于鄉(xiāng)村治理的全過程,厚植黨于鄉(xiāng)村社會執(zhí)政的群眾基礎。

黨的十八大以來,我們黨持續(xù)推進人民至上與制度有效性的深度融合,堅持“為了人民”的制度立場,著力實現(xiàn)人民生活更美好、人的全面發(fā)展的目標。在鄉(xiāng)村治理實踐中,積極面對鄉(xiāng)村社會存在的主要矛盾和突出問題,對實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會公共利益最大化、農民主體利益合理與公正的影響,不斷深化落實黨的領導、農民當家作主、法治鄉(xiāng)村、精神文明建設相統(tǒng)一的體制機制。建設服務型黨組織,加強對村級黨組織思想引領、組織動員、推動發(fā)展的功能;樹立依法治理理念,強化法律在維護農民權益方面的權威;加強農村精神文明建設,豐富農民精神生活;構建立體化社會治安防控體系,維護農村生產(chǎn)生活秩序、保護農民生命財產(chǎn)安全。堅持把人民的利益置于首位,堅持把維護和促進群眾的公平正義作為價值追求,把尊重和維護廣大農民群眾權利訴求作為現(xiàn)代轉型與發(fā)展的根本要素,不斷推進鄉(xiāng)村治理制度及其執(zhí)行機制的健全和完善,優(yōu)化和創(chuàng)造和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境,激發(fā)鄉(xiāng)村社會的發(fā)展活力。

2.發(fā)揮“依靠人民”的制度力量,增強治理效能。人民是治國理政的主體和力量源泉,鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化歸根結底要把“人”置于優(yōu)先位置?！耙宦纷邅?我們緊緊依靠人民交出了一份又一份載入史冊的答卷。面向未來,我們仍然要依靠人民創(chuàng)造歷史偉業(yè)。”[7]新時代的鄉(xiāng)村治理必須始終堅持緊緊依靠農民的力量、尊重農民的意愿、匯集農民的智慧,激發(fā)制度力量,增強治理效能。

“改革開放在認識和實踐上的每一次突破和深化,改革開放中每一個新生事物的產(chǎn)生和發(fā)展,改革開放每一個領域和環(huán)節(jié)經(jīng)驗的創(chuàng)造和積累,無不來自億萬人民的智慧和實踐?！盵9]歷史與現(xiàn)實表明,鄉(xiāng)村社會的發(fā)展和治理之所以始終與時俱進,并不斷實現(xiàn)自我革新和自我優(yōu)化,歸根結底是因為在黨的領導下,依靠廣大農民群眾的力量才得以實現(xiàn)的。社會主義之所以能在農村建立,關鍵在于廣大群眾對社會主義的歷史自覺和主動精神;改革開放偉大征程的開啟和在農村社會的快速推進,農村基層民主政治建設,依靠的是廣大群眾的大膽探索和偉大實踐;中國特色社會主義鄉(xiāng)村的現(xiàn)代化發(fā)展、鄉(xiāng)村治理制度和能力的現(xiàn)代變革和強化,必須依靠廣大群眾的艱苦奮斗、創(chuàng)新創(chuàng)造的改革實踐。

改革開放以來鄉(xiāng)村治理的成就彰顯了中國共產(chǎn)黨牢牢堅持以人民為中心的價值取向,堅持緊緊依靠人民的制度力量。這一基本邏輯集中體現(xiàn)為:確認“人”在現(xiàn)代化中的核心地位及其與鄉(xiāng)村全領域發(fā)展的內在關聯(lián),互為前提;肯定“人”的能力與素質提升對于鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的重要意義。具體來看,就是堅持建立一支“政治過硬、本領過硬、作風過硬”的“三農”工作干部隊伍;造就一批引領鄉(xiāng)村高質量發(fā)展、推進鄉(xiāng)村高效能治理的“主心骨”和“領頭雁”;建立一套能夠整合治理能力、提高治理效率的多元主體協(xié)同共治的治理體系,為實現(xiàn)全域與系統(tǒng)聯(lián)動治理提供必要條件;加強和創(chuàng)新農村社會管理,拓展農民參與治理的空間,促進農民有效參與和參與有效,真正發(fā)揮“依靠人民”的制度力量,提升治理效能。

3.遵循“人民評判”的制度設計。改善治理方略。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的根本價值需要通過制度安排得以體現(xiàn)和落實,并通過“人民滿意”的評價體系而獲取正當性證成?！拔覀凕h的執(zhí)政水平和執(zhí)政成效都不是由自己說了算,必須而且只能由人民來評判,人民是我們黨的工作的最高裁決者和最終評判者?！盵10]新時代鄉(xiāng)村治理必須緊緊把握“人民擁護不擁護、贊成不贊成、高興不高興、答應不答應”這一衡量一切工作得失的根本標準[11],著力發(fā)揮“人民評判”這一制度設計的獨特優(yōu)勢,不斷實現(xiàn)自我革命和自我完善。

從歷史邏輯來看,無論是在近代以來艱辛探索中得出的深刻教訓,還是在改革開放以來卓越成效中積累的豐富經(jīng)驗,人們逐漸認識到社會現(xiàn)實生活與國家制度革新之間,不同的聯(lián)結方式所構成的不同治理邏輯。治理現(xiàn)代化是源于人民、為了人民、依靠人民的新治理形態(tài),決定了治理“好不好”“行不行”,只能由人民來檢驗和評價。因此,作為國家治理現(xiàn)代化的基礎,鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化呼應民心的關鍵,在于堅持“始終保持同人民群眾的血肉聯(lián)系,始終同人民同呼吸、共命運、心連心”的根本立場和致思理路,想問題、作決策,堅持問政于民、問需于民、問計于民,以真誠的態(tài)度、通暢的渠道,接受廣大人民群眾的監(jiān)督,確保鄉(xiāng)村治理不虛、不空、不偏。

治理效果由人民評判,這就要求將知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權最大范圍、最大程度地交給人民群眾,貫穿于其參與治理活動、表達意見心聲的全過程;要求通過建立健全人民群眾評價、反饋、糾錯的平臺、程序及其運行機制,讓人民群眾成為發(fā)展成效的真正評判者;需要人民群眾有較強的主體意識、權利觀念和評判能力;要求各級干部將“人民至上”置于執(zhí)政中心位置,反對脫離群眾的“官本位”作風。黨的十八大以來,黨和國家立足鄉(xiāng)村社會的新變化和新特征,從完善政策、健全體系、落實責任、創(chuàng)新機制等方面入手,建立健全“人民評判”的配套制度。不斷擴大基層民主,豐富基層民主協(xié)商的實現(xiàn)形式,發(fā)揮村民監(jiān)督作用,有效克服“議而不決”“決而不行”低效流弊;實施村級事務陽光工程,實現(xiàn)黨務、村務、財務公開經(jīng)?；⒅贫然鸵?guī)范化;提升廣大農民群眾的主體意識,激發(fā)其參與評價的意識自覺和行為主動;使新時代的鄉(xiāng)村治理能夠在廣大農民群眾的評價和反饋中,有效整合主體利益訴求、多元治理智慧,不斷實現(xiàn)自我優(yōu)化和自我更新。

4.彰顯“人民共享”的制度價值,推進治理實踐。中國鄉(xiāng)村治理是在頂層設計與基層探索的良性互動、有機融合中,不斷發(fā)展、持續(xù)完善的現(xiàn)代治理范式,具有鮮明中國特色和顯著制度優(yōu)勢。進入新時代,鄉(xiāng)村治理實踐堅持“人民共享”的制度設計,彰顯人民至上的價值自覺,在不斷自我修正、自我調適、自我突破中保持生機活力。源于人民、用之于民、得民擁護的“人民共享”,持續(xù)推動著我國“三農”工作進步和發(fā)展,是新時代鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的重要制度保障。

“人民共享”的制度設計與鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化高度契合統(tǒng)一,“人民共享”蘊含鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化邏輯建構的基本提示,鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是“人民共享”的應然范式。“生活在我們偉大祖國和偉大時代的中國人民,共同享有人生出彩的機會,共同享有夢想成真的機會,共同享有同祖國和時代一起成長與進步的機會?！盵12]“人民共享”的制度設計能夠為群眾實現(xiàn)自我價值、助力全面發(fā)展創(chuàng)造機會、提供保障,體現(xiàn)在以共同富裕為目標,讓廣大農民都過上幸福美滿的好日子,一個都不能少,一戶都不能落。當前,我們已經(jīng)打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、全面建成小康社會,進入全面推進鄉(xiāng)村振興的新階段。新時代鄉(xiāng)村治理要抓住這一機遇,接受挑戰(zhàn),構建共建共治共享的治理格局,求取鄉(xiāng)村社公共利益最大化和多元主體利益的合理與公正。

堅持“人民共享”的制度價值,需要聚焦城鄉(xiāng)發(fā)展、鄉(xiāng)村經(jīng)濟、農民增收、民生改善、精神文明以及發(fā)展不平衡不充分問題,持續(xù)推進制度的改革完善,引領、驅動鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。改革開放40多年的創(chuàng)新發(fā)展,鄉(xiāng)村社會的“蛋糕”越做越大,為“人民共享”奠定了堅實的物質基礎和智識資源。在新時代鄉(xiāng)村發(fā)展進程中,“人民共享”的治理實踐在共享目標上,應堅持每一位村民都是參與者和享有者,保證人民當家作主的權利;在共享內容上,堅持以保障生存權和發(fā)展權共享為基本前提,實現(xiàn)經(jīng)濟社會全領域發(fā)展成果共享;在共享方式上,應堅持以群眾的辛勤勞動為共享前提,堅持“幸福不會從天降,美好生活靠勞動創(chuàng)造”[13],充分發(fā)揮億萬群眾的主動精神,在努力奮斗中共建共享;在共享過程上,應堅持立足實際,盡力而為、量力而行,堅持在對群眾最關心最直接最現(xiàn)實利益的整體理解和精準把握中,堅定制度自信,提升治理效能。

三、新時代鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的實踐樣態(tài)

鄉(xiāng)村治理居于國家建設和社會發(fā)展的基礎性地位,鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化既是順應時代發(fā)展規(guī)律以及現(xiàn)代國家建構潮流的關鍵舉措,也是推進國家治理現(xiàn)代化的基本內容和重要任務。因此,其理性的生成在變革邏輯上側重于對制度建構及其與鄉(xiāng)村社會之間的耦合形態(tài)進行建設性探索,實現(xiàn)系統(tǒng)集成乃至協(xié)同意義上的治理樣態(tài)優(yōu)化,因而帶有新時代最為典型和深刻的實踐邏輯和創(chuàng)新特色。

1.堅持“公平正義”的價值取向?！肮秸x是一個國家合法性的社會倫理基礎,是公認的現(xiàn)代社會核心價值?！盵14]而這種核心價值之所以能夠獲得合法性認同和道義性認同,歸根結底是因為治理行為產(chǎn)生了良好的社會效果,即人民群眾體會到社會資源與公共利益分配的合理公正。邁入新時代,農民群眾期盼“過上好日子”的內涵日益豐富,“不僅對物質文化生活提出了更高要求,而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長”[15]。但城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡問題依然突出,城鄉(xiāng)收入差距、城鄉(xiāng)與區(qū)域公共服務水平差距依然較大,鄉(xiāng)村發(fā)展不充分問題亟須破解。

基于對鄉(xiāng)村社會發(fā)展新特征新要求的深刻洞察,黨的十八大以來,中央實施了“脫貧攻堅”和“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”,強調加大對農村和欠發(fā)達地區(qū)的扶持力度,建立健全以“兩不愁、三保障”為重點的“脫真貧、真脫貧”制度,建立農村留守兒童、婦女、老人以及其他弱勢群體的關愛服務體系,“以人民為中心”的價值理念在共享發(fā)展中得以展現(xiàn),維護和促進公平正義成為鄉(xiāng)村治理的價值追求,尊重和保護廣大農民群眾利益成為新時代鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的基本要素。新時代鄉(xiāng)村治理不同于傳統(tǒng)治理或管理,其現(xiàn)代性的價值取向體現(xiàn)在,以有效的制度安排和政策體系來維護和保障農民群眾各方面權益,使之能夠得到充分反映和有效回應。換言之,新時代鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化既要滿足農民生存發(fā)展需要,也要保障農民主體地位,通過建立公平正義保障體系,保證農民直接行使民主權利和平等參與、平等發(fā)展權利,從維護公平正義的動態(tài)過程中獲取經(jīng)濟社會的秩序穩(wěn)定與有序發(fā)展,真正讓農民在鄉(xiāng)村共治共建共享中有更多的獲得感。

2.實行“多元共治”的治理體制。鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的深層邏輯是制度治理。換言之,制度在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮基礎性作用,而這種基礎性作用的發(fā)揮必須建立在具有科學性、系統(tǒng)性和完備性的體制機制之上。鑒于此,系統(tǒng)完備的體制機制建構就構成了鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的基礎性前提。正是在此意義上,2018年中央一號文件提出,“建立健全黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體制”[16],對我國鄉(xiāng)村社會長期發(fā)展所形成的“多元共治”進行了時代性概括,實現(xiàn)了鄉(xiāng)村治理體制的現(xiàn)代性升級?！岸嘣仓巍笨梢暈橐环N兼具系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性的動態(tài)運行機制。

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場化的快速推進,鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展、社會結構、思想觀念和治理秩序復雜多變,鄉(xiāng)村治理不再是單一的熟人社會治理,而是多元主體共治[17]。“多元共治”被賦予現(xiàn)代性治理的基本機理,以多種進路激發(fā)各級黨委政府、農村基層黨組織、群眾性自治組織、農村經(jīng)濟組織、鄉(xiāng)村居民等眾多內生型主體,和國家機關、外部企業(yè)、社會組織或個人等外生型主體,在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮作用,使鄉(xiāng)村治理能夠始終與國家治理保持同頻共振,能夠廣泛聯(lián)系群眾,聽民聲、察民情、訪民意、聚民智,能夠真實反映鄉(xiāng)村情況、形成價值共識、確立共同目標,實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會公共利益最大化和多元主體利益的兼顧。當然,“多元共治”并非浮漂僵化的固定式,而是追尋拓展的“進行時”;在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進程中,只要與時代共鳴、兼具創(chuàng)新特色的治理形態(tài),都可能引入這個系統(tǒng)中。

3.構建“三治結合”的治理體系。對于人口規(guī)模巨大的農業(yè)大國而言,隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場化的快速推進,鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展、社會結構、思想觀念和治理秩序復雜多變,簡單化的單向治理模式越來越難以應對由“鄉(xiāng)土中國”向“城鄉(xiāng)中國”轉變所帶來的差異化、多元化,難以滿足億萬農民對美好生活的新期待,建構兼顧形式與內容的鄉(xiāng)村治理體系是必然選擇。當然,現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理不僅要解決好“建構什么樣的體系”的問題,還要處理好體系內部各要素間的關系。2017年黨的十九大報告提出“健全自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系”[15],正好科學解答了這個問題?！叭谓Y合”展現(xiàn)的是“先在傳統(tǒng)”與“后發(fā)現(xiàn)代”治理理念的合和會通,在現(xiàn)代民主法治情境下,把中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化先驗的自治、德治智慧發(fā)揮出來,推進現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理的自主性優(yōu)化和適應性調整。

自治,即村民自我管理,強調以基層組織為依托,開展村民說事、民情懇談、百姓議事、婦女議事等各類協(xié)商活動,形成民事民議、民事民辦、民事民管的多層次基層協(xié)商治理格局。法治,即依法治村,除了強調規(guī)則之治、程序之治之外,更強調良法善治;換言之,現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理不單要求有法律、有規(guī)矩,而且強調法律的有效運行和法律在鄉(xiāng)村社會的可接受性和內在價值。德治,即以德治村,強調以生長于鄉(xiāng)土社會的道德文化、倫理規(guī)范、優(yōu)良傳統(tǒng)等引領鄉(xiāng)風文明,注重用社會主義核心價值觀化育精神世界、牽引文化自覺,體現(xiàn)了新時代鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的文化品格和價值厚度。“三治結合”的重要特質在于“以自治增活力、以法治強保障、以德治揚正氣”[3]。自治需要法律保障和道德輔助,德法并舉可生發(fā)剛柔并濟的治理效果,德治則需要自治作載體和法治來保障;“三治”之間既能優(yōu)勢互補,又能產(chǎn)生協(xié)同效應。它們并非機械地組合,而是對新時代鄉(xiāng)村治理之題的科學回答,是實踐中發(fā)展了的重要治理經(jīng)驗。

4.形成“上下互動”的治理結構。治理不同于管理,治理過程不是自上而下的單向存在,而是“上下互動”的雙向存在,即“頂層”與“基層”的互構與共變。具體而言,國家以權威性的價值表達和理論主張使頂層設計在鄉(xiāng)村社會推行。這表現(xiàn)在國家關于鄉(xiāng)村治理的一系列路線、方針和政策上。例如,《中國共產(chǎn)黨農村基礎組織工作條例》《關于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導意見》,以及每年中央一號文件等,都呈現(xiàn)出頂層意志聚合與制度選擇。而鄉(xiāng)村治理實踐中創(chuàng)造的有益經(jīng)驗經(jīng)由提煉加工和“頂層”確證后,推廣至其他地域的治理實踐中。最具代表性的“楓橋經(jīng)驗”,就是鄉(xiāng)村基層干部群眾在治理實踐中探索出的符合實際、有效管用、農民擁護的治理模式。新時代以來,“楓橋經(jīng)驗”得到進一步豐富發(fā)展,形成了“黨的領導、農民主體、‘三治融合’、‘四防并舉’、共建共享”的“新時代楓橋經(jīng)驗”。

黨的十八大以來,黨和國家在構建治國理政方略的過程中,始終堅持“上下互動”的原則,既尊重廣大農民群眾的首創(chuàng)精神和主體地位,及時將鄉(xiāng)村治理實踐中的成功經(jīng)驗總結提升為方針政策,也重視頂層設計的科學性和系統(tǒng)性,構建治國理政的戰(zhàn)略體系,引領和指導鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進程。一方面,頂層設計的先進理念在實踐中得到貫徹落實,產(chǎn)生了不同于過去的理路變動。例如,“一門式辦理”“一站式服務”及網(wǎng)上辦、馬上辦等,就源于體制機制改革的深化。另一方面,鄉(xiāng)村治理的實踐經(jīng)驗也成為國家制定政策的“素材”。例如“桐鄉(xiāng)經(jīng)驗”“光明模式”等。國家權威和基層力量“上下互動”、有機結合,形成最大公約數(shù),既克服了“漏洞”,也避免了“一刀切”。

5.建構“面向問題”的治理策略?！皢栴}是時代的格言,是表現(xiàn)時代自己內心狀態(tài)的最實際的呼聲?！盵18]建構以問題為導向的治理策略,是在推進鄉(xiāng)村現(xiàn)代發(fā)展過程中,現(xiàn)代治理本質內涵的具體實現(xiàn)方式。問題導向不同于行政導向或命令導向;前者基于治理的價值理性,在實踐中注重治理主體與客體之間的溝通,在客體反饋下反思治理行為的科學性與可行性,并做出相應調整;而后者基于治理的工具理性,實行制度性與工具化的強管控,單純以治理主體為中心,單向、單維地輸出預設意志觀念和行動方案。在新時代全面深化改革的背景下,鄉(xiāng)村治理實踐中面臨諸多問題,有些是新出現(xiàn)的問題,有些是長期沒有解決好的老問題,有些是影響鄉(xiāng)村社會和諧穩(wěn)定的問題,還有些是涉及鄉(xiāng)村社會公共利益最大化和均衡化、多元主體利益的合理與公正的問題。新時代鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化向何處去,其回答是要根據(jù)國情、區(qū)情以及鄉(xiāng)村社會發(fā)展新變化,以強烈的問題意識、問題導向,對治理思路進行反復證詢,在各種各樣問題的處理中探尋答案,從而推動治理實踐的反思和變革。

本質上講,“問題導向”的標尺就是“老百姓關心什么,期盼什么,改革就要抓住什么、推進什么”[19],“群眾想什么、我們就干什么”[20]。新時代以來,鄉(xiāng)村治理聚焦實踐中遇到的農村空心化、老齡化,農村利益主體、社會階層日趨多元化等新問題,影響農村社會發(fā)展穩(wěn)定的治安狀況不容樂觀、干群關系趨于行政化、民主管理制度建設虛化、農村基層組織功能弱化等深層次問題,以及離群眾最近、同群眾生活最密切的公共事業(yè)、民生服務、社會保障等急難愁盼的問題,樹立“系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理”理念,以“逐步解謎”的態(tài)度,推動鄉(xiāng)村治理實踐的反思和改革,基本形成了“制度設計-制度執(zhí)行-制度自信”的邏輯體系,鄉(xiāng)村社會面貌、格局變新,人民群眾獲得感、幸福感、安全更加充實、更有保障、更可持續(xù)。

實踐證明,新時代鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是在中國特色社會主義實踐場域中以馬克思主義中國化創(chuàng)新理論為指導、植根于中國農村廣闊天地、觀照歷史傳統(tǒng)經(jīng)驗、發(fā)掘鄉(xiāng)村自身力量、深得億萬農民擁護而全面展開的,有其明確的時代性和問題域,指向鄉(xiāng)村社會全面進步和農民全面發(fā)展。立足新的時代方位,我們要深入理解新時代鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的時代意涵、價值遵循及實踐樣態(tài),不斷推進治理體系和治理能力的健全和完善,不斷實現(xiàn)現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理理論、制度和實踐創(chuàng)新,在黨的領導下,堅持以人民為中心,不斷克服阻力和困難,及時回應時代變遷和群眾關切,開拓更具生機活力的鄉(xiāng)村治理之道。