當(dāng)代中國(guó)公務(wù)員制度：回顧與展望

苗月霞

1993 年10 月1 日，《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》施行，標(biāo)志著當(dāng)代中國(guó)公務(wù)員制度的正式確立。2006 年1 月1 日，《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》（以下簡(jiǎn)稱公務(wù)員法）施行，標(biāo)志著中國(guó)特色公務(wù)員制度已經(jīng)形成。隨著改革開(kāi)放的深入推進(jìn)，當(dāng)代中國(guó)公務(wù)員制度持續(xù)發(fā)展并逐步完善，為我國(guó)干部人事制度改革提供了有益經(jīng)驗(yàn)?；仡櫩偨Y(jié)當(dāng)代中國(guó)公務(wù)員制度的歷史沿革及階段特點(diǎn)，探討分析其未來(lái)趨勢(shì)和發(fā)展方向，對(duì)推進(jìn)中國(guó)特色干部人事制度的實(shí)踐探索和政策創(chuàng)新具有重要意義。

以不同時(shí)期的典型事件為標(biāo)志，可以將當(dāng)代中國(guó)公務(wù)員制度劃分為不同的發(fā)展階段。本文以1993 年施行的《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》、2006 年施行的公務(wù)員法和2012 年召開(kāi)的黨的十八大為標(biāo)志性事件，將改革開(kāi)放以來(lái)當(dāng)代中國(guó)公務(wù)員制度的研究試點(diǎn)、推行發(fā)展和改革完善歷程劃分為四個(gè)主要階段，在分析公務(wù)員制度不同發(fā)展階段的主要內(nèi)容及基本特征的基礎(chǔ)上，對(duì)當(dāng)代中國(guó)公務(wù)員制度的績(jī)效提升、體制完善、優(yōu)勢(shì)彰顯及公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)的未來(lái)發(fā)展進(jìn)行探討展望。

一、關(guān)于公務(wù)員制度的研究論證和試點(diǎn)探索（1980—1992 年）

改革開(kāi)放初期，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革和社會(huì)發(fā)展形勢(shì)的需要，中央要求改變一切不適應(yīng)的管理方式、活動(dòng)方式和思想方式，改革干部管理體制。1980 年，鄧小平同志發(fā)表《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的重要講話，為我國(guó)干部人事制度改革指明了方向。此后，以黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)體制改革為突破口，國(guó)家公務(wù)員制度的研究論證和試點(diǎn)探索啟動(dòng)，干部人事制度改革持續(xù)深化。

（一）根據(jù)中央改革精神研究論證實(shí)行國(guó)家公務(wù)員制度

為適應(yīng)改革開(kāi)放的形勢(shì)需要，中央著手研究推進(jìn)干部人事制度改革。1979 年9 月召開(kāi)的全國(guó)組織工作座談會(huì)研究了加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)、開(kāi)展干部制度改革等問(wèn)題，明確了改革干部結(jié)構(gòu)、建立干部考試和考核制度、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)等改革任務(wù)，以適應(yīng)四個(gè)現(xiàn)代化建設(shè)的要求。

1980 年8 月，鄧小平同志發(fā)表《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的重要講話，明確指出干部人事制度改革的“關(guān)鍵是要健全干部的選舉、招考、任免、考核、彈劾、輪換制度”，[1]以超人的智慧指出了干部人事制度改革的思路、方向和措施，[2]42實(shí)質(zhì)上已經(jīng)涉及公務(wù)員制度的主要內(nèi)容，可以視為當(dāng)代中國(guó)公務(wù)員制度的理論源頭和政策發(fā)端。

為推進(jìn)干部人事制度改革向系統(tǒng)化、規(guī)范化和制度化的方向發(fā)展，1984 年，中央決定制定《國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員法》，之后經(jīng)過(guò)研究，根據(jù)實(shí)際情況改名為《國(guó)家行政機(jī)關(guān)工作人員條例》，在經(jīng)過(guò)兩年的廣泛調(diào)研和深入研究后，進(jìn)一步將較為籠統(tǒng)的“國(guó)家行政機(jī)關(guān)工作人員”改為“國(guó)家公務(wù)員”，經(jīng)中央同意將《國(guó)家行政機(jī)關(guān)工作人員條例》修改為《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》。[3]115相較于《國(guó)家行政機(jī)關(guān)工作人員條例》，《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》明確了立法目的、公務(wù)員的范圍和分類、權(quán)利保障、考試錄用、調(diào)任轉(zhuǎn)任回避、工資保險(xiǎn)福利以及管理機(jī)構(gòu)等方面的規(guī)定，并對(duì)考核獎(jiǎng)懲制度、功績(jī)晉升制度、培訓(xùn)制度等內(nèi)容進(jìn)行了一些文字上的修改。[4]38-41

（二）明確建立國(guó)家公務(wù)員制度的改革任務(wù)并開(kāi)展試點(diǎn)

經(jīng)過(guò)一個(gè)階段的研究論證，到黨的十三大召開(kāi)前夕，實(shí)行國(guó)家公務(wù)員制度的思路得到了中央認(rèn)可。1987 年10 月，黨的十三大報(bào)告明確提出要“改革干部人事制度”，指出“當(dāng)前干部人事制度改革的重點(diǎn)，是建立國(guó)家公務(wù)員制度”；進(jìn)一步明確要求“抓緊制定國(guó)家公務(wù)員條例及相應(yīng)的配套措施，組建國(guó)家公務(wù)員管理機(jī)構(gòu)”。[5]為此，1988 年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革專門成立了人事部，負(fù)責(zé)繼續(xù)修改《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》并制定相關(guān)配套措施，同時(shí)開(kāi)展推行國(guó)家公務(wù)員制度的試點(diǎn)工作，積累制度落實(shí)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

人事部依據(jù)《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》（草案），組織中央國(guó)家機(jī)關(guān)的審計(jì)署等六家單位開(kāi)展了公務(wù)員制度試點(diǎn)工作，試點(diǎn)內(nèi)容包括公務(wù)員管理的各項(xiàng)制度，重點(diǎn)開(kāi)展關(guān)于公務(wù)員錄用、職位分類、考核、職務(wù)晉升、培訓(xùn)、回避制度的試點(diǎn)探索，同時(shí)還不同程度上進(jìn)行了獎(jiǎng)懲、退休退職、辭職辭退、調(diào)任轉(zhuǎn)任等單項(xiàng)制度的試驗(yàn)。[3]135,1371990 年6 月，人事部批準(zhǔn)在哈爾濱市進(jìn)行國(guó)家公務(wù)員制度試點(diǎn)。[2]43

1988 年，深圳市委、市政府組織專門力量，擬出《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)建立國(guó)家公務(wù)員制度的初步方案》，提出推行國(guó)家公務(wù)員制度的指導(dǎo)思想和目標(biāo)步驟。1988 年下半年，在深圳市第四次機(jī)構(gòu)改革中，市人事局專門設(shè)立公務(wù)員管理處，作為行政機(jī)關(guān)日常人事管理和公務(wù)員制度實(shí)施的具體組織協(xié)調(diào)的工作機(jī)構(gòu)；同時(shí)，組建行政監(jiān)察局和行政學(xué)院，建立公務(wù)員的監(jiān)督機(jī)制和培訓(xùn)基地。1990 年10 月，深圳市正式確定為全國(guó)推行公務(wù)員制度的試點(diǎn)城市。經(jīng)過(guò)幾年時(shí)間的探索，為全面實(shí)施公務(wù)員制度創(chuàng)造了更加成熟的條件。[3]162-164

通過(guò)開(kāi)展試點(diǎn)工作，人事部全面進(jìn)行公務(wù)員制度的試驗(yàn)，摸索和總結(jié)公務(wù)員管理各環(huán)節(jié)的經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步檢驗(yàn)和修改《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》及各項(xiàng)配套法規(guī)，探索現(xiàn)有政府機(jī)關(guān)工作人員過(guò)渡為國(guó)家公務(wù)員的辦法等。[6]盡管受到發(fā)展基礎(chǔ)等各種因素的影響，各試點(diǎn)單位的相關(guān)工作推進(jìn)情況也有所不同，但總體而言，幾年的試點(diǎn)工作收到了良好的效果，為正式建立公務(wù)員制度積累了經(jīng)驗(yàn)、奠定了基礎(chǔ)。

1992 年年初，鄧小平同志視察南方并發(fā)表重要談話，推動(dòng)我國(guó)改革開(kāi)放和現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)進(jìn)入新的階段。1992 年10 月召開(kāi)的黨的十四大提出，要“盡快推行國(guó)家公務(wù)員制度”。

二、公務(wù)員制度的確立實(shí)施和穩(wěn)妥推行（1993—2005 年）

《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》的施行，標(biāo)志著當(dāng)代中國(guó)公務(wù)員制度的正式確立。隨后，人事部陸續(xù)制定了多項(xiàng)配套政策，積極穩(wěn)妥地推行國(guó)家公務(wù)員制度。進(jìn)入新世紀(jì)，中央結(jié)合制度實(shí)施過(guò)程中積累的經(jīng)驗(yàn)和遇到的問(wèn)題，提出了進(jìn)一步健全公務(wù)員制度的更高發(fā)展要求。

（一）建構(gòu)國(guó)家公務(wù)員制度體系

《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》于1993 年4 月24 日由國(guó)務(wù)院第二次常務(wù)會(huì)議通過(guò)，于1993年8 月14 日發(fā)布，自1993 年10 月1 日起施行。《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》共有18 章88 條，規(guī)定了國(guó)家公務(wù)員的適用范圍、權(quán)利義務(wù)及管理辦法等主要內(nèi)容，是我國(guó)政府機(jī)關(guān)人事管理的總章程，標(biāo)志著我國(guó)各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)實(shí)施國(guó)家公務(wù)員制度的開(kāi)始。[7]

隨后，人事部圍繞公務(wù)員管理的各主要環(huán)節(jié)制定了多項(xiàng)配套制度。1994 年制定了關(guān)于錄用、考核的暫行規(guī)定以及職位分類工作的實(shí)施辦法；1995 年制定了關(guān)于職務(wù)任免、獎(jiǎng)勵(lì)、辭職辭退、申訴控告的暫行規(guī)定，發(fā)布了關(guān)于實(shí)施國(guó)家公務(wù)員考核制度有關(guān)問(wèn)題的通知；1996 年制定了關(guān)于職務(wù)升降、回避、輪崗、培訓(xùn)的暫行規(guī)定，以及公務(wù)員被辭退后有關(guān)問(wèn)題的暫行辦法，發(fā)布了關(guān)于實(shí)施國(guó)家公務(wù)員考核制度有關(guān)問(wèn)題的補(bǔ)充通知等。這些配套制度的密集出臺(tái)，為《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》的實(shí)施提供了操作基礎(chǔ)。

（二）積極穩(wěn)妥推行國(guó)家公務(wù)員制度

為扎實(shí)推進(jìn)《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》的實(shí)施，1993 年11 月15 日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)家公務(wù)員制度實(shí)施方案》，要求各級(jí)各地結(jié)合機(jī)構(gòu)改革和工資制度改革，有計(jì)劃、有步驟地推行國(guó)家公務(wù)員制度。

其間，中共中央組織部、人事部及地方各級(jí)組織人事部門推動(dòng)完成了原國(guó)家行政機(jī)關(guān)干部向公務(wù)員的過(guò)渡及身份轉(zhuǎn)換。從國(guó)務(wù)院到各省（區(qū)、市）及其區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)關(guān)，結(jié)合機(jī)構(gòu)改革，在完成“三定”（定職能、定機(jī)構(gòu)、定編制）的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求，對(duì)準(zhǔn)備過(guò)渡為公務(wù)員的機(jī)關(guān)干部做好公務(wù)員制度、行政管理、法律、公文寫(xiě)作以及鄧小平理論、社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)知識(shí)等方面的專門培訓(xùn)，之后對(duì)不同層級(jí)干部分別采取考試或考核的方式，檢驗(yàn)其是否具備了公務(wù)員應(yīng)掌握的基本理論與基礎(chǔ)知識(shí)，經(jīng)上級(jí)部門檢查并驗(yàn)收合格后，方能完成過(guò)渡并頒發(fā)公務(wù)員證。[8]

（三）提出進(jìn)一步健全公務(wù)員制度的發(fā)展任務(wù)

在實(shí)施《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》、推行國(guó)家公務(wù)員制度的過(guò)程中，我國(guó)干部人事制度改革深入發(fā)展。1995 年，中央制定《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作暫行條例》，總結(jié)了一個(gè)時(shí)期以來(lái)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作的經(jīng)驗(yàn)，提升了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部管理工作的制度化水平。同時(shí)，《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》實(shí)施過(guò)程中的經(jīng)驗(yàn)和問(wèn)題需要總結(jié)，公務(wù)員制度也需要進(jìn)一步完善。[2]441997 年召開(kāi)的黨的十五大提出，要深化人事制度改革，完善公務(wù)員制度。

進(jìn)入新世紀(jì)，國(guó)際形勢(shì)發(fā)生了廣泛而深刻的變化，對(duì)我國(guó)干部人事制度建設(shè)提出了新的要求。2000 年，中央印發(fā)《深化干部人事制度改革綱要》，要求加強(qiáng)對(duì)《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》等法律法規(guī)執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，抓緊研究制定國(guó)家公務(wù)員法，逐步健全黨政機(jī)關(guān)干部人事管理的法規(guī)體系。黨的十六大報(bào)告也提出，要改革和完善干部人事制度，健全公務(wù)員制度。

2000 年8 月，公務(wù)員法研究起草工作啟動(dòng)，此后歷時(shí)近五年，草案經(jīng)過(guò)20 余次修改，[9]于2005 年4 月經(jīng)第十屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議審議通過(guò)。

三、公務(wù)員制度的規(guī)范發(fā)展和逐步完備（2006—2011 年）

在《國(guó)家公務(wù)員暫定條例》基礎(chǔ)上修改制定的公務(wù)員法，集中體現(xiàn)了公務(wù)員制度的中國(guó)特色。以公務(wù)員法為核心，相關(guān)部門制定出臺(tái)了多項(xiàng)配套政策法規(guī)，公務(wù)員管理的制度體系更加完備。在2008 年的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中，國(guó)家公務(wù)員局成立，專職負(fù)責(zé)公務(wù)員制度建構(gòu)和公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)。

（一）公務(wù)員法：中國(guó)特色公務(wù)員制度形成的標(biāo)志

公務(wù)員法是我國(guó)干部人事管理第一部總章程性質(zhì)的法律，在干部人事制度發(fā)展歷史上具有里程碑意義。[10]序言1在《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》基礎(chǔ)上修改制定的公務(wù)員法，集中鮮明地體現(xiàn)了公務(wù)員制度的中國(guó)特色，標(biāo)志著中國(guó)特色公務(wù)員制度已經(jīng)形成。[10]208其制度創(chuàng)新和中國(guó)特色集中體現(xiàn)為以下三個(gè)方面。

一是關(guān)于公務(wù)員范圍的界定。公務(wù)員法將公務(wù)員的范圍界定由《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》規(guī)定的行政機(jī)關(guān)工作人員調(diào)整為所有黨政機(jī)關(guān)的工作人員。公務(wù)員范圍的擴(kuò)大，充分體現(xiàn)了中國(guó)政治制度的基本特點(diǎn)，是中國(guó)特色公務(wù)員制度的一大特色。

二是關(guān)于公務(wù)員制度的領(lǐng)導(dǎo)。公務(wù)員法在《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》繼續(xù)貫徹黨的干部路線和方針[11]等相關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，在總則部分加強(qiáng)了對(duì)公務(wù)員制度的政治要求，進(jìn)一步明確指出，“公務(wù)員制度堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)”，“堅(jiān)持黨管干部原則”，集中體現(xiàn)了當(dāng)代中國(guó)公務(wù)員制度的核心特質(zhì)和制度優(yōu)勢(shì)。

三是關(guān)于公務(wù)員隊(duì)伍的管理。在總結(jié)《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》實(shí)施過(guò)程中的經(jīng)驗(yàn)和問(wèn)題的基礎(chǔ)上，公務(wù)員法對(duì)公務(wù)員分類、職務(wù)級(jí)別和聘任制等管理工作進(jìn)行了制度健全和政策創(chuàng)新，進(jìn)一步豐富和健全了各項(xiàng)管理制度。[9]

（二）逐步形成較完備的中國(guó)特色公務(wù)員制度體系

為保障公務(wù)員法的順利實(shí)施，2006 年4 月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《〈中華人民共和國(guó)公務(wù)員法〉實(shí)施方案》，實(shí)施方案包含關(guān)于公務(wù)員范圍規(guī)定、登記實(shí)施辦法、職務(wù)與級(jí)別管理規(guī)定、綜合管理類公務(wù)員非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)設(shè)置管理辦法以及參照公務(wù)員法管理的單位審批辦法五項(xiàng)法規(guī)性文件，為正確理解執(zhí)行公務(wù)員法提供了權(quán)威的法律依據(jù)。[2]45

同時(shí)，為貫徹中央關(guān)于實(shí)施公務(wù)員法的相關(guān)要求，中共中央組織部和人事部等相關(guān)部門加快制定相應(yīng)的配套法規(guī)政策，于2007 年和2008 年先后印發(fā)關(guān)于公務(wù)員考核、人事?tīng)?zhēng)議處理、錄用、獎(jiǎng)勵(lì)、調(diào)任、職務(wù)任免升降等的試行規(guī)定。2008 年，人力資源社會(huì)保障部成立后，與中共中央組織部一起印發(fā)了《公務(wù)員申訴規(guī)定（試行）》，以公務(wù)員法為核心的中國(guó)特色公務(wù)員法律法規(guī)體系基本形成。[7]

（三）設(shè)立國(guó)家公務(wù)員局專職推進(jìn)公務(wù)員制度持續(xù)發(fā)展

2008 年，按照《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》新成立的國(guó)家公務(wù)員局對(duì)外辦公，根據(jù)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的機(jī)構(gòu)職能，國(guó)家公務(wù)員局主要承擔(dān)起草公務(wù)員管理各方面的法律法規(guī)草案，并組織實(shí)施和監(jiān)督檢查，擬訂公務(wù)員行為規(guī)范、職業(yè)道德和能力建設(shè)政策并依法對(duì)公務(wù)員實(shí)施監(jiān)督，保障公務(wù)員合法權(quán)益等職能。在國(guó)家層面設(shè)置專職負(fù)責(zé)管理全國(guó)公務(wù)員工作的職能機(jī)構(gòu)，充分體現(xiàn)了黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)公務(wù)員工作的高度重視。

2009 年，中央印發(fā)《2010—2020 年深化干部人事制度改革規(guī)劃綱要》，明確提出要完善公務(wù)員職位分類制度，繼續(xù)推進(jìn)公務(wù)員津補(bǔ)貼和福利制度改革，完善公務(wù)員社會(huì)保障制度，研究制定聘任制公務(wù)員管理辦法等，進(jìn)一步對(duì)公務(wù)員制度的深化改革和發(fā)展完善提出了明確要求。

四、公務(wù)員制度的深化改革和優(yōu)化完善（2012 年至今）

黨的十八大以來(lái)，中央持續(xù)推進(jìn)公務(wù)員制度改革深化發(fā)展，進(jìn)一步修訂了公務(wù)員法，使公務(wù)員制度體系更加完善。2018 年，中央著手建立健全統(tǒng)一規(guī)范高效的公務(wù)員管理體制，中國(guó)特色公務(wù)員制度持續(xù)改革和發(fā)展完善。

（一）深化公務(wù)員管理制度改革

黨的十八大報(bào)告提出，要“完善公務(wù)員制度”；黨的十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步明確，要“深化公務(wù)員分類改革”，“推行公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行、職級(jí)與待遇掛鉤制度”等具體改革內(nèi)容，推進(jìn)公務(wù)員制度改革持續(xù)深化。

一是進(jìn)一步健全公務(wù)員選用、考核等管理制度，提升公務(wù)員管理的規(guī)范化水平。黨的十八大以來(lái)，中共中央組織部、人力資源社會(huì)保障部、國(guó)家公務(wù)員局等主管部門先后制定了關(guān)于公務(wù)員公開(kāi)遴選、艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)基層公務(wù)員考試錄用、公務(wù)員平時(shí)考核試點(diǎn)工作、公務(wù)員錄用面試組織管理、公務(wù)員考試錄用違紀(jì)違規(guī)行為處理以及公務(wù)員辭去公職后從業(yè)行為規(guī)范等方面的管理政策，為加強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)和管理工作提供了制度保障。

二是探索全面實(shí)施公務(wù)員職務(wù)職級(jí)并行制度，拓展公務(wù)員的職業(yè)發(fā)展通道。2015 年1月，《關(guān)于縣以下機(jī)關(guān)建立公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度的意見(jiàn)》實(shí)施。經(jīng)過(guò)幾年實(shí)踐，中共中央辦公廳于2019 年3 月印發(fā)《公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行規(guī)定》，明確規(guī)定“國(guó)家根據(jù)公務(wù)員職位類別和職責(zé)設(shè)置公務(wù)員領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和職級(jí)序列”，職級(jí)是公務(wù)員的等級(jí)序列，是與領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)并行的晉升通道，具備激勵(lì)功能。[12]

三是推進(jìn)細(xì)化落實(shí)公務(wù)員分類改革，提升公務(wù)員管理科學(xué)化水平。實(shí)行干部分類管理是提升干部管理工作水平的重要基礎(chǔ)，也是我國(guó)改革開(kāi)放后實(shí)行公務(wù)員制度的重要緣由之一。黨的十八大以來(lái)，相關(guān)部門根據(jù)中央要求，進(jìn)一步推進(jìn)不同類別公務(wù)員分類管理制度，先后開(kāi)展法官、檢察官、公安機(jī)關(guān)執(zhí)法勤務(wù)警員和警務(wù)技術(shù)職務(wù)序列試點(diǎn)工作，印發(fā)專業(yè)技術(shù)類、行政執(zhí)法類公務(wù)員管理規(guī)定等相關(guān)制度，推進(jìn)公務(wù)員分類管理制度加快落實(shí)。

（二）修訂完善公務(wù)員法

為落實(shí)黨的十八大提出的“完善公務(wù)員制度”的任務(wù)要求，適應(yīng)中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代的形勢(shì)需要，中央在總結(jié)近年來(lái)干部制度和公務(wù)員制度改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，于2017年3 月正式啟動(dòng)公務(wù)員法的修訂工作。最終，公務(wù)員法于2018 年12 月29 日經(jīng)第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第七次會(huì)議修訂，自2019 年6 月1 日起施行。

修訂后的公務(wù)員法從以下三個(gè)主要方面體現(xiàn)了中國(guó)公務(wù)員制度的核心特質(zhì)。一是開(kāi)宗明義地厘清了公務(wù)員與干部隊(duì)伍的法律關(guān)系。公務(wù)員法第二條明確規(guī)定，“公務(wù)員是干部隊(duì)伍的重要組成部分”。盡管這一判斷應(yīng)該是常識(shí)性認(rèn)識(shí)，但是無(wú)論是《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》還是之前的公務(wù)員法，都沒(méi)有關(guān)于公務(wù)員和干部隊(duì)伍關(guān)系的明確規(guī)定?！秶?guó)家公務(wù)員暫行條例》的適用范圍僅為國(guó)家行政機(jī)關(guān)的工作人員，2006 年施行的公務(wù)員法將公務(wù)員的范圍界定拓展到所有黨政機(jī)關(guān)，此次修訂的公務(wù)員法明確“公務(wù)員是干部隊(duì)伍的重要組成部分”，是從法律層面厘清了公務(wù)員和干部隊(duì)伍的關(guān)系，為理順公務(wù)員管理體制提供了法律依據(jù)。

二是與時(shí)俱進(jìn)地強(qiáng)化了黨對(duì)公務(wù)員制度的政治領(lǐng)導(dǎo)。修訂后的公務(wù)員法在總則部分的第四條首先增加了“公務(wù)員制度堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)”的內(nèi)容，緊接著補(bǔ)充了“科學(xué)發(fā)展觀、習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想”作為公務(wù)員制度必須堅(jiān)持的指導(dǎo)思想，并明確要求“貫徹新時(shí)代中國(guó)共產(chǎn)黨的組織路線”，這些關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)公務(wù)員制度的政治領(lǐng)導(dǎo)的明確規(guī)定，使公務(wù)員制度的中國(guó)特色進(jìn)一步彰顯。

三是科學(xué)合理地完善了公務(wù)員管理的相關(guān)制度。修訂后的公務(wù)員法體現(xiàn)了黨的十八大以來(lái)公務(wù)員分類管理、職務(wù)與職級(jí)并行以及激勵(lì)約束制度的改革經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)實(shí)踐需要對(duì)相關(guān)制度進(jìn)一步作了修改，[13]提升了公務(wù)員管理工作的科學(xué)化與規(guī)范化水平，為建設(shè)高素質(zhì)專業(yè)化的公務(wù)員隊(duì)伍提供了法律保障。[14]

（三）健全統(tǒng)一規(guī)范高效的公務(wù)員管理體制

為適應(yīng)新時(shí)代全面深化改革任務(wù)的新要求，更好地落實(shí)黨管干部原則，加強(qiáng)黨對(duì)公務(wù)員隊(duì)伍的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，更好地統(tǒng)籌干部管理，建立健全統(tǒng)一規(guī)范高效的公務(wù)員管理體制，在2018 年黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革中，中央決定將國(guó)家公務(wù)員局并入中共中央組織部。

此后，中共中央組織部充分發(fā)揮公務(wù)員管理職能，以2018 年修訂的公務(wù)員法為依據(jù)，修訂和制定了多項(xiàng)公務(wù)員管理的相關(guān)制度規(guī)定。2019 年，制修訂關(guān)于公務(wù)員平時(shí)考核、錄用、調(diào)任、培訓(xùn)、范圍、登記、職務(wù)職級(jí)與級(jí)別管理、參照公務(wù)員法管理的單位審批等辦法；2020 年，制修訂關(guān)于公務(wù)員轉(zhuǎn)任、考核、獎(jiǎng)勵(lì)、辭退、辭去公職等規(guī)定；2021年，制修訂關(guān)于公務(wù)員錄用考察、初任培訓(xùn)辦法、行政執(zhí)法類公務(wù)員培訓(xùn)、錄用違規(guī)違紀(jì)行為處理、公開(kāi)遴選等辦法；2022 年，修訂發(fā)布《公務(wù)員申訴規(guī)定》。2023 年9 月，中共中央辦公廳發(fā)布《專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員管理規(guī)定》和《行政執(zhí)法類公務(wù)員管理規(guī)定》。隨著公務(wù)員管理的配套制度陸續(xù)制修訂和發(fā)布實(shí)施，以公務(wù)員法為核心的公務(wù)員管理制度體系更加完善，公務(wù)員管理工作進(jìn)一步規(guī)范發(fā)展。

五、當(dāng)代中國(guó)公務(wù)員制度的發(fā)展展望

當(dāng)代中國(guó)公務(wù)員制度自1993 年正式確立實(shí)施以來(lái)，經(jīng)過(guò)30 年的發(fā)展歷程，以公務(wù)員法為核心的配套制度逐步完備，公務(wù)員管理制度漸成體系。特別是黨的十八大以來(lái)，中央進(jìn)一步修訂完善了公務(wù)員法，改革優(yōu)化了公務(wù)員管理體制，持續(xù)推進(jìn)公務(wù)員分類管理等制度深化落實(shí)，為建設(shè)高素質(zhì)專業(yè)化公務(wù)員隊(duì)伍提供了制度保障。黨的二十大報(bào)告提出，加強(qiáng)和改進(jìn)公務(wù)員工作。[15]展望未來(lái)，加強(qiáng)當(dāng)代中國(guó)公務(wù)員制度建設(shè)，還應(yīng)進(jìn)一步提升制度績(jī)效、完善制度體系，使制度優(yōu)勢(shì)更加彰顯，進(jìn)一步加強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)，為持續(xù)推進(jìn)中國(guó)特色干部人事制度改革發(fā)展提供更多創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，為扎實(shí)推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)提供堅(jiān)實(shí)的干部隊(duì)伍支撐。

（一）進(jìn)一步提升制度績(jī)效

公務(wù)員制度實(shí)行以來(lái)，在加強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)、提升公務(wù)員隊(duì)伍整體素質(zhì)等方面發(fā)揮了重要的積極作用，總體而言取得了明顯成效。公務(wù)員考試錄用制度的推行，開(kāi)闊了機(jī)關(guān)選人視野，一大批素質(zhì)好、年紀(jì)輕、學(xué)歷高的優(yōu)秀人才脫穎而出，為機(jī)關(guān)補(bǔ)充了新鮮血液，注入了新的活力。[16]與2006 年相比，2017 年具有大學(xué)本科以上學(xué)歷人員占公務(wù)員總數(shù)的比例由43%提高到71.9%；35 歲以下的比例由25.6%提高到27.8%；女性的比例由22.8%提高到26.5%。[17]公務(wù)員隊(duì)伍整體受教育水平和年齡結(jié)構(gòu)的顯著優(yōu)化，為更好落實(shí)國(guó)家各項(xiàng)管理任務(wù)、提高政府公共服務(wù)水平提供了堅(jiān)實(shí)的干部隊(duì)伍支撐。

展望未來(lái)，公務(wù)員管理的各項(xiàng)具體制度的科學(xué)化水平還需要進(jìn)一步提升，以取得更好的制度實(shí)施績(jī)效。仍以公務(wù)員考試錄用制度為例，相較于之前干部吸收錄用主要采用推薦選拔和統(tǒng)一分配的方式，[18]考試錄用制度可以說(shuō)是當(dāng)代中國(guó)政府人力資源管理科學(xué)化、制度化的開(kāi)端。不過(guò)作為一種為黨政機(jī)關(guān)選拔人才的全新的制度形式，公務(wù)員考試錄用制度還存在功能性缺位現(xiàn)象，其制度效果還存在一定的上升空間，應(yīng)從該項(xiàng)制度的政治性、社會(huì)性和管理性等功能定位出發(fā)，提高公務(wù)員考錄的科學(xué)性，彰顯公務(wù)員考錄制度的積極作用。[19]

同時(shí)，公務(wù)員分類管理、職務(wù)職級(jí)并行、考核獎(jiǎng)懲和激勵(lì)保障等各項(xiàng)配套制度在實(shí)踐中還存在需要改進(jìn)的問(wèn)題，亟須根據(jù)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新要求，以及新時(shí)代干部工作的新形勢(shì)等實(shí)際需要，進(jìn)一步深化改革、持續(xù)完善以提升制度績(jī)效。

（二）進(jìn)一步完善管理體制

中華人民共和國(guó)成立后，中央逐步確立了黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的分部分級(jí)干部管理體制，奠定了統(tǒng)分結(jié)合的干部管理體制基礎(chǔ)。[20]公務(wù)員制度作為當(dāng)代中國(guó)干部人事制度的重要組成部分，其發(fā)展歷程也充分體現(xiàn)了我國(guó)干部管理體制統(tǒng)分結(jié)合的總體特點(diǎn)。改革開(kāi)放初期，為探索開(kāi)展干部分類管理，嘗試推行公務(wù)員制度，1982 年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革成立了勞動(dòng)人事部，承擔(dān)起牽頭組織研究論證和試點(diǎn)推進(jìn)公務(wù)員制度的職能；2008 年大部制改革過(guò)程中，中央專門設(shè)立了國(guó)家公務(wù)員局，作為人力資源社會(huì)保障部下屬的副部級(jí)機(jī)構(gòu)，專職負(fù)責(zé)全國(guó)公務(wù)員管理的相關(guān)事務(wù)；2018 年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中，國(guó)家公務(wù)員局并入中共中央組織部，公務(wù)員管理工作由中共中央組織部統(tǒng)一管理。

2019 年6 月施行的公務(wù)員法規(guī)定，公務(wù)員是干部隊(duì)伍的重要組成部分，進(jìn)一步從法律層面明確了將公務(wù)員工作納入干部體制統(tǒng)一管理，為加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)公務(wù)員工作的領(lǐng)導(dǎo)、優(yōu)化完善公務(wù)員管理體制提供了制度保障。當(dāng)然，完善統(tǒng)一規(guī)范高效的公務(wù)員管理體制，還需要在實(shí)踐中進(jìn)一步探索并不斷優(yōu)化發(fā)展。

（三）進(jìn)一步彰顯制度優(yōu)勢(shì)

在中國(guó)特色社會(huì)主義制度的建設(shè)歷程中，當(dāng)代中國(guó)公務(wù)員制度也始終強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持并不斷完善其中國(guó)特色。例如，由中共中央組織部和人事部的部分同志撰寫(xiě)的《建設(shè)有中國(guó)特色的國(guó)家公務(wù)員制度》一書(shū)提出，應(yīng)該從我國(guó)的國(guó)情出發(fā)，認(rèn)真總結(jié)和集成我黨在干部人事制度中的優(yōu)良傳統(tǒng)，保持和發(fā)揚(yáng)我們的優(yōu)勢(shì)，同時(shí)吸收國(guó)外的有益經(jīng)驗(yàn)，博采眾長(zhǎng)，揚(yáng)長(zhǎng)避短，形成有中國(guó)特色的國(guó)家公務(wù)員制度。[21]在研究如何實(shí)行國(guó)家公務(wù)員制度時(shí)，中央干部管理制度改革專題組專門撰寫(xiě)了關(guān)于國(guó)家公務(wù)員的稱謂、范圍和制度特點(diǎn)等內(nèi)容的“說(shuō)明材料”，從中國(guó)國(guó)情出發(fā)闡述了我國(guó)公務(wù)員制度的特點(diǎn)，主要包括不實(shí)行兩官分途，不搞“政治中立”，不實(shí)行職務(wù)常任等。[4]43

2005 年9 月，曾慶紅同志在全國(guó)實(shí)施公務(wù)員法工作會(huì)議上的講話中指出，公務(wù)員法從公務(wù)員隊(duì)伍的領(lǐng)導(dǎo)、范圍界定、分類管理、錄用、激勵(lì)約束等主要方面體現(xiàn)了公務(wù)員制度的中國(guó)特色；公務(wù)員法的通過(guò)，“標(biāo)志著中國(guó)特色公務(wù)員制度已經(jīng)形成”。[10]208經(jīng)過(guò)30 年的發(fā)展，特別是黨的十八大以來(lái)，中央全面加強(qiáng)了對(duì)干部人事工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，通過(guò)優(yōu)化設(shè)置黨和國(guó)家干部人事管理機(jī)構(gòu)和職能，為進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)公務(wù)員工作、建設(shè)中國(guó)特色公務(wù)員制度并彰顯制度優(yōu)勢(shì)提供了保障。當(dāng)然，中國(guó)特色公務(wù)員制度的健全完善和優(yōu)勢(shì)彰顯是一個(gè)長(zhǎng)期的改革和建設(shè)過(guò)程，需要結(jié)合中國(guó)國(guó)情和干部工作實(shí)際進(jìn)行制度創(chuàng)新和實(shí)踐探索。

（四）進(jìn)一步加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)

經(jīng)過(guò)30 余年的發(fā)展，我國(guó)公務(wù)員制度已形成了較為完備的體系，未來(lái)一個(gè)時(shí)期，除了對(duì)制度實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的一些問(wèn)題進(jìn)行相應(yīng)的有針對(duì)性的修改完善之外，更重要的工作是做好公務(wù)員法及各項(xiàng)配套制度的落實(shí)，以制度保障高素質(zhì)專業(yè)化公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)取得更好成效。

2019 年7 月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于貫徹實(shí)施公務(wù)員法建設(shè)高素質(zhì)專業(yè)化公務(wù)員隊(duì)伍的意見(jiàn)》，從突出政治引領(lǐng)、深化分類改革、拓寬來(lái)源渠道、加強(qiáng)培養(yǎng)鍛煉、強(qiáng)化激勵(lì)保障等多個(gè)方面對(duì)加強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)提出了明確要求。各級(jí)各地要認(rèn)真落實(shí)中央政策，有序有力有效地推動(dòng)公務(wù)員法的落實(shí)，全面建設(shè)忠誠(chéng)干凈擔(dān)當(dāng)?shù)母咚刭|(zhì)專業(yè)化公務(wù)員隊(duì)伍。[14]

最新修訂的公務(wù)員法明確規(guī)定，公務(wù)員是干部隊(duì)伍的重要組成部分。加強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)，要認(rèn)真落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于干部隊(duì)伍建設(shè)的系列重要講話精神，將落實(shí)新時(shí)代好干部標(biāo)準(zhǔn)和新時(shí)代黨的組織路線貫穿公務(wù)員工作的始終。要認(rèn)真落實(shí)中央關(guān)于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用、考核工作等相關(guān)制度規(guī)定，著力提升公務(wù)員隊(duì)伍的政治素質(zhì)和能力素質(zhì)，為建設(shè)適應(yīng)新時(shí)代發(fā)展要求的高素質(zhì)專業(yè)化干部隊(duì)伍做出貢獻(xiàn)。

正如習(xí)近平總書(shū)記所指出的，我們回顧歷史，不是為了從成功中尋求慰藉，更不是為了躺在功勞簿上、為回避今天面臨的困難和問(wèn)題尋找借口，而是為了總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)、把握歷史規(guī)律，增強(qiáng)開(kāi)拓前進(jìn)的勇氣和力量。[22]我們回顧當(dāng)代中國(guó)公務(wù)員制度的發(fā)展歷程、總結(jié)其制度特質(zhì)，既可以為落實(shí)中央關(guān)于“完善公務(wù)員制度”“改進(jìn)公務(wù)員工作”的總體要求提供歷史借鑒，也可以為彰顯中國(guó)特色公務(wù)員制度優(yōu)勢(shì)提供前瞻思考，為落實(shí)新時(shí)代好干部標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)高素質(zhì)專業(yè)化公務(wù)員隊(duì)伍提供制度保障，并進(jìn)一步為中國(guó)特色干部人事制度的深化改革和發(fā)展完善提供實(shí)證經(jīng)驗(yàn)，為推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興提供堅(jiān)實(shí)的干部隊(duì)伍保障。