山東省水利發(fā)展資金績(jī)效執(zhí)行監(jiān)控實(shí)踐與優(yōu)化管理建議

石偉南，李瑞青

（1.山東省水利綜合事業(yè)服務(wù)中心，250013，濟(jì)南；2.山東省海河淮河小清河流域水利管理服務(wù)中心，250100，濟(jì)南）

水利發(fā)展資金是指中央財(cái)政預(yù)算安排用于支持有關(guān)水利建設(shè)和改革的共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付資金，支出范圍包括水旱災(zāi)害防御、水資源集約節(jié)約利用、水資源保護(hù)與修復(fù)治理等。水利發(fā)展資金管理應(yīng)遵循績(jī)效管理、強(qiáng)化監(jiān)督的原則。多年來，山東省水利系統(tǒng)積極推動(dòng)績(jī)效執(zhí)行監(jiān)控管理，加強(qiáng)過程監(jiān)控，高效完成水利發(fā)展資金工程項(xiàng)目，2020—2022年共實(shí)施水利發(fā)展資金項(xiàng)目2323個(gè)，累計(jì)完成投資178.8億元，其中中央轉(zhuǎn)移支付資金65.89億元，取得了良好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

一、山東省水利發(fā)展資金績(jī)效執(zhí)行監(jiān)控實(shí)踐

1.績(jī)效執(zhí)行跟蹤監(jiān)控開展情況

2023年，山東省對(duì)2022年度水利發(fā)展資金項(xiàng)目年度績(jī)效執(zhí)行情況開展集中監(jiān)控。依托山東省水利績(jī)效管理系統(tǒng)，4月底在線完成全省150多個(gè)行政管轄單位（含市本級(jí)、縣級(jí)）2022年度項(xiàng)目執(zhí)行情況及相關(guān)數(shù)據(jù)的填報(bào)工作。5月中旬結(jié)合資金規(guī)模、支出方向以及發(fā)現(xiàn)的問題，進(jìn)一步開展監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)現(xiàn)場(chǎng)核實(shí)工作，共抽查7 個(gè)地市13 個(gè)縣（市、區(qū)），涵蓋10 個(gè)支出方向45 個(gè)項(xiàng)目，涉及總投資35.15 億元（詳見表1）。同時(shí)，對(duì)現(xiàn)場(chǎng)核實(shí)發(fā)現(xiàn)的可能影響績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)及隱患，第一時(shí)間交由相關(guān)業(yè)務(wù)處室組織開展深度核查及糾偏整改。6月底績(jī)效自評(píng)期間，再次委派行業(yè)專家就整改落實(shí)情況前往現(xiàn)場(chǎng)復(fù)核，高效有序完成績(jī)效監(jiān)控的閉環(huán)管理。年度績(jī)效監(jiān)控流程示意見圖1。

表1 現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)控抽查核實(shí)統(tǒng)計(jì)

2.績(jī)效執(zhí)行跟蹤監(jiān)控發(fā)現(xiàn)的主要問題

（1）部分項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度滯后

資金支付方面，抽查的45個(gè)項(xiàng)目資金支付總額為11.77億元，僅占總投資的33%；工程進(jìn)度方面，抽查的45個(gè)項(xiàng)目中有26個(gè)項(xiàng)目已完工并完成法人自驗(yàn)，10個(gè)項(xiàng)目存在工期滯后、尾工較多等問題，9個(gè)項(xiàng)目已基本完工，但未完成法人驗(yàn)收；資料整理歸檔方面，部分已完工項(xiàng)目相關(guān)臺(tái)賬資料未能及時(shí)整理歸檔，影響項(xiàng)目整體考評(píng)進(jìn)度。

（2）績(jī)效目標(biāo)的偏離指標(biāo)較多

除上述未完工、未驗(yàn)收項(xiàng)目影響相關(guān)數(shù)量指標(biāo)外，此次績(jī)效監(jiān)控還發(fā)現(xiàn)中小河流治理項(xiàng)目、小型水庫工程設(shè)施維修養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目、中型灌區(qū)節(jié)水配套改造項(xiàng)目三個(gè)支出方向的績(jī)效目標(biāo)申報(bào)值與實(shí)施方案偏離較大，分析其主要原因?yàn)椋阂皇遣糠猪?xiàng)目實(shí)施方案批復(fù)后，相關(guān)指標(biāo)值有調(diào)整，未按要求及時(shí)申報(bào)；二是有的項(xiàng)目履行設(shè)計(jì)變更手續(xù)不全，相關(guān)工程內(nèi)容與指標(biāo)值存在一定差值；三是部分跨年度項(xiàng)目實(shí)施方案年度指標(biāo)分解不清晰，與考核標(biāo)準(zhǔn)存在差異；四是部分項(xiàng)目批復(fù)方案、驗(yàn)收方案中遺漏對(duì)相關(guān)效益指標(biāo)值的描述。

3.糾偏措施

（1）糾偏任務(wù)“清單化”，自查自糾全覆蓋

針對(duì)集中監(jiān)控期間抽查發(fā)現(xiàn)的施工進(jìn)度遲緩、實(shí)施方案編制與批復(fù)指標(biāo)值不對(duì)應(yīng)、項(xiàng)目變更手續(xù)履行不及時(shí)、工程尾工剩余較多等主要問題，要求相關(guān)業(yè)務(wù)處室及市、縣深度核查，并進(jìn)一步覆蓋全部所轄項(xiàng)目及支出方向，梳理項(xiàng)目執(zhí)行現(xiàn)狀，自查自糾，建立“糾偏清單”及措施機(jī)制，積極牽頭整改，全力協(xié)助推進(jìn)項(xiàng)目進(jìn)度以及資金撥付進(jìn)度，確保6月底完成年度投資計(jì)劃及工程任務(wù)。

（2）加強(qiáng)目標(biāo)管理，厘清年度任務(wù)

重點(diǎn)關(guān)注中小河流治理、小型水庫工程設(shè)施維修養(yǎng)護(hù)、中型灌區(qū)節(jié)水配套改造等項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)分解下達(dá)及完成情況。要求逐項(xiàng)厘清跨年度項(xiàng)目的資金計(jì)劃及績(jī)效目標(biāo)年度分配任務(wù)，同時(shí)避免出現(xiàn)實(shí)施方案中無年度績(jī)效目標(biāo)值、與績(jī)效目標(biāo)分解指標(biāo)值偏離較大或績(jī)效目標(biāo)年度實(shí)際完成值無支撐的情況。

（3）加強(qiáng)處室聯(lián)動(dòng)，促進(jìn)三級(jí)合力共管

2022 年雖受新冠疫情及資金撥付緩滯等客觀因素影響，但監(jiān)控發(fā)現(xiàn)的問題仍在一定程度上反映出市、縣對(duì)水利發(fā)展資金項(xiàng)目進(jìn)度管理不到位、對(duì)項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)執(zhí)行重視程度不足，業(yè)務(wù)科室與財(cái)務(wù)科室溝通不暢等問題。通過績(jī)效執(zhí)行監(jiān)控將問題隱患提前暴露，相關(guān)業(yè)務(wù)處室與地方各級(jí)持續(xù)加強(qiáng)溝通，統(tǒng)一績(jī)效執(zhí)行監(jiān)控標(biāo)準(zhǔn)及表述口徑，促進(jìn)省、市、縣三級(jí)合力共管，確保績(jī)效目標(biāo)如期達(dá)成。

（4）建立整改考核機(jī)制

將執(zhí)行監(jiān)控偏離及隱患整改情況納入年度考核，倒逼市、縣（市、區(qū)）各級(jí)提高重視程度，聯(lián)合加大對(duì)水利發(fā)展資金項(xiàng)目的監(jiān)督檢查力度，推動(dòng)項(xiàng)目目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)。

4.項(xiàng)目執(zhí)行及績(jī)效管理成效

2022年度，山東省實(shí)施水利發(fā)展資金項(xiàng)目451個(gè)，批復(fù)總投資約81.35億元（其中中央財(cái)政資金25.12億元，省級(jí)財(cái)政資金14.02 億元）。在持續(xù)跟蹤監(jiān)控與積極糾偏下，截至2023 年6 月30 日，年度任務(wù)全部完工，各項(xiàng)目成本均控制在概算批復(fù)范圍內(nèi)，水利發(fā)展資金全部按《水利發(fā)展資金管理辦法》規(guī)定的方向支出，所有項(xiàng)目均達(dá)到或超額完成備案指標(biāo)值，完成中小河流綜合治理781 km、小型水庫除險(xiǎn)加固64座，新增供水能力3025萬m3，新增、恢復(fù)灌溉面積2.61萬畝（1 畝=1/15 hm2，下同），改善灌溉面積94.14 萬畝。各子項(xiàng)目區(qū)受益群眾對(duì)項(xiàng)目安排、工程建設(shè)以及實(shí)施效果等總體較為滿意。

二、山東省水利發(fā)展資金績(jī)效管理經(jīng)驗(yàn)

2018 年中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》至今，水利發(fā)展資金績(jī)效評(píng)價(jià)的框架體系逐步完善，地方各級(jí)單位對(duì)資金的使用范圍、分配和下達(dá)、績(jī)效管理，以及資金監(jiān)督、各級(jí)職責(zé)均已清晰，績(jī)效管理理念已全面樹立，但在水利發(fā)展資金全過程績(jī)效管理方面，各級(jí)水利部門仍存在不足。根據(jù)山東省水利發(fā)展資金績(jī)效管理實(shí)踐，應(yīng)加強(qiáng)績(jī)效目標(biāo)管理，重視績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控，開展年度績(jī)效評(píng)價(jià)，并強(qiáng)化結(jié)果應(yīng)用，形成全過程績(jī)效閉環(huán)管理。水利發(fā)展資金績(jī)效管理流程見圖2。

圖2 水利發(fā)展資金績(jī)效管理流程

1.全過程績(jī)效管理的基礎(chǔ)——目標(biāo)管理

用好目標(biāo)總抓手，夯實(shí)全過程績(jī)效管理基礎(chǔ)。水利發(fā)展資金下達(dá)后，省級(jí)財(cái)政、水利部門要協(xié)同配合，明確總體績(jī)效目標(biāo)，厘清年度績(jī)效目標(biāo)，實(shí)化細(xì)化績(jī)效指標(biāo)。同時(shí)，按時(shí)限要求做好任務(wù)指標(biāo)分解核對(duì)工作，將批復(fù)的績(jī)效目標(biāo)準(zhǔn)確分解至各市，各市應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目及資金安排情況將績(jī)效目標(biāo)進(jìn)一步分解、細(xì)化至縣（市、區(qū)）。

加強(qiáng)目標(biāo)調(diào)整優(yōu)化管理，確保指標(biāo)趨于實(shí)效。因水利項(xiàng)目特性存在項(xiàng)目實(shí)施方案批復(fù)后的量化指標(biāo)與原備案指標(biāo)不一致的現(xiàn)象，或項(xiàng)目執(zhí)行過程中發(fā)生設(shè)計(jì)變更后少數(shù)水利發(fā)展資金項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)值同步發(fā)生變化的情況。應(yīng)對(duì)績(jī)效目標(biāo)調(diào)整優(yōu)化備案工作高度重視、加強(qiáng)管理，根據(jù)批復(fù)的實(shí)施方案，細(xì)化補(bǔ)充完善相關(guān)績(jī)效指標(biāo)，并做好調(diào)整備案工作，確保年度指標(biāo)值更趨真實(shí)、有效。

2.全過程績(jī)效管理的關(guān)鍵——績(jī)效執(zhí)行監(jiān)控

開展績(jī)效執(zhí)行監(jiān)控，對(duì)績(jī)效執(zhí)行情況和績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度開展定期與不定期的監(jiān)督、控制和管理，跟蹤查找項(xiàng)目執(zhí)行中資金使用和業(yè)務(wù)管理存在的薄弱環(huán)節(jié)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)目標(biāo)偏離、指標(biāo)偏離以及偏離造成的隱患和風(fēng)險(xiǎn)，彌補(bǔ)管理漏洞，最大限度糾正績(jī)效目標(biāo)執(zhí)行偏差，對(duì)推動(dòng)績(jī)效目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)具有重要作用。督促各相關(guān)水利部門及時(shí)糾偏、及時(shí)整改，在有效保障績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的同時(shí)，亦能保障水利發(fā)展資金的使用效益。

提升績(jī)效執(zhí)行監(jiān)控的全面性及系統(tǒng)性，切實(shí)發(fā)揮監(jiān)控作用。一是對(duì)績(jī)效目標(biāo)完成情況及資金執(zhí)行情況進(jìn)行“雙監(jiān)控”，二是對(duì)資金執(zhí)行的及時(shí)性、過程管理的合規(guī)性、績(jī)效目標(biāo)的有效性等方面開展全面且系統(tǒng)的績(jī)效執(zhí)行監(jiān)控。同時(shí)，應(yīng)建立完善的整改措施機(jī)制，強(qiáng)化監(jiān)控結(jié)果應(yīng)用，切實(shí)發(fā)揮執(zhí)行監(jiān)控的作用。

3.全過程績(jī)效管理的核心——績(jī)效評(píng)價(jià)

績(jī)效評(píng)價(jià)是績(jī)效管理的末端環(huán)節(jié)，也是反映績(jī)效管理結(jié)果的一項(xiàng)重要手段。通過開展年度績(jī)效評(píng)價(jià)工作，可以清晰、全面地反映各項(xiàng)目完成情況的規(guī)范性、科學(xué)性、有效性，是對(duì)項(xiàng)目立項(xiàng)決策、過程管理、產(chǎn)出和效益的客觀評(píng)價(jià)。做好績(jī)效評(píng)價(jià)，并將評(píng)價(jià)結(jié)果合理應(yīng)用到下一年度的目標(biāo)分解和資金分配中，是績(jī)效管理精益求精的有效途徑。

三、持續(xù)做好水利發(fā)展資金績(jī)效管理的建議

在做好“目標(biāo)管理—績(jī)效執(zhí)行監(jiān)控—績(jī)效評(píng)價(jià)”三大環(huán)節(jié)的基礎(chǔ)上，結(jié)合山東省水利發(fā)展資金績(jī)效管理工作經(jīng)驗(yàn)，對(duì)持續(xù)優(yōu)化績(jī)效管理提出如下建議。

1.細(xì)化項(xiàng)目臺(tái)賬，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)化管理

水利發(fā)展資金年度目標(biāo)任務(wù)下達(dá)后，省水利廳需積極協(xié)助、督促相關(guān)市、縣，建立水利發(fā)展資金項(xiàng)目臺(tái)賬，詳細(xì)記錄項(xiàng)目前期可研、設(shè)計(jì)和批復(fù)、資金到位、招標(biāo)與投標(biāo)、合同簽訂、績(jī)效管理、進(jìn)度管理、項(xiàng)目變更、項(xiàng)目驗(yàn)收、結(jié)算與支付等內(nèi)容，并根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)展情況及時(shí)更新完善。通過臺(tái)賬管理，提升項(xiàng)目管理的清晰度、透明度，有利于掌握項(xiàng)目進(jìn)展情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并進(jìn)行有效整改，加快項(xiàng)目建設(shè)整體進(jìn)度。

2.跟蹤投資執(zhí)行，強(qiáng)化資金監(jiān)管

對(duì)項(xiàng)目投資計(jì)劃執(zhí)行、前期工作推進(jìn)、政府債券發(fā)行等方面存在的問題進(jìn)行分析研判，協(xié)調(diào)項(xiàng)目立項(xiàng)審批，積極辦理建設(shè)用地，籌措建設(shè)資金，努力破解水利工程建設(shè)制約要素，確保規(guī)劃工程順利實(shí)施，力促投資計(jì)劃執(zhí)行。指導(dǎo)項(xiàng)目法人建立健全資金管理辦法，規(guī)范資金撥付流程，強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督，確保資金使用符合《水利發(fā)展資金管理辦法》和相關(guān)財(cái)政法規(guī)的規(guī)定。

3.摸排偏離隱患，持續(xù)跟蹤監(jiān)控

做好日常績(jī)效目標(biāo)跟蹤監(jiān)控的同時(shí)，在非固定時(shí)間開展集中監(jiān)控自評(píng)，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)糾偏，作為年終績(jī)效評(píng)價(jià)前期摸底與演練；同時(shí)，對(duì)重點(diǎn)指標(biāo)及任務(wù)開展持續(xù)跟蹤監(jiān)控，必要時(shí)開展現(xiàn)場(chǎng)跟蹤監(jiān)控復(fù)核，對(duì)發(fā)現(xiàn)的偏離隱患及時(shí)跟蹤糾正，確保準(zhǔn)確掌握水利發(fā)展資金執(zhí)行情況，推動(dòng)績(jī)效目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)。

4.加強(qiáng)過程監(jiān)控，做到閉環(huán)管理

開展水利發(fā)展資金績(jī)效執(zhí)行情況跟蹤監(jiān)控，要確定各項(xiàng)進(jìn)展評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)；要組織力量并邀請(qǐng)專家集中復(fù)核和現(xiàn)場(chǎng)抽查，評(píng)定監(jiān)控成果，及時(shí)歸類匯總，發(fā)予主管業(yè)務(wù)處室或單位；要明確職責(zé)、厘清責(zé)任，要有完整記錄和信息反饋，及時(shí)跟進(jìn)糾偏進(jìn)度及成效，直至徹底消除偏離隱患，實(shí)現(xiàn)監(jiān)控糾偏閉環(huán)管理。

5.健全獎(jiǎng)懲機(jī)制，優(yōu)化資金分配

健全地方“水利發(fā)展資金管理辦法”或“水利發(fā)展資金實(shí)施細(xì)則”等相關(guān)資金與績(jī)效管理制度及辦法，為績(jī)效評(píng)價(jià)與預(yù)算資金分配掛鉤機(jī)制提供制度依據(jù)。在分配年度水利發(fā)展資金時(shí)，綜合地方項(xiàng)目建設(shè)需求及上年度績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，將非項(xiàng)目法分配因素涉及的資金分配與上年度績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果掛鉤，逐年持續(xù)優(yōu)化資金分配，將績(jī)效管理理念真正落到實(shí)處。