我國(guó)古代監(jiān)察制度的發(fā)展演進(jìn)及其歷史價(jià)值

周翔 劉朋樂(lè)

我國(guó)古代的監(jiān)察制度萌芽于商周時(shí)期，在戰(zhàn)國(guó)、秦漢時(shí)期產(chǎn)生、發(fā)展并成熟。在此后兩千余年的發(fā)展演進(jìn)中，我國(guó)的監(jiān)察制度幾經(jīng)變革，逐漸形成了制度規(guī)范、體制完備、運(yùn)行高效的監(jiān)督體系，在維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一、加強(qiáng)官員管理、減少貪腐問(wèn)題、促進(jìn)決策科學(xué)等方面曾起到了較為積極的作用。當(dāng)然，從本質(zhì)上講，中國(guó)古代的監(jiān)察制度是一種封建的監(jiān)察制度，其發(fā)展演進(jìn)與中國(guó)傳統(tǒng)封建社會(huì)相適應(yīng)，既積累了許多歷史經(jīng)驗(yàn)，也留下不少借鑒和教訓(xùn)。本文以我國(guó)古代監(jiān)察制度的歷史演進(jìn)為線索，梳理我國(guó)古代監(jiān)察制度的基本特點(diǎn)，并籍此探討中國(guó)古代監(jiān)察制度的歷史價(jià)值。

一、我國(guó)古代監(jiān)察制度的發(fā)展演進(jìn)

先秦時(shí)期，是我國(guó)監(jiān)察制度的萌芽和產(chǎn)生時(shí)期。我國(guó)是一個(gè)歷史悠久的文明古國(guó)，從夏朝進(jìn)入原始國(guó)家起至春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)代止，我國(guó)的奴隸社會(huì)大約存在了1600年。①在先秦奴隸制社會(huì)時(shí)期，我國(guó)并沒(méi)有嚴(yán)格意義上的監(jiān)察制度，但這一時(shí)期已出現(xiàn)了部分具有類(lèi)似于監(jiān)察權(quán)力的人員或職務(wù)，可視為我國(guó)監(jiān)察制度的萌芽和產(chǎn)生階段。比如，在甲骨文、金文等文字中很早就有了“監(jiān)”字的使用，其原義為“鑒面”，西周青銅器“頌鼎”上的銘文“監(jiān)司新造貯，用宮御”②中的“監(jiān)”字就有此含義。西周時(shí)期，自上而下的監(jiān)察已初具雛形，如：西周初年設(shè)置的“三監(jiān)”，《周禮》中記載的小宰、宰夫等官職，以及周天子的“巡狩”、諸侯國(guó)君的巡行等行為，都帶有一定的監(jiān)督、監(jiān)察性質(zhì)?！睹献印ち夯萃跽戮湎隆分杏涊d：“天子適諸侯曰巡狩。巡狩者，巡所守也?！雹鄱吨芏Y》中也記載，周天子每五年要出巡一次，其主要目的就是對(duì)諸侯進(jìn)行監(jiān)督。

春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，封建土地所有制逐漸取代井田制，生產(chǎn)關(guān)系的變革使得政治制度等上層建筑發(fā)生巨大變化，這也為我國(guó)封建監(jiān)察制度的產(chǎn)生創(chuàng)造了條件。在監(jiān)察思想上，法家思想的代表人物韓非認(rèn)為：“故吏者，民之本綱者也，故圣人治吏不治民”④，其中蘊(yùn)含了典型的對(duì)官員進(jìn)行監(jiān)督的思想。就是在這樣社會(huì)急劇變動(dòng)的歷史時(shí)期，專(zhuān)職的監(jiān)察官員——御史產(chǎn)生出現(xiàn)。比如，《商君書(shū)·禁使篇》說(shuō)：“今恃多官眾吏，官立丞、監(jiān)。夫欲置丞立監(jiān)者，且以禁人之為利也?！雹萜渲械谋O(jiān)者，就是各諸侯國(guó)派往各地巡查的監(jiān)察官員“監(jiān)御史”。

秦漢時(shí)期，是我國(guó)監(jiān)察制度正式形成并初具體系的時(shí)期。秦始皇統(tǒng)一六國(guó)后，建立了中國(guó)歷史上第一個(gè)專(zhuān)制主義的中央集權(quán)制國(guó)家，并設(shè)立一系列的中央、地方官制來(lái)管理國(guó)家。在中央官制中，設(shè)立了丞相、太尉、御史大夫“三公”作為中樞機(jī)構(gòu)，其中御史大夫便是專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)監(jiān)督、糾察的官員，這樣的制度設(shè)置，體現(xiàn)了皇權(quán)之下行政、軍事、監(jiān)督三權(quán)分立的運(yùn)行體系。而在地方上，秦朝設(shè)立郡守、郡尉、郡監(jiān)三位長(zhǎng)官，郡監(jiān)即“監(jiān)郡御史”，是隸屬于中央御史大夫的官員，由其掌管的地方監(jiān)察機(jī)關(guān)，實(shí)際上也是中央監(jiān)察機(jī)關(guān)的派駐機(jī)構(gòu)。

西漢初年，地方實(shí)際實(shí)行的是“郡國(guó)并行”的行政制度，由于中央勢(shì)力較衰微，中央政府并未能真正向地方派遣有效的監(jiān)郡御史。到了西漢中葉，隨著中央政府的強(qiáng)勢(shì)，地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)也發(fā)生了較大變化。漢武帝吸取了西漢初年地方監(jiān)郡御史形同虛設(shè)的教訓(xùn)，于元封六年（前105）將全國(guó)各地方劃分為13 個(gè)州，每州為一個(gè)獨(dú)立的監(jiān)察區(qū)，設(shè)州刺史一人，“各部刺史監(jiān)察機(jī)構(gòu)自成體系，獨(dú)立設(shè)置，獨(dú)立運(yùn)行”①，與地方的行政機(jī)構(gòu)沒(méi)有隸屬關(guān)系，這樣的監(jiān)察制度設(shè)置，在設(shè)置初期有效防止了地方權(quán)勢(shì)的膨脹，大大強(qiáng)化了中央對(duì)地方的管理和控制。但隨著中央權(quán)力的式微，到了東漢時(shí)期尤其是東漢末年，刺史這一官職逐漸掌握了行政、司法、財(cái)稅、軍事等各種地方大權(quán)，實(shí)際上成為了凌駕于普通州郡之上的地方行政、軍事長(zhǎng)官。

隋唐至兩宋，是我國(guó)監(jiān)察制度快速發(fā)展并不斷調(diào)整的時(shí)期。隋朝結(jié)束了魏晉南北朝長(zhǎng)達(dá)300 余年的分裂割據(jù)后，建立了統(tǒng)一的國(guó)家政權(quán)。隋朝在監(jiān)察制度方面，設(shè)立了御史臺(tái)作為中央最高監(jiān)察機(jī)構(gòu)。隋煬帝大業(yè)三年（607），在御史臺(tái)以外還設(shè)立了謁者臺(tái)和司隸臺(tái)，與御史臺(tái)共同掌管官員的監(jiān)察，各有分工。其中謁者臺(tái)奉皇帝詔令出使巡查，司隸臺(tái)負(fù)責(zé)京畿各縣的監(jiān)察事務(wù)。唐代建立后，又廢除了謁者臺(tái)，將其職權(quán)統(tǒng)歸御史臺(tái)。唐武則天時(shí)期，將御史臺(tái)改為左肅政臺(tái)，并取舊時(shí)司隸之意增設(shè)右肅政臺(tái)，左肅政臺(tái)管理京官、軍官的糾察，右肅政臺(tái)按察地方州縣。②除御史臺(tái)系統(tǒng)外，唐朝的地方監(jiān)察體系也有明顯進(jìn)步，唐太宗時(shí)期在全國(guó)設(shè)立十道的檢察區(qū)，每道設(shè)巡按使一人，多由監(jiān)察御史兼任。到了玄宗時(shí)期，全國(guó)的監(jiān)察區(qū)又增加至十五道，足見(jiàn)這一時(shí)期中央政府對(duì)地方監(jiān)察的重視。

北宋初年，中央的監(jiān)察機(jī)構(gòu)大多沿用隋唐體系，如御史臺(tái)總體上實(shí)行臺(tái)院、殿院、察院的三院制，各部門(mén)分工明確、各司其職，監(jiān)察效率得到提升。而在地方的監(jiān)察機(jī)構(gòu)設(shè)置上，兩宋時(shí)期的官職則更加多元，比如，在各州、府層面有“通判”專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)地方的監(jiān)察，其地位同知州平等，并且有著直達(dá)皇帝的特權(quán)，能夠有效地監(jiān)督地方知州的權(quán)力。此外，由轉(zhuǎn)運(yùn)司（漕司）、提點(diǎn)刑獄司（憲司）、提舉常平司（倉(cāng)司）組成的“三司”，構(gòu)成了兩宋時(shí)期的監(jiān)司監(jiān)察機(jī)制，對(duì)于地方上那些貪贓枉法、執(zhí)行朝廷命令不力、昏庸無(wú)能等類(lèi)的官員，能夠有效檢舉糾察，形成了較為完備的監(jiān)督體系。

元明清時(shí)期，是我國(guó)監(jiān)察制度趨于完備并形成規(guī)模的時(shí)期。元朝是由蒙古族建立的政權(quán)，其疆域面積達(dá)到頂峰，為有效地管理各地，元朝的統(tǒng)治者建立了較為獨(dú)立的三級(jí)監(jiān)察體系，即在中央層面設(shè)置御史臺(tái)，在地方設(shè)置行御史臺(tái)，在各道設(shè)置肅政廉訪使司。元代的御史臺(tái)與中央的中書(shū)省互不統(tǒng)屬，長(zhǎng)官御史大夫的官位也與中書(shū)省長(zhǎng)官并重，是監(jiān)督體系獨(dú)立的表現(xiàn)。行御史臺(tái)是御史臺(tái)的派出和分設(shè)機(jī)構(gòu)，與中央層面類(lèi)似，行御史臺(tái)也不隸屬于行中書(shū)?。ㄔ氖〖?jí)單位），二者是平級(jí)關(guān)系。在行御史臺(tái)的基礎(chǔ)上，全國(guó)被劃分為22 道監(jiān)察區(qū)，每個(gè)監(jiān)察區(qū)設(shè)有肅政廉訪使司，其主要職能是巡查轄區(qū)內(nèi)各路、府、州、縣各級(jí)官員的履職情形，整頓糾肅官風(fēng)。元世祖忽必烈曾言：“中書(shū)朕左手，樞密朕右手，御史臺(tái)為朕醫(yī)兩手”①，可見(jiàn)元代帝王對(duì)監(jiān)察權(quán)的重視。

明清時(shí)期，監(jiān)察制度在元代的基礎(chǔ)上又有一定發(fā)展。明朝建立初期，中央的監(jiān)察制度沿襲元朝，設(shè)御史臺(tái)作為全國(guó)最高監(jiān)察機(jī)構(gòu)。明洪武十五年（1382），朱元璋改御史臺(tái)為都察院，長(zhǎng)官為都御史，并設(shè)左、右都御史各1 名，其職權(quán)為“專(zhuān)糾百司，辨明冤枉”。②此外，明代的地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)，如巡按御史、提刑按察使司等運(yùn)行效能較高，一度起到了很好的監(jiān)察作用。明宣宗時(shí)期頒布的《憲綱事類(lèi)》等監(jiān)察法規(guī)的出現(xiàn)，更標(biāo)志著明朝監(jiān)督體系的法制化，是立法方面的巨大進(jìn)步。③有清一代的監(jiān)察制度與明代大致相同，在都察院下設(shè)15 道，將全國(guó)大致按照行省分為15 個(gè)監(jiān)察區(qū)，設(shè)掌印御史和監(jiān)察御史。此外，清代地方最高的行政長(zhǎng)官總督、巡撫，因常常同時(shí)兼有都察院右都御史或右副都御史的官銜，也具備監(jiān)察下屬官員的職權(quán)。

總之，我國(guó)古代監(jiān)察制度從先秦時(shí)期的萌芽，到元明清時(shí)期的最終體系化，經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的發(fā)展演變歷程，在歷次朝代更迭中，我國(guó)的監(jiān)察制度時(shí)有變化，最終朝著制度化、體系化、高效化方向發(fā)展，對(duì)維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一、鞏固中央權(quán)威、加強(qiáng)中央對(duì)地方的有效管控等方面，發(fā)揮了較為積極的作用。

二、我國(guó)古代監(jiān)察制度的基本特點(diǎn)

經(jīng)過(guò)兩千余年發(fā)展，我國(guó)古代監(jiān)察制度漸趨穩(wěn)定，形成了一系列行之有效的運(yùn)行模式。就我國(guó)古代監(jiān)察制度實(shí)際運(yùn)行的情形而言，具有以下幾個(gè)基本特征：

第一，維護(hù)專(zhuān)制主義的中央集權(quán)制度是古代監(jiān)察制度發(fā)展的本質(zhì)。我國(guó)古代監(jiān)察制度產(chǎn)生、發(fā)展、成熟的過(guò)程，實(shí)際上是強(qiáng)化封建君主專(zhuān)制的過(guò)程。從產(chǎn)生的原因來(lái)看，我國(guó)古代的監(jiān)察制度與封建專(zhuān)制主義相伴而生，是維護(hù)皇權(quán)、服務(wù)于皇權(quán)的重要制度設(shè)計(jì)。在其發(fā)展進(jìn)程中，封建帝王為了更好地控制文武百官，不斷加強(qiáng)各部門(mén)之間的權(quán)力制衡，有意地將監(jiān)察權(quán)獨(dú)立于行政、司法、軍事等其他權(quán)力之外，使之能更好地調(diào)和皇權(quán)與其他權(quán)力之間的關(guān)系，從而達(dá)到維護(hù)君主統(tǒng)治的目的。從這個(gè)層面而言，我國(guó)古代監(jiān)察制度發(fā)展的本質(zhì)，是為了更好地維護(hù)封建君主制度。

第二，強(qiáng)調(diào)各部門(mén)的制約與監(jiān)督是古代監(jiān)察制度運(yùn)行的核心。從春秋戰(zhàn)國(guó)之際進(jìn)入封建社會(huì)以來(lái)，經(jīng)過(guò)不同朝代的發(fā)展，我國(guó)古代的政治體制逐漸形成了皇權(quán)、相權(quán)等分權(quán)制衡機(jī)制。在制度設(shè)計(jì)層面，皇帝是至高無(wú)上的絕對(duì)權(quán)威，宰相等官員是服務(wù)于皇權(quán)的重要力量。但在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，皇權(quán)與相權(quán)時(shí)有摩擦，皇帝式微、宰相獨(dú)攬朝政的情形并不少見(jiàn)。因此，在處理這些權(quán)力的關(guān)系中，歷代統(tǒng)治者為了防止某一項(xiàng)權(quán)力的獨(dú)大，便會(huì)通過(guò)分權(quán)制衡進(jìn)行調(diào)和，監(jiān)察制度的不斷發(fā)展便是制約其他權(quán)力的重要措施。具有制衡權(quán)力的監(jiān)察機(jī)構(gòu)直接聽(tīng)命于皇帝，可以通過(guò)不同手段監(jiān)察相權(quán)（廣義的相權(quán)，指其他行政權(quán)），從而達(dá)到各部門(mén)之間的分權(quán)與制衡，有效防止某項(xiàng)權(quán)力的一家獨(dú)大。因此，在我國(guó)古代社會(huì)，強(qiáng)調(diào)不同部門(mén)之間的制約與監(jiān)督，是監(jiān)察制度得以有效運(yùn)行的核心。

第三，獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)是古代監(jiān)察制度得以高效運(yùn)行的重要原因。我國(guó)古代監(jiān)察機(jī)構(gòu)具有相對(duì)獨(dú)立性，不隸屬于同級(jí)某一部門(mén)，直接對(duì)皇帝負(fù)責(zé)。這樣的制度設(shè)計(jì)，使得監(jiān)察權(quán)力能夠較少受到其他權(quán)力干擾，漢代的刺史、隋唐及其以后的御史臺(tái)、明清的都察院等機(jī)構(gòu)，都是相對(duì)獨(dú)立設(shè)置的。這些監(jiān)察機(jī)構(gòu)的長(zhǎng)官與同等級(jí)的其他行政機(jī)構(gòu)的長(zhǎng)官并無(wú)隸屬關(guān)系，從而使得監(jiān)察權(quán)在中國(guó)古代的許多朝代能夠得以高效運(yùn)行。但這樣的獨(dú)立性在部分朝代也帶來(lái)了明顯弊端，即當(dāng)中央皇權(quán)弱勢(shì)無(wú)法有效節(jié)制地方監(jiān)察權(quán)時(shí)，地方的監(jiān)察長(zhǎng)官權(quán)勢(shì)便會(huì)迅速擴(kuò)張，久而久之形成了能與中央皇權(quán)抗衡的割據(jù)勢(shì)力，東漢時(shí)期的刺史就是典型案例。

第四，位卑權(quán)重是古代各級(jí)監(jiān)察官員行使監(jiān)察權(quán)的重要特征。隨著朝代更迭，一些威望較高的君主逐漸意識(shí)到，監(jiān)察權(quán)本身也變?yōu)榱诵枰O(jiān)督的重要對(duì)象。為此，許多朝代的普遍做法是降低監(jiān)察官員的品級(jí)，即讓地位、品級(jí)較低的官員擔(dān)任監(jiān)察機(jī)構(gòu)的長(zhǎng)官。如漢代的監(jiān)察御史、刺史等官員，職位僅六百石，但可糾察二千石以上的官員；許多朝代的御史官階僅四五品，有的甚至更低，亦可監(jiān)察一二品以上的大員①，“小則上封，大則廷諍。其選甚重，其秩甚卑”②是歷朝各級(jí)監(jiān)察官員的典型特征。

三、我國(guó)古代監(jiān)察制度的價(jià)值與啟示

德國(guó)前總統(tǒng)、法學(xué)博士羅曼·赫爾佐克（RomanHerzog，1934—2017）在其著作中稱(chēng)：“中國(guó)歷代國(guó)家比任何一個(gè)其他國(guó)家都更多地對(duì)自己的省級(jí)官員進(jìn)行了監(jiān)督考察，這樣一種監(jiān)察在所有的國(guó)家都是必要的”。③我國(guó)古代的各個(gè)封建王朝，對(duì)監(jiān)察制度的改革從未停止，歷朝歷代的君主圍繞獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)、完善機(jī)構(gòu)間的制約監(jiān)督等主題，對(duì)監(jiān)察機(jī)構(gòu)進(jìn)行不斷調(diào)整和優(yōu)化，使得監(jiān)察機(jī)關(guān)的職能權(quán)限得到增強(qiáng)，監(jiān)察對(duì)象的范圍得以擴(kuò)大，監(jiān)察權(quán)力能夠保持相對(duì)獨(dú)立性和權(quán)威性。這些監(jiān)察制度的改革舉措，一定程度上減少了腐敗現(xiàn)象的發(fā)生、調(diào)和了各種權(quán)力之間的矛盾、維護(hù)了中央王朝的權(quán)威，在我國(guó)古代國(guó)家治理中發(fā)揮了獨(dú)特作用。當(dāng)然，中國(guó)古代的監(jiān)察制度作為封建制度的重要組成部分，其產(chǎn)生、發(fā)展、成熟適應(yīng)了中國(guó)封建社會(huì)的發(fā)展，是封建專(zhuān)制主義不斷強(qiáng)化的產(chǎn)物，其本質(zhì)也是為了維護(hù)皇權(quán)、服務(wù)于皇權(quán)，這也是我國(guó)古代監(jiān)察制度在近代未能朝著民主化、法治化方向發(fā)展的根本原因。

習(xí)近平總書(shū)記在黨的二十大報(bào)告中指出：“我們要落實(shí)新時(shí)代黨的建設(shè)總要求，健全全面從嚴(yán)治黨體系，全面推進(jìn)黨的自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高，使我們黨堅(jiān)守初心使命，始終成為中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心”，將全面從嚴(yán)治黨提升到了新的高度，并對(duì)健全黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，完善權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制等方面進(jìn)行了系統(tǒng)性部署。歷史和現(xiàn)實(shí)都清晰表明，堅(jiān)持依規(guī)治黨，既是我們黨的一大創(chuàng)舉，也是推進(jìn)黨的自我革命的重要保障。梳理我國(guó)古代監(jiān)察制度發(fā)展的歷史脈絡(luò)，總結(jié)監(jiān)察制度發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對(duì)于當(dāng)前不斷完善黨的自我革命、持續(xù)深化黨和國(guó)家監(jiān)督體制改革等領(lǐng)域的探索，無(wú)疑具有一定的啟示和借鑒意義。

（作者系四川大學(xué)歷史文化學(xué)院博士研究生）