新中國(guó)鄉(xiāng)村教師政策的變革、實(shí)踐困境及優(yōu)化策略

王 慧,劉 睿

(天津師范大學(xué) 教育學(xué)部,天津 300387)

中華人民共和國(guó)成立以后,農(nóng)村義務(wù)教育基礎(chǔ)薄弱,發(fā)展緩慢,成為我國(guó)基礎(chǔ)教育的短板,而鄉(xiāng)村教師又是農(nóng)村義務(wù)教育的短板?！霸炀鸵恢煹赂呱小?shù)量充足、配置均衡、城鄉(xiāng)一體、結(jié)構(gòu)合理、樂(lè)教善教、穩(wěn)定而充滿(mǎn)活力的高素質(zhì)農(nóng)村教師隊(duì)伍”[1],是發(fā)展鄉(xiāng)村義務(wù)教育的關(guān)鍵。黨和政府歷來(lái)重視鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè),特別是改革開(kāi)放以來(lái)制定了大量有關(guān)建設(shè)鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍的政策,取得了較為顯著的成效。結(jié)合對(duì)河南、山東、河北、天津等省市鄉(xiāng)村教師的調(diào)查可以發(fā)現(xiàn),當(dāng)前鄉(xiāng)村教師政策在實(shí)施過(guò)程中遭遇了諸多困境,對(duì)此,本研究提出進(jìn)一步優(yōu)化鄉(xiāng)村教師政策的策略,為進(jìn)一步完善鄉(xiāng)村教師政策建言獻(xiàn)策。

一、新中國(guó)鄉(xiāng)村教師政策的變革

(一)嚴(yán)把鄉(xiāng)村教師入口關(guān)

中華人民共和國(guó)成立之初,我國(guó)就有大量民辦教師,一部分在私立學(xué)校,而更多的在鄉(xiāng)村學(xué)校。1952-1954年,全國(guó)私立中小學(xué)全部由政府接辦,改為公立[2](P164)。1953年,教育部又對(duì)小學(xué)教育進(jìn)行整頓[2](P263),小學(xué)民辦教師的數(shù)量有所減少。1956年1月,最高國(guó)務(wù)會(huì)議提出普及小學(xué)義務(wù)教育;同年9月,中共八大報(bào)告提出“逐步地?cái)U(kuò)大小學(xué)教育,以求12年內(nèi)分區(qū)分期地普及小學(xué)義務(wù)教育?！盵3](P123)為此,各地開(kāi)始廣泛招收民辦教師,民辦教師數(shù)量大幅上升。1958年9月,中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于教育工作的指示》要求在3-5年內(nèi)基本完成普及小學(xué)教育的任務(wù)[2](P860),民辦教師數(shù)量快速增長(zhǎng)。1961年,中央提出“調(diào)整、鞏固、充實(shí)、提高”的方針,1962年5月,教育部黨組發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步調(diào)整教育事業(yè)和精減學(xué)校教職工的報(bào)告》,計(jì)劃減少“公辦小學(xué)和初級(jí)中學(xué)改為民辦公助的教職工11-16萬(wàn)人”[2](P1097)。“文化大革命”期間,大批公辦教師轉(zhuǎn)為民辦,鄉(xiāng)村學(xué)校數(shù)量激增導(dǎo)致民辦教師數(shù)量急劇膨脹,1977年,民辦中小學(xué)教師人數(shù)占中小學(xué)教師總量的56%[4](P190-191,P218),規(guī)模達(dá)到了歷史最高峰。

雖然民辦教師在掃除文盲、普及鄉(xiāng)村教育、緩解鄉(xiāng)村貧困地區(qū)師資短缺方面發(fā)揮了重要作用,但也存在著管理混亂、質(zhì)量低劣等問(wèn)題,需進(jìn)行整頓。1978年1月,國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)教育部《關(guān)于加強(qiáng)中小學(xué)教師隊(duì)伍管理工作的意見(jiàn)》,明確了民辦教師的選拔、任用、辭退和調(diào)換的管理[5](P1590)。1980年12月,中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于普及小學(xué)教育若干問(wèn)題的決定》,規(guī)定“逐步減少民辦教師比例,國(guó)家每年安排一定的專(zhuān)用勞動(dòng)指標(biāo),經(jīng)過(guò)嚴(yán)格考核,將合格的民辦教師分期分批轉(zhuǎn)為公辦教師。民辦教師中的骨干更應(yīng)該早轉(zhuǎn)。另外,師范院校每年都要招收一部分民辦教師?！盵5](P1878)1986年12月,國(guó)家教委等三部門(mén)下發(fā)通知,要求各地一律不得再吸收新的民辦教師[5](P2538)。1992年8月,國(guó)家教委等四部委出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步改善和加強(qiáng)民辦教師工作若干問(wèn)題的意見(jiàn)》,要求通過(guò)“關(guān)、招、轉(zhuǎn)、辭、退”等多種渠道減少民辦教師的數(shù)量,“80年代以來(lái),經(jīng)過(guò)幾次全面整頓,民辦教師總量減少1/3,隊(duì)伍的總體素質(zhì)有了明顯提高。”[6](P3365)

鄉(xiāng)村民辦教師被大量清退,但鄉(xiāng)村學(xué)校師資補(bǔ)充渠道不暢,不得不招收大量的代課教師。1998年8月,教育部印發(fā)《關(guān)于當(dāng)前加強(qiáng)教師隊(duì)伍管理的通知》,規(guī)定“對(duì)中小學(xué)教師隊(duì)伍中臨時(shí)代課人員進(jìn)行一次清理整頓,對(duì)不合格人員要立即予以辭退?！盵7](P164)2001年3月,國(guó)務(wù)院重申“堅(jiān)決辭退代課教師,依法辭退不合格教師?！盵8]經(jīng)過(guò)多年整頓,到21世紀(jì)初,民辦教師問(wèn)題基本解決,代課教師數(shù)量逐步下降。

為了保證教師質(zhì)量,1985年我國(guó)開(kāi)始對(duì)教師任職資格提出明確要求,“只有具備合格學(xué)歷或有考核合格證書(shū)的,才能擔(dān)任教師?！盵5](P2287)1986年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》規(guī)定“國(guó)家建立教師資格考核制度,對(duì)合格教師頒發(fā)資格證書(shū)”[5](P2415)。同年9月,國(guó)家教委印發(fā)《中小學(xué)教師考核合格證書(shū)試行辦法》;1993年《中華人民共和國(guó)教師法》和1995年《中華人民共和國(guó)教育法》都明確規(guī)定國(guó)家實(shí)行教師資格制度。此后,為不斷完善教師資格制度,教育部先后出臺(tái)《教師資格條例》《關(guān)于實(shí)施〈教師資格認(rèn)定的過(guò)渡辦法〉的通知》《〈教師資格條例〉實(shí)施辦法》《教師資格證書(shū)管理規(guī)定》等政策,對(duì)教師資格標(biāo)準(zhǔn)、條件、申請(qǐng)認(rèn)定程序、教師資格考試程序和內(nèi)容等方面作出詳細(xì)規(guī)定。進(jìn)入21世紀(jì),國(guó)家進(jìn)一步完善教師職業(yè)準(zhǔn)入制度,增加了考核內(nèi)容,建立了教師資格定期注冊(cè)制度,提高了鄉(xiāng)村教師入職的門(mén)檻,保證了新增鄉(xiāng)村教師的質(zhì)量。

(二)拓寬鄉(xiāng)村教師補(bǔ)充渠道

中華人民共和國(guó)成立初期,鄉(xiāng)村教師嚴(yán)重短缺,1951年,全國(guó)第一次初等教育和師范教育工作會(huì)議召開(kāi),要求采取“正規(guī)師范教育與大量短期培訓(xùn)相結(jié)合”[9]的方式,“一方面盡一切可能吸收和動(dòng)員城鄉(xiāng)失業(yè)知識(shí)分子和家庭知識(shí)婦女受訓(xùn),另一方面是從現(xiàn)有各級(jí)學(xué)校教師中,選其優(yōu)秀者加以訓(xùn)練,逐級(jí)提升?！盵2](P115)1952-1954年,國(guó)家出臺(tái)的《關(guān)于大量短期培養(yǎng)初等及中等教育師資的決定》《政務(wù)院關(guān)于改進(jìn)和發(fā)展高等師范教育的指示》《中等學(xué)校師資短訓(xùn)教學(xué)計(jì)劃 (草案)》等政策,均要求通過(guò)師范教育和短期培訓(xùn)來(lái)補(bǔ)充鄉(xiāng)村師資。1961年2月,教育部下發(fā)《關(guān)于保證中小學(xué)師資質(zhì)量問(wèn)題的兩項(xiàng)通知》建議“各地經(jīng)黨委批準(zhǔn)及時(shí)從今年秋季不能升學(xué)的高、初中畢業(yè)生中酌量挑選一批較好的加以短期訓(xùn)練,主要補(bǔ)充農(nóng)村中、小學(xué)師資?！盵2](P1030)1965年3月,教育部召開(kāi)了第一次全國(guó)農(nóng)村半農(nóng)半讀教育會(huì)議,要求在有條件的地區(qū)通過(guò)舉辦半農(nóng)半讀的師范院校,并采取業(yè)余進(jìn)修、函授、開(kāi)辦短訓(xùn)班等形式,培養(yǎng)半農(nóng)半教的新教師[2](P1358)。國(guó)家利用有限的教育資源,力所能及為鄉(xiāng)村學(xué)校補(bǔ)充師資。

“文化大革命”時(shí)期,民辦教師、下鄉(xiāng)知青和工農(nóng)兵成為鄉(xiāng)村學(xué)校師資的主要來(lái)源。改革開(kāi)放后,鄉(xiāng)村教師補(bǔ)充機(jī)制逐步走上正軌。1978年10月,教育部印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和發(fā)展師范教育的意見(jiàn)》,要求統(tǒng)籌規(guī)劃,建立師范教育網(wǎng),增強(qiáng)師資培養(yǎng)的針對(duì)性和層次性[5](P1649)。1980年6月,教育部召開(kāi)第四次全國(guó)師范教育會(huì)議,指出通過(guò)加強(qiáng)師范教育發(fā)展,大力培養(yǎng)合格師資[10]。1986年3月,當(dāng)時(shí)國(guó)家教委印發(fā)《〈關(guān)于加強(qiáng)和發(fā)展師范教育的意見(jiàn)〉的通知》,提出了適合農(nóng)村初級(jí)中學(xué)的專(zhuān)業(yè)培養(yǎng)方案[5](P2404)。1987年7月,國(guó)家教委印發(fā)《中等師范學(xué)校面向農(nóng)村培養(yǎng)合格小學(xué)師資座談會(huì)紀(jì)要》,指出“中等師范學(xué)校大部分是為農(nóng)村小學(xué)培養(yǎng)師資的”,強(qiáng)調(diào)“把中師畢業(yè)生分配到小學(xué)任教,中學(xué)和其他部門(mén)都不應(yīng)截留”[5](P2640)。1994年1月,國(guó)家教委印發(fā)《全國(guó)師范專(zhuān)科學(xué)校面向農(nóng)村,深化改革座談會(huì)紀(jì)要》,指出“師范專(zhuān)科學(xué)校必須把為基礎(chǔ)教育,特別是為農(nóng)村基礎(chǔ)教育培養(yǎng)合格師資作為學(xué)校的根本任務(wù)?！盵6](P3600)通過(guò)師范院校補(bǔ)充師資,渠道單一,數(shù)量不足,難以滿(mǎn)足鄉(xiāng)村義務(wù)教育發(fā)展的需要。

進(jìn)入21世紀(jì)以后,為了推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展,黨和政府密集出臺(tái)了支持鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)的政策,開(kāi)辟了多種鄉(xiāng)村教師補(bǔ)充渠道。

第一,實(shí)施高校畢業(yè)生“三支一扶”計(jì)劃。2005年,中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于引導(dǎo)和鼓勵(lì)高校畢業(yè)生面向基層就業(yè)的意見(jiàn)》;2006年,中組部等八部門(mén)聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于組織開(kāi)展高校畢業(yè)生到農(nóng)村基層從事支教、支農(nóng)、支醫(yī)和扶貧工作的通知》,要求“從2006年開(kāi)始連續(xù)5年,每年招募2萬(wàn)名高校畢業(yè)生,主要安排到鄉(xiāng)鎮(zhèn)從事支教、支農(nóng)、支醫(yī)和扶貧工作”[11](P978),為鄉(xiāng)村中小學(xué)補(bǔ)充了一定數(shù)量的教師。

第二,實(shí)施“城鎮(zhèn)教師支援農(nóng)村教育工作計(jì)劃”。2006年2月,教育部印發(fā)《關(guān)于大力推進(jìn)城鎮(zhèn)教師支援農(nóng)村教育工作的意見(jiàn)》,啟動(dòng)了“城鎮(zhèn)教師支援農(nóng)村教育工作計(jì)劃”。2012年9月,教育部等五部門(mén)聯(lián)合發(fā)文要求“各地要建立縣(區(qū))域內(nèi)教師校長(zhǎng)輪崗交流機(jī)制,建立縣(區(qū))域內(nèi)城鎮(zhèn)中小學(xué)教師到鄉(xiāng)村學(xué)校任教服務(wù)期制度”[12]。2015年6月,國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃(2015-2020年)》,通過(guò)“縣管校聘”管理體制改革的方式,為城市教師到鄉(xiāng)村學(xué)校任教提供制度保障。2018年1月,中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革的意見(jiàn)》,重申“推動(dòng)城鎮(zhèn)優(yōu)秀教師、校長(zhǎng)向鄉(xiāng)村學(xué)校、薄弱學(xué)校流動(dòng)?！盵13]

第三,實(shí)施“農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校教師特設(shè)崗位計(jì)劃”(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“特崗計(jì)劃”)。2006年,教育部等四部門(mén)聯(lián)合啟動(dòng)“特崗計(jì)劃”,公開(kāi)招募高校畢業(yè)生到西部“兩基”攻堅(jiān)縣縣以下農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校任教,且計(jì)劃實(shí)施范圍不斷擴(kuò)大,2015年“特崗計(jì)劃”實(shí)施范圍擴(kuò)大到連片特困地區(qū)以外的省級(jí)扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣。截至2022年,“特崗計(jì)劃”實(shí)施16年,覆蓋中西部1 000多個(gè)縣、3 萬(wàn)多所鄉(xiāng)村學(xué)校,為中西部地區(qū)鄉(xiāng)村學(xué)校補(bǔ)充103萬(wàn)名教師[14],為鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍注入了新鮮血液。此外,特崗教師留任率逐年提升,“截至2020年9月,特崗教師三年服務(wù)期滿(mǎn)以后留任率達(dá)到85%以上”[15],成為鄉(xiāng)村教師的中堅(jiān)力量。

第四,實(shí)施“農(nóng)村學(xué)校教育碩士師資培養(yǎng)計(jì)劃”(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“碩師計(jì)劃”)。2004年教育部實(shí)施“碩師計(jì)劃”,于2006年、2010年先后兩次擴(kuò)大規(guī)模,并與“特崗計(jì)劃”結(jié)合實(shí)施。2012年9月,教育部等五部門(mén)發(fā)文要求繼續(xù)擴(kuò)大實(shí)施“碩師計(jì)劃”[12]。2012-2022年,“碩師計(jì)劃”為鄉(xiāng)村學(xué)校培養(yǎng)約1.8萬(wàn)名高質(zhì)量教師[16]。

第五,實(shí)施“免費(fèi)師范生計(jì)劃”。2007年5月,國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《教育部直屬師范大學(xué)師范生免費(fèi)教育實(shí)施辦法(試行)》,規(guī)定從2007年秋季入學(xué)的新生起,在北京師范大學(xué)等六所部屬師范大學(xué)實(shí)行師范生免費(fèi)教育,免費(fèi)師范畢業(yè)生到城鎮(zhèn)學(xué)校工作,需先到農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校任教服務(wù)2年[11](P1364)。此后,又增加了免費(fèi)師范生自主招生人數(shù),將履約任教服務(wù)期延長(zhǎng)到6年。2018年7月,教育部又對(duì)該政策進(jìn)行調(diào)整,從“免費(fèi)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮M(fèi)”,有利于吸引大批優(yōu)秀青年到鄉(xiāng)村中小學(xué)任教。

第六,實(shí)施“銀鈴講學(xué)計(jì)劃”。2018年1月,中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全面深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革的意見(jiàn)》,鼓勵(lì)退休優(yōu)秀教師到鄉(xiāng)村和基層學(xué)校支教講學(xué)[13]。同年7月,教育部、財(cái)政部制定了《銀齡講學(xué)計(jì)劃實(shí)施方案》,面向社會(huì)公開(kāi)招募一批優(yōu)秀退休校長(zhǎng)、教研員、特級(jí)教師、高級(jí)教師等到鄉(xiāng)村義務(wù)教育學(xué)校講學(xué)[17],這一舉措不僅為鄉(xiāng)村基層學(xué)校輸送了優(yōu)秀師資,也對(duì)提高鄉(xiāng)村學(xué)校師資質(zhì)量起到促進(jìn)作用。

通過(guò)拓寬補(bǔ)充渠道,鄉(xiāng)村學(xué)校專(zhuān)任教師數(shù)量得到顯著增加。2020年,鄉(xiāng)村小學(xué)生師比下降到13.71∶1,鄉(xiāng)村初中生師比下降到11.47∶1,均低于城區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)①。總體來(lái)說(shuō),除偏遠(yuǎn)、貧困地區(qū)外,鄉(xiāng)村教師的數(shù)量基本得到滿(mǎn)足,補(bǔ)充渠道日益多元化,“下得去”的局面逐步形成。

(三)提升鄉(xiāng)村教師質(zhì)量和專(zhuān)業(yè)化水平

鄉(xiāng)村教師質(zhì)量是決定鄉(xiāng)村義務(wù)教育發(fā)展的關(guān)鍵因素。中華人民共和國(guó)成立初期,提高鄉(xiāng)村教師質(zhì)量主要通過(guò)在職進(jìn)修和教研活動(dòng)兩個(gè)渠道。1951年11月,教育部發(fā)布《關(guān)于第一次全國(guó)師范教育會(huì)議的報(bào)告》,提出“對(duì)現(xiàn)任教師要加強(qiáng)在職學(xué)習(xí),提高質(zhì)量?！盵2](P128)1952年8月,教育部召開(kāi)中小學(xué)教育行政會(huì)議,著重討論和研究了中小學(xué)教師的業(yè)余進(jìn)修問(wèn)題。1954年6月,教育部發(fā)布《關(guān)于舉辦小學(xué)教師輪訓(xùn)班的指示》,明確要求“不足初級(jí)師范畢業(yè)程度的小學(xué)教師,給以一定期限的訓(xùn)練,使在主要學(xué)科方面能夠達(dá)到初級(jí)師范畢業(yè)的水平?！盵2](P345)1955年7月,教育部作出《關(guān)于加強(qiáng)小學(xué)在職教師業(yè)余文化補(bǔ)習(xí)的指示》,要求采用業(yè)余進(jìn)修學(xué)校、函授師范學(xué)?；驑I(yè)余文化自學(xué)小組等形式,鼓勵(lì)小學(xué)在職教師利用業(yè)余時(shí)間補(bǔ)習(xí)文化,使小學(xué)教師學(xué)歷水平得到相應(yīng)的提高[2](P486)。同年11月,教育部又作出《關(guān)于加強(qiáng)中等學(xué)校在職教師業(yè)余進(jìn)修的指示》,規(guī)定“教師業(yè)余進(jìn)修可采取教師進(jìn)修學(xué)院和函授兩種形式。教師業(yè)余進(jìn)修時(shí)間,每周以10-12小時(shí)為原則?！盵2](P537)鄉(xiāng)村教師在職進(jìn)修制度初步建立,對(duì)提高鄉(xiāng)村教師的教育教學(xué)能力起到了重要作用。

1952年3月,教育部發(fā)文要求中學(xué)設(shè)各科教學(xué)研究組,小學(xué)以研究改進(jìn)教學(xué)內(nèi)容和教導(dǎo)方法為主,組織開(kāi)展教導(dǎo)研究會(huì)議,通過(guò)分享和交流教學(xué)經(jīng)驗(yàn),提高教師教育教學(xué)水平[2](P140,P144)。1957年1月,教育部制定《中學(xué)教學(xué)研究組工作條例(草案)》,明確“教學(xué)研究組是教學(xué)研究組織,任務(wù)是組織教師進(jìn)行教學(xué)研究工作,總結(jié)、交流教學(xué)經(jīng)驗(yàn),提高教師思想、業(yè)務(wù)水平,以提高教育質(zhì)量?！盵2](P720)鄉(xiāng)村學(xué)校定期組織教研活動(dòng),有助于提高教師的業(yè)務(wù)水平。

“文化大革命”結(jié)束后,教師培訓(xùn)和教研工作逐漸恢復(fù)。1977年12月,教育部發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)中小學(xué)在職教師培訓(xùn)工作的意見(jiàn)》,要求“盡快建立和健全省、地、縣、社和學(xué)校的師資培訓(xùn)網(wǎng)……學(xué)校要充分發(fā)揮教研組的作用和老教師的作用?！盵5](P1588)1980-1986年,《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中小學(xué)在職教師培訓(xùn)工作的意見(jiàn)》《教育部關(guān)于加強(qiáng)小學(xué)在職教師進(jìn)修工作的意見(jiàn)》《國(guó)家教委關(guān)于加強(qiáng)在職中小學(xué)教師培訓(xùn)工作的意見(jiàn)》等多項(xiàng)文件,不斷制定和調(diào)整中小學(xué)在職教師培訓(xùn)規(guī)劃,并要求充分發(fā)揮教學(xué)研究室的作用,使鄉(xiāng)村教師的學(xué)歷水平和業(yè)務(wù)能力得到進(jìn)一步提高。1998年《面向21世紀(jì)教育振興行動(dòng)計(jì)劃》提出,“3年內(nèi),以不同方式對(duì)現(xiàn)有中小學(xué)校長(zhǎng)和專(zhuān)任教師進(jìn)行全員培訓(xùn)和繼續(xù)教育?！盵7](P218)1999年10月,教育部印發(fā)《關(guān)于在民族貧困地區(qū)開(kāi)展“中小學(xué)教師綜合素質(zhì)培訓(xùn)”工作的通知》,要求在民族貧困地區(qū)建立若干實(shí)驗(yàn)區(qū),確立1 000所實(shí)驗(yàn)校,通過(guò)三年的分層次培訓(xùn),培養(yǎng)一批學(xué)科帶頭人和骨干教師[7](P409)。雖然培訓(xùn)和教研對(duì)于提高教師隊(duì)伍質(zhì)量起到了一定作用,但針對(duì)性不強(qiáng),鄉(xiāng)村教師較難獲得培訓(xùn)機(jī)會(huì),使得水平整體偏低。

進(jìn)入21世紀(jì),為提高民族、貧困地區(qū)中小學(xué)教師綜合素質(zhì),配合西部地區(qū)“兩基攻堅(jiān)”,從2000年開(kāi)始,教育部先后啟動(dòng)了兩輪(每輪為期4年)“中小學(xué)教師綜合素質(zhì)培訓(xùn)項(xiàng)目暨新課程師資培訓(xùn)”。2004年,教育部又啟動(dòng)了“碩師計(jì)劃”。此后,黨和政府相繼頒布了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的若干意見(jiàn)》《關(guān)于大力推進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育教師隊(duì)伍建設(shè)的意見(jiàn)》《教師教育振興行動(dòng)計(jì)劃(2018-2022年)》等一系列重要文件,具體措施如下:

其一,實(shí)施“遠(yuǎn)程培訓(xùn)計(jì)劃”。2006年,教育部啟動(dòng)“萬(wàn)名農(nóng)村中小學(xué)教師國(guó)家級(jí)遠(yuǎn)程培訓(xùn)計(jì)劃”“西部農(nóng)村中小學(xué)教師國(guó)家級(jí)遠(yuǎn)程培訓(xùn)計(jì)劃”。2007年、2008年,教育部連續(xù)兩年實(shí)施“暑期中西部農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校教師國(guó)家級(jí)遠(yuǎn)程培訓(xùn)”。

其二,實(shí)施“中小學(xué)教師國(guó)家級(jí)培訓(xùn)計(jì)劃”。2010年6月,教育部、財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于實(shí)施“中小學(xué)教師國(guó)家級(jí)培訓(xùn)計(jì)劃”的通知》,決定從2010年起實(shí)施“中小學(xué)教師國(guó)家級(jí)培訓(xùn)計(jì)劃”(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“國(guó)培計(jì)劃”),包括“中西部農(nóng)村骨干教師培訓(xùn)項(xiàng)目”和“中小學(xué)教師示范性培訓(xùn)項(xiàng)目”[18]。截至2022年,“國(guó)培計(jì)劃 ”實(shí)施12年來(lái),中央財(cái)政安排專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)達(dá)到200億,培訓(xùn)校長(zhǎng)、教師1 800多萬(wàn)人次[19],有力地促進(jìn)了鄉(xiāng)村教師的專(zhuān)業(yè)發(fā)展。

其三,實(shí)施“信息應(yīng)用能力提升工程”。教育部充分利用遠(yuǎn)程教育的方式,加大對(duì)鄉(xiāng)村教師的培訓(xùn)力度。2003年9月,教育部《2003-2007教育振興計(jì)劃》拉開(kāi)了實(shí)施“全國(guó)教育教師網(wǎng)絡(luò)聯(lián)盟計(jì)劃”的序幕。2004年9月,教育部又啟動(dòng)了以新理念、新課程、新技術(shù)和師德教育為重點(diǎn)的新一輪中小學(xué)教師全員培訓(xùn),重點(diǎn)培訓(xùn)鄉(xiāng)村中小學(xué)教師[20]。2013年11月,教育部印發(fā)《關(guān)于實(shí)施全國(guó)中小學(xué)教師信息技術(shù)應(yīng)用能力提升工程的意見(jiàn)》,同年12月,教育部等三部門(mén)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于全面改善貧困地區(qū)義務(wù)教育薄弱學(xué)?；巨k學(xué)條件的意見(jiàn)》,要求加強(qiáng)教師信息技術(shù)應(yīng)用能力培訓(xùn),推進(jìn)信息技術(shù)在教育教學(xué)中的深入應(yīng)用[21]。這對(duì)提高鄉(xiāng)村教師運(yùn)用信息技術(shù)的能力、促進(jìn)課堂教學(xué)的改進(jìn)發(fā)揮了重要作用。

經(jīng)過(guò)大力培訓(xùn),鄉(xiāng)村教師專(zhuān)業(yè)素質(zhì)不斷提高,學(xué)歷合格率持續(xù)提升,“2017年,農(nóng)村小學(xué)專(zhuān)科及以上學(xué)歷教師比例為93.8%,城鄉(xiāng)差距為4.6個(gè)百分點(diǎn),比上年縮小1.6個(gè)百分點(diǎn)。農(nóng)村初中本科及以上學(xué)歷教師比例為81.1%,城鄉(xiāng)差距為10.3個(gè)百分點(diǎn),比上年縮小1.3個(gè)百分點(diǎn)?！盵22](P3)具備高級(jí)職稱(chēng)的鄉(xiāng)村中小學(xué)專(zhuān)任教師所占比例也在不斷增加。2016年,鄉(xiāng)村小學(xué)高級(jí)及以上教師的比例達(dá)到49.24%,鄉(xiāng)村初中中學(xué)一級(jí)及以上職務(wù)教師的比例達(dá)到55.10%②。

(四)提高鄉(xiāng)村教師工資和福利待遇

長(zhǎng)期以來(lái),鄉(xiāng)村地區(qū)環(huán)境艱苦、資源匱乏、教師待遇低,使得鄉(xiāng)村教師職業(yè)吸引力低,缺乏工作積極性。為穩(wěn)定鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍,黨和政府從以下幾方面來(lái)提高鄉(xiāng)村教師工資和福利待遇。

首先,提高鄉(xiāng)村教師工資水平。1951年,第一次全國(guó)初等教育與師范教育會(huì)議規(guī)定“現(xiàn)時(shí)鄉(xiāng)村小學(xué)教師每月工資最低標(biāo)準(zhǔn),應(yīng)以相當(dāng)于大灶供給制,不低于180斤至200斤糧食為原則?！盵2](P110)1956年7月,《國(guó)務(wù)院關(guān)于工資改革的決定》明確規(guī)定“對(duì)于現(xiàn)行工資待遇比較低的小學(xué)教職員,應(yīng)該有較多的提高”[23]。1961年12月,商業(yè)部與教育部聯(lián)合發(fā)文要求“農(nóng)村小學(xué)教師的副食品和生活日用品的供應(yīng),應(yīng)和當(dāng)?shù)孛摦a(chǎn)干部同等待遇?！盵2](P1073)1980年12月,《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于普及小學(xué)教育若干問(wèn)題的決定》規(guī)定要適當(dāng)提高中小學(xué)教師的工資待遇[5](P1878)。1987年,國(guó)務(wù)院要求全國(guó)中小學(xué)教師的工資標(biāo)準(zhǔn)提高10%[24](P318)。1993年2月,中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》,規(guī)定“提高教師工資待遇, 逐步使教師的工資水平與全民所有制企業(yè)同類(lèi)人員大體持平?！盵6](P3472)同年,《中華人民共和國(guó)教師法》明確規(guī)定,“教師的平均工資水平應(yīng)當(dāng)不低于或者高于國(guó)家公務(wù)員的平均工資水平, 并逐步提高。建立正常晉級(jí)增薪制度, 具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定?！盵6](P3571)2005年5月,教育部提出,“要采取有力措施,實(shí)現(xiàn)同一區(qū)域同類(lèi)教師工資待遇基本相同……努力改善在農(nóng)村地區(qū)工作的教師待遇?！盵11](P743)另外,《關(guān)于進(jìn)一步做好義務(wù)教育學(xué)校教師工資待遇保障工作的通知》《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于全面加強(qiáng)鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校和鄉(xiāng)鎮(zhèn)寄宿制學(xué)校建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》等文件都要求確保中小學(xué)教師平均工資收入水平不低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員平均工資收入水平。

其次,建立鄉(xiāng)村教師工資保障機(jī)制。20世紀(jì)80年代中后期,國(guó)家義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入不足,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政不堪重負(fù),義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)缺口數(shù)額巨大,鄉(xiāng)村教師工資不能按時(shí)足額發(fā)放。1990年4月,國(guó)家教委辦公廳印發(fā)《關(guān)于認(rèn)真解決民辦教師工資拖欠問(wèn)題的通知》,要求務(wù)必將所欠的教師工資還清,“根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況,制訂出民辦教師工資鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌部分的籌措辦法……切實(shí)保證今后民辦教師工資能夠如期如數(shù)撥發(fā)。”[5](P2964)1992年8月,國(guó)家教委等四部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步改善和加強(qiáng)民辦教師工作若干問(wèn)題的意見(jiàn)》,要求“進(jìn)一步完善教育事業(yè)費(fèi)附加征收辦法和民辦教師的工資管理體制,保證民辦教師工資來(lái)源穩(wěn)定可靠,按時(shí)足額兌現(xiàn)?！盵6](P3366)此后,國(guó)務(wù)院三令五申,要求將積欠工資如數(shù)發(fā)到教師手中,并保證不再發(fā)生新的拖欠[6](P3574)。2001年5月發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》要求,“將農(nóng)村中小學(xué)教師工資的管理上收到縣,并按規(guī)定設(shè)立‘工資資金專(zhuān)戶(hù)’,由財(cái)政部門(mén)根據(jù)核定的編制和中央統(tǒng)一規(guī)定的工資項(xiàng)目及標(biāo)準(zhǔn),通過(guò)銀行直接撥入教師在銀行開(kāi)設(shè)的個(gè)人賬戶(hù)中”[7](P888),建立了鄉(xiāng)村中小學(xué)教職工工資保障機(jī)制。2005年《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的通知》提出,“中央繼續(xù)按照現(xiàn)行體制,對(duì)中西部及東部部分地區(qū)農(nóng)村中小學(xué)教師工資經(jīng)費(fèi)給予支持……確保農(nóng)村中小學(xué)教師工資按照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)按時(shí)足額發(fā)放”[25],鞏固和完善農(nóng)村中小學(xué)教師工資保障機(jī)制。2006年4月《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》明確規(guī)定“各級(jí)人民政府保障教師工資福利和社會(huì)保險(xiǎn)待遇,改善教師工作和生活條件,完善農(nóng)村教師工資經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制?！盵11](P1124)通過(guò)建立和完善鄉(xiāng)村教師工資保障機(jī)制,基本解決了鄉(xiāng)村教師工資拖欠問(wèn)題。

再次,建立和完善鄉(xiāng)村教師的津補(bǔ)貼制度。為穩(wěn)定鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍,減少教師的流失。1963年3月,《中共中央關(guān)于討論試行全日制中小學(xué)工作條例草案和對(duì)當(dāng)前中小學(xué)教育工作幾個(gè)問(wèn)題的指示》規(guī)定,“對(duì)長(zhǎng)期從事教育工作的教師,應(yīng)該實(shí)行教齡津貼制度?！盵2](P1151)1974年,國(guó)務(wù)院科教組等三部門(mén)聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于中小學(xué)財(cái)務(wù)管理若干問(wèn)題的意見(jiàn)》,明確規(guī)定全國(guó)民辦教師的補(bǔ)助費(fèi)暫按每人每年小學(xué)170元,中學(xué)210元[2](P1518)。1980年12月,《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于普及小學(xué)教育若干問(wèn)題的決定》要求中小學(xué)要開(kāi)始實(shí)行教齡津貼制度,并給予中小學(xué)教師一些臨時(shí)補(bǔ)貼[5](P1878)。次年11月,教育部《關(guān)于調(diào)整中小學(xué)教職工工資的辦法》明確要求增加中小學(xué)民辦教師補(bǔ)助費(fèi),平均每人每年增加50元[3](P107)。1985年5月,《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和改革農(nóng)村學(xué)校教育若干問(wèn)題的通知》指出,“先從小學(xué)教師開(kāi)始,實(shí)行教齡津貼制度。為鼓勵(lì)教師到農(nóng)村……要適當(dāng)增加生活補(bǔ)貼?！盵5](P2088)同年8月,《關(guān)于教師教齡津貼的若干規(guī)定》要求對(duì)小學(xué)、普通中學(xué)等學(xué)校的公辦教師實(shí)行教齡津貼,教齡滿(mǎn)5年,均可領(lǐng)取[5](P2311)。到2006年,人事部、財(cái)政部出臺(tái)《關(guān)于印發(fā)〈完善艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)津貼制度實(shí)施方案〉的通知》,依據(jù)艱苦、邊遠(yuǎn)程度,將地區(qū)津貼標(biāo)準(zhǔn)由四類(lèi)調(diào)整為六類(lèi),即最低的一類(lèi)區(qū)月人均70元,最高的六類(lèi)區(qū)月人均1 000元,鄉(xiāng)村教師收入因此而有了不同程度的增加,“2016年,鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師、鄉(xiāng)村教師的月收入分別達(dá)到3 965.23元和3 550.38元。”[26](P4)2013年,教育部、財(cái)政部重新制定了對(duì)在連片特困地區(qū)工作的鄉(xiāng)村教師給予生活補(bǔ)助的政策,重點(diǎn)向村小、教學(xué)點(diǎn)和條件艱苦地區(qū)的教師傾斜,人均月補(bǔ)助額為258元。2016年,鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助政策實(shí)施范圍擴(kuò)大,最低補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為每人每月400元[27]。此后,《國(guó)務(wù)院關(guān)于國(guó)家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃的通知》《關(guān)于進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化結(jié)構(gòu)提高教育經(jīng)費(fèi)使用效益的意見(jiàn)》等文件,均要求落實(shí)集中連片特困地區(qū)鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助政策,充分體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村教育和鄉(xiāng)村教師的高度重視,到2017年,實(shí)現(xiàn)了集中連片特困地區(qū)縣的全覆蓋。

最后,加強(qiáng)鄉(xiāng)村教師社會(huì)保障。在鄉(xiāng)村教師的工資基本得到保障后,黨和國(guó)家日益重視加強(qiáng)鄉(xiāng)村教師的社會(huì)保障。2015年6月出臺(tái)的《鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃(2015-2020年)》提出“依法為教師繳納住房公積金和各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)……做好鄉(xiāng)村教師重大疾病救助工作。加快實(shí)施邊遠(yuǎn)艱苦地區(qū)鄉(xiāng)村學(xué)校教師周轉(zhuǎn)宿舍建設(shè)”[28],“有條件的地方對(duì)在鄉(xiāng)村有教學(xué)任務(wù)的教師給予交通補(bǔ)助”[29]。到2022年,中央投資超過(guò)260億元,支持邊遠(yuǎn)艱苦地區(qū)建設(shè)了約60萬(wàn)套農(nóng)村學(xué)校教師周轉(zhuǎn)宿舍,累計(jì)入住教師超過(guò)83萬(wàn)人[30]。

(五)完善鄉(xiāng)村教師管理體制機(jī)制

為合理配置鄉(xiāng)村教師資源,穩(wěn)定鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍,國(guó)家從以下幾方面改革鄉(xiāng)村教師管理體制機(jī)制:

第一,實(shí)行“縣管校聘”。為促進(jìn)縣域義務(wù)教育教師流動(dòng),打破校長(zhǎng)、教師交流輪崗的管理障礙,2014年教育部等三部門(mén)決定全面推進(jìn)“縣管校聘”,以實(shí)現(xiàn)教師在縣域和校際的均衡配置。教育部于2015年和2017年分兩批確立了49個(gè)“縣管校聘”示范區(qū)[31]。此后,《關(guān)于全面深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革的意見(jiàn)》等一系列文件均提出全面推進(jìn)義務(wù)教育階段“縣管校聘”,切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)村學(xué)校、薄弱學(xué)校校長(zhǎng)和教師補(bǔ)充配備,促進(jìn)縣域內(nèi)義務(wù)教育均衡發(fā)展,確保教師交流制度化和常態(tài)化。

第二,不斷改進(jìn)鄉(xiāng)村教師編制標(biāo)準(zhǔn)。1962年5月,《教育部黨組關(guān)于進(jìn)一步調(diào)整教育事業(yè)和精減學(xué)校教職工的報(bào)告》規(guī)定教師編制標(biāo)準(zhǔn)為“初中1∶2.25,重點(diǎn)初中1∶2.5;小學(xué)1∶1.22,重點(diǎn)小學(xué)1∶1.5”[2](P1099),各地可根據(jù)城市和農(nóng)村的情況,制定相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)。1984年12月,教育部發(fā)布《關(guān)于中等師范學(xué)校和全日制中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)的意見(jiàn)》將教師編制標(biāo)準(zhǔn)更改為“農(nóng)村初中1∶2.5,農(nóng)村小學(xué)1∶1.3,城鎮(zhèn)初中1∶2.5,城鎮(zhèn)小學(xué)1∶1.7”[5](P2248),城鄉(xiāng)教師編制標(biāo)準(zhǔn)不同,但相對(duì)均衡。2001年10月,中央編辦等三部門(mén)發(fā)布《關(guān)于制定中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)的意見(jiàn)》,重新規(guī)定編制標(biāo)準(zhǔn)為“農(nóng)村初中1∶18,農(nóng)村小學(xué)1∶23;縣鎮(zhèn)初中1∶16,縣鎮(zhèn)小學(xué)1∶21;城市初中1∶13.5,城市小學(xué)1∶19”[7](P1012),城鄉(xiāng)教師編制標(biāo)準(zhǔn)分化十分嚴(yán)重。為吸引優(yōu)秀青年投身鄉(xiāng)村教育、均衡配置城鄉(xiāng)教師資源,2005年國(guó)務(wù)院開(kāi)始提出“核定教師編制時(shí)要向農(nóng)村學(xué)校傾斜”[11](P743);2007年全國(guó)人大常委會(huì)首次提出“調(diào)整和統(tǒng)一城鄉(xiāng)中小學(xué)教師編制標(biāo)準(zhǔn)”[11](P1553);2010年中共中央、國(guó)務(wù)院明確要求中小學(xué)編制標(biāo)準(zhǔn)要向農(nóng)村邊遠(yuǎn)地區(qū)傾斜[32];2014年中央編辦、教育部、財(cái)政部要求將縣鎮(zhèn)、農(nóng)村中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一到城市標(biāo)準(zhǔn)[33];2015年國(guó)務(wù)院要求“鄉(xiāng)村中小學(xué)教職工編制按照城市標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一核定,其中村小學(xué)、教學(xué)點(diǎn)編制按照生師比和班師比相結(jié)合的方式核定”[27]。此后,《關(guān)于全面深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革的意見(jiàn)》《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)的意見(jiàn)》等一系列政策發(fā)布,要求落實(shí)統(tǒng)一城鄉(xiāng)中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn),并向鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校傾斜。

第三,改革鄉(xiāng)村教師職稱(chēng)制度。1986年5月,國(guó)家教委發(fā)布《中學(xué)教師職務(wù)試行條例》《小學(xué)教師職務(wù)試行條例》《關(guān)于中小學(xué)教師職務(wù)試行條例的實(shí)施意見(jiàn)》三項(xiàng)文件,初步建立了中小學(xué)兩級(jí)職稱(chēng)體系,并對(duì)各級(jí)教師的職責(zé)、任職條件、考核、評(píng)審、任命等作出詳細(xì)說(shuō)明[5](P2440-2443)。但長(zhǎng)期以來(lái),城鄉(xiāng)教師職稱(chēng)晉升機(jī)會(huì)差異較大。從2010年開(kāi)始,教育部制定了一系列政策,要求職稱(chēng)晉升向長(zhǎng)期在農(nóng)村基層和艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)工作的教師、村小學(xué)和教學(xué)點(diǎn)專(zhuān)任教師傾斜,鄉(xiāng)村教師評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)不作外語(yǔ)成績(jī)、發(fā)表論文的剛性要求,更注重師德、實(shí)績(jī)和實(shí)踐能力等,使鄉(xiāng)村教師職稱(chēng)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)更加符合鄉(xiāng)村學(xué)校實(shí)際。

第四,建立鄉(xiāng)村教師榮譽(yù)制度。鄉(xiāng)村教師工作任務(wù)繁重,生活條件艱苦,工資待遇低,榮譽(yù)表彰對(duì)提高其社會(huì)地位、激發(fā)教育責(zé)任感和內(nèi)驅(qū)力具有重要意義。2012年我國(guó)建立國(guó)家級(jí)教師榮譽(yù)制度,“對(duì)在農(nóng)村地區(qū)長(zhǎng)期從教、貢獻(xiàn)突出的教師加大表彰獎(jiǎng)勵(lì)力度”[34]。2015年《鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃(2015-2020年)》建立國(guó)家、省、市三級(jí)鄉(xiāng)村教師長(zhǎng)期從教榮譽(yù)制度,規(guī)定國(guó)家對(duì)從教30年以上鄉(xiāng)村教師頒發(fā)榮譽(yù)證書(shū),省、縣分別對(duì)從教20年以上、10年以上的鄉(xiāng)村教師給予鼓勵(lì);鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)力量建立專(zhuān)項(xiàng)基金,對(duì)長(zhǎng)期任教的優(yōu)秀鄉(xiāng)村教師給予物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。同時(shí),評(píng)選表彰教育系統(tǒng)先進(jìn)集體和先進(jìn)個(gè)人要向鄉(xiāng)村教師傾斜。2020年教育部等六部門(mén)明確要求“在各類(lèi)人才項(xiàng)目、榮譽(yù)表彰、評(píng)獎(jiǎng)評(píng)優(yōu)中,向鄉(xiāng)村教師傾斜”[35]。

二、21世紀(jì)以來(lái)鄉(xiāng)村教師政策的實(shí)踐困境

(一)鄉(xiāng)村教師工資待遇整體偏低

雖然相關(guān)政策明確規(guī)定鄉(xiāng)村教師平均工資不低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員平均工資,但相當(dāng)一部分地區(qū)鄉(xiāng)村教師的工資未達(dá)到政策要求。據(jù)筆者調(diào)查,2019年河南Q縣有11.7%的鄉(xiāng)村教師月工資不足2 000元,低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員工資。雖然鄉(xiāng)村教師的工資有所增長(zhǎng),但增長(zhǎng)幅度低于市、縣教師及其他崗位工作人員,更低于物價(jià)飆升的速度。受當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和政府財(cái)力所限,各類(lèi)津補(bǔ)貼不能按時(shí)足額發(fā)放,鄉(xiāng)村教師工資待遇執(zhí)行情況滿(mǎn)意度居中等水平。同時(shí),鄉(xiāng)村教師住房、養(yǎng)老等福利待遇沒(méi)有落實(shí)到位。據(jù)調(diào)查,河南Q縣、山東L區(qū)鄉(xiāng)村教師中20.7%的人表示學(xué)校不提供周轉(zhuǎn)宿舍,8.6%的人表示不清楚學(xué)校是否提供周轉(zhuǎn)宿舍;27.5%的人表示住房未納入當(dāng)?shù)刈》勘Ｕ戏秶?23%的人表示不清楚住房是否納入到當(dāng)?shù)刈》勘Ｕ戏秶?。另?yè)?jù)筆者對(duì)河北省SY縣96名特崗教師的調(diào)查,特崗教師工資待遇執(zhí)行情況總體滿(mǎn)意度居于中等水平,只有24.21%的人認(rèn)為“我的工資待遇優(yōu)于與我年齡相仿學(xué)歷近似的人”;30%的人認(rèn)為自己沒(méi)有享有“五險(xiǎn)一金”和其他政策規(guī)定應(yīng)該享受的福利待遇?？梢?jiàn),鄉(xiāng)村教師政策的落實(shí)并未達(dá)到預(yù)期效果,教師待遇未落實(shí)到位。長(zhǎng)此以往,鄉(xiāng)村教師需求無(wú)法滿(mǎn)足,勢(shì)必嚴(yán)重影響其工作積極性,加速鄉(xiāng)村教師的流失。

(二)總體超編,結(jié)構(gòu)性、區(qū)域性缺編

在相關(guān)政策支持下,截止到2021年,全國(guó)鄉(xiāng)村小學(xué)生師比為13.21∶1,全國(guó)鄉(xiāng)村初中生師比為11.4∶1③,均低于中央編辦、教育部、財(cái)政部規(guī)定的鄉(xiāng)村小學(xué)生師比19∶1和鄉(xiāng)村初中生師比13.5∶1的標(biāo)準(zhǔn)[33],鄉(xiāng)村學(xué)校整體呈現(xiàn)編制充足甚至超編的局面。但根據(jù)筆者的實(shí)地調(diào)查來(lái)看,鄉(xiāng)村學(xué)校依舊缺乏教師,尤其缺乏音樂(lè)、美術(shù)、信息技術(shù)等課程教師,結(jié)構(gòu)性缺編的問(wèn)題十分突出,難以滿(mǎn)足實(shí)際教學(xué)的需求。例如,Q縣與L區(qū)有25.7%的鄉(xiāng)村教師擔(dān)任兩門(mén)及以上課程的教學(xué)任務(wù),甚至部分學(xué)校無(wú)法開(kāi)齊國(guó)家規(guī)定課程;河北省S縣農(nóng)村中小學(xué)語(yǔ)文、數(shù)學(xué)、英語(yǔ)學(xué)科教師所占比例較大,而音樂(lè)、體育、美術(shù)教師十分緊缺,大多數(shù)學(xué)校沒(méi)有專(zhuān)業(yè)的音體美學(xué)科教師,只能由其他學(xué)科教師兼任。另外,小規(guī)模學(xué)校、教學(xué)點(diǎn)教師編制緊張,區(qū)域性缺編現(xiàn)象也十分普遍。

(三)鄉(xiāng)村教師流失現(xiàn)象依然嚴(yán)重

新的補(bǔ)充機(jī)制在一定程度上緩解了鄉(xiāng)村教師短缺的局面,但教育部門(mén)發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示,2021年鄉(xiāng)村專(zhuān)任教師較上一年減少4.54萬(wàn)人④。Q縣和L區(qū)有32.3%的鄉(xiāng)村教師表示,近年來(lái)學(xué)校教師流失的現(xiàn)象并未減少,中青年教師留任意愿較低。2022年12月,筆者對(duì)天津市三區(qū)336名鄉(xiāng)村教師職業(yè)意向及影響因素進(jìn)行了調(diào)查,有35%的鄉(xiāng)村教師不認(rèn)可當(dāng)前的工作,在鄉(xiāng)村學(xué)校長(zhǎng)期任教的意愿較低?！傲舨蛔　钡脑蛑饕性谏瞽h(huán)境和事業(yè)發(fā)展兩個(gè)方面,城市或非本土的教師對(duì)于鄉(xiāng)村人文環(huán)境的認(rèn)可度較低,有39.9%的鄉(xiāng)村教師“感覺(jué)跟村民有些隔閡,不能融入到他們中去”,42.6%的鄉(xiāng)村教師“在鄉(xiāng)村里覺(jué)得很孤獨(dú)”,25.9%的鄉(xiāng)村教師明確表示自己不喜歡鄉(xiāng)村;58.9%的鄉(xiāng)村教師認(rèn)為沒(méi)有充分得到職業(yè)發(fā)展,“參加專(zhuān)業(yè)發(fā)展培訓(xùn)的需求得不到滿(mǎn)足”,35.7%的鄉(xiāng)村教師認(rèn)為“職稱(chēng)的評(píng)聘的空間不足,很難有發(fā)展的機(jī)會(huì)”;此外,40.7%的鄉(xiāng)村教師認(rèn)為自己的“教學(xué)負(fù)擔(dān)太重了”,37.2%的鄉(xiāng)村教師常?！案杏X(jué)精力不足”,這些問(wèn)題的累積使鄉(xiāng)村教師產(chǎn)生離職或到城市學(xué)校工作的意向。

(四)培訓(xùn)內(nèi)容適切性低、效果不佳

鄉(xiāng)村教師政策要體現(xiàn)“鄉(xiāng)土性”,不能脫離鄉(xiāng)村教育和鄉(xiāng)村教師的實(shí)際情況,鄉(xiāng)村教師培訓(xùn)政策更應(yīng)如此。然而,“現(xiàn)在很多偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村學(xué)校的老師根本接受不到培訓(xùn),更不要說(shuō)定期培訓(xùn),加之沒(méi)有對(duì)外交流的機(jī)會(huì),導(dǎo)致知識(shí)固化、思想落后。即使能接受到培訓(xùn),培訓(xùn)內(nèi)容也過(guò)廣過(guò)宏觀,側(cè)重點(diǎn)和針對(duì)性都不強(qiáng)?！盵36]筆者在對(duì)鄉(xiāng)村教師的訪談中同樣了解到,鄉(xiāng)村教師培訓(xùn)重理論輕實(shí)踐,忽視實(shí)際教育教學(xué)能力的指導(dǎo)與訓(xùn)練。很多培訓(xùn)以線上學(xué)習(xí)為主,缺乏一線教師的現(xiàn)場(chǎng)示范與指導(dǎo),不利于及時(shí)解答鄉(xiāng)村教師的問(wèn)題,更不利于有效監(jiān)督鄉(xiāng)村教師認(rèn)真學(xué)習(xí),培訓(xùn)內(nèi)容適切性低,效果不佳。

(五)榮譽(yù)制度激勵(lì)效果不顯著

按照鄉(xiāng)村教師榮譽(yù)制度的規(guī)定,只要在鄉(xiāng)村學(xué)校任教30年、20年或10年即可獲得相應(yīng)的榮譽(yù)和獎(jiǎng)勵(lì)證書(shū)。實(shí)際上,鄉(xiāng)村學(xué)校工作、生活條件艱苦,一些鄉(xiāng)村教師缺少歸屬感,流動(dòng)意愿較強(qiáng),能在鄉(xiāng)村學(xué)校堅(jiān)持工作10年的人不多,工作20年、30年的人更是少之又少。目前,鄉(xiāng)村教師榮譽(yù)制度不健全,配套獎(jiǎng)勵(lì)政策也不全面,僅憑教齡決定是否獲得榮譽(yù),很容易形成“論資排輩”,致使很多年輕教師產(chǎn)生心理落差,工作積極性減弱,一心只想“熬資歷”。在對(duì)天津市三區(qū)336名鄉(xiāng)村教師的調(diào)查中發(fā)現(xiàn),40.4%的鄉(xiāng)村教師認(rèn)為“工作以來(lái)獲得榮譽(yù)的機(jī)會(huì)很少”,可見(jiàn),榮譽(yù)制度的激勵(lì)效果并不明顯。

三、鄉(xiāng)村教師政策的優(yōu)化策略

(一)完善編制配備機(jī)制

繼續(xù)落實(shí)、完善“縣管校聘”制度,明確縣級(jí)政府職責(zé),完善鄉(xiāng)村義務(wù)教育學(xué)校編制核定工作。首先,縣級(jí)教育部門(mén)應(yīng)深度調(diào)查各校情況,分類(lèi)、分級(jí)制定教師編制標(biāo)準(zhǔn)和方法,適當(dāng)增加短缺科目教師編制,小規(guī)模學(xué)校和教學(xué)點(diǎn)應(yīng)按照班師比、生師比核定編制,寄宿制學(xué)校增設(shè)后勤管理人員專(zhuān)項(xiàng)附加編制。其次,對(duì)鄉(xiāng)村教師編制進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理,縣教育部門(mén)應(yīng)及時(shí)了解各級(jí)各類(lèi)學(xué)校的生師數(shù)量變化,動(dòng)態(tài)調(diào)整,及時(shí)補(bǔ)充鄉(xiāng)村學(xué)校師資,有針對(duì)性、差別化地配置師資,減少“需編不補(bǔ)”的情況。再次,建立編制優(yōu)勝劣汰機(jī)制,對(duì)于違反師德、考核不合格的教師,應(yīng)轉(zhuǎn)崗?fù)顺鼋處熅幹?把編制留給其他優(yōu)秀教師。

(二)健全城鄉(xiāng)教師交流機(jī)制

一要做好政策宣傳工作,使校長(zhǎng)、教師正確認(rèn)識(shí)交流輪崗的重要意義,減少功利性交流、留師性不交流的現(xiàn)象,讓更多優(yōu)秀城鎮(zhèn)教師走進(jìn)鄉(xiāng)村,也讓更多鄉(xiāng)村教師有機(jī)會(huì)走出去;二要縣級(jí)政府做好教育、財(cái)政等部門(mén)的協(xié)調(diào)工作,明確各部門(mén)的職能和管理責(zé)任,提高城鄉(xiāng)教師交流效率;三要做好城鄉(xiāng)教師交流輪崗的監(jiān)督考核工作,各學(xué)校依據(jù)本校條件以及教師水平確定教師考核內(nèi)容,只有考核合格者才能返城或返鄉(xiāng)、獲得相應(yīng)獎(jiǎng)勵(lì),不合格者視考核成績(jī)接受懲處,真正提高交流教師的工作積極性。

(三)定向精準(zhǔn)培養(yǎng)本土化鄉(xiāng)村教師

調(diào)查結(jié)果顯示,本村鎮(zhèn)教師熟悉、認(rèn)同鄉(xiāng)村自然和人文環(huán)境,因而有較強(qiáng)職業(yè)認(rèn)同感和留教意向。因此,應(yīng)把本土教師作為鄉(xiāng)村教師的重要來(lái)源,從源頭上解決“下不去,留不住,教不好”的問(wèn)題。一方面,擴(kuò)大公費(fèi)師范生試點(diǎn)范圍,使每省都有一所地方師范大學(xué)培養(yǎng)公費(fèi)師范生;另一方面,采取優(yōu)惠政策定向招錄鄉(xiāng)村師范生,制定訂單式培養(yǎng)方案,在學(xué)科課程設(shè)置、教學(xué)內(nèi)容和專(zhuān)業(yè)思想教育方面突出鄉(xiāng)村特色,培養(yǎng)學(xué)生一專(zhuān)多能、了解當(dāng)?shù)仫L(fēng)土人情、樹(shù)立鄉(xiāng)村文化自豪感。此外,建立鄉(xiāng)村學(xué)校實(shí)習(xí)、實(shí)訓(xùn)基地,讓學(xué)生在實(shí)踐中加深理論學(xué)習(xí),提升教學(xué)技能,感受鄉(xiāng)村教師的責(zé)任感、使命感和榮譽(yù)感,使他們對(duì)即將投身的鄉(xiāng)村教育事業(yè)有一定的感性認(rèn)識(shí)。

(四)建立健全鄉(xiāng)村教師培訓(xùn)體系

針對(duì)當(dāng)前鄉(xiāng)村教師培訓(xùn)存在的問(wèn)題,應(yīng)從以下幾方面改進(jìn):一是建立縣級(jí)鄉(xiāng)村教師培訓(xùn)基地,整合交流輪崗的城鎮(zhèn)優(yōu)秀教師和市縣骨干教師,打造一支優(yōu)秀的培訓(xùn)師資隊(duì)伍,對(duì)鄉(xiāng)村教師進(jìn)行常態(tài)化培訓(xùn)。對(duì)新入職的青年教師特別是非師范畢業(yè)的教師要加強(qiáng)培訓(xùn),進(jìn)行教師職業(yè)道德、教育基本理論、技能和方法的培訓(xùn);對(duì)于已經(jīng)在鄉(xiāng)村學(xué)校工作的老教師,可根據(jù)實(shí)際情況,以真實(shí)存在的問(wèn)題為媒介,提供新思路,引導(dǎo)老教師接受新理念、新方法。二是充分發(fā)揮教研活動(dòng)的作用,建立省、市、縣、鄉(xiāng)、校五級(jí)教研體系,明確各級(jí)教研組織應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任,要求各級(jí)積極配合,提高鄉(xiāng)村學(xué)校教研水平,有效提高鄉(xiāng)村教師教育教學(xué)質(zhì)量。三是依托師范大學(xué)、教育學(xué)會(huì)和公益團(tuán)體,利用網(wǎng)絡(luò)為偏遠(yuǎn)地區(qū)的鄉(xiāng)村教師提供遠(yuǎn)程培訓(xùn),助力特崗教師成長(zhǎng),促進(jìn)鄉(xiāng)村教師專(zhuān)業(yè)發(fā)展,提高鄉(xiāng)村學(xué)校的教育教學(xué)質(zhì)量。

(五)大力提高鄉(xiāng)村教師的工資和福利待遇

事實(shí)證明,切實(shí)提高鄉(xiāng)村教師的工資、福利待遇,是吸引人才、穩(wěn)定隊(duì)伍的關(guān)鍵。因此,要繼續(xù)加大對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育投入的力度,大力提高鄉(xiāng)村教師的工資和福利待遇。首先,建立“以省為主”的鄉(xiāng)村教師工資保障機(jī)制,強(qiáng)化省級(jí)財(cái)政對(duì)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的統(tǒng)籌,中央財(cái)政加大對(duì)不發(fā)達(dá)、薄弱地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度。設(shè)立省級(jí)鄉(xiāng)村教師工資專(zhuān)項(xiàng)款,在切實(shí)保障鄉(xiāng)村教師工資水平不低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員工資水平的同時(shí),提高鄉(xiāng)村教師工資水平。其次,實(shí)施“鄉(xiāng)村教師收入倍增計(jì)劃”,必須使鄉(xiāng)村教師工資、崗位津貼增長(zhǎng)有一個(gè)質(zhì)的飛躍,才能有效提升鄉(xiāng)村教師的職業(yè)吸引力。再次,采取措施切實(shí)落實(shí)、提高鄉(xiāng)村教師的社會(huì)福利待遇,明確各級(jí)部門(mén)責(zé)任,落實(shí)住房公積金和各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn),改善鄉(xiāng)村教師的工作、生活條件。為鄉(xiāng)村教師新增各項(xiàng)優(yōu)惠政策,如提高單位繳納公積金比例、降低貸款利息、提高門(mén)診報(bào)銷(xiāo)比例、允許提前退休等,讓他們得到應(yīng)有的回報(bào)和補(bǔ)償,進(jìn)一步增加鄉(xiāng)村教師崗位吸引力,促進(jìn)鄉(xiāng)村教育事業(yè)的發(fā)展。

(六)構(gòu)建良好的職業(yè)生態(tài)系統(tǒng)

鄉(xiāng)村教師工作任務(wù)繁重,生活條件艱苦,國(guó)家在提高物質(zhì)待遇的同時(shí),還要關(guān)注他們的職業(yè)發(fā)展,通過(guò)搭建良好的平臺(tái),構(gòu)建良好的職業(yè)生態(tài)系統(tǒng),營(yíng)造全社會(huì)尊重鄉(xiāng)村教師的良好氛圍,提升鄉(xiāng)村教師的榮譽(yù)感。首先,要持續(xù)加大對(duì)鄉(xiāng)村教師職稱(chēng)政策傾斜力度,堅(jiān)持越是貧困偏遠(yuǎn)的地方,傾斜力度越大。鄉(xiāng)村教師職稱(chēng)可單獨(dú)分組評(píng)審,適當(dāng)放寬條件,降低學(xué)歷要求,主要考量師德和教育教學(xué)實(shí)績(jī),對(duì)科研論文、外語(yǔ)和計(jì)算機(jī)應(yīng)用能力不作或降低要求。要提高鄉(xiāng)村學(xué)校尤其是村小、教學(xué)點(diǎn)教師中、高級(jí)崗位結(jié)構(gòu)比例,適當(dāng)提高鄉(xiāng)村教師晉升速度,對(duì)具有重大貢獻(xiàn)或長(zhǎng)期在偏遠(yuǎn)貧困鄉(xiāng)村學(xué)校工作且年度考核均合格的教師,可直接升高一級(jí)。其次,完善鄉(xiāng)村教師榮譽(yù)制度的配套政策。想要提升鄉(xiāng)村教師的職業(yè)認(rèn)同感、使命感,需要將榮譽(yù)表彰與物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)相結(jié)合,完善榮譽(yù)制度配套的優(yōu)惠政策,按照所獲得各級(jí)榮譽(yù)稱(chēng)號(hào)和榮譽(yù)證書(shū)的等級(jí),分級(jí)、分類(lèi)的給予物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì),如頒發(fā)獎(jiǎng)金、提供低息或無(wú)息貸款、降低稅率、優(yōu)先錄招其子女入職等,使鄉(xiāng)村教師真切地感受到來(lái)自國(guó)家、社會(huì)的關(guān)愛(ài),從而進(jìn)一步激發(fā)他們的敬業(yè)精神,提高工作忠誠(chéng)度,全面提升其榮譽(yù)感。

(七)建立鄉(xiāng)村教師政策的長(zhǎng)效機(jī)制

21世紀(jì)以來(lái)的鄉(xiāng)村教師政策多被冠以“計(jì)劃”“項(xiàng)目”“工程”,雖然在短時(shí)期內(nèi)發(fā)揮一定作用,難以達(dá)到持久的效果。因此,必須建立鄉(xiāng)村教師政策的長(zhǎng)效機(jī)制。首先,健全鄉(xiāng)村義務(wù)教育教師的法律保障,制定《鄉(xiāng)村教師法》及實(shí)施細(xì)則,明確鄉(xiāng)村教師在發(fā)展鄉(xiāng)村義務(wù)教育、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興中的重要地位,明確鄉(xiāng)村教師的義務(wù)、責(zé)任、權(quán)利和待遇,同時(shí),各地也要制定相關(guān)法規(guī),依法保障鄉(xiāng)村教師的權(quán)益。其次,制定鄉(xiāng)村教師專(zhuān)項(xiàng)政策,對(duì)鄉(xiāng)村教師的數(shù)量補(bǔ)充、專(zhuān)業(yè)發(fā)展、工資保障、福利待遇、職稱(chēng)晉升和榮譽(yù)表彰予以保障,促進(jìn)鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍健康穩(wěn)定發(fā)展。再次,加強(qiáng)鄉(xiāng)村教師政策的監(jiān)督檢查,為使鄉(xiāng)村教師政策發(fā)揮最佳效益,一要建立完善的鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)的檢驗(yàn)評(píng)估體系,細(xì)化各項(xiàng)工作的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn),依照檢驗(yàn)評(píng)估體系對(duì)政策執(zhí)行過(guò)程進(jìn)行評(píng)價(jià),保障督導(dǎo)工作的客觀性與科學(xué)性;二要縣級(jí)政府設(shè)立政策監(jiān)督機(jī)構(gòu),將政策執(zhí)行部門(mén)和督導(dǎo)部門(mén)分開(kāi),監(jiān)督機(jī)構(gòu)將按照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)政策執(zhí)行的整體過(guò)程進(jìn)行長(zhǎng)期追蹤和評(píng)估;三要建立社會(huì)、學(xué)校、鄉(xiāng)村教師多主體的體制外監(jiān)督機(jī)制,增強(qiáng)政策執(zhí)行及督導(dǎo)過(guò)程的透明度,讓鄉(xiāng)村教師或鄉(xiāng)村學(xué)校參與到政策執(zhí)行中去,形成政府、社會(huì)、學(xué)校、教師共同監(jiān)督的格局,提高政策執(zhí)行的民主化水平。

注釋?zhuān)?/p>

① 根據(jù)中華人民共和國(guó)教育部2020年教育統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)計(jì)算。

② 根據(jù)中華人民共和國(guó)教育部發(fā)展規(guī)劃司編《中國(guó)教育統(tǒng)計(jì)年鑒 2016》第488、489、568、569頁(yè)相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算。

③ 根據(jù)中華人民共和國(guó)教育部2021年教育統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)計(jì)算。

④ 根據(jù)中華人民共和國(guó)教育部2020-2021年教育統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)計(jì)算。