關(guān)于鄉(xiāng)村振興的幾個(gè)問(wèn)題

摘要：全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家最艱巨最繁重的任務(wù)仍然在農(nóng)村。全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興是確保國(guó)家糧食安全和食物安全的重大任務(wù)，是解決我國(guó)發(fā)展不平衡不充分主要矛盾的關(guān)鍵舉措，也是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的必然要求，要從全局和戰(zhàn)略高度充分認(rèn)識(shí)鄉(xiāng)村振興的必要性和重要性；推進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興，要堅(jiān)持以夯實(shí)糧食生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展為根基，以促進(jìn)三產(chǎn)融合發(fā)展為導(dǎo)向，以拓展農(nóng)業(yè)多功能性和新業(yè)態(tài)為增長(zhǎng)點(diǎn)，以城鄉(xiāng)融合發(fā)展添動(dòng)力；要因地制宜處理好龍頭企業(yè)、集體和農(nóng)民三者利益關(guān)系，形成推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的合力；要用改革的辦法破解“人地錢(qián)”要素瓶頸制約，把政策支持與市場(chǎng)機(jī)制作用相結(jié)合起來(lái)；要切實(shí)做好鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果工作，在更高起點(diǎn)上全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興 糧食安全 脫貧攻堅(jiān)

作者簡(jiǎn)介：杜鷹，國(guó)家發(fā)展改革委原副主任。

黨的十九大提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，指出這是新時(shí)代“三農(nóng)”工作的總抓手，黨的二十大再次強(qiáng)調(diào)全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。本文就為什么要全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、如何推進(jìn)鄉(xiāng)村振興等問(wèn)題談幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)和體會(huì)。

一、充分認(rèn)識(shí)鄉(xiāng)村振興的必要性和重要性

黨的十八大以來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展取得了歷史性成就。糧食生產(chǎn)能力跨上新臺(tái)階，連續(xù)8年穩(wěn)定在1.3萬(wàn)億斤的高水平上；農(nóng)民人均收入從2011年的6977元增加到2022年的20133元，城鄉(xiāng)收入差距從2.88∶1縮小到2.45∶1；脫貧攻堅(jiān)取得全面勝利，歷史性地消滅了絕對(duì)貧困，農(nóng)村面貌發(fā)生可喜變化。（ 數(shù)據(jù)來(lái)源：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2021》《2022年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。）但是我們也要清醒地認(rèn)識(shí)到農(nóng)業(yè)農(nóng)村的脆弱性，農(nóng)業(yè)仍然是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的短板，農(nóng)村仍然是現(xiàn)代化進(jìn)程中的薄弱環(huán)節(jié)，全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家，最艱巨最繁重的任務(wù)仍然在農(nóng)村。這突出地表現(xiàn)在以下幾方面。

一是確保國(guó)家糧食和食物安全矛盾突出。加入世界貿(mào)易組織（WTO）20多年來(lái)，我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易規(guī)模不斷擴(kuò)大，在全球的排名從第12位上升到第1位。但值得注意的是，從2004年開(kāi)始，我國(guó)從農(nóng)產(chǎn)品凈出口國(guó)轉(zhuǎn)為凈進(jìn)口國(guó)，貿(mào)易逆差持續(xù)擴(kuò)大，2022年的逆差額擴(kuò)大到1378億美元，“大進(jìn)小出”已成常態(tài)（見(jiàn)圖1）。分品種看，除口糧品種保持較高自給率以外，油料、大豆、糖類(lèi)、肉類(lèi)、奶類(lèi)等蛋白類(lèi)食物的進(jìn)口量不斷增加。我國(guó)以熱量計(jì)算的總的食物自給率已從2000年的96.7%下降至2021年的74.1%，年均下降1個(gè)多百分點(diǎn)（見(jiàn)圖2）。據(jù)測(cè)算，到2035年我國(guó)食物自給率有可能進(jìn)一步下降到65%左右。食物自給率持續(xù)下滑背后的深層原因，在于我國(guó)農(nóng)業(yè)傳統(tǒng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)明顯下降，多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品已不具備國(guó)際比較優(yōu)勢(shì)（見(jiàn)圖3）。如何打造農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)，是新時(shí)期我國(guó)做好“三農(nóng)”工作面臨的首要任務(wù)。

二是農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。據(jù)第三次國(guó)土資源調(diào)查數(shù)據(jù)，2019年底全國(guó)耕地面積19.18億畝，比10年前的“二調(diào)”減少了1.13億畝，到2030年耕地要保有18.25億畝的壓力很大。農(nóng)業(yè)用水總量3600億立方，占全國(guó)總用水量的61.5%，隨著生活、工業(yè)、生態(tài)用水量增加，農(nóng)業(yè)用水矛盾突出。據(jù)生態(tài)環(huán)境部公布的2022年全國(guó)地表水環(huán)境質(zhì)量狀況數(shù)據(jù)，農(nóng)業(yè)面源污染已超過(guò)城市生活、工業(yè)點(diǎn)源而成為首位的污染源。又據(jù)測(cè)算，農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈的溫室氣體排放約占全國(guó)排放總量的20%多，同樣面臨著碳排放雙減壓力。農(nóng)產(chǎn)品成本居高不下，三種糧食畝均成本從2005年的425.8元增加到2022年的1247.8元，年均上漲6.5%，大體到2012年前后，我國(guó)三種糧食的國(guó)內(nèi)價(jià)格已全面超過(guò)進(jìn)口糧食的到岸價(jià)格，成為農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力下降的重要原因（見(jiàn)圖4）。

三是農(nóng)民收入增長(zhǎng)勢(shì)頭放緩。由于農(nóng)業(yè)凈收益波動(dòng)下行，特別是外出打工人員增量和增速放緩，近6年農(nóng)民收入的增速比此前6年明顯下降。2016—2022年，我國(guó)農(nóng)村居民人均可支配收入扣除價(jià)格因素年均增長(zhǎng)5.6%，比2010—2016年的增速9.1%下降了3.5個(gè)百分點(diǎn)（見(jiàn)圖5）；2022年全國(guó)農(nóng)村外出打工人數(shù)1.72億人，比疫情前的2019年減少235萬(wàn)人。（數(shù)據(jù)來(lái)源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局。）尤其是中西部脫貧地區(qū)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果的任務(wù)十分繁重，亟待拓寬農(nóng)民就業(yè)和增收新空間。

四是城市過(guò)密與鄉(xiāng)村過(guò)疏并存。一方面是城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)，城市面貌日新月異，一些特大城市人口膨脹、交通擁堵、房?jī)r(jià)高企、空氣質(zhì)量下降等“城市病”凸顯；另一方面是農(nóng)村勞動(dòng)力、人才、資金、土地等要素大量流失，農(nóng)村人口老齡化、村莊空心化、農(nóng)業(yè)“失血貧血”和活力不足問(wèn)題突出（見(jiàn)圖6、圖7、圖8）。本來(lái)鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展滯后，存在公共品供給不足問(wèn)題，隨著人口大量流失，又出現(xiàn)了鄉(xiāng)村住房閑置、基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施利用不足問(wèn)題。

國(guó)家的現(xiàn)代化離不開(kāi)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)代化。盡管目前我國(guó)農(nóng)業(yè)在三次產(chǎn)業(yè)中的占比已下降到7.3%，但農(nóng)業(yè)作為提供農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)，始終是國(guó)家現(xiàn)代化的基石，其重要性并不會(huì)因?yàn)楸戎叵陆刀趸?。另?yè)?jù)測(cè)算，到2035年我國(guó)基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化時(shí)，戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率約為65%左右，也就是說(shuō)仍有5億多人口生活在農(nóng)村，農(nóng)業(yè)農(nóng)村能否同步實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，決定著國(guó)家現(xiàn)代化的成色和質(zhì)量。因此，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，是確保國(guó)家糧食安全和食物安全的重大任務(wù)，是解決我國(guó)發(fā)展不平衡不充分主要矛盾的關(guān)鍵舉措，也是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的必然要求，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。

如何認(rèn)識(shí)和把握鄉(xiāng)村振興的內(nèi)涵？可以從兩個(gè)方面來(lái)理解。一是中央明確提出全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，就是要實(shí)現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡膴^斗目標(biāo)。筆者理解，這五個(gè)方面的工作需要統(tǒng)籌推進(jìn)，但產(chǎn)業(yè)興旺是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)，是鄉(xiāng)村振興的首要任務(wù)，是帶動(dòng)鄉(xiāng)村全面振興的關(guān)鍵。正如習(xí)近平總書(shū)記所說(shuō)，產(chǎn)業(yè)振興是鄉(xiāng)村振興的重中之重。二是從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的角度來(lái)看，鄉(xiāng)村具有與城市不同的功能，鄉(xiāng)村振興不是要把鄉(xiāng)村變成城市，而是要把鄉(xiāng)村特有的又面臨衰敗風(fēng)險(xiǎn)的功能振興起來(lái)。農(nóng)業(yè)農(nóng)村具有多功能性，主要具有三大功能，即提供農(nóng)產(chǎn)品有效供給、提供生態(tài)公共產(chǎn)品、保護(hù)和傳承中華傳統(tǒng)農(nóng)耕文明。其中，首要的是要確保農(nóng)產(chǎn)品有效供給，這同樣離不開(kāi)產(chǎn)業(yè)興旺。

二、推進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的路徑

振興鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，既包括一產(chǎn)，也包括適宜在縣域經(jīng)濟(jì)范圍內(nèi)布局的二、三產(chǎn)業(yè)。振興鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，就是要從各地的實(shí)際情況出發(fā)，把深度挖掘鄉(xiāng)土資源潛力與開(kāi)發(fā)市場(chǎng)需求結(jié)合起來(lái)，改變傳統(tǒng)的資源利用方式和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式，培育新的具有比較優(yōu)勢(shì)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，通過(guò)不斷延伸產(chǎn)業(yè)鏈條、拓展農(nóng)業(yè)農(nóng)村多功能，打造三產(chǎn)融合發(fā)展的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。為此，要著力抓好以下重點(diǎn)工作。

第一，夯實(shí)糧食安全根基，推動(dòng)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。這是振興鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)，也是衡量鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興成效的重要標(biāo)志。從近年來(lái)各地的實(shí)踐看，推進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興大體有兩種主要的模式。一種是以農(nóng)文旅相結(jié)合為特點(diǎn)的田園綜合體模式，這種模式依托鄉(xiāng)村特有的資源，把城市的新動(dòng)能引進(jìn)來(lái)，著重開(kāi)發(fā)鄉(xiāng)村旅游、休閑、康養(yǎng)等功能，從而帶動(dòng)鄉(xiāng)村的振興。另一種是聚焦主要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，著力打造農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，以三產(chǎn)融合發(fā)展為特點(diǎn)的鄉(xiāng)村振興模式。這兩種模式都是可行的、有效的，但相比之下，后一種模式更具有普遍性和全局意義。如前文所述，鄉(xiāng)村的首要功能是提供農(nóng)產(chǎn)品有效供給，所以推進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興，還是要聚焦到夯實(shí)農(nóng)業(yè)這個(gè)基礎(chǔ)上，堅(jiān)持以推進(jìn)農(nóng)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展為主要導(dǎo)向，而不能脫離了這條主線(xiàn)。為此，要持之以恒地推進(jìn)“藏糧于地”“藏糧于技”戰(zhàn)略。一是切實(shí)保護(hù)耕地，加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，提高土地的利用率和產(chǎn)出率，走主攻單產(chǎn)的技術(shù)路線(xiàn)，同時(shí)優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力布局。二是努力打好“種業(yè)翻身仗”。要從凈化種業(yè)市場(chǎng)、加大知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)入手，進(jìn)一步明確生物育種產(chǎn)業(yè)化這個(gè)主攻方向，加快構(gòu)建以企業(yè)為中心的產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合、育繁推一體化的創(chuàng)新平臺(tái)，力爭(zhēng)取得新突破。三是用現(xiàn)代機(jī)械、信息、生物、環(huán)保技術(shù)裝備農(nóng)業(yè)，降低農(nóng)業(yè)成本，提高農(nóng)業(yè)的勞動(dòng)生產(chǎn)率和綜合效益。四是大力培育農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營(yíng)主體，推進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，建立健全社會(huì)化分工的農(nóng)業(yè)服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)方式的現(xiàn)代化。

第二，大力延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，促進(jìn)三產(chǎn)融合發(fā)展。這是振興鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向，也是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的有效途徑。大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工、物流、儲(chǔ)運(yùn)、批發(fā)以及依托全產(chǎn)業(yè)鏈的各種服務(wù)業(yè)，可以有效地拓展農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈和價(jià)值鏈。其中，加快農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)的發(fā)展，是促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展“接一連三”的關(guān)鍵，也是從整體上提高農(nóng)業(yè)效益的必然選擇。與30年前農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)剛剛起步時(shí)相比，我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品加工轉(zhuǎn)化率已經(jīng)有了明顯的提升，農(nóng)產(chǎn)品加工增加值與農(nóng)業(yè)增加值之比從當(dāng)時(shí)的0.8∶1提高到現(xiàn)在的2.2∶1，但是與發(fā)達(dá)國(guó)家3∶1～4∶1的加工轉(zhuǎn)化水平相比，我們還有很大的差距。（農(nóng)業(yè)農(nóng)村部：《農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)的發(fā)展與政策》，中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社，1999年。

）大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，一是要調(diào)整優(yōu)化布局。應(yīng)明確農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)布局的產(chǎn)地指向，引導(dǎo)更多的加工企業(yè)向縣域經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)區(qū)集中，形成原料基地與農(nóng)產(chǎn)品加工的有機(jī)銜接，按加工需求組織原料生產(chǎn)。二是要提升農(nóng)產(chǎn)品精深加工水平。適應(yīng)市場(chǎng)需求升級(jí)需要，積極開(kāi)發(fā)新產(chǎn)品，加大技術(shù)集成應(yīng)用力度，提高關(guān)鍵裝備國(guó)產(chǎn)化水平，加強(qiáng)全過(guò)程質(zhì)量管理。三是加強(qiáng)資源綜合利用。農(nóng)產(chǎn)品加工中原料和副產(chǎn)品的循環(huán)利用、綜合利用大有可為，不僅可以提高產(chǎn)業(yè)鏈附加值，而且有利于清潔生產(chǎn)和環(huán)境友好，要進(jìn)一步擴(kuò)大資源綜合利用試點(diǎn)。四是以加工需求為導(dǎo)向，引導(dǎo)基地建設(shè)的規(guī)?；?biāo)準(zhǔn)化、品牌化和市場(chǎng)化，從整體上改造農(nóng)業(yè)的經(jīng)營(yíng)模式，推動(dòng)農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步，這是深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革最重要的動(dòng)力源泉。

第三，著力拓展農(nóng)業(yè)多功能，積極發(fā)展農(nóng)村新業(yè)態(tài)。這是振興鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)新的增長(zhǎng)點(diǎn)，也是最具成長(zhǎng)性的開(kāi)發(fā)領(lǐng)域。鄉(xiāng)村旅游業(yè)的興起是農(nóng)村新業(yè)態(tài)的典型代表。我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展到今天，相對(duì)于城市高密度、快節(jié)奏的生活方式，鄉(xiāng)村的田園風(fēng)光、清新空氣、傳統(tǒng)文化和悠閑情趣反倒成了稀缺資源。鄉(xiāng)村的價(jià)值被重新發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村旅游的開(kāi)發(fā)方興未艾。比如，四川省發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的行政村占全省行政村總數(shù)的1/10，2021年實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村旅游總收入3637億元，比2017年增長(zhǎng)了近60%。（四川省文化和旅游廳：《2021年四川省鄉(xiāng)村旅游年度報(bào)告》，文化和旅游部網(wǎng)站，2022年7月27日。）又比如，云南省從2012年到2021年，鄉(xiāng)村旅游接待游客從5600萬(wàn)人增加到3.2億人，年均增長(zhǎng)21.4%，鄉(xiāng)村旅游總收入從264億元增加到1794億元，年均增長(zhǎng)23.7%，累計(jì)帶動(dòng)了75萬(wàn)貧困人口脫貧。（中投顧問(wèn)產(chǎn)業(yè)與政策研究中心：《2017—2021年云南旅游行業(yè)深度調(diào)研及投資前景預(yù)測(cè)報(bào)告》，中國(guó)投資咨詢(xún)網(wǎng)，2017年5月5日。）鄉(xiāng)村旅游已經(jīng)從早期的“農(nóng)家樂(lè)”發(fā)展到了內(nèi)涵更為豐富的新階段，許多地方深挖村落傳統(tǒng)基因，復(fù)合式發(fā)展農(nóng)業(yè)體驗(yàn)、特色民宿、遺產(chǎn)傳承、文化創(chuàng)意等，使鄉(xiāng)村旅游邁上新臺(tái)階。農(nóng)村電商的快速發(fā)展是農(nóng)村新業(yè)態(tài)的又一典型代表。2021年，全國(guó)農(nóng)村網(wǎng)絡(luò)零售額達(dá)到2.1萬(wàn)億元，比上年增長(zhǎng)11.3%，比2016年翻了一番多；全國(guó)農(nóng)村網(wǎng)商數(shù)量達(dá)到1632萬(wàn)家，比2017年增長(zhǎng)65.5%。（ 數(shù)據(jù)來(lái)源：農(nóng)業(yè)農(nóng)村部信息中心。）筆者考察過(guò)的蘇北沭陽(yáng)縣堰下村以種植花卉苗木為主，全村400多農(nóng)戶(hù)在阿里巴巴、淘寶、天貓等平臺(tái)開(kāi)設(shè)網(wǎng)店1200多家，帶動(dòng)從業(yè)人員2000多人，吸引12家快遞公司入駐該村，成為全國(guó)首批20個(gè)淘寶村之一。電商的發(fā)展不僅提供了便捷的商業(yè)模式，增加了農(nóng)村就業(yè)和農(nóng)民收入，還帶動(dòng)了農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)和三產(chǎn)深度融合。

第四，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，增添鄉(xiāng)村振興新動(dòng)能。這是振興鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)重要的帶動(dòng)力量，也是推進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興重要的動(dòng)力來(lái)源。鄉(xiāng)村與城市是既有分工又相互促進(jìn)的關(guān)系。一方面，城鄉(xiāng)是不同產(chǎn)業(yè)的不同載體，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)布局一定要符合城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)分工體系，不能把適宜在城市集聚發(fā)展的產(chǎn)業(yè)生硬地搬到鄉(xiāng)村，避免重蹈過(guò)去鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“村村點(diǎn)火，戶(hù)戶(hù)冒煙”的舊轍，造成資源的浪費(fèi)和環(huán)境的破壞；另一方面，現(xiàn)在講的鄉(xiāng)村振興，一定是在城鄉(xiāng)融合發(fā)展大背景下的鄉(xiāng)村振興，沒(méi)有城市的帶動(dòng)，沒(méi)有現(xiàn)代要素的進(jìn)入，鄉(xiāng)村振興任務(wù)是不可能完成的。城鄉(xiāng)之間產(chǎn)品和要素交換規(guī)模的擴(kuò)大，對(duì)于鄉(xiāng)村振興具有決定性意義，可以從供給和需求兩端促進(jìn)鄉(xiāng)村的結(jié)構(gòu)性變革，為鄉(xiāng)村振興注入源源不斷的新動(dòng)能。為此，就要進(jìn)一步破除城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和二元經(jīng)濟(jì)體制的束縛，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)和平等交換；促進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化、基礎(chǔ)設(shè)施一體化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展一體化、公共服務(wù)一體化。大量實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)證明，只有把鄉(xiāng)村特有的功能和城市的現(xiàn)代要素優(yōu)勢(shì)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，鄉(xiāng)村面貌才能發(fā)生實(shí)質(zhì)性變化。

三、處理好龍頭企業(yè)、集體和農(nóng)民三者利益關(guān)系

振興鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的過(guò)程，既是引導(dǎo)生產(chǎn)要素集聚和優(yōu)化配置的過(guò)程，也是推進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系再調(diào)整、體制機(jī)制不斷創(chuàng)新的過(guò)程。鄉(xiāng)村振興的主體是農(nóng)民，要充分尊重農(nóng)民的主體地位。同時(shí)也要看到，要把億萬(wàn)小農(nóng)與統(tǒng)一大市場(chǎng)有機(jī)連接起來(lái)，就要大力培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，其中，引導(dǎo)工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)是必要的。工商資本企業(yè)作為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的龍頭企業(yè)，具有區(qū)別于農(nóng)戶(hù)和集體的法人資格，可以實(shí)行企業(yè)化運(yùn)作，能夠更好地適應(yīng)市場(chǎng)法則。

工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)，通常采取“公司+基地+農(nóng)戶(hù)”的方式運(yùn)作，就必然產(chǎn)生一個(gè)與集體和農(nóng)戶(hù)的利益關(guān)系問(wèn)題。這個(gè)關(guān)系處理得好不好，直接關(guān)系到項(xiàng)目的成敗和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的成效。以筆者的調(diào)查和觀察，真正處理好三者利益關(guān)系并不容易。以利益聯(lián)結(jié)的緊密程度劃分，龍頭企業(yè)與集體、農(nóng)戶(hù)的聯(lián)結(jié)方式一般有四種：一是“訂單農(nóng)業(yè)”方式。龍頭企業(yè)給農(nóng)戶(hù)下訂單組織生產(chǎn)，雙方按合同價(jià)格結(jié)算，是比較單純的市場(chǎng)關(guān)系，如河南省發(fā)展優(yōu)質(zhì)專(zhuān)用小麥、湖南省發(fā)展優(yōu)質(zhì)米、云南省發(fā)展花卉產(chǎn)業(yè)等，大多采取這種辦法。二是租地建基地方式。龍頭企業(yè)把農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)過(guò)來(lái)建生產(chǎn)基地，企業(yè)負(fù)責(zé)基地的開(kāi)發(fā)和經(jīng)營(yíng)，農(nóng)戶(hù)除了拿到土地租金外，還可以到基地打工，這是比“訂單農(nóng)業(yè)”聯(lián)系更緊密的一種方式。三是“保底收益+二次返利”方式。龍頭企業(yè)為了調(diào)動(dòng)集體和農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，在保底價(jià)格的基礎(chǔ)上，每年再?gòu)挠镞吥贸鲆欢ū壤到o集體和農(nóng)民，比如江蘇省的絲綢集團(tuán)帶動(dòng)的170個(gè)合作社和11萬(wàn)戶(hù)蠶農(nóng)，就采取這種二次返利的方式。四是股份合作制。就是企業(yè)以資金、技術(shù)入股，集體和農(nóng)戶(hù)以土地入股，組建股份合作的利益共同體，形成利益均沾、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的機(jī)制，這是利益聯(lián)結(jié)最緊密的一種方式，也是筆者認(rèn)為最值得提倡和推廣的一種方式。

選擇哪種利益聯(lián)結(jié)方式是市場(chǎng)行為，要由農(nóng)戶(hù)和企業(yè)去選擇，不可采取行政強(qiáng)制的辦法去推?，F(xiàn)在的問(wèn)題是，在實(shí)踐中，龍頭企業(yè)與集體、農(nóng)戶(hù)大多采取松散的利益聯(lián)結(jié)方式，采取緊密型利益聯(lián)結(jié)方式，特別是實(shí)行股份合作制的少而又少，為什么呢？筆者發(fā)現(xiàn)，這里既有企業(yè)方面的問(wèn)題，也有農(nóng)民的顧慮。一方面，企業(yè)認(rèn)為其已經(jīng)支付了土地流轉(zhuǎn)費(fèi)和勞務(wù)報(bào)酬，沒(méi)有必要再讓農(nóng)民入股分紅，而且與農(nóng)民打交道成本高，產(chǎn)生糾紛不好解決，所以對(duì)實(shí)行股份合作患得患失；另一方面，農(nóng)民更看重的是眼前利益，對(duì)入股合作興趣不高，不愿意與企業(yè)共擔(dān)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。由此可見(jiàn)，盡管發(fā)展緊密型利益聯(lián)結(jié)是我們的政策導(dǎo)向，但真正實(shí)行起來(lái)是有條件的。這個(gè)條件至少有三條：一是要形成一定的規(guī)模和批量，在這種情況下，企業(yè)和農(nóng)戶(hù)誰(shuí)也離不開(kāi)誰(shuí)；二是要提高農(nóng)民的組織化程度，有了合作社，就可以降低與企業(yè)打交道的交易成本；三是要加強(qiáng)農(nóng)村信用體系建設(shè)，強(qiáng)化企業(yè)的社會(huì)責(zé)任，同時(shí)也要培養(yǎng)農(nóng)民的契約意識(shí)。因此，發(fā)展緊密型利益聯(lián)結(jié)要講究條件，要順勢(shì)而為、因勢(shì)利導(dǎo)、水到渠成。

四、用改革的辦法破解“人地錢(qián)”要素瓶頸制約

去農(nóng)村做鄉(xiāng)村振興調(diào)研，反映最多的困難是缺人、缺地、缺錢(qián)問(wèn)題。在勞動(dòng)力和人才方面，有技能的青壯勞動(dòng)力大量外出打工，留下的勞動(dòng)力數(shù)量不足、素質(zhì)不高，特別是能經(jīng)營(yíng)、會(huì)管理、懂市場(chǎng)的人才更是稀缺。在項(xiàng)目用地方面，本來(lái)地方建設(shè)用地指標(biāo)就緊張，保障農(nóng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目用地更難。在投融資方面，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目通常具有初始投資大、回收周期長(zhǎng)的特點(diǎn)，再加上缺乏有效抵押物，金融機(jī)構(gòu)參與投融資的積極性不高。為解決這些問(wèn)題，2018年印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》、2021年出臺(tái)的《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》，以及這幾年每年印發(fā)的中央一號(hào)文件，都強(qiáng)調(diào)要牢固樹(shù)立農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展政策導(dǎo)向，也都明確提出了一系列人才振興、用地保障、資金支持的政策措施，我們要把這些政策用足用好。本文著重分析如何用改革的辦法破解要素瓶頸制約問(wèn)題。

在強(qiáng)化人才支撐方面，關(guān)鍵是要做好三件事：一是建立和暢通城鄉(xiāng)人才雙向流動(dòng)機(jī)制。要落實(shí)國(guó)辦關(guān)于支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新文件精神，鼓勵(lì)更多的農(nóng)民工、大中專(zhuān)畢業(yè)生、退役士兵及科技人才到農(nóng)村創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新。在這方面，各地都有許多好的經(jīng)驗(yàn)。比如，安徽省阜陽(yáng)市開(kāi)展“接您回家”活動(dòng)，江西省撫州市開(kāi)展“撫商返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、才子返鄉(xiāng)創(chuàng)新”活動(dòng)，四川省達(dá)縣實(shí)施“達(dá)商回引工程”等。再比如，貴州省遵義市農(nóng)業(yè)科學(xué)研究院落實(shí)職務(wù)科研成果市場(chǎng)化轉(zhuǎn)化政策，該所研究員余常水有償獲得自己團(tuán)隊(duì)研發(fā)的“遵辣9號(hào)”新品種使用權(quán)，在遵義市一家公司入股占比20%，3年來(lái)累計(jì)推廣新品種60萬(wàn)畝，產(chǎn)生效益30億元，椒農(nóng)增收5億元。又比如，中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)李小云教授在云南省最貧窮的十幾個(gè)村開(kāi)展脫貧致富示范區(qū)先導(dǎo)工程，把農(nóng)村的閑置資源與城市的新動(dòng)能結(jié)合起來(lái)開(kāi)發(fā)產(chǎn)業(yè)，面向全國(guó)招聘運(yùn)營(yíng)管理首席執(zhí)行官（CEO），并且與當(dāng)?shù)馗咝：限k鄉(xiāng)村CEO培訓(xùn)班，培養(yǎng)新一代鄉(xiāng)村職業(yè)經(jīng)理人。二是搭建人才“引育用留”的平臺(tái)。平臺(tái)建設(shè)不僅要在引才方面制定創(chuàng)業(yè)信貸、稅收、人才住房、醫(yī)療社保、子女教育等方面的優(yōu)惠政策，建立“但求所用，不求所有”柔性引才機(jī)制，最重要的是要打造創(chuàng)業(yè)的條件和環(huán)境，使人才下鄉(xiāng)真正有用武之地。三是要建立縣域人才統(tǒng)籌使用制度，有針對(duì)性地招攬人才，高效率地使用人才，把中央一號(hào)文件明確提出的這項(xiàng)制度真正落到實(shí)處。

在落實(shí)用地保障方面，要按照《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》第六十七條的明確規(guī)定，重點(diǎn)盤(pán)活農(nóng)村存量建設(shè)用地。據(jù)筆者調(diào)查，把農(nóng)村未利用和閑置建設(shè)用地盤(pán)活，是大有文章可做的。一是借鑒農(nóng)村“三變”改革經(jīng)驗(yàn)，把閑置資源變成資產(chǎn)，同時(shí)探索農(nóng)村宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)，把閑置宅基地盤(pán)活；二是加強(qiáng)村莊規(guī)劃，引導(dǎo)農(nóng)村建房適當(dāng)集中，鼓勵(lì)有條件的返鄉(xiāng)人員到縣城購(gòu)買(mǎi)商品房，減少鄉(xiāng)村分散建房，置換閑置宅基地；三是有序推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革，實(shí)現(xiàn)與國(guó)有土地同價(jià)同權(quán)，完善產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和增值收益分配，在增加建設(shè)用地供給的同時(shí)，還可以倒逼征地制度改革，推動(dòng)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。

在強(qiáng)化金融支持方面，要多管齊下增加鄉(xiāng)村振興的資金供給。一是涉農(nóng)銀行要采取定向降準(zhǔn)、涉農(nóng)貸款增量獎(jiǎng)勵(lì)、涉農(nóng)貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償及分擔(dān)等措施，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)擴(kuò)大對(duì)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的信貸投放，有條件的可以采取供應(yīng)鏈金融模式，實(shí)施主辦行與龍頭企業(yè)“一對(duì)一”對(duì)接貸款；同時(shí)通過(guò)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革、宅基地改革等，拓寬集體、農(nóng)戶(hù)貸款抵質(zhì)押物。二是支持龍頭企業(yè)發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債券開(kāi)展直接融資，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，拓寬直接融資渠道。三是在發(fā)展直接、間接投融資市場(chǎng)的同時(shí)，更重要的是推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。繼農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革后，集體非土地的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定不清晰、少數(shù)干部說(shuō)了算、缺乏有效約束激勵(lì)機(jī)制的問(wèn)題凸顯，改革勢(shì)在必行。深化集體產(chǎn)權(quán)制度改革，就是要將集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)清產(chǎn)核資、劃定股權(quán)，確定集體的成員權(quán)，將經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)折股量化到全體村民，組建股份經(jīng)濟(jì)合作社。這項(xiàng)改革非常重要，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下創(chuàng)新集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)方式的有益探索，有利于促進(jìn)要素流動(dòng)、激活存量資產(chǎn)，也有利于集體經(jīng)濟(jì)組織更好地融入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大。

五、切實(shí)做好鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果工作

2021年2月25日，習(xí)近平總書(shū)記在全國(guó)脫貧攻堅(jiān)表彰大會(huì)上宣告，我國(guó)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得全面勝利，完成了消除絕對(duì)貧困的艱巨任務(wù)，創(chuàng)造了又一個(gè)彪炳史冊(cè)的人間奇跡。同時(shí)，總書(shū)記又指出，脫貧摘帽不是終點(diǎn)，而是新生活、新奮斗的起點(diǎn)，要求我們切實(shí)做好鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接各項(xiàng)工作，堅(jiān)決守住不發(fā)生規(guī)模性返貧的底線(xiàn)。為落實(shí)總書(shū)記的重要指示，中央在2020年底發(fā)出的30號(hào)文件和近年的中央一號(hào)文件，就健全防止返貧動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和幫扶機(jī)制、5年過(guò)渡期內(nèi)保持現(xiàn)有主要幫扶政策總體穩(wěn)定、持續(xù)推進(jìn)脫貧地區(qū)鄉(xiāng)村振興、加強(qiáng)農(nóng)村低收入人口常態(tài)化幫扶等都提出了明確要求，做出了具體部署。強(qiáng)調(diào)做好鞏固脫貧攻堅(jiān)成果工作主要有以下幾方面的直接原因。

第一，一些農(nóng)戶(hù)的脫貧基礎(chǔ)還不穩(wěn)固，返貧的可能性仍然存在。不同農(nóng)戶(hù)脫貧能力不同，容易返貧的主要是四類(lèi)農(nóng)戶(hù)：一是因家庭缺勞力、缺生產(chǎn)資料、缺技術(shù)的脫貧不穩(wěn)定戶(hù)；二是在建檔立卡時(shí)未納入貧困群體的邊緣戶(hù)；三是因病因?yàn)?zāi)因意外事故導(dǎo)致剛性支出增加或收入大幅縮減的困難戶(hù)；四是始終都存在的低保戶(hù)。據(jù)河南、安徽等省的典型調(diào)查推算，這四類(lèi)農(nóng)戶(hù)大致占脫貧戶(hù)的5%～10%。

第二，扶貧產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展能力有待增強(qiáng)。8年的脫貧攻堅(jiān)在發(fā)展扶貧產(chǎn)業(yè)方面取得了有目共睹的成績(jī)。但同時(shí)也要看到，一些地方扶貧產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展還存在不少問(wèn)題：有的存在扶貧項(xiàng)目倉(cāng)促上馬、“來(lái)得急，去得快”問(wèn)題，有的存在同質(zhì)化、低水平過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題，有的存在政府主導(dǎo)、重建輕管問(wèn)題，有的存在使用扶貧資金的企業(yè)遭遇市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)使資產(chǎn)收益分紅中斷問(wèn)題，等等。任何產(chǎn)業(yè)的發(fā)展都需要一個(gè)培育過(guò)程，在貧困村、貧困縣、貧困地區(qū)發(fā)展起來(lái)的產(chǎn)業(yè)，更需要接受時(shí)間考驗(yàn)。

第三，農(nóng)村居民的收入差距仍呈擴(kuò)大趨勢(shì)，需要我們持續(xù)關(guān)注低收入人口狀況。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的農(nóng)村居民按收入5等份分組的人均可支配收入相關(guān)數(shù)據(jù)，2012年，農(nóng)村20%最低收入組家庭人均可支配收入，相當(dāng)于農(nóng)村20%最高收入組家庭人均可支配收入的12.2%，而9年后的2021年，該比例下降到11.3%，且兩個(gè)組別平均收入的絕對(duì)差距從1.67萬(wàn)元擴(kuò)大到3.82萬(wàn)元；2021年農(nóng)村20%最低收入家庭人均可支配收入僅相當(dāng)于全國(guó)農(nóng)村居民人均可支配收入2008年的水平。另?yè)?jù)有關(guān)研究，在脫貧攻堅(jiān)期間，貧困地區(qū)農(nóng)村居民收入差距呈擴(kuò)大趨勢(shì)，且其中20%收入最低群體的收入增長(zhǎng)具有不穩(wěn)定性。（ 國(guó)務(wù)院扶貧辦課題組：《中國(guó)貧困地區(qū)農(nóng)村居民收入分配與消費(fèi)研究》，《中國(guó)居民收入分配年度報(bào)告（2020）》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2021年。）

第四，“三區(qū)三州”整體貧困問(wèn)題得到解決后的發(fā)展問(wèn)題仍需給予高度關(guān)注。西藏自治區(qū)、青甘川滇四省涉藏地區(qū)、南疆地區(qū)，以及云南省怒江州、四川省涼山州、甘肅省臨夏州作為深度貧困地區(qū)，是全國(guó)脫貧攻堅(jiān)最難啃的“硬骨頭”，迄今仍然是全國(guó)最落后的地區(qū)。從主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)看，“三區(qū)三州”8年脫貧攻堅(jiān)階段的增長(zhǎng)速度大多高于全國(guó)或全省平均水平，但總體上仍呈現(xiàn)相對(duì)差距縮小、絕對(duì)差距擴(kuò)大的態(tài)勢(shì)。如西藏自治區(qū)人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）、農(nóng)村居民人均可支配收入的增速高于全國(guó)平均水平，但人均GDP的絕對(duì)差距從1.5萬(wàn)元擴(kuò)大到2.2萬(wàn)元，農(nóng)村居民人均可支配收入絕對(duì)差距從2220元擴(kuò)大到3070元；又如南疆四地州人均GDP相當(dāng)新疆和全國(guó)人均GDP的比重分別提高7.3和0.6個(gè)百分點(diǎn)，但絕對(duì)差距則分別從1.9萬(wàn)元和2.4萬(wàn)元擴(kuò)大到2.7萬(wàn)元和4.4萬(wàn)元。尤其值得注意的是，“三區(qū)三州”還有不少地方的一些指標(biāo)，不僅絕對(duì)差距擴(kuò)大，而且相對(duì)差距也是擴(kuò)大的。例如，青海省涉藏州縣人均GDP占全省人均GDP的比重下降了6.7個(gè)百分點(diǎn)，南疆四地州農(nóng)村居民人均可支配收入占全疆平均收入的比重下降了1.9個(gè)百分點(diǎn)，云南省涉藏州縣農(nóng)村居民人均可支配收入占全省平均水平的比重下降了8.6個(gè)百分點(diǎn)，以及南疆四地州、四省涉藏州縣、四川省涼山州的人均地方財(cái)政一般公共預(yù)算收入，與全省全國(guó)相比相對(duì)差和絕對(duì)差都是擴(kuò)大的。總體上看，“三區(qū)三州”這樣的深度貧困地區(qū)盡管整體上消除了絕對(duì)貧困，但仍然未改變?nèi)珖?guó)發(fā)展最落后的地位，鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果的任務(wù)比其他地區(qū)要更加繁重艱巨。

由于以上四個(gè)方面的理由，我們可以清楚地看到鞏固拓展脫貧成果的必要性和緊迫性。同時(shí)，鞏固和拓展脫貧攻堅(jiān)成果又具有多方面的重要意義。首先，是脫貧戶(hù)和脫貧地區(qū)在新起點(diǎn)繼續(xù)提高可持續(xù)發(fā)展能力的客觀需要，也是進(jìn)一步增強(qiáng)全面打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)說(shuō)服力的需要。

是進(jìn)一步夯實(shí)鄉(xiāng)村振興基礎(chǔ)的需要，鞏固脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興密不可分，是做好“三農(nóng)”工作的姊妹篇，只有使脫貧地區(qū)加快發(fā)展起來(lái)，才能更充分地發(fā)揮鄉(xiāng)村的功能，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興宏偉目標(biāo)。最后，鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果還關(guān)系到構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。億萬(wàn)脫貧人口的收入增加了，就為擴(kuò)大國(guó)內(nèi)大市場(chǎng)、暢通國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)帶來(lái)了新的機(jī)會(huì)，注入了新的活力；脫貧地區(qū)大踏步趕上來(lái)，就為促進(jìn)區(qū)域間良性互動(dòng)、發(fā)揮不同地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)創(chuàng)造了更有利的條件?？傊?，把脫貧攻堅(jiān)成果鞏固住，就意味著我們可以在更高起點(diǎn)上全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，這對(duì)促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化目標(biāo)具有極為重大的現(xiàn)實(shí)意義。

做好鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果工作涉及方方面面，核心是要促進(jìn)脫貧地區(qū)發(fā)展、脫貧人口增收。為此，首先要做好以下三方面的基礎(chǔ)性工作。

第一，明確低收入人口識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，建立常態(tài)化幫扶機(jī)制。為落實(shí)中央關(guān)于對(duì)農(nóng)村低收入人口建立健全動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與精準(zhǔn)幫扶機(jī)制的要求，首先就要明確農(nóng)村低收入人口的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)際國(guó)內(nèi)劃分低收入人口一般有三個(gè)辦法。一是按照每人每日攝入的熱量或恩格爾系數(shù)劃分，如我國(guó)1986年第一次制定的206元的貧困標(biāo)準(zhǔn)，即是按每人每天需攝入最低的熱量、蛋白質(zhì)和脂肪折成收入計(jì)算的；1965年美國(guó)制定貧困標(biāo)準(zhǔn)，則是按恩格爾系數(shù)在30%以上的標(biāo)準(zhǔn)折算成當(dāng)年收入制定的。二是按照居民平均收入或居民收入中位數(shù)的一定比例來(lái)劃分。其中，選擇中位數(shù)有利于消除過(guò)高極值引起的偏差，更接近人們的直觀感受，比如歐盟和經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）分別將居民收入中位數(shù)的60%和50%作為相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)。三是采用多維指標(biāo)確定劃分標(biāo)準(zhǔn)，即以收入指標(biāo)為主，同時(shí)綜合考慮家庭生活水平和發(fā)展能力等指標(biāo)劃定低收入人口，如我國(guó)在脫貧攻堅(jiān)階段識(shí)別建檔立卡貧困戶(hù)就是采取這個(gè)辦法。統(tǒng)籌考慮我國(guó)居民收入的實(shí)際情況及低收入人口幫扶的需要與可能，建議將農(nóng)村居民收入中位數(shù)的45%作為低收入人口的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)。以2020年我國(guó)農(nóng)村居民人均可支配收入中位數(shù)15204元計(jì)算，45%的低收入線(xiàn)為6842元，對(duì)應(yīng)的農(nóng)村人口約8000萬(wàn)人，占農(nóng)村人口的比重約為10.5%。這條線(xiàn)相當(dāng)于2020年我國(guó)絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)約4000元的1.7倍和當(dāng)年農(nóng)村平均低保標(biāo)準(zhǔn)5247元的1.3倍，既拉開(kāi)了差距，又保持了一定的連續(xù)性，同時(shí)與我國(guó)農(nóng)村低收入人口的實(shí)際情況也是相符的。在明確農(nóng)村低收入群體識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，要抓緊制定幫扶政策，根據(jù)目標(biāo)群體的不同類(lèi)型、困難原因、困難程度等開(kāi)展幫扶工作，做到凡困必幫、有難必救。同時(shí)要建立健全動(dòng)態(tài)調(diào)整和動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制，把對(duì)農(nóng)村低收入人口的幫扶工作真正落到實(shí)處，真正做到常態(tài)化。

第二，守住不發(fā)生大規(guī)模返貧底線(xiàn)要聚焦重點(diǎn)人群、重點(diǎn)地區(qū)。鞏固脫貧攻堅(jiān)成果涉及中西部22個(gè)省份、832個(gè)縣（市、區(qū)）、12.8萬(wàn)個(gè)脫貧村，9899萬(wàn)脫貧人口和幾千萬(wàn)農(nóng)戶(hù)。這些地方和人群的脫貧質(zhì)量是不同的，有些地方和人群可以說(shuō)已經(jīng)徹底拔掉了窮根，但也有一些地方和人群仍然存在返貧風(fēng)險(xiǎn)。因此，做好鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果工作，既要落實(shí)到所有脫貧地區(qū)和脫貧人口，同時(shí)也要區(qū)分輕重緩急、突出重點(diǎn)。突出重點(diǎn)分兩個(gè)層面：在脫貧農(nóng)戶(hù)層面，要重點(diǎn)關(guān)注四類(lèi)農(nóng)戶(hù)，即脫貧不穩(wěn)定戶(hù)、邊緣戶(hù)、困難戶(hù)及低保戶(hù)。在建立防止返貧動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和幫扶機(jī)制時(shí)，要把這四類(lèi)農(nóng)戶(hù)作為重點(diǎn)，定期檢查、及時(shí)幫扶、動(dòng)態(tài)清零。在脫貧地區(qū)層面，要重點(diǎn)關(guān)注原深度貧困地區(qū)。在已脫貧的深度貧困地區(qū)中，又要特別關(guān)注“三區(qū)三州”。在“三區(qū)三州”中，從目前情況看，問(wèn)題比較多的依然是南疆四地州、青海省及四川省涉藏州縣，以及四川省涼山州、甘肅省臨夏州。這些地區(qū)雖然絕對(duì)貧困消除了，但基礎(chǔ)不穩(wěn)固，發(fā)展的底子薄，因此幫扶的力度不能減弱。

第三，保持主要幫扶政策總體穩(wěn)定要注意防止兩種傾向。中央已明確鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果設(shè)定5年過(guò)渡期，要求過(guò)渡期內(nèi)保持主要幫扶政策總體穩(wěn)定，嚴(yán)格落實(shí)“四個(gè)不摘”的要求，即不摘責(zé)任、不摘政策、不摘幫扶、不摘監(jiān)管；同時(shí)中央又指出，現(xiàn)有幫扶政策該延續(xù)的延續(xù)、該優(yōu)化的優(yōu)化、該調(diào)整的調(diào)整?？偟膩?lái)說(shuō)，就是要保持現(xiàn)有幫扶政策的“大穩(wěn)定、小調(diào)整”，這是十分必要的。那么，為什么有的幫扶政策要調(diào)整優(yōu)化呢？這是因?yàn)椴煌A段的實(shí)際工作需要不同。例如，在脫貧攻堅(jiān)階段，建檔立卡貧困戶(hù)享受了不少傾斜政策。在健康扶貧方面，一般農(nóng)戶(hù)住院治療報(bào)銷(xiāo)比例為60%，貧困戶(hù)可以報(bào)銷(xiāo)90%；在教育扶貧方面，貧困戶(hù)學(xué)生從學(xué)前教育到上大學(xué)都可以得到補(bǔ)助，一般農(nóng)戶(hù)則較少補(bǔ)助或沒(méi)有補(bǔ)助；在資產(chǎn)收益扶貧方面，貧困戶(hù)可以享受，非貧困戶(hù)則不能享受，等等。在絕對(duì)貧困問(wèn)題解決后，這些特殊政策是否要調(diào)整？筆者在與鄉(xiāng)村干部和老百姓座談時(shí)提出這個(gè)問(wèn)題，他們總的態(tài)度是，在脫貧攻堅(jiān)階段實(shí)行這些政策是必要的，貧困戶(hù)“銷(xiāo)號(hào)”后，這些政策可以保留一段時(shí)間，但不能“政策跟一輩子”，否則就會(huì)引起脫貧戶(hù)與非貧困戶(hù)特別是“邊緣戶(hù)”的矛盾。所以，這類(lèi)幫扶政策要進(jìn)行調(diào)整優(yōu)化，調(diào)整的方向是逐步向低收入人口幫扶政策過(guò)渡。這里需要特別指出的是，在扶貧特殊政策向常態(tài)化低收入人口幫扶政策的過(guò)渡中要注意防止兩種傾向：一種傾向是該調(diào)整優(yōu)化的沒(méi)有調(diào)整優(yōu)化，這樣不僅會(huì)陷入“福利陷阱”，而且不利于調(diào)動(dòng)最廣大農(nóng)民群眾投身鄉(xiāng)村振興的積極性；另一種傾向是該延續(xù)的不延續(xù)，該加強(qiáng)的不加強(qiáng)，采取“脫包袱”的態(tài)度，弱化對(duì)脫貧戶(hù)和脫貧地區(qū)的幫扶支持力度，這樣做也是十分不對(duì)的，搞不好會(huì)使脫貧攻堅(jiān)成果得而復(fù)失。總之，“十四五”時(shí)期是鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果的關(guān)鍵時(shí)期，一定要把鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果作為政府工作的一項(xiàng)重要任務(wù)抓緊抓好。

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責(zé)任編輯：李 蕊