新階段推進(jìn)江河湖庫(kù)生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理要求與對(duì)策探究

史曉新，王曉紅

（水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計(jì)總院，100120，北京）

2023年全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)對(duì)新征程繼續(xù)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、全面推進(jìn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化提出了總體要求和戰(zhàn)略部署。江河湖庫(kù)是自然與生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和全球氣候變化的影響，我國(guó)部分地區(qū)的水資源、水環(huán)境和水生態(tài)承載能力與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求不相適應(yīng)，江河湖庫(kù)生態(tài)環(huán)境累積性問(wèn)題凸顯，且涉及范圍廣、治理難度大。黨的二十大明確要求統(tǒng)籌水資源、水環(huán)境、水生態(tài)治理，推動(dòng)重要江河湖庫(kù)生態(tài)保護(hù)治理。解決河湖生態(tài)環(huán)境突出問(wèn)題，科學(xué)謀劃提升江河湖庫(kù)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理能力行動(dòng)舉措，對(duì)推進(jìn)水利高質(zhì)量發(fā)展和加快生態(tài)文明建設(shè)具有重要意義。

一、推進(jìn)江河湖庫(kù)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理面臨新要求

1.全面把握我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)實(shí)現(xiàn)“四個(gè)重大轉(zhuǎn)變”

黨的十八大以來(lái)，我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)實(shí)現(xiàn)由重點(diǎn)整治到系統(tǒng)治理、由被動(dòng)應(yīng)對(duì)到主動(dòng)作為、由全球環(huán)境治理參與者到引領(lǐng)者、由實(shí)踐探索到科學(xué)理論指導(dǎo)的“四個(gè)重大轉(zhuǎn)變”，為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

水的承載空間決定了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展空間，水資源、水生態(tài)、水環(huán)境的承載能力是有限的。一方面要加大江河湖庫(kù)保護(hù)治理力度，維護(hù)河湖健康生命，建設(shè)幸福河湖；另一方面要堅(jiān)持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)，建立水資源剛性約束制度，倒逼和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與水資源、水環(huán)境、水生態(tài)承載能力相適應(yīng)?！肮沧ゴ蟊Ｗo(hù)、不搞大開(kāi)發(fā)”“全面推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展”“黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展”“復(fù)蘇河湖生態(tài)環(huán)境、暢通南北經(jīng)濟(jì)循環(huán)的生命線”充分體現(xiàn)了從重點(diǎn)整治到系統(tǒng)治理、由被動(dòng)應(yīng)對(duì)到主動(dòng)作為、從河湖生態(tài)保護(hù)實(shí)踐探索到國(guó)家治水方略科學(xué)理論指導(dǎo)的重大轉(zhuǎn)變。

2.深刻理解“五個(gè)重大關(guān)系”的核心要義

正確處理高質(zhì)量發(fā)展和高水平保護(hù)、重點(diǎn)攻堅(jiān)和協(xié)同治理、自然恢復(fù)和人工修復(fù)、外部約束和內(nèi)生動(dòng)力、“雙碳”承諾和自主行動(dòng)“五個(gè)重大關(guān)系”是推進(jìn)新征程生態(tài)文明建設(shè)的科學(xué)遵循，也是把握治水規(guī)律、實(shí)施江河湖庫(kù)生態(tài)保護(hù)治理、推動(dòng)水利高質(zhì)量發(fā)展的行動(dòng)指南。

從辯證思維理解，要處理好高質(zhì)量發(fā)展與高水平保護(hù)的關(guān)系。水利高質(zhì)量發(fā)展的基本前提是生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)，要站在人與自然和諧共生的高度謀劃發(fā)展，把保護(hù)修復(fù)江河湖庫(kù)生態(tài)環(huán)境擺在突出位置，統(tǒng)籌水資源、水環(huán)境、水生態(tài)，推動(dòng)重要江河湖庫(kù)生態(tài)保護(hù)治理，加快推動(dòng)流域產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型和水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉(zhuǎn)化，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與水資源、水環(huán)境、水生態(tài)承載能力相協(xié)調(diào)。

從協(xié)同治理把握，要處理好重點(diǎn)攻堅(jiān)和協(xié)同治理的關(guān)系。江河湖庫(kù)生態(tài)保護(hù)治理是一項(xiàng)綜合性、系統(tǒng)性工作，針對(duì)河道斷流、湖泊萎縮、生物多樣性降低等江河湖庫(kù)突出的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，需持續(xù)加大跨區(qū)域、多部門(mén)協(xié)同聯(lián)動(dòng)治理力度，不斷增強(qiáng)各項(xiàng)工作的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，保護(hù)水資源，防治水污染，改善水環(huán)境，修復(fù)水生態(tài)。

從行動(dòng)路徑認(rèn)識(shí)，要處理好自然恢復(fù)和人工修復(fù)的關(guān)系。對(duì)于生態(tài)系統(tǒng)受損嚴(yán)重、難以自身修復(fù)的河湖，不能僅依靠人工修復(fù)，要以流域?yàn)閱卧瑘?jiān)持山水林田湖草沙一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理，構(gòu)建河流湖泊生態(tài)廊道建設(shè)大格局，綜合運(yùn)用自然恢復(fù)和人工修復(fù)，由人工修復(fù)模式向“一河（湖）一策”系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)模式轉(zhuǎn)變，努力找到江河湖庫(kù)生態(tài)保護(hù)治理的最佳路徑。

3.貫徹落實(shí)“六大戰(zhàn)略部署”的重大任務(wù)

全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)明確提出“六大戰(zhàn)略部署”，要求結(jié)合工作實(shí)際細(xì)化落實(shí)，把路線圖變成具體行動(dòng)圖，推動(dòng)美麗中國(guó)目標(biāo)逐步實(shí)現(xiàn)。新階段推進(jìn)江河湖庫(kù)生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理是貫徹落實(shí)“六大戰(zhàn)略部署”的一項(xiàng)重大任務(wù)。

從根本宗旨認(rèn)識(shí)，堅(jiān)持以人民為中心。以滿足人民群眾對(duì)美好生態(tài)環(huán)境需求為根本宗旨，既要保障防洪安全、供水安全，也要保障生態(tài)安全，不斷提升河湖生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性，維護(hù)河湖健康生命，促進(jìn)河湖功能永續(xù)利用，建設(shè)造福人民的幸福河湖，支撐流域高質(zhì)量發(fā)展和滿足人民高品質(zhì)生活需要。

從治本之策理解，牢牢把握綠色低碳發(fā)展是解決生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的治本之策。在江河湖庫(kù)流域內(nèi)實(shí)施生態(tài)擴(kuò)容，筑牢流域生態(tài)屏障，拓寬綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山的路徑，鼓勵(lì)引導(dǎo)生態(tài)保護(hù)區(qū)綠色發(fā)展，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，推進(jìn)水文化建設(shè)，促進(jìn)水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值多元轉(zhuǎn)化、流域產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型，建立流域生態(tài)保護(hù)和綠色發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制，實(shí)現(xiàn)綠色水經(jīng)濟(jì)的良性循環(huán)。

從目標(biāo)導(dǎo)向把握，著力提升流域生態(tài)系統(tǒng)多樣性、穩(wěn)定性、持續(xù)性，加大江河湖庫(kù)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)治理力度，復(fù)蘇河湖生態(tài)環(huán)境。通過(guò)精準(zhǔn)研判問(wèn)題形勢(shì)、科學(xué)設(shè)定工作目標(biāo)，強(qiáng)化江河湖庫(kù)綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理，以更實(shí)舉措、更大力度確保各項(xiàng)目標(biāo)落地見(jiàn)效。

從安全底線思考，守牢美麗中國(guó)建設(shè)安全底線。統(tǒng)籌考慮生態(tài)安全與水利高質(zhì)量發(fā)展，樹(shù)立環(huán)境保護(hù)底線意識(shí)，嚴(yán)守水資源開(kāi)發(fā)利用上線、水環(huán)境質(zhì)量底線和生態(tài)保護(hù)紅線，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，摸清水資源、水環(huán)境、水生態(tài)各要素的風(fēng)險(xiǎn)底數(shù)，由被動(dòng)防御風(fēng)險(xiǎn)隱患向主動(dòng)防控轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化河湖生態(tài)環(huán)境、重大水利工程的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、預(yù)警防控和突發(fā)事件應(yīng)急處置。

二、推進(jìn)江河湖庫(kù)生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理的九大行動(dòng)舉措

當(dāng)前，部分江河湖庫(kù)存在水資源短缺、水污染嚴(yán)重、水生態(tài)退化、水空間被擠占等問(wèn)題，江河湖庫(kù)生態(tài)保護(hù)與流域綠色發(fā)展存在不平衡、不充分、不協(xié)調(diào)的突出問(wèn)題，而且生態(tài)保護(hù)治理缺乏流域統(tǒng)籌的整體性、系統(tǒng)性、協(xié)同性措施。今后5年至“十五五”期末是美麗中國(guó)建設(shè)的重要時(shí)期，切實(shí)解決江河湖庫(kù)生態(tài)保護(hù)與修復(fù)治理領(lǐng)域重大難題，亟須在關(guān)鍵技術(shù)創(chuàng)新、重大戰(zhàn)略研究、重大規(guī)劃編制、重大工程論證、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范制訂等環(huán)節(jié)取得突破；在抓重點(diǎn)、攻難點(diǎn)上下功夫，鞏固提升現(xiàn)有工作成果，謀劃復(fù)蘇河湖生態(tài)環(huán)境行動(dòng)和創(chuàng)新性舉措。

1.開(kāi)展復(fù)蘇河湖生態(tài)環(huán)境技術(shù)體系研究

開(kāi)展復(fù)蘇河湖生態(tài)環(huán)境技術(shù)體系研究，指導(dǎo)和支撐新階段水利行業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作。以提升河湖保護(hù)治理能力為目標(biāo)，統(tǒng)籌水資源、水環(huán)境、水生態(tài)，全局性謀劃、戰(zhàn)略性布局，把握整體推進(jìn)與重點(diǎn)突出的關(guān)系，針對(duì)我國(guó)部分河流斷流、湖泊萎縮干涸、河湖生態(tài)流量被擠占、地下水超采和水土流失等突出問(wèn)題及其保護(hù)修復(fù)需求，研究提出母親河復(fù)蘇行動(dòng)、河湖生態(tài)流量保障、河流生態(tài)廊道建設(shè)、水土流失綜合治理、地下水超采綜合治理等河湖生態(tài)保護(hù)與修復(fù)綜合技術(shù)體系。

2.加快落實(shí)88條母親河復(fù)蘇行動(dòng)

開(kāi)展斷流萎縮干涸河湖、生態(tài)脆弱河流和重點(diǎn)湖泊差異化保護(hù)與修復(fù)關(guān)鍵技術(shù)研究，推進(jìn)實(shí)施納入水利部2022—2025年母親河復(fù)蘇行動(dòng)的88條河湖“一河（湖）一策”方案的技術(shù)指導(dǎo)和考核評(píng)估體系研究。把握母親河流域特性、水資源條件、開(kāi)發(fā)利用狀況、河流斷流湖泊萎縮干涸問(wèn)題成因、功能定位、生態(tài)保護(hù)目標(biāo)、修復(fù)條件，堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，精準(zhǔn)研判、因河施策、靶向施策、分級(jí)施策、分類施策，加強(qiáng)指導(dǎo)與階段評(píng)估，確保母親河復(fù)蘇行動(dòng)實(shí)施一條、見(jiàn)效一條。

3.推進(jìn)生態(tài)脆弱河湖修復(fù)

統(tǒng)籌水資源、水環(huán)境、水生態(tài)，以解決流域生態(tài)環(huán)境累積性問(wèn)題，提升河湖生態(tài)系統(tǒng)多樣性、穩(wěn)定性、可持續(xù)性為目標(biāo)，未來(lái)5 年及“十五五”期末，重點(diǎn)排查分析生態(tài)脆弱、生態(tài)環(huán)境退化、生態(tài)系統(tǒng)失衡的河湖生態(tài)環(huán)境修復(fù)需求；研究制定100個(gè)河湖的“一河（湖）一策”修復(fù)方案，提出可量化、可監(jiān)測(cè)、可實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)指標(biāo)，統(tǒng)籌解決當(dāng)前突出的河湖生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，建立健全流域長(zhǎng)效保護(hù)機(jī)制，明確年度任務(wù)措施和責(zé)任落實(shí)清單，加快推進(jìn)生態(tài)脆弱河湖修復(fù)。

4.加強(qiáng)河湖生態(tài)流量保障

依據(jù)《水利水電工程生態(tài)流量計(jì)算與泄放設(shè)計(jì)規(guī)范》和《水庫(kù)生態(tài)流量泄放規(guī)程》，開(kāi)展流域和?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）已建水利水電工程生態(tài)流量核定先行先試工作，持續(xù)推進(jìn)重點(diǎn)跨省河湖生態(tài)流量保障狀況評(píng)估工作；研究重要河湖生態(tài)流量分區(qū)分類確定技術(shù)方法，生態(tài)流量管控、預(yù)警和適應(yīng)性管理對(duì)策，水網(wǎng)生態(tài)調(diào)度等。

5.加快推進(jìn)國(guó)家水網(wǎng)建設(shè)

推進(jìn)國(guó)家骨干網(wǎng)、省市縣水網(wǎng)建設(shè)規(guī)劃編制和實(shí)施，支撐國(guó)家水網(wǎng)中的生態(tài)型水網(wǎng)建設(shè)，開(kāi)展生態(tài)型水網(wǎng)建設(shè)研究，從“點(diǎn)、線、面”謀劃實(shí)施重要江河湖庫(kù)生態(tài)保護(hù)治理布局?！包c(diǎn)”上，以江河湖庫(kù)主要控制斷面作為關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，以重要飲用水水源地作為重要節(jié)點(diǎn)，實(shí)施生態(tài)流量保障和水源地安全達(dá)標(biāo)建設(shè)。“線”上，針對(duì)不同區(qū)域重點(diǎn)河流，研究建設(shè)“通山達(dá)海”的綠色生態(tài)水系廊道、“從源頭到尾閭”的綠色河流生態(tài)廊道、“從源頭到入河口”的綠色河流生態(tài)長(zhǎng)廊等；針對(duì)重大輸水線路，研究建設(shè)供水安全、生態(tài)安全的清水廊道對(duì)策措施?！懊妗鄙?，針對(duì)生態(tài)屏障區(qū)、流域重點(diǎn)區(qū)域，研究水源涵養(yǎng)、水土保持生態(tài)建設(shè)方案。

6.強(qiáng)化重大水利工程生態(tài)環(huán)境保護(hù)

落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)的相關(guān)要求，強(qiáng)化生態(tài)安全和綠色發(fā)展理念，高質(zhì)量推動(dòng)重大水利工程前期技術(shù)工作；以資源環(huán)境及生態(tài)保護(hù)紅線作為剛性約束，加強(qiáng)南水北調(diào)后續(xù)工程、黃河黑山峽水利樞紐工程等重大工程布局與規(guī)模的環(huán)境合理性論證；積極開(kāi)展生態(tài)環(huán)境保護(hù)關(guān)鍵技術(shù)研究，包括但不限于重大引水調(diào)水工程輸水沿線污染風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和重大突發(fā)污染風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、生態(tài)約束下引調(diào)水工程調(diào)水閾值研究、大型水利水電工程（群）生態(tài)調(diào)度研究、水利工程影響區(qū)受損生境修復(fù)技術(shù)等，并運(yùn)用于項(xiàng)目技術(shù)論證工作中，支撐水利工程建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)。

7.加強(qiáng)新時(shí)代水土保持技術(shù)支撐

貫徹落實(shí)《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代水土保持工作的意見(jiàn)》，做好水土保持監(jiān)督管理、生態(tài)建設(shè)、規(guī)劃編制相關(guān)技術(shù)支撐；研究制定中央對(duì)省級(jí)的水土保持目標(biāo)責(zé)任考核制度，持續(xù)支撐全國(guó)水土保持規(guī)劃實(shí)施情況考核評(píng)估工作，壓實(shí)地方水土保持主體責(zé)任；研究建立水土保持空間管控制度，制定國(guó)家級(jí)水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)以及水土流失嚴(yán)重、生態(tài)脆弱區(qū)域范圍劃定指南，落實(shí)差別化保護(hù)治理措施；研究新時(shí)代水土保持高質(zhì)量發(fā)展特征，以及與之相適應(yīng)的水土保持戰(zhàn)略部署和布局，創(chuàng)新提出適應(yīng)國(guó)家重大戰(zhàn)略、鄉(xiāng)村振興、生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)的水土流失綜合治理模式和分區(qū)治理策略。

8.強(qiáng)化水生態(tài)空間保護(hù)和管控

嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線，依據(jù)河湖岸線保護(hù)和利用規(guī)劃編制相關(guān)規(guī)范，加快完成規(guī)劃編制與審核工作；按照水域岸線空間主導(dǎo)功能定位，統(tǒng)籌融合供水、防洪、交通、景觀等多功能，嚴(yán)格保護(hù)和控制岸線開(kāi)發(fā)建設(shè)，分區(qū)分類提出負(fù)面準(zhǔn)入管理清單，促進(jìn)岸線科學(xué)保護(hù)和合理利用；加快完成岸線確權(quán)劃界、保護(hù)治理工作，將江河湖庫(kù)生態(tài)空間管控融入國(guó)土空間管控的“一張藍(lán)圖”。

9.實(shí)施地下水超采綜合治理

結(jié)合地下水超采治理與管理需求，研究地下水開(kāi)采量復(fù)核、地下水水位控制和地下水超采動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)技術(shù)方法，制定地下水控制指標(biāo)確定技術(shù)規(guī)范；針對(duì)華北等地下水嚴(yán)重超采區(qū)、海（咸）水入侵區(qū)，研究地下水超采治理和河湖補(bǔ)水技術(shù)體系，促進(jìn)地下水采補(bǔ)平衡和河湖生態(tài)環(huán)境復(fù)蘇。

三、結(jié) 語(yǔ)

未來(lái)5年至“十五五”期末是加快推動(dòng)水利高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵期。貫徹落實(shí)黨的二十大精神和習(xí)近平總書(shū)記在全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上的講話要求，重點(diǎn)圍繞江河湖庫(kù)生態(tài)保護(hù)治理重大戰(zhàn)略研究、重大規(guī)劃編制、重大工程論證等方面工作，以更高站位、更寬視野、更大力度謀劃好江河湖庫(kù)生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理九大行動(dòng)的工作思路，研究提出行動(dòng)目標(biāo)、具體任務(wù)及對(duì)策措施，加快推進(jìn)復(fù)蘇河湖生態(tài)環(huán)境、國(guó)家水網(wǎng)建設(shè)，助力水利高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)。