大灣區(qū)背景下港澳加速融入國家發(fā)展大局的制度理路

劉向東，余梓健

（廣東工業(yè)大學(xué) 法學(xué)院，廣東 廣州 510520）

黨的二十大報告指出，推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)，支持香港、澳門更好融入國家發(fā)展大局，為實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興更好發(fā)揮作用［1］。港澳加速融入國家發(fā)展大局，是當(dāng)前和下一個時期實現(xiàn)自身更好發(fā)展、推動“一國兩制”行穩(wěn)致遠(yuǎn)的必由之路?；浉郯拇鬄硡^(qū)建設(shè)是港澳加速融入國家發(fā)展大局的一大契機。2019 年2 月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》指出，粵港澳大灣區(qū)為港澳經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展以及港澳同胞到內(nèi)地發(fā)展提供更多機會，有利于保持港澳長期繁榮穩(wěn)定［2］。伴隨中國特色社會主義進(jìn)入新時代，在高起點上推動港澳借助國家大勢實現(xiàn)更好發(fā)展，必須要有“新招”。同時，經(jīng)歷經(jīng)濟(jì)衰退與疫情沖擊的港澳正亟需重拾行動力，依托其自身優(yōu)勢充分拓空間、解難題，并服務(wù)于粵港澳大灣區(qū)建設(shè)需要。但必須看到的是，在建設(shè)全國統(tǒng)一大市場背景下，“一國兩制三法域”衍生的規(guī)則銜接難題仍待破解，粵港澳協(xié)同發(fā)展面臨利益沖突，港澳居民身份的“境外性”更不利國家長遠(yuǎn)發(fā)展。基于此，有關(guān)部門可從聯(lián)通、貫通、融通三個維度編制內(nèi)地與港澳的規(guī)則銜接清單，構(gòu)筑粵港澳大灣區(qū)府際協(xié)調(diào)機制，并完善國家治理體系來消除國民身份差異，進(jìn)而提升粵港澳大灣區(qū)在國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和對外開放中的支撐引領(lǐng)作用，加速推進(jìn)港澳融入國家發(fā)展大局。

1 港澳融入國家發(fā)展大局的制度理性

長期以來，囿于制度、資源稟賦和歷史文化等因素，港澳存在發(fā)展空間不足、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡、分配問題突出等深層次難題，加之香港“占中”“修例風(fēng)波”引發(fā)的社會后遺癥以及澳門經(jīng)濟(jì)多元化轉(zhuǎn)型不暢，使得港澳未來社會發(fā)展的“下半場”方向變得更為撲朔迷離。對此，港澳充分利用自身優(yōu)勢融入國家發(fā)展大局，成為解決深層次發(fā)展難題的必選項。

1）微觀視角：疫情后經(jīng)濟(jì)社會重建與發(fā)展的迫切需要。

作為高度開放的外向型經(jīng)濟(jì)體，新冠疫情對港澳的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的沖擊是毀滅性的。數(shù)據(jù)顯示，香港2020 年實質(zhì)GDP 下跌6.1%［3］，是有詳細(xì)記錄數(shù)值以來的“最大年度跌幅”。受第五波疫情沖擊，香港大學(xué)預(yù)計香港2022 年全年經(jīng)濟(jì)下跌0.6%，經(jīng)濟(jì)發(fā)展幾乎處于停滯狀態(tài)［4］。澳門的經(jīng)濟(jì)發(fā)展亦處于深度衰退狀態(tài)，數(shù)據(jù)顯示2020 年實質(zhì)GDP 暴跌54.1%，僅微高于2009 年水平［5］。邁向后疫情時代，內(nèi)地、香港與澳門即將實現(xiàn)常態(tài)化通關(guān)，港澳亟需以此為契機恢復(fù)與內(nèi)地經(jīng)濟(jì)深度融合的本來面貌，加快融入粵港澳大灣區(qū)建設(shè)推動港澳經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，重建經(jīng)濟(jì)社會。

2）中觀視角：港澳解決深層次發(fā)展難題的必由之路。

港澳回歸后繼續(xù)保持繁榮穩(wěn)定、取得長足進(jìn)步，印證“一國兩制”制度的旺盛生命力。但港澳也存在深層次的發(fā)展難題，是中央政府高度關(guān)注、特區(qū)政府想方設(shè)法解決的治理困局?！?020 年香港貧窮情況報告》指出，香港貧窮人口上升至165.3萬，即平均每四人中就有一個為貧窮居民，而青年的貧窮率更達(dá)到近年來的峰值15.6%［6］。這與香港、澳門對外一貫給人的發(fā)達(dá)繁榮印象形成鮮明對比，反映出港澳貧富差距問題日益凸顯。港澳人口密度大、土地供應(yīng)遭受政治阻力，短時期內(nèi)難以增加房屋（公屋）供應(yīng)，是香港近年來政治沖突明顯暴露出來的，是港澳“高度自治”下無法避免且無力解決的［7］。香港以服務(wù)業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)為主的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，在取得耀眼發(fā)展成績的同時也制約著香港其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。香港曾嘗試扶持科創(chuàng)產(chǎn)業(yè)，但因產(chǎn)學(xué)研成果轉(zhuǎn)化長期不暢而導(dǎo)致企業(yè)規(guī)模無法形成。澳門與香港類似且更為單一，以博彩業(yè)為主的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)面臨適度多元化轉(zhuǎn)型不暢的尷尬境地。大批澳門青年不得已流向博彩行業(yè)，難以實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)體的可持續(xù)發(fā)展［8］。融入國家發(fā)展大局，可為內(nèi)地解決深層次難題提供新思路。經(jīng)濟(jì)形勢長期向好的內(nèi)地市場，為港澳同胞提供大量的就業(yè)機會，同時一攬子針對港澳同胞的福利清單與津貼補助更提升他們走進(jìn)內(nèi)地的信心，紓緩港澳的人口承載壓力和就業(yè)壓力。同時，大灣區(qū)建設(shè)語境下，人員、商品、資金、信息等要素跨境流動更加便利，港澳可充分發(fā)掘自身經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，激活新興產(chǎn)業(yè)、關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)，更好地探索發(fā)展多元綜合經(jīng)濟(jì)模式。

3）宏觀視角：粵港澳大灣區(qū)推進(jìn)建設(shè)的強烈吁求。

習(xí)近平總書記強調(diào)：“在新時代國家改革開放進(jìn)程中，香港、澳門仍然具有特殊地位和獨特優(yōu)勢，仍然可以發(fā)揮不可替代的作用。”［8］在支持港澳融入國家發(fā)展大局的新時代語境下，大灣區(qū)如何更好地把握“國家所需、港澳所長”原則，是關(guān)系到高質(zhì)量建設(shè)成敗的關(guān)鍵所在?；浉郯拇鬄硡^(qū)加快建設(shè)國際一流灣區(qū)和世界級城市群，必須充分發(fā)揮港澳特區(qū)的“長處”，與珠三角地區(qū)實現(xiàn)優(yōu)勢互補以持續(xù)提供動能。對內(nèi)，伴隨港珠澳大橋、深中通道等重大交通工程的陸續(xù)建成，大灣區(qū)交通網(wǎng)逐漸完善，不斷便利內(nèi)部經(jīng)濟(jì)貿(mào)易往來。對外，香港鞏固全球第四大國際金融中心和最大離岸人民幣中心的地位；澳門搭建我國中葡經(jīng)貿(mào)合作平臺，成為我國與拉丁美洲等葡語系國家間合作交流的重要橋梁。具以觀之，港澳擁有大灣區(qū)內(nèi)較長的海岸線，是“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”“21 世紀(jì)海上絲綢之路”的交叉點。全球排名第五的香港港和珠三角九市相關(guān)港口（如深圳港、黃埔港）共同形成較大的港口和機場群，其貿(mào)易可以充分輻射至“一帶一路”沿線各國，成為國家面向東南亞乃至全世界的重要交通樞紐。此外，港澳還擁有世界一流的大學(xué)和研究機構(gòu)、與國際接軌的專業(yè)人才培養(yǎng)環(huán)境，且對海外知識產(chǎn)權(quán)引進(jìn)具備制度優(yōu)勢。內(nèi)地各城市之間科技創(chuàng)新要素資源存在相互競爭的態(tài)勢，而港澳能憑借其相對優(yōu)勢促進(jìn)大灣區(qū)科技創(chuàng)新深度合作，推動大灣區(qū)科技協(xié)同創(chuàng)新邁向新的高度。

2 港澳融入國家發(fā)展大局面臨的主要困境

1）規(guī)則銜接困難重重。

生產(chǎn)要素高效便捷流動，是推動港澳融入國家發(fā)展大局的關(guān)鍵所在。事實上，規(guī)則銜接與要素流動是“里”和“表”的關(guān)系，基本邏輯是只要規(guī)則銜接順暢，生產(chǎn)要素有序流動將不成問題［9］。然而，內(nèi)地與港澳法律制度差異導(dǎo)致規(guī)則不銜接、不對接，生產(chǎn)要素跨境順暢流動一直未能完全實現(xiàn)，業(yè)已成為港澳融入國家發(fā)展大局面臨的最大挑戰(zhàn)。內(nèi)地與港澳分屬不同法域，內(nèi)地為具有濃厚大陸法色彩的社會主義法系，香港為沿襲英美法系的法律傳統(tǒng)，澳門以當(dāng)?shù)亓?xí)慣的民間規(guī)則為內(nèi)涵，同時沿襲大陸法系的特點［10］。“三法系三法域”格局決定立法權(quán)、執(zhí)法權(quán)和司法權(quán)均相互獨立。在立法權(quán)上，大灣區(qū)內(nèi)中央立法、地方立法與港澳自行立法、經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法并存；在執(zhí)法權(quán)上，粵港澳政府均有行政管理權(quán)，但在公共衛(wèi)生、環(huán)境治理、海關(guān)稅務(wù)、經(jīng)濟(jì)活動等行政領(lǐng)域的管理制度、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)法程序方面存在巨大差異；在司法權(quán)上，廣東省是內(nèi)地普通行政區(qū)，港澳則是特別行政區(qū)，擁有相對獨立的司法權(quán)、終審權(quán)［11］。加之港澳與珠三角九市地區(qū)發(fā)展水平存在差異，更加深了規(guī)則銜接的鴻溝。從大灣區(qū)各城市的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)而言，穗深港澳四市作為粵港澳大灣區(qū)的中心城市，其經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相較其余地市更強，各地市制定的規(guī)則因地制宜、相對獨立，更加重了與港澳規(guī)則的銜接負(fù)擔(dān)。

應(yīng)當(dāng)強調(diào)，規(guī)則本身沒有絕對的優(yōu)劣之分，內(nèi)地與港澳都有一套行之有效的規(guī)范體系，但基于港澳融入國家發(fā)展大局的通盤考慮，應(yīng)通過機制優(yōu)化實現(xiàn)不同規(guī)則“割據(jù)”局面下的資源要素便捷流動。

2）區(qū)際利益分配失衡。

區(qū)際利益是一切區(qū)域合作行為產(chǎn)生和發(fā)展的基礎(chǔ)［12］?；浉郯恼腔凇袄硇越?jīng)濟(jì)人”的考量，不惜舉全域之力高質(zhì)量建設(shè)粵港澳大灣區(qū)，但難以要求城市主體放棄自身利益最大化而追求整體利益最大化。相反，粵港澳之間若缺乏恰當(dāng)?shù)膮^(qū)際利益分配與協(xié)調(diào)機制，極易陷入?yún)^(qū)域合作的“囚徒困境”，難以實現(xiàn)大灣區(qū)發(fā)展的“帕累托最優(yōu)”［13］。

一是港深穗利益協(xié)調(diào)問題突出。受到地理因素、歷史因素、政策因素等影響，港深穗三地之間的經(jīng)濟(jì)溝通交易水平不平衡，區(qū)際利益分配有待進(jìn)一步協(xié)調(diào)。就港口集裝箱吞吐量而言，數(shù)據(jù)顯示，2020年廣州港為2 350.53 萬箱，深圳港為2 655 萬箱，而香港港為1 796.9 萬箱。反觀2011 年的港口集裝箱吞吐量數(shù)據(jù)，深圳港為2 257 萬箱，廣州港為1 425.04萬箱，而香港港為2 438.4 萬箱［14］。不難看出，伴隨深圳港和廣州港的崛起，大灣區(qū)內(nèi)港口之間的競爭越發(fā)激烈，而作為老牌國際航運中心的香港在全球港口集裝箱吞吐量排名一路下滑，加快整合步伐刻不容緩。再以金融業(yè)為例，2022 年9 月發(fā)布的第32 期全球金融中心指數(shù)（GFCI）顯示，香港金融中心城市綜合競爭力排名為全球第4 位，深圳為第9位，廣州為第25 位，且深圳金融業(yè)發(fā)展水平排名高于香港四位［15］。而2012 年9 月發(fā)布的第12 期GFCI顯示，香港金融中心城市綜合競爭力排名為全球第3位，深圳為第32 位，廣州則未顯示在榜單上［16］。從中可以看出，近十年的金融業(yè)發(fā)展實現(xiàn)由香港單中心向港深穗三極演化，成為我國乃至全球罕見的金融中心城市密集度極高的地區(qū)。這也帶來了港深穗金融業(yè)錯位發(fā)展的命題，必須避免資源錯配、重復(fù)建設(shè)。

二是府際發(fā)展規(guī)劃視角狹隘。一方面，現(xiàn)階段粵港澳三地的府際發(fā)展規(guī)劃缺乏國內(nèi)法依據(jù)，現(xiàn)有的指導(dǎo)性文件缺乏按照《立法法》設(shè)置的法律授權(quán)，缺乏憲法依據(jù)［17］。換言之，頂層設(shè)計的缺位導(dǎo)致府際合作協(xié)議缺乏規(guī)范性和強制力，對于有損社會公共利益的府際合作協(xié)議缺乏規(guī)制，也缺乏強有力的機構(gòu)部門介入?yún)f(xié)調(diào)，導(dǎo)致相關(guān)發(fā)展規(guī)劃陷入社會輿論的非議中。另一方面，區(qū)域發(fā)展中地方政府間形成了以經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效為基礎(chǔ)的“政治錦標(biāo)賽”競爭模式，這種競爭模式容易導(dǎo)致地方政府受到利益集團(tuán)的影響，引發(fā)區(qū)域利益分配失衡等問題［18］。實踐中，政府部分規(guī)劃片面從自身利益出發(fā)，未能宏觀地將大灣區(qū)規(guī)劃、國家發(fā)展大局等因素納入考量。例如，珠海橫琴是助力澳門融入國家發(fā)展大局的重點規(guī)劃區(qū)域。據(jù)統(tǒng)計，截至2021 年8 月，橫琴累計注冊企業(yè)超過5.5 萬家［19］；截至2022 年9 月，橫琴累計注冊澳資企業(yè)總數(shù)超5 000 家［20］。然而橫琴內(nèi)注冊了不少“空殼公司”，原因在于橫琴的減稅政策和珠海市對在橫琴進(jìn)行商事登記所提供的便利，“空殼公司”的大量產(chǎn)生，一定程度上擾亂了當(dāng)?shù)氐氖袌鼋?jīng)營秩序。又如，香港北部都會區(qū)是激活香港融入國家發(fā)展大局的重點項目，但香港特區(qū)政府將垃圾填埋場設(shè)置在打鼓嶺，靠近深港邊界，以至于垃圾填埋場產(chǎn)生的氣體影響到相鄰的深圳市羅湖區(qū)，甚至在羅湖區(qū)的某些高層居民住宅可以直接觀望到該填埋場。在香港沙嶺“超級殯葬城”項目得到解決后，打鼓嶺垃圾填埋場則再次引發(fā)深圳民眾的強烈不滿。

3）三地三種身份差異。

港澳回歸后，國家治理實踐中有意識地區(qū)分港澳居民與內(nèi)地居民，強化著港澳的身份差異，并形成了諸多領(lǐng)域上不平等乃至特權(quán)（超國民待遇）、歧視（低國民待遇）等現(xiàn)象。這既不利于港澳居民國家意識的增強，亦不利于內(nèi)地居民與港澳居民的和諧相處，并最終妨害著港澳融入國家發(fā)展大局。

一是港澳的特別行政區(qū)地位被過分強調(diào)，無形強化差異。在《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國涉外民事關(guān)系法律適用法〉若干問題的解釋（一）》中將“涉外”解釋為“中華人民共和國”領(lǐng)域外，實踐中往往將港、澳、臺視作境外，按照國際法有關(guān)規(guī)定開展工作。例如，內(nèi)地居民與港澳居民辦理結(jié)婚登記時，男女雙方應(yīng)共同到內(nèi)地居民常住戶口所在地的婚姻登記機關(guān)辦理登記，而不能到港澳方辦理登記。同時，在針對港澳居民的治理實踐中，也存在明確的區(qū)別對待。例如，中國的機場關(guān)口劃分出內(nèi)地與境外（含港澳臺）兩條通道，對港澳居民參照外國人進(jìn)行管理，產(chǎn)生視作“境外人士”的不適觀感，潛移默化地強化身份差異。加之港澳特區(qū)政府還擁有發(fā)放（永久性）居民身份證、護(hù)照等證件的權(quán)力，更形塑了中國公民身份認(rèn)證制度的“復(fù)合結(jié)構(gòu)”，港澳居民的境外人士身份仍未得到徹底解決。

二是內(nèi)地對涉港澳交流合作的審批程序繁瑣，人為增添融合障礙。例如，就粵港澳三地訪學(xué)交流而言，對比香港與澳門之間、港澳對內(nèi)地的簡便訪學(xué)手續(xù)，內(nèi)地邀請港澳專家學(xué)者開展訪學(xué)交流時，往往需要提交種類多樣、內(nèi)容復(fù)雜的證明材料以應(yīng)對嚴(yán)格的政治特別審查，并須經(jīng)過港澳部門、外事部門乃至統(tǒng)戰(zhàn)部門等多部委的層層報批。手續(xù)繁瑣、流程復(fù)雜、時間成本高昂等，往往是內(nèi)地高校、科研院所開展涉港澳交流合作的最直接感受。基于身份差異衍生的一系列審批程序，恰恰印證了當(dāng)前的國家治理實踐仍未將實現(xiàn)內(nèi)地與港澳實質(zhì)平等納為基本理念。

三是內(nèi)地對港澳單向度開放造成公共服務(wù)差距，強化特權(quán)觀感。港澳回歸以來，內(nèi)地出臺了一攬子針對港澳同胞的福利清單與津貼補助，但過度的政策優(yōu)待使得港澳居民的待遇遠(yuǎn)高于內(nèi)地居民，形塑著公共服務(wù)的“二元模式”，強化身為港澳居民的特殊性，卻弱化同為中國公民的一般性。例如2019年3 月，財政部連同國家稅務(wù)總局發(fā)布《關(guān)于粵港澳大灣區(qū)個人所得稅優(yōu)惠政策的通知》，針對符合條件的港澳來粵工作的居民給予財政補貼，且該項補貼免征個人所得稅［21］。再如，教育部聯(lián)合外交部等部委，出臺了普通高等學(xué)校聯(lián)合招收華僑港澳臺學(xué)生的相關(guān)制度，相關(guān)考試難度與分?jǐn)?shù)線較低，內(nèi)地可錄取的高校涵蓋除國防科技大學(xué)外的所有985高校，無疑為港澳學(xué)生赴內(nèi)地一流高校學(xué)習(xí)開辟出“快車道”。

3 推動港澳融入國家發(fā)展大局的對策建議

1）編制層次分明、體系完整的規(guī)則銜接清單。

內(nèi)地與港澳的規(guī)則體系體量龐大、構(gòu)造要素錯綜復(fù)雜。宜以大灣區(qū)為平臺，通過分門別類地明確哪些規(guī)則可以銜接、應(yīng)當(dāng)銜接以及以何種方式和進(jìn)度推進(jìn)全方面銜接。申言之，可從聯(lián)通、貫通、融通三個維度以及城市管理、營商環(huán)境、通關(guān)規(guī)則、國際投資貿(mào)易規(guī)則、科技創(chuàng)新規(guī)則、金融規(guī)則、社會保障、職（執(zhí)）業(yè)資格認(rèn)證、教育合作、醫(yī)療衛(wèi)生十個面向編制內(nèi)地與港澳規(guī)則銜接清單，包括差異性規(guī)則對照清單和規(guī)則銜接方向清單，清晰而相對全面地呈現(xiàn)構(gòu)造圖景推進(jìn)銜接，為把“規(guī)則之異”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙?guī)則之利”指明方向。

對于“聯(lián)通性規(guī)則”，關(guān)鍵路徑在于趨同，即將三地差異性較小的規(guī)則通過趨同方式實現(xiàn)銜接。趨同的模式有三種，一是內(nèi)地的規(guī)則向港澳靠攏，二是港澳的規(guī)則向內(nèi)地靠攏，三是內(nèi)地和港澳都改造各自的規(guī)則向第三方規(guī)則靠攏［22］。至于選擇何種趨同模式取決于需被趨同的規(guī)則如何更能平衡港澳與內(nèi)地的利益，更有利于港澳融入國家發(fā)展大局，即趨同的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)“就高不就低”。例如，針對內(nèi)地與港澳稅收制度的差異導(dǎo)致稅制不協(xié)調(diào)不公平的問題，可以基于我國減稅降負(fù)、營造良好營商環(huán)境的大背景下充分借鑒港澳簡單高效的稅收制度，主要針對所得財產(chǎn)進(jìn)行征稅［23］。對此，可以粵港澳大灣區(qū)建設(shè)為契機，在大灣區(qū)范圍內(nèi)實現(xiàn)稅制的趨同，以此促進(jìn)港澳企業(yè)來粵投資，促進(jìn)大灣區(qū)市場一體化建設(shè)。

對于“貫通性規(guī)則”，關(guān)鍵路徑在于創(chuàng)新，即在粵港澳各自規(guī)則的基礎(chǔ)上制定可適用于大灣區(qū)的創(chuàng)新性規(guī)則?！柏炌ㄐ砸?guī)則”與“聯(lián)通性規(guī)則”既有相似卻又有不同，雖然二者都強調(diào)規(guī)則的協(xié)同銜接，但其更側(cè)重于取內(nèi)地與港澳的規(guī)則所長和實踐經(jīng)驗來進(jìn)行創(chuàng)新。例如，在粵港澳大灣區(qū)市場一體化建設(shè)中，由于港澳現(xiàn)行制度相比內(nèi)地更強調(diào)個人隱私保護(hù)，對于市場主體身份信息的共享存在較大的限制，致使各地市各部門間的“數(shù)據(jù)孤島”難以破除［24］。我國內(nèi)地社會信用體系自1999 年就開始構(gòu)建，并持續(xù)快速推進(jìn)。港澳信用體系建設(shè)已積累了成熟豐富的經(jīng)驗，構(gòu)建了以市場為主導(dǎo)的信用風(fēng)險管理體系［25］?；诖耍浉郯娜乜梢詣?chuàng)新搭建信用信息共享平臺，培育和推進(jìn)跨境信用服務(wù)市場，同時對平臺上的信息進(jìn)行嚴(yán)格加密，進(jìn)而架構(gòu)大灣區(qū)信用監(jiān)管法律體系，建立有效的信用評價和風(fēng)險防范機制，打通港澳與內(nèi)地信息壁壘，推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)市場一體化建設(shè)。

對于“融通性規(guī)則”，關(guān)鍵路徑在于互認(rèn)，即粵港澳三地?zé)o法在短期內(nèi)趨同的規(guī)則可通過互認(rèn)的方式實現(xiàn)銜接?！叭谕ㄐ砸?guī)則”是“貫通性規(guī)則”與“聯(lián)通性規(guī)則”的補充，是規(guī)則銜接清單中的兜底性規(guī)則。例如，知識產(chǎn)權(quán)的地域性使得其效力僅在該國家或地區(qū)內(nèi)具有約束力，加之粵港澳三法域的限制，更加深了港澳與內(nèi)地知識產(chǎn)權(quán)流通的鴻溝?；趦?nèi)地與港澳現(xiàn)有的法律沖突而言，采用規(guī)則趨同或創(chuàng)新的方式進(jìn)行規(guī)則銜接難度較大，而采取知識產(chǎn)權(quán)互認(rèn)的方式是消除粵港澳三地知識產(chǎn)權(quán)制度沖突的最優(yōu)解。對此，粵港澳三地可基于CEPA 框架下簽訂新的知識產(chǎn)權(quán)協(xié)議，確認(rèn)在粵港澳任一地點獲得知識產(chǎn)權(quán)后，另外兩地對該知識產(chǎn)權(quán)也予以承認(rèn)與保護(hù)。

2）構(gòu)筑府際利益分享與補償機制。

推動港澳加速融入國家發(fā)展大局，須清晰認(rèn)知與深刻把握利益平衡的治理規(guī)律，立足“一國兩制”創(chuàng)設(shè)更加靈活的協(xié)調(diào)機制安排，以降低府際競爭帶來的高昂成本，并分享合作衍生的諸多紅利。據(jù)此，必須構(gòu)筑區(qū)際利益分享與補償機制，以共同愿景處理好區(qū)域競爭與合作的內(nèi)在張力?；浉郯拇鬄硡^(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組作為中央層面的決策組織，承擔(dān)著統(tǒng)籌協(xié)調(diào)大灣區(qū)建設(shè)中政策實施、項目安排、體制機制創(chuàng)新、平臺建設(shè)等方面的重大責(zé)任，肩負(fù)促進(jìn)港澳融入國家發(fā)展大局的政治責(zé)任。因此，構(gòu)筑區(qū)際利益分享與補償機制，促進(jìn)區(qū)際利益分配平衡，粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組責(zé)任重大、不可缺位。

一是建立府際利益補償?shù)闹贫葯C制。首先，作為中央?yún)f(xié)調(diào)機構(gòu)的粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，應(yīng)提出并明確利益補償?shù)陌l(fā)生機制，即內(nèi)地與港澳產(chǎn)生區(qū)際利益沖突時，需對作出讓步?jīng)Q定的具體城市進(jìn)行利益補償。其次，合理建構(gòu)利益補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，可由大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組充分考慮成本及受益狀況，科學(xué)衡量“犧牲”程度，確定利益補償方案。最后，由全國人大常委會立法確立利益補償?shù)目v橫機制，如縱向的城市稅收激勵辦法、橫向的財政轉(zhuǎn)移支付機制等，并對做出突出貢獻(xiàn)的城市給予適當(dāng)考核激勵，讓各個城市尤其是港澳能感受到中央對港澳融入發(fā)展大局的支持和協(xié)調(diào)，從而盡最大可能避免部分城市因區(qū)際利益分配不均而降低建設(shè)大灣區(qū)的動力。

二是引入市場化機制平衡府際利益?；浉郯拇鬄硡^(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組可參照近年水權(quán)、排污權(quán)交易制度，將公共服務(wù)視為具有經(jīng)濟(jì)流通價值的資源，創(chuàng)設(shè)內(nèi)地與港澳的公共服務(wù)供給補償制度。政府要根據(jù)內(nèi)地與港澳的實際情況制定公共服務(wù)供給補償?shù)姆N類與數(shù)量，并通過可市場化流通的服務(wù)憑證等載體進(jìn)行交易，例如內(nèi)地公民“教育劵”、港澳居民“醫(yī)療劵”等異地服務(wù)憑證，再通過府際財政兌付的方式補償公共資源支出。這一市場化公共服務(wù)補償制度的創(chuàng)設(shè)也意味著內(nèi)地與港澳政府的職能由管理者向服務(wù)者轉(zhuǎn)變，即從公共服務(wù)的直接提供者轉(zhuǎn)變成內(nèi)地與港澳公共服務(wù)市場交易的監(jiān)督與服務(wù)者。

三是創(chuàng)設(shè)府際糾紛解決機制。中央需在粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組的基礎(chǔ)上進(jìn)一步探索構(gòu)建國務(wù)院區(qū)際糾紛解決平臺，創(chuàng)設(shè)系統(tǒng)完善的府際糾紛解決機制。具體而言，當(dāng)港澳與大灣區(qū)中的珠三角九市產(chǎn)生府際糾紛后，先由粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組通過區(qū)際利益補償?shù)确绞竭M(jìn)行初步統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，在平衡各地方合理利益訴求的同時激發(fā)各地政府參與合作的積極性，重新達(dá)成府際合作協(xié)議。倘若大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組無法協(xié)調(diào)統(tǒng)一區(qū)際利益矛盾，則由國務(wù)院這一共同上級就區(qū)際利益矛盾進(jìn)行一裁終局的判斷，但作出決定前需征詢香港基本法委員會和澳門基本法委員會的意見。

3）對港澳居民實現(xiàn)無身份差別的國民身份。

站在國家長遠(yuǎn)戰(zhàn)略而言，必須盡快扭轉(zhuǎn)區(qū)別對待港澳居民身份的態(tài)勢，推動港澳同胞最終以中國公民的身份定位融入國家發(fā)展大局。對此，國家涉港澳相關(guān)部門需進(jìn)行全面審視，在法律和制度層面對港澳居民的中國公民身份加以實質(zhì)化、規(guī)范化，強化港澳居民的國家歸屬感和民族認(rèn)同感，進(jìn)一步達(dá)至“人心回歸”，進(jìn)而增強港澳融入國家大局的自覺性。

一是以中國公民為觀念指導(dǎo)革新涉港澳的國家管治制度。國家涉港澳相關(guān)管治部門須以推動內(nèi)地居民與港澳居民完全平等為導(dǎo)向，系統(tǒng)檢視現(xiàn)有關(guān)于港澳的制度規(guī)范，保障法律規(guī)范適用對象的普遍性，并逐步實現(xiàn)國家公共產(chǎn)品的平等分配，以此徹底扭轉(zhuǎn)身份差異長期存在的不利態(tài)勢，共同維護(hù)國家安全和發(fā)展利益。同時，要以加強港澳居民的政治身份認(rèn)同、強化國家觀念和民族意識為制度目標(biāo)，利用好中央“全面管制權(quán)”來化解治理港澳遭遇“高度自治論”的挑戰(zhàn)［26］。值得注意的是，在制度上促進(jìn)內(nèi)地與港澳居民地位的完全平等要避免產(chǎn)生三地公民身份在各方面完全等同的錯誤導(dǎo)向，防止跨越“港人治港”和“澳人治澳”的制度底線。

二是清除港澳居民與內(nèi)地居民不必要的身份區(qū)別。首先，對外要統(tǒng)一中國居民護(hù)照，推動實現(xiàn)港澳居民與內(nèi)地居民統(tǒng)一以中國公民身份進(jìn)行對外交往。全國人大常委會可征詢港澳特區(qū)基本法委員會和特區(qū)政府的意見，將《中華人民共和國護(hù)照法》列入港澳基本法附件三，由全國人大常委會對香港基本法第一百五十四條、澳門基本法第一百三十九條中的“依照法律”作出解釋，由此制定封面統(tǒng)一、頒發(fā)機構(gòu)不同的中國居民護(hù)照。其次，對內(nèi)要在內(nèi)地機場、火車站、行政機關(guān)等場所清除港澳居民的身份指引，關(guān)閉為港澳居民提供的快捷通道，簡化港澳居民與內(nèi)地居民之間往來交流的程序，將港澳居民與內(nèi)地居民統(tǒng)一視為中國公民辦理相關(guān)業(yè)務(wù)。

三是建構(gòu)大灣區(qū)居民身份認(rèn)同制度?；浉郯拇鬄硡^(qū)的提出，賦予了常居于大灣區(qū)內(nèi)所有居民共同的身份概念——大灣區(qū)居民。雖由于歷史嬗變，港澳文化受西方影響較深，但其本質(zhì)仍是嶺南文化的延伸和繁衍，故粵港澳三地具有文化同源性，形塑了大灣區(qū)居民身份認(rèn)同的基底［27］。在港澳居民“中國人”身份認(rèn)同屢遭挑戰(zhàn)的今日，管治港澳的有關(guān)部門不妨另辟蹊徑，先行建構(gòu)能夠容納港澳居民在內(nèi)的大灣區(qū)居民身份認(rèn)同制度。通過出臺相關(guān)配套改革措施，使得粵港澳公共產(chǎn)品的共同供給與分配成為可能，逐步鞏固港澳同胞對大灣區(qū)居民身份的認(rèn)同，進(jìn)而強化港澳同胞的國家認(rèn)同與民族歸屬。