山東省廣饒縣深度節(jié)水控水實踐

劉福生，賈惠穎

（山東省廣饒縣水務(wù)服務(wù)中心，257300，廣饒）

山東省廣饒縣位于黃河三角洲南部，地處泰沂山北麓山前沖積平原和黃河沖淤積平原的交疊地帶，人均水資源量298 m3，僅為全國平均水平的14.5%，屬于嚴(yán)重缺水地區(qū)。近年，廣饒縣新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，用水需求急劇增長，地下水超采嚴(yán)重，引發(fā)地下水水位下降、咸水入侵等生態(tài)環(huán)境問題，水成為制約高質(zhì)量發(fā)展的突出瓶頸。2018年、2019年，廣饒縣連續(xù)兩年爭取到國家地下水超采區(qū)綜合治理試點名額，以此為突破口，廣饒縣全面實施深度節(jié)水控水行動。

一、廣饒縣深度節(jié)水控水主要做法

1.完善源頭控水制度機(jī)制，推動水安全有效保障

廣饒縣全方位貫徹“四水四定”原則，精打細(xì)算用好水資源，從嚴(yán)從細(xì)管好水資源，以強(qiáng)有力的約束保障水安全。

（1）嚴(yán)格用水總量控制

強(qiáng)化頂層設(shè)計，聘請專業(yè)機(jī)構(gòu)編制水資源綜合利用規(guī)劃、現(xiàn)代水網(wǎng)建設(shè)規(guī)劃、節(jié)約用水規(guī)劃等，為全縣水資源開發(fā)利用和節(jié)約保護(hù)提供科學(xué)指導(dǎo)。嚴(yán)格落實用水總量控制指標(biāo)，將“十四五”時期用水總量控制在2.44億m3以內(nèi)，以取水許可的形式明確各取用水戶的水權(quán)，并合理分配工業(yè)、農(nóng)業(yè)、生活、生態(tài)用水量。強(qiáng)化取用水監(jiān)管和計劃用水管理，嚴(yán)格執(zhí)行超計劃用水累進(jìn)加價制度，倒逼企業(yè)用水方式由粗放低效向集約高效轉(zhuǎn)變。

（2）綜合治理地下水超采

廣饒縣通過禁采限采、水源置換、強(qiáng)化監(jiān)管等綜合治理措施，降低地下水資源開發(fā)強(qiáng)度，已累計壓采地下水1771萬m3，基本實現(xiàn)地下水采補(bǔ)平衡。工作中探索實行“領(lǐng)導(dǎo)干部包井制”，以鎮(zhèn)街為單位，由政府主要負(fù)責(zé)同志負(fù)總責(zé)，副科級干部包靠單個地下水水位監(jiān)測井，全面做好水位監(jiān)測及周邊建設(shè)項目、種養(yǎng)殖主體取水監(jiān)管等工作。建立地下水水位監(jiān)測預(yù)警機(jī)制，水利部門每月10日前將水位監(jiān)測數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)發(fā)各有關(guān)部門和鎮(zhèn)街，綜合分析施策，有效防范地下水水位異常波動。截至2023年9月，廣饒縣深層承壓水水位埋深23.87 m，淺層地下水水位平均埋深10.86 m，分別比2020 年同期上升0.74 m和1.84 m。

（3）創(chuàng)新區(qū)域水權(quán)交易

廣饒縣隸屬于東營市，南水北調(diào)東線一期工程從縣域中部橫穿而過。由于南水北調(diào)配套工程設(shè)施未覆蓋東營市其他縣（區(qū)），東營市北部部分區(qū)域雖然擁有長江水用水指標(biāo)，卻不具備使用長江水的條件；廣饒縣配套引調(diào)水工程設(shè)施完善，具備長江水消納利用條件，轉(zhuǎn)讓黃河水指標(biāo)可促進(jìn)全市水資源進(jìn)一步優(yōu)化配置。廣饒縣首創(chuàng)“水源置換、價水分離”水資源市場化交易模式，推進(jìn)黃河水、長江水指標(biāo)置換，即在黃河水使用權(quán)和長江水使用權(quán)置換中，廣饒縣作為黃河水使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓方仍按黃河水水價使用長江水，黃河水使用權(quán)的受讓方則按長江水水價使用黃河水；黃河水使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓方可設(shè)定少量合理性收益價格。2021 年11 月，廣饒縣完成全國首筆長江水與黃河水的水權(quán)交易，交易水量500 萬m3，是山東省第一例通過水源置換實現(xiàn)的區(qū)域水權(quán)交易案例。2022 年以來，廣饒縣又相繼完成6 筆此類水權(quán)交易，交易總水量4800 萬m3，為全國水權(quán)水市場改革提供了有益借鑒。

2.創(chuàng)新深度節(jié)水管理模式，促進(jìn)水資源高效利用

廣饒縣在山東省縣級率先出臺《關(guān)于開展深度節(jié)水控水行動深入推進(jìn)全縣節(jié)水型社會建設(shè)的意見》，完善深度節(jié)水管理模式，堅決抑制不合理用水需求。

（1）健全水價形成機(jī)制

廣饒縣投資8.7億元建成城鄉(xiāng)供水一體化工程，實現(xiàn)城鄉(xiāng)供水“同源、同網(wǎng)、同質(zhì)”。建立非居民用水和特種用水超定額累進(jìn)加價制度，制定供水價格執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，明確城區(qū)階梯水價；推動農(nóng)業(yè)水價綜合改革，積極探索建立反映市場供求和資源稀缺程度的農(nóng)業(yè)水價形成機(jī)制，實行農(nóng)業(yè)灌溉分類水價、分檔水價，推動農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)改造。發(fā)揮水資源稅對用水需求的調(diào)節(jié)作用，嚴(yán)格落實地下水超采區(qū)水資源稅稅額標(biāo)準(zhǔn)，非超采區(qū)取用水戶水資源稅為1.5元/m3，一般超采區(qū)為3元/m3，嚴(yán)重超采區(qū)為4.5元/m3，累計征收水資源稅6.2億元，以價格杠桿倒逼取用水戶節(jié)約集約用水。

（2）強(qiáng)化企業(yè)節(jié)水管理

創(chuàng)新建設(shè)取水計量遠(yuǎn)程監(jiān)控平臺，實現(xiàn)重點企業(yè)取水計量監(jiān)控全覆蓋，幫助企業(yè)查找用水薄弱環(huán)節(jié)，優(yōu)化用水工藝，挖掘節(jié)水潛力；對34 家重點行業(yè)企業(yè)開展水平衡測試，對企業(yè)節(jié)水、用水提出合理化建議及改進(jìn)措施，工業(yè)用水重復(fù)利用水平不斷提高。投資7400余萬元，依托縣污水處理廠提標(biāo)改造工程推進(jìn)實施中水回用項目，在污水處理廠內(nèi)設(shè)計日供水能力5萬m3的再生水廠，鋪設(shè)再生水管網(wǎng)，將處理排放的中水用于道路清掃、綠化灌溉、消防用水等，提高中水利用率。

（3）扎實推進(jìn)封井并網(wǎng)

將地下水作為戰(zhàn)略儲備資源保護(hù)限用，采取永久填埋、封存?zhèn)溆脙煞N方式，推動工業(yè)供水管網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)企業(yè)自備井依法有序關(guān)停。其中，將成井質(zhì)量較好、水質(zhì)合格的自備水井作為企業(yè)備用水源封存?zhèn)溆?，納入取水監(jiān)控或計量管理，由水利部門和企業(yè)共同管理。目前，供水管網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)的255 眼用于生產(chǎn)的地下水取水井全部關(guān)停。大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水源轉(zhuǎn)換，謀劃實施縣域北部片區(qū)引河灌溉、南部井灌區(qū)水源替代等工程項目，項目完工后可置換地下水約1140 萬m3，有效解決2667 hm2農(nóng)田取用地下水灌溉問題。

3.構(gòu)建蓄水補(bǔ)水工程體系，實現(xiàn)水生態(tài)明顯改善

加強(qiáng)水資源調(diào)配利用，科學(xué)搶蓄河水、雨洪水，多渠道解決水源問題，有效提升水生態(tài)質(zhì)量。

（1）實施工業(yè)水源轉(zhuǎn)換工程

廣饒縣針對工業(yè)用水緊缺難題，按照“先外調(diào)水、后當(dāng)?shù)厮?，先地表水、后地下水，先非常?guī)水、后優(yōu)質(zhì)水”的水源配置原則，研究提出“工業(yè)水源轉(zhuǎn)換”思路，建成高店水庫、工業(yè)水廠，鋪設(shè)工業(yè)供水管網(wǎng)，構(gòu)建形成以高店水庫和淄河水庫為水源、工業(yè)水廠為處理調(diào)度中樞、貫通各大工業(yè)集聚區(qū)的工業(yè)供水體系。自2021年1月開始，工業(yè)水廠已為86家企業(yè)累計供水8200萬m3，實現(xiàn)工業(yè)企業(yè)用水從以地下水為主向以地表水為主轉(zhuǎn)變。

（2）實施地下水補(bǔ)源工程

實施淄河上游攔蓄、三期引蓄水、綜合治理等工程，實現(xiàn)淄河全段攔蓄，在攔蓄雨洪水資源的基礎(chǔ)上，平均每年調(diào)引長江水、黃河水等地表水資源2200萬m3，2018年以來共攔蓄利用雨洪水和地表水資源1.17億m3。同時，利用拓寬后的淄河河道和孫武湖水庫優(yōu)勢，實施孫武湖生態(tài)建設(shè)工程，水生態(tài)狀況顯著改善。

（3）實施重點水源調(diào)蓄工程

實施水系連通工程，把工業(yè)水源轉(zhuǎn)換工程與城鄉(xiāng)水系連通起來，打造水系環(huán)繞、城水相依的空間格局。2021年，廣饒縣被水利部確定為國家水系連通及水美鄉(xiāng)村建設(shè)試點，獲得中央財政補(bǔ)助8000 萬元。目前，淄河故道與水美鄉(xiāng)村節(jié)點建設(shè)項目、淄河下游攔蓄工程已完工，正在全力推進(jìn)南堤水庫增容、南部限采區(qū)治理等重點水利工程建設(shè)，建成投用后可新增調(diào)蓄水量1385萬m3，大幅度提高地表水供應(yīng)能力。

二、存在的問題

1.人、城、水協(xié)調(diào)發(fā)展方面

主要存在城市供水壓力增加、城市水資源配置格局尚不完善、水資源節(jié)約集約利用水平有待提高、節(jié)水激勵機(jī)制和政策尚不健全等問題。

隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展及人民生活水平提高，廣饒縣居民生活用水及服務(wù)業(yè)用水急劇增加，尤其是夏季用水高峰期，個別鎮(zhèn)村和小區(qū)供水設(shè)施超負(fù)荷運行，部分地區(qū)水壓小，居民生活用水得不到保障?，F(xiàn)狀城市生活用水主要是地下水，黃河水主要用于農(nóng)業(yè)灌溉，長江水主要用于工業(yè)用水，非常規(guī)水源尚未充分利用，距離黃河水、長江水、地下水、地表水、非常規(guī)水源統(tǒng)一配置的格局差距尚遠(yuǎn)。城鄉(xiāng)集中供水管網(wǎng)精細(xì)化管理水平不高，城鎮(zhèn)供水未形成分區(qū)計量全覆蓋。部分農(nóng)村供水管網(wǎng)老化，漏損率較高。當(dāng)前城鄉(xiāng)節(jié)水工作主要依靠行政手段推動，缺乏鼓勵節(jié)水的精準(zhǔn)支持政策和穩(wěn)定的資金投入渠道，市場在非常規(guī)水源配置中的決定性作用未得到充分發(fā)揮，水價形成機(jī)制尚不能全面客觀反映水資源短缺和供水成本，難以激發(fā)節(jié)水市場主體活力和用水主體節(jié)水內(nèi)生動力。

2.工業(yè)節(jié)水控水方面

主要存在高耗水行業(yè)占比偏高、工業(yè)園區(qū)水資源管理及節(jié)水工作不規(guī)范、非常規(guī)水源利用率低等問題。

廣饒縣石油加工、化工、造紙、火電等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)用水占工業(yè)用水比例較高，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有待調(diào)整。個別工業(yè)園區(qū)尚未完成水資源論證區(qū)域評估，未明確園區(qū)可取用水總量，無法倒逼形成主動節(jié)水用水良好氛圍。由于自然條件和歷史原因所限，工業(yè)園區(qū)招商承接企業(yè)多為高耗能、低效益產(chǎn)業(yè)，園區(qū)管委會缺乏專門的水資源管理機(jī)構(gòu)，水資源管理及節(jié)水工作存在不規(guī)范、管理滯后問題。園區(qū)取用水及節(jié)水約束性指標(biāo)尚未納入考核范疇，考核引導(dǎo)節(jié)約用水機(jī)制尚未形成。在污水處理回用方面，污水處理后大多排入河道等用于生態(tài)補(bǔ)水或農(nóng)業(yè)灌溉，工業(yè)尚未利用再生水。廣饒縣雖有豐富的海水資源，但海水淡化尚未全面推廣。

3.農(nóng)業(yè)節(jié)水控水方面

主要存在農(nóng)業(yè)用水定額較高、種植結(jié)構(gòu)不合理、現(xiàn)代化灌區(qū)建設(shè)力度不夠、農(nóng)業(yè)用水精細(xì)化計量能力差、監(jiān)管能力不足、管理體制機(jī)制尚不完善等問題。

廣饒縣地處黃河下游，部分地區(qū)土地鹽堿化嚴(yán)重，農(nóng)業(yè)灌溉需進(jìn)行大水壓堿，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)用水定額較高。高耗水農(nóng)業(yè)占比偏大，仍需進(jìn)一步壓減其種植面積。在灌區(qū)節(jié)水控水方面，節(jié)水管理信息化、智慧化水平低，測控一體化設(shè)施配套率低，水量調(diào)度、工程管理等仍主要通過人工完成；面向用水戶的計量設(shè)施覆蓋不足，大部分區(qū)域僅有干支渠和直開口用水計量，直開口以下計量設(shè)施安裝率較低，按方計量、按畝收費的現(xiàn)象仍然存在。實時計量監(jiān)控設(shè)施建設(shè)滯后，難以支撐農(nóng)業(yè)用水精細(xì)化管理要求。目前，廣饒縣大量的農(nóng)業(yè)灌溉機(jī)井未辦理取水許可證，長期處于無計量、無監(jiān)管狀態(tài)。農(nóng)業(yè)用水權(quán)確權(quán)尚未完成，未形成農(nóng)業(yè)用水權(quán)交易機(jī)制及節(jié)水激勵機(jī)制。

三、下一步節(jié)水控水措施建議

1.逐步關(guān)停禁采區(qū)地下水取水井

在禁采區(qū)按照屬地管理原則，對轄區(qū)內(nèi)地下水取水井進(jìn)行拉網(wǎng)式摸排，建立整改臺賬，列出時間表，按照“先生活、再生產(chǎn)”的保障原則，有序關(guān)停所有地下水取水井，停止對禁采區(qū)內(nèi)新上取用地下水農(nóng)業(yè)項目的審批，實現(xiàn)深層承壓水禁采區(qū)全面禁采。

2.加強(qiáng)地下水取水井規(guī)范管理

對井灌區(qū)所有農(nóng)業(yè)灌溉取水井開展排查梳理，認(rèn)真核查取用水量并發(fā)放取水許可證。擴(kuò)大工業(yè)水源轉(zhuǎn)換工程覆蓋范圍，有序關(guān)停工業(yè)水廠供水管網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)的生產(chǎn)取水井?？h域內(nèi)除生活和應(yīng)急保障外，不再新增地下取水許可。根據(jù)重新劃定的地下水超采區(qū)和禁采區(qū)范圍，開展新一輪地下水超采治理。嚴(yán)格監(jiān)督執(zhí)法，對存在違法違規(guī)鑿井取水等行為的單位和個人，依法依規(guī)嚴(yán)厲處罰。

3.持續(xù)做好水源轉(zhuǎn)換工作

實施淄河下游攔蓄工程，有效攔蓄雨洪水，補(bǔ)充地下水，緩解沿岸農(nóng)業(yè)用水緊張問題。推進(jìn)實施南堤水庫增容工程，用于南部工業(yè)聚集區(qū)水源轉(zhuǎn)換，增強(qiáng)工業(yè)水源轉(zhuǎn)換工程水源保障能力。實施淄河沿岸井灌區(qū)水源替代工程，結(jié)合高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，充分利用孫武湖1000萬m3農(nóng)業(yè)用黃河水指標(biāo)，在南部井灌區(qū)實施灌排體系改造提升工程，利用黃河水指標(biāo)置換淄河上游兩岸農(nóng)業(yè)用地下水。建設(shè)李鵲鎮(zhèn)工業(yè)水廠，設(shè)計日供水能力2萬m3，推動實現(xiàn)其所在區(qū)域工業(yè)水源全面轉(zhuǎn)換。謀劃論證非常規(guī)水源利用，探索與沿海海水淡化廠戰(zhàn)略合作模式，增加替代水源。

4.推進(jìn)深度節(jié)水控水行動

落實國家節(jié)水行動要求，加快編制全縣節(jié)水規(guī)劃。嚴(yán)格落實規(guī)劃和建設(shè)項目節(jié)水評價制度，嚴(yán)控新上高耗水項目，嚴(yán)格執(zhí)行工業(yè)用水計劃。加快“一企一管”建設(shè)，精準(zhǔn)掌握企業(yè)用水排水情況，切實提高監(jiān)督管理水平。加快農(nóng)業(yè)灌溉體系現(xiàn)代化改造，加強(qiáng)城市供水管網(wǎng)漏損控制，大力推進(jìn)并支持鼓勵中水回用，不斷提高水資源節(jié)約集約利用水平。

5.建立健全監(jiān)管體制機(jī)制

建立地下水水位預(yù)報預(yù)警機(jī)制，將自然資源和規(guī)劃、水利、水文等部門監(jiān)測井全部納入監(jiān)測范圍。委托專業(yè)機(jī)構(gòu)對地下水水位變化情況及時進(jìn)行統(tǒng)計分析研判，出現(xiàn)異常水位下降時，及時進(jìn)行妥善處置。對全縣地下水取水井實行計量取水，對年取用地下水達(dá)到5萬m3的，全部安裝遠(yuǎn)程實時在線監(jiān)控設(shè)施，加強(qiáng)監(jiān)管。同時，建立綜合評價機(jī)制，委托專業(yè)機(jī)構(gòu)對全縣地下水資源情況進(jìn)行全面調(diào)查評價，摸清家底，確定合理開采規(guī)模，提出長效管控措施。扎實推進(jìn)水資源節(jié)約、開發(fā)、管理和水生態(tài)保護(hù)重點工程建設(shè)，有效提升地下水安全保障水平。