淺談事業(yè)單位預(yù)算績效管理中存在的問題及對策

周鑫

［摘 要］事業(yè)單位實行預(yù)算績效管理，可以提高單位的管理水平和運行效率，充分履行單位的服務(wù)職能，推動社會進(jìn)步，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提升居民的生活質(zhì)量?；诖耍恼乱灶A(yù)算績效管理為研究對象，明確事業(yè)單位預(yù)算績效管理的內(nèi)涵與理論依據(jù)，分析事業(yè)單位預(yù)算績效管理實際存在的問題，在此基礎(chǔ)上，從多個方面探索解決對策，旨在創(chuàng)新、優(yōu)化事業(yè)單位預(yù)算績效管理體系，使管理更規(guī)范，為管理效果提供保障。

［關(guān)鍵詞］事業(yè)單位；預(yù)算績效管理；績效評價

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2023.20.009

［中圖分類號］F810.6［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］A［文章編號］1673-0194（2023）20-0028-03

0? ? ?引 言

近年來，我國明確提出將“建立預(yù)算績效評價體系”作為推進(jìn)財政管理體制改革的內(nèi)容之一，各地區(qū)陸續(xù)出臺相關(guān)政策文件，引導(dǎo)企事業(yè)單位全面推行預(yù)算績效管理。例如，安徽省在2005年出臺了《安徽省省本級項目支出績效考評管理辦法》，旨在改善單位財務(wù)狀況，增強(qiáng)管理能力，提升公共服務(wù)水平。然而，在實際推行預(yù)算績效管理期間，我國多數(shù)事業(yè)單位仍舊存在諸多問題，實際管理效果尚未達(dá)到預(yù)期要求。在這一背景下，對事業(yè)單位預(yù)算績效管理現(xiàn)存問題進(jìn)行分析并提出解決對策十分必要，本文就此開展研究。

1? ? ?事業(yè)單位預(yù)算績效管理概述

1.1? ?預(yù)算績效管理內(nèi)涵

預(yù)算績效管理是以預(yù)算為對象、以目標(biāo)為導(dǎo)向、以項目成本為衡量、以業(yè)績評估為核心的一種預(yù)算機(jī)制。預(yù)算績效管理強(qiáng)調(diào)把績效管理理念貫穿于預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督、糾偏調(diào)控與后期評價全過程，把預(yù)算管理、績效管理兩項活動進(jìn)行有機(jī)融合，可以將其理解為一種超脫原有預(yù)算管理體系的創(chuàng)新性管理手段。同時，預(yù)算績效管理活動主要由績效目標(biāo)管理、績效運行跟蹤監(jiān)控、績效評價實施、績效評價結(jié)果反饋應(yīng)用等幾部分組成，管理人員必須明確各項工作的重點。

1.2? ?理論依據(jù)

預(yù)算績效管理理論由委托—代理理論、目標(biāo)管理理論、期望理論三部分組成。管理人員必須正確掌握理論依據(jù)，有效把控管理過程及總體方向。第一，委托—代理理論。強(qiáng)調(diào)委托人根據(jù)自身需求，把利益委托給他人進(jìn)行活動，委托人與受托方存在授權(quán)契約關(guān)系，并設(shè)計一套合同來約束雙方行為，解決信息不對等問題。從事業(yè)單位角度來看，把事業(yè)單位視為政府部門在公益服務(wù)領(lǐng)域的代理人，強(qiáng)調(diào)構(gòu)建一套客觀、公正與合理的預(yù)算績效管理體系，嚴(yán)格按照制度規(guī)定開展各項工作，替代政府承擔(dān)部分社會需求服務(wù)。第二，目標(biāo)管理理論。把目標(biāo)設(shè)定作為管理活動的初始步驟，結(jié)合實際情況來確定目標(biāo)，圍繞目標(biāo)來安排工作計劃、開展各項工作。在預(yù)算績效管理期間，可以把管理過程拆解為目標(biāo)制定、目標(biāo)實施與成果檢驗評估3個階段。目標(biāo)制定階段根據(jù)項目情況來設(shè)定總體目標(biāo)與分解局部目標(biāo)，目標(biāo)實施階段依托目標(biāo)來編制管理方案與落實多項管理措施，成果檢驗評估階段則根據(jù)績效考評結(jié)果與復(fù)盤過程來客觀評價管理成效，找出管理問題［1］。第三，期望理論。通過設(shè)定具備較高可行性的目標(biāo)，以及采取激勵手段，可以最大限度激發(fā)單位職工的工作熱情和主觀能動性，引導(dǎo)全體職工積極主動參與到預(yù)算績效管理過程當(dāng)中，進(jìn)而取得理想的管理效果。

1.3? ?預(yù)算績效管理必要性

從目前來看，我國現(xiàn)行《中華人民共和國預(yù)算法》中的第12條、第32條、第49條、第57條和第79條等條款均提出預(yù)算績效、績效評價和績效目標(biāo)的內(nèi)容，這在法律層面確定了預(yù)算績效管理的基本要求，也為預(yù)算績效管理的推廣應(yīng)用奠定了堅實的基礎(chǔ)。同時，2018年9月印發(fā)的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》中明確指出，更加注重結(jié)果導(dǎo)向、強(qiáng)調(diào)成本效益、硬化責(zé)任約束，力爭用3～5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系［1］。而這也是所有事業(yè)單位現(xiàn)階段工作重心，充分論證了事業(yè)單位實行預(yù)算績效管理具有必要性。

2? ? ?事業(yè)單位預(yù)算績效管理存在的問題

2.1? ?重視程度不高

預(yù)算績效管理是一項長期性、綜合性工作，需要事業(yè)單位長時間投入大量資源，并提供多方面支持，這樣單位才能夠順利開展這項工作并取得一定的成效。然而，當(dāng)前部分事業(yè)單位對預(yù)算績效管理缺乏足夠重視，使相關(guān)工作的開展受到阻礙和多方因素影響。第一，從單位領(lǐng)導(dǎo)角度來看，其對預(yù)算績效管理的重視僅停留在宣傳層面，沒有從單位發(fā)展、預(yù)算項目開展的高度來看待此項工作，在工作開展期間并未給予足夠的支持。例如，部分單位領(lǐng)導(dǎo)完全把預(yù)算績效管理工作交給職能部門執(zhí)行，既沒有全程參與到管理過程當(dāng)中，也沒有主動了解與著手處理管理期間遇到的重難點問題。此問題的根源在于，單位領(lǐng)導(dǎo)對預(yù)算績效管理體系的了解程度、重視程度、知識儲備不足。第二，從職工角度來看，單位尚未實現(xiàn)全員參與，絕大多數(shù)職工被動執(zhí)行管理指令，并沒有認(rèn)識到預(yù)算績效管理與自身工作內(nèi)容、薪酬待遇和職業(yè)發(fā)展的緊密聯(lián)系，從而產(chǎn)生抵觸情緒，認(rèn)為預(yù)算績效管理會占用過多精力與工作時間。

2.2? ?管理制度體系不完善

當(dāng)前，部分事業(yè)單位尚未建立完善的管理制度體系，在內(nèi)部管理形勢復(fù)雜的情況下，原有管理制度缺乏適用性，存在不足之處，如制度內(nèi)容不適用、績效反饋機(jī)制缺位、考評對象單一等，沒有發(fā)揮出應(yīng)有的作用。第一，制度內(nèi)容不適用?，F(xiàn)有管理制度的條款內(nèi)容偏少，僅對總體管理方向、大體管理要求加以規(guī)定，而沒有明確各管理步驟的注意事項和工作要點，導(dǎo)致預(yù)算績效管理工作隨意度較高，管理過程受到人為主觀因素影響，充滿不確定性。有些單位完全按照配套政策文件內(nèi)容來制定管理制度，沒有考慮到制度內(nèi)容是否符合單位實際情況，后續(xù)引發(fā)管理主體責(zé)任不清等狀況［2］。第二，績效反饋機(jī)制缺位。管理活動止步在績效考評環(huán)節(jié)，管理人員沒有及時把考評結(jié)果中發(fā)現(xiàn)的各項問題反饋給職能部門負(fù)責(zé)人進(jìn)行整改，也沒有建立起高效、便捷的溝通渠道?；鶎勇毠づc部門負(fù)責(zé)人中途發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行偏離等問題，無法迅速把問題反饋上去，難以及時著手處理問題，而需要按照流程辦理煩瑣手續(xù)方可反饋問題，無法保證預(yù)算績效管理的時效性。第三，考評對象單一?，F(xiàn)有管理制度把各科室、部門整體作為績效考評對象，根據(jù)考評結(jié)果來反映部門總體工作表現(xiàn)，采取激勵措施或追究部門負(fù)責(zé)人的責(zé)任，并未把基層職工作為考評對象。

2.3? ?績效指標(biāo)缺乏針對性與修正機(jī)制

在績效指標(biāo)設(shè)置層面，傳統(tǒng)預(yù)算績效指標(biāo)主要存在缺乏針對性與缺乏修正機(jī)制的問題，導(dǎo)致績效考評結(jié)果與預(yù)算管理實際情況存在較大出入，并不具備足夠的參考價值。第一，指標(biāo)缺乏針對性。事業(yè)單位預(yù)算項目有著種類眾多的特征，各類預(yù)算項目的運作機(jī)制、管理需求存在明顯差異，但管理人員并未結(jié)合項目情況來編制績效指標(biāo)方案，而是對全部預(yù)算項目采取完全一致的績效指標(biāo)，沒有切實滿足實際管理需要。第二，缺乏修正機(jī)制。隨著時間推移，事業(yè)單位經(jīng)營狀況、預(yù)算目標(biāo)、績效管理需求都會發(fā)生明顯變化，但單位仍舊沿用早期設(shè)定的績效指標(biāo)，導(dǎo)致出現(xiàn)績效指標(biāo)和管理需求相互沖突的問題，誤導(dǎo)單位經(jīng)營管理

決策。

2.4? ?績效考評結(jié)果應(yīng)用不足

目前，部分事業(yè)單位的預(yù)算績效管理尚未實現(xiàn)真正意義上的閉環(huán)管理，缺少績效考評結(jié)果應(yīng)用環(huán)節(jié)。在預(yù)算績效管理期間，管理人員可以根據(jù)績效考評結(jié)果來真實反映單位在預(yù)算執(zhí)行、內(nèi)部控制層面存在的具體問題。但現(xiàn)實情況是，部分事業(yè)單位缺乏對績效考評結(jié)果的應(yīng)用，沒有把問題反饋給相關(guān)部門進(jìn)行限期整改，存在問題整改監(jiān)督機(jī)制缺位的情況，問題整改措施并未得到貫徹落實，導(dǎo)致績效結(jié)果應(yīng)用流于形式，以及單位在后續(xù)運營管理與預(yù)算執(zhí)行期間，同類問題反復(fù)出現(xiàn)。

3? ? ?事業(yè)單位預(yù)算績效管理問題的對策

3.1? ?強(qiáng)化預(yù)算績效管理意識，加強(qiáng)對其的重視

為順利強(qiáng)化預(yù)算績效管理意識，加強(qiáng)對其的重視，消除預(yù)算績效管理期間遇到的內(nèi)部阻力，事業(yè)單位需要從加強(qiáng)思想認(rèn)識、準(zhǔn)確把握管理內(nèi)涵、培育績效文化三方面著手，加深全體職工對預(yù)算績效管理的了解程度，扭轉(zhuǎn)固有觀念意識。第一，加強(qiáng)思想認(rèn)識。定期組織報告演講、座談會、懇談會等宣傳活動，把預(yù)算績效管理概念、現(xiàn)實意義、管理方法等作為宣傳內(nèi)容，潛移默化地改變單位領(lǐng)導(dǎo)與基層職工的思維認(rèn)知，培養(yǎng)全體人員的預(yù)算績效管理意識。單位也可組織預(yù)算績效管理征文活動，引導(dǎo)全體職工對預(yù)算績效管理展開發(fā)散思維，主動探究管理意義與方法，而不是被動接受相關(guān)知識。第二，準(zhǔn)確把握管理內(nèi)涵。加大對單位領(lǐng)導(dǎo)的培訓(xùn)力度，將管理理論、實際案例、預(yù)期管理成效等作為培訓(xùn)內(nèi)容，幫助單位領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識預(yù)算績效管理全過程、明確管理目標(biāo)與把握管理內(nèi)涵，糾正以往的錯誤認(rèn)知，最終達(dá)到引導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)參與管理活動、主動處理各項重難點問題和構(gòu)造健康管理環(huán)境的效果［3］。第三，培育績效文化。采取績效激勵措施，根據(jù)績效考評結(jié)果來客觀評估各部門職工在預(yù)算項目運作期間的工作表現(xiàn)，對表現(xiàn)優(yōu)異的職工采取正向激勵措施，對表現(xiàn)不佳的職工采取負(fù)向激勵措施。這樣可以把職工的薪酬待遇、職業(yè)發(fā)展與績效管理掛鉤，激發(fā)職工的主觀能動性。同時，事業(yè)單位還應(yīng)提高基層職工在預(yù)算績效管理期間的參與程度，積極引導(dǎo)其參與到預(yù)算編制和績效反饋等環(huán)節(jié)，把績效文化落到實處。

3.2? ?健全預(yù)算績效管理制度

為奠定堅實的預(yù)算績效管理基礎(chǔ)，事業(yè)單位應(yīng)著手健全現(xiàn)有的預(yù)算績效管理制度，具體從補(bǔ)充制度內(nèi)容、建立高效反饋渠道、豐富考評對象三方面著手。第一，補(bǔ)充制度內(nèi)容。結(jié)合單位實際情況，對管理制度內(nèi)容進(jìn)行補(bǔ)充完善，明確管理流程、標(biāo)準(zhǔn)要求、注意事項、方法手段。以管理流程為例，把預(yù)算績效管理過程拆解為事前評測、商討目標(biāo)、過程記錄、對標(biāo)檢查和總結(jié)反思5道步驟，禁止管理人員隨意竄改流程步驟［4］。第二，建立高效反饋渠道。事業(yè)單位可通過預(yù)算管理一體化平臺或類似系統(tǒng)在線開展預(yù)算目標(biāo)設(shè)定等工作，收集預(yù)算項目全部的績效信息數(shù)據(jù)，并給職能部門實時傳達(dá)管理指令。同時，建立績效結(jié)果通報機(jī)制，在績效考評完畢后，通過信息化平臺、單位官方網(wǎng)站等途徑進(jìn)行通報公示，并委派專人前往各部門，協(xié)助職能部門采取改進(jìn)措施。第三，豐富考評對象。事業(yè)單位需要把職能部門負(fù)責(zé)人與全部基層職工均作為考評對象，并建立面向部門負(fù)責(zé)人與基層職工的績效激勵機(jī)制，幫助全體職工直觀了解預(yù)算績效管理與自身的緊密聯(lián)系。

3.3? ?完善績效指標(biāo)體系

為保證績效考評結(jié)果可以更加真實、全面地反映預(yù)算執(zhí)行情況，事業(yè)單位需要從完善績效指標(biāo)、建立長效修正機(jī)制兩方面著手，健全現(xiàn)有的績效指標(biāo)體系。第一，完善績效指標(biāo)。以投資預(yù)算項目為例，單位要設(shè)立投資資源消耗率、設(shè)備購置費用增減率、投資增減率、項目預(yù)期收益水平、投資回報周期、預(yù)算執(zhí)行偏差率、預(yù)算信息收集完整性與及時性等多項績效指標(biāo)，明確規(guī)定各項績效指標(biāo)的權(quán)重分值和評價標(biāo)準(zhǔn)。第二，建立長效修正機(jī)制。管理人員要結(jié)合歷史數(shù)據(jù)和實時數(shù)據(jù)，定期對現(xiàn)有預(yù)算績效指標(biāo)體系的健全程度和適用性進(jìn)行評價打分，根據(jù)評價結(jié)果剔除與實際情況不符的無效指標(biāo)，保留有效指標(biāo)，新增若干指標(biāo)，視情況來調(diào)整績效指標(biāo)的權(quán)重分值、評價標(biāo)準(zhǔn)［5］。

3.4? ?健全績效結(jié)果應(yīng)用機(jī)制

為確保績效結(jié)果得到合理應(yīng)用，妥善處理單位當(dāng)前存在的各類問題，事業(yè)單位需要健全績效結(jié)果應(yīng)用機(jī)制，具體從結(jié)果反饋、跟蹤整改、整改激勵三方面著手。第一，在結(jié)果反饋方面，待績效考評結(jié)束后，管理人員必須向考評對象詳細(xì)講述考核評價過程，揭示考評結(jié)果中存在的具體問題，并提出問題解決建議，避免職能部門負(fù)責(zé)人與基層職工錯誤理解考評結(jié)果，導(dǎo)致問題遺留。第二，在跟蹤整改方面，管理人員要定期對各項問題的后續(xù)整改情況進(jìn)行調(diào)查訪問，如果整改效果不理想，則督促職能部門提高重視程度，或是協(xié)助修改不合理的整改方案。對于重要問題，則委派專人全程跟蹤監(jiān)督整改過程。第三，在整改激勵方面，對于按期完成問題整改任務(wù)、取得理想整改效果的職工，采取發(fā)放績效獎金等正向激勵措施，對未按時整改問題的職工則采取內(nèi)部通報批評等負(fù)向激勵措施。

4? ? ?結(jié)束語

為有效發(fā)揮預(yù)算績效管理的作用，事業(yè)單位需要加大預(yù)算管理過程控制力度，認(rèn)真分析預(yù)算績效管理期間存在的主要問題，并找出問題解決對策。例如，事業(yè)單位要強(qiáng)化預(yù)算績效管理意識，加強(qiáng)對其的重視，健全預(yù)算績效管理制度，完善績效指標(biāo)體系，以及健全績效結(jié)果應(yīng)用機(jī)制，從而促進(jìn)預(yù)算績效管理水平大幅度提高，保障預(yù)算資金合理運用。

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［收稿日期］2023-04-18