公路建設(shè)養(yǎng)護(hù)轉(zhuǎn)移支付績效管理問題與對策探討

李夢龍，呂洪娟，于永剛

（1.天津市政工程設(shè)計(jì)研究總院有限公司，天津 300000；2.天津百利機(jī)械裝備集團(tuán)有限公司，天津 300000；3.天津市公路事業(yè)發(fā)展服務(wù)中心，天津 300000）

隨著政府財(cái)政收支規(guī)模的逐年增長，為提高財(cái)政資源配置效率和使用效益，預(yù)算績效管理成為提升財(cái)政預(yù)算管理水平的重要手段。中共中央、國務(wù)院于2018 年9 月印發(fā)《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》（以下簡稱“《意見》”），為政府全面實(shí)施預(yù)算績效管理工作提供了重要突破口。從中央到地方，通過建立全過程績效管理鏈條、強(qiáng)化績效主體責(zé)任、研制績效指標(biāo)等多方面措施推進(jìn)預(yù)算績效管理的工作，其中，建立轉(zhuǎn)移支付預(yù)算績效管理體系是全面實(shí)施預(yù)算績效管理的重要組成部分。本文以公路建設(shè)養(yǎng)護(hù)轉(zhuǎn)移支付為例，探討轉(zhuǎn)移支付資金績效管理的一些關(guān)鍵問題。

一、背景

1994 年分稅制改革以來，我國中央和地方之間形成財(cái)政分權(quán)體制，二者之間的財(cái)政分配關(guān)系形成了一種“收入上中央集權(quán)，支出上地方分權(quán)”的格局。作為分稅制預(yù)算管理體制的重要組成部分，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是確保各地政府正常履行職能的一個(gè)必要條件，是調(diào)節(jié)收入分配的重要手段，在實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的公平分配、解決區(qū)域性公共產(chǎn)品外溢問題、促進(jìn)落后地區(qū)資源開發(fā)和經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展方面發(fā)揮重要作用。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付能夠更多地體現(xiàn)政府特定的宏觀政策目標(biāo)與政府職能。

在《意見》中要求：力爭用3 ～5 年時(shí)間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系[1]。全覆蓋的含義中就包含了“實(shí)現(xiàn)部門預(yù)算和轉(zhuǎn)移支付資金績效管理的全覆蓋”。自2005 年開始，交通運(yùn)輸部通過研究與試點(diǎn)相結(jié)合的方式，開始建立交通運(yùn)輸行業(yè)預(yù)算資金的“追蹤問效”評(píng)價(jià)機(jī)制。

公路建設(shè)養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目作為公共項(xiàng)目，是財(cái)政資金的重要支持領(lǐng)域，是績效管理的重要對象。對于大多數(shù)省份來說，公路建設(shè)養(yǎng)護(hù)資金的來源主要是車輛購置稅收入補(bǔ)助地方資金（以下簡稱“車購稅”）、成品油稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付資金（以下簡稱“燃油稅”），分別主要用于公路新改建和養(yǎng)護(hù)兩個(gè)方面（從2021 年開始增加了政府還貸二級(jí)公路取消收費(fèi)后補(bǔ)助資金，主要用于公路養(yǎng)護(hù)。）。

在車購稅和燃油稅的相關(guān)管理制度文件中，也強(qiáng)調(diào)了績效管理在資金管理、預(yù)算管理中的重要性?！盾囕v購置稅收入補(bǔ)助地方資金管理暫行辦法》（財(cái)建〔2021〕50 號(hào)）中要求：各級(jí)財(cái)政部門和交通運(yùn)輸主管部門應(yīng)當(dāng)從強(qiáng)化績效目標(biāo)管理、做好績效運(yùn)行監(jiān)控、加強(qiáng)績效評(píng)價(jià)結(jié)果和應(yīng)用三個(gè)方面加強(qiáng)對公路建設(shè)養(yǎng)護(hù)資金全過程的績效管理。

二、公路建設(shè)養(yǎng)護(hù)資金績效管理中存在的問題

（一）轉(zhuǎn)移支付資金績效管理職責(zé)主體不明確

參考《中央對地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付績效目標(biāo)管理暫行辦法》（財(cái)預(yù)〔2015〕163 號(hào)）的要求，從轉(zhuǎn)移支付管理主體來說，在相鄰兩個(gè)層級(jí)之間可分為上級(jí)財(cái)政部門、上級(jí)主管部門、下級(jí)財(cái)政部門、下級(jí)主管部門、項(xiàng)目實(shí)施單位五個(gè)管理主體①這里面的上級(jí)、下級(jí)是相對而言的，例如中央對地方的轉(zhuǎn)移支付，上級(jí)就是財(cái)政部、交通運(yùn)輸部，下級(jí)是省財(cái)政廳和省交通運(yùn)輸廳。項(xiàng)目實(shí)施單位始終為末級(jí)管理主體。。實(shí)際上，中央轉(zhuǎn)移支付資金會(huì)經(jīng)中央、省、市、縣等至少四個(gè)層級(jí)的財(cái)政部門和主管部門，管理鏈條過長，職責(zé)層層下壓，末級(jí)管理部門缺少足夠的知識(shí)儲(chǔ)備和管理抓手，信息無法有效傳達(dá)，易造成“層層分管、層層不管”的現(xiàn)象。

從績效管理的底層邏輯來說，“委托—代理”理論是各級(jí)政府和財(cái)政部門建立全過程、全覆蓋的績效管理體系的基礎(chǔ)性理論之一[2]。在“委托—代理”理論中，政府與社會(huì)公眾之間，政府各部門之間（尤其是政府上下級(jí)之間），財(cái)政部門和預(yù)算部門之間，始終存在著信息不對稱的現(xiàn)象。轉(zhuǎn)移支付資金的使用，涉及公眾與政府之間、上級(jí)政府和下級(jí)政府之間的多層委托—代理關(guān)系，上一層級(jí)的委托方在資金支出的使用中處于信息劣勢，受委托方擁有更多的信息，會(huì)傾向于選擇性的將部分有利于體現(xiàn)工作成效的指標(biāo)納入績效目標(biāo)中，或刪除體現(xiàn)工作中問題的指標(biāo)，以達(dá)到爭取更多資源，實(shí)現(xiàn)受委托方政府部門利益和個(gè)人利益的最大化。

（二）績效監(jiān)控智能化水平不高

信息技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展為專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付運(yùn)行監(jiān)控和績效自評(píng)提供了有力的技術(shù)手段。當(dāng)前，我國各級(jí)財(cái)政部門、預(yù)算部門通過單獨(dú)建立專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付績效運(yùn)行監(jiān)控平臺(tái)，或者將其統(tǒng)一到財(cái)政資金預(yù)算監(jiān)控平臺(tái)等方式，提升專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付運(yùn)行監(jiān)控信息化水平。但我國專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付績效監(jiān)控平臺(tái)數(shù)量種類繁多，轉(zhuǎn)移支付資金管理鏈條較長，各類監(jiān)控平臺(tái)之間、監(jiān)控平臺(tái)與其他各類財(cái)政資金監(jiān)管平臺(tái)或業(yè)務(wù)平臺(tái)之間互聯(lián)互通和數(shù)據(jù)共享程度還較低，績效監(jiān)控的系統(tǒng)性、集約化水平整體還不高。大部分省份在開展績效監(jiān)控中，績效指標(biāo)的完成值還停留在手動(dòng)錄入數(shù)據(jù)的階段，數(shù)據(jù)的真實(shí)性和績效監(jiān)控的智能化水平不高。

（三）績效管理結(jié)果的反饋性較差

我國建立全過程績效管理的時(shí)間較晚，績效管理尤其是轉(zhuǎn)移支付資金績效管理體系的科學(xué)性和合理性有待提升。主要表現(xiàn)在：一是績效管理中重評(píng)價(jià)、輕管理，績效目標(biāo)審核、績效監(jiān)控糾偏、績效自評(píng)整改等方面流于形式，績效管理信息和數(shù)據(jù)填報(bào)質(zhì)量難以保證。一般來說，重點(diǎn)績效評(píng)價(jià)是采取抽查的方式，通過多年度開展評(píng)價(jià)實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)項(xiàng)目全覆蓋，但績效目標(biāo)管理、績效監(jiān)控和績效自評(píng)是每年實(shí)現(xiàn)100%覆蓋所有預(yù)算資金和項(xiàng)目的，是覆蓋面更廣、反饋機(jī)制更完善的管理手段。二是績效評(píng)價(jià)結(jié)果難以與公路建設(shè)養(yǎng)護(hù)資金后續(xù)預(yù)算安排掛鉤，尤其是燃油稅轉(zhuǎn)移支付中用于公路日常養(yǎng)護(hù)的部分，一般是每年中央直達(dá)末級(jí)預(yù)算單位，省級(jí)部門對這部分資金監(jiān)管手段有限。

三、相關(guān)建議

（一）做好績效目標(biāo)管理

以績效目標(biāo)作為績效管理的主要抓手，轉(zhuǎn)移支付績效目標(biāo)是編制和分配專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付預(yù)算、開展轉(zhuǎn)移支付績效監(jiān)控和績效評(píng)價(jià)的重要基礎(chǔ)和依據(jù)。理順各管理層級(jí)的整體績效目標(biāo)、區(qū)域績效目標(biāo)和項(xiàng)目績效目標(biāo)之間的關(guān)系，將績效目標(biāo)按照自上而下逐層分解的方式，確保每層的整體績效目標(biāo)可以有效分解為區(qū)域績效目標(biāo)——即下一層級(jí)的整體績效目標(biāo)。在每一層級(jí)績效目標(biāo)分解過程中，下級(jí)財(cái)政部門和主管部門可針對區(qū)域績效目標(biāo)提出建議，上級(jí)主管部門和財(cái)政部門應(yīng)嚴(yán)格審核其完整性、相關(guān)性、適當(dāng)性、可行性。審核結(jié)果以“優(yōu)、良、中、差”體現(xiàn)，同時(shí)充分利用第三方機(jī)構(gòu)對審核工作的技術(shù)支撐作用。

具備條件的話，上級(jí)主管部門應(yīng)基于整體績效目標(biāo)，通過設(shè)定區(qū)域績效目標(biāo)模版方式，將下達(dá)資金應(yīng)達(dá)到的基本產(chǎn)出和效益直接設(shè)定為年度指標(biāo)值，將下達(dá)資金中可由下級(jí)部門自行確定年度工作目標(biāo)的指標(biāo)保留下級(jí)部門填報(bào)年度指標(biāo)值的空間。這樣可以從績效目標(biāo)的完整性和適當(dāng)性、可行性等不同角度，保證績效目標(biāo)的相關(guān)性、適當(dāng)性和完整性，從一定程度上避免了委托—代理關(guān)系中信息不對稱的現(xiàn)象。

（二）建立財(cái)政業(yè)務(wù)一體化管理平臺(tái)

《意見》中要求：創(chuàng)新評(píng)估評(píng)價(jià)方法，立足多維視角和多元數(shù)據(jù)，依托大數(shù)據(jù)分析技術(shù)，運(yùn)用成本效益分析法、比較法、因素分析法、公眾評(píng)判法、標(biāo)桿管理法等，提高績效評(píng)估評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀性和準(zhǔn)確性。對于信息化、大數(shù)據(jù)等技術(shù)在預(yù)算績效管理中的應(yīng)用提出了明確的要求[1]。

在這方面，筆者認(rèn)為可以充分借鑒并利用各省市建立的“普通省道和農(nóng)村公路‘以獎(jiǎng)代補(bǔ)’考核數(shù)據(jù)支撐系統(tǒng)”的工作思路和相關(guān)數(shù)據(jù)。該系統(tǒng)是以公路基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和電子地圖為依托，利用北斗、遙感、自動(dòng)化檢測等技術(shù)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目計(jì)劃、建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、資金安排等業(yè)務(wù)及時(shí)、動(dòng)態(tài)、全生命周期的綜合管理，匯集日常業(yè)務(wù)管理工作形成的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，將其與績效管理的產(chǎn)出和效益指標(biāo)建立統(tǒng)計(jì)關(guān)系。以“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”系統(tǒng)為例，對照《提前下達(dá)2023 年車輛購置稅收入補(bǔ)助地方資金（第一批）分省績效目標(biāo)表》、中央轉(zhuǎn)移支付績效自評(píng)表和《普通省道和農(nóng)村公路“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”考核數(shù)據(jù)支撐系統(tǒng)建設(shè)指南（試行）》[3]中涉及的數(shù)據(jù)指標(biāo)清單，很多信息或數(shù)據(jù)都是存在一一對應(yīng)關(guān)系的（詳見表1）。

一方面通過監(jiān)控平臺(tái)監(jiān)控轉(zhuǎn)移支付資金使用情況、實(shí)施進(jìn)展情況、績效目標(biāo)達(dá)成情況、存在問題等，另一方面可以通過監(jiān)控平臺(tái)實(shí)現(xiàn)對資金撥付過程的“穿透式”管理，避免專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在資金下達(dá)過程中，因缺乏有效監(jiān)管手段而成為各級(jí)政府解決財(cái)政資金缺口的“均衡性轉(zhuǎn)移支付”。如圖1。

在通過信息化手段開展績效監(jiān)控平臺(tái)建設(shè)時(shí)還應(yīng)考慮以下兩點(diǎn)：

1.主管部門、財(cái)政部門之間的配合和協(xié)同，通過績效監(jiān)控平臺(tái)有效歸集公路計(jì)劃、建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、資金等數(shù)據(jù)資源，打通交通、財(cái)政相關(guān)數(shù)據(jù)之間的關(guān)聯(lián)節(jié)點(diǎn)。

2.按照“誰花錢誰填數(shù)”“誰管理誰負(fù)責(zé)”的原則進(jìn)行數(shù)據(jù)采集，實(shí)現(xiàn)末端數(shù)據(jù)從項(xiàng)目實(shí)施單位自下而上、層層上報(bào)，數(shù)據(jù)自動(dòng)生成，構(gòu)建并不斷完善相關(guān)數(shù)據(jù)的歸集系統(tǒng)，有效解決績效管理中數(shù)據(jù)真實(shí)性、完整性的問題。

（三）強(qiáng)化績效管理結(jié)果的反饋和應(yīng)用

1.根據(jù)管理要求采取多種評(píng)價(jià)形式

專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付重點(diǎn)績效評(píng)價(jià)可分為整體績效評(píng)價(jià)、區(qū)域績效評(píng)價(jià)和項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)。根據(jù)不同轉(zhuǎn)移支付資金的管理重點(diǎn)和資金支出方向，可采取相應(yīng)的方式。區(qū)域績效評(píng)價(jià)重點(diǎn)關(guān)注專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的使用、管理、產(chǎn)出與效果，整體績效評(píng)價(jià)在區(qū)域績效評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，更進(jìn)一步關(guān)注專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的頂層決策與資金分配。例如財(cái)政部、交通運(yùn)輸部2022 年組織各省財(cái)政監(jiān)管局開展了車輛購置稅收入補(bǔ)助地方資金的重點(diǎn)績效評(píng)價(jià)，選取各省2021年度重點(diǎn)項(xiàng)目開展重點(diǎn)抽查審核，綜合運(yùn)用選點(diǎn)調(diào)查、訪談座談、資料核實(shí)、問卷調(diào)查、對比分析等方法，有效督促了車購稅資金預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，規(guī)范預(yù)算單位的支出行為。

2.參照績效管理結(jié)果分配預(yù)算

參考某省市印發(fā)的《預(yù)算績效管理結(jié)果應(yīng)用暫行辦法》中對績效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，按照獎(jiǎng)優(yōu)罰劣的原則，針對不同績效評(píng)價(jià)等級(jí)，在下一年度預(yù)算編制環(huán)節(jié)進(jìn)行相應(yīng)應(yīng)用。見表2。

評(píng)價(jià)等級(jí) 保障原則 具體措施優(yōu) 優(yōu)先保障 同類項(xiàng)目、單位下一年預(yù)算重點(diǎn)支持良 合理保障或支持中 進(jìn)行調(diào)整或減少項(xiàng)目支出安排 同類項(xiàng)目、單位下一年度預(yù)算按不低于5%比例減少安排差 取消、暫停或核減 取消安排同類項(xiàng)目資金，暫緩安排跨年度項(xiàng)目的下一年度資金（視整改情況）同類項(xiàng)目、單位下一年度預(yù)算按不低于5%比例減少安排

針對專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金，由于管理主體多、管理層級(jí)多、支出方式復(fù)雜，這些特點(diǎn)決定了專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的績效管理結(jié)果應(yīng)用不能一概而論。建議更多將績效管理結(jié)果應(yīng)用于政策內(nèi)容完善、政策配套措施完善、政策存續(xù)決策等方面。