校外培訓(xùn)監(jiān)管立法的頂層設(shè)計(jì)

張 鶯, 管 華

(西北政法大學(xué) 行政法學(xué)院, 陜西 西安 710063; 廣西大學(xué) 法學(xué)院, 廣西 南寧 530004)

2021年5月21日,習(xí)近平在主持召開的中央全面深化改革委員會(huì)第十九次會(huì)議上強(qiáng)調(diào):“要完善相關(guān)法律,依法管理校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)”[1]。同年7月,中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳在印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步減輕義務(wù)教育階段學(xué)生作業(yè)負(fù)擔(dān)和校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)的意見》(以下簡(jiǎn)稱《雙減意見》)中提出“全面規(guī)范校外培訓(xùn)行為”的要求[2]。隨后,教育部及相關(guān)職能部門發(fā)布了諸多校外培訓(xùn)治理的政策性文件,校外培訓(xùn)治理呈現(xiàn)出“政策推動(dòng)、行政主導(dǎo)”的特征。2023年8月23日,教育部公布的《校外培訓(xùn)行政處罰暫行辦法》(以下簡(jiǎn)稱《處罰辦法》),僅對(duì)校外培訓(xùn)行政處罰制度作出規(guī)定,調(diào)整范圍相對(duì)有限,且《處罰辦法》屬于部門規(guī)章,效力位階較低?？傮w而言,校外培訓(xùn)治理仍缺乏法律層面的依據(jù)。對(duì)此,《國(guó)務(wù)院2022年度立法工作計(jì)劃》明確提出要“推動(dòng)校外教育培訓(xùn)監(jiān)管立法”[3]。教育部政策法規(guī)司也將“推進(jìn)校外培訓(xùn)監(jiān)督管理暫行條例的制定”(1)參見《教育部政策法規(guī)司2023年工作要點(diǎn)》(內(nèi)部文件)。納入2023年工作要點(diǎn)。目前,國(guó)務(wù)院正在起草行政法規(guī),著重頂層制度設(shè)計(jì)。習(xí)近平指出:“中國(guó)式現(xiàn)代化是分階段、分領(lǐng)域推進(jìn)的,實(shí)現(xiàn)各個(gè)階段發(fā)展目標(biāo)、落實(shí)各個(gè)領(lǐng)域發(fā)展戰(zhàn)略同樣需要進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)?！盵4]教育現(xiàn)代化建設(shè)是中國(guó)式現(xiàn)代化的重要事項(xiàng),提升校外培訓(xùn)的教育質(zhì)量是實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化的重要目標(biāo)。目前制定法律的條件尚不成熟,因此,國(guó)務(wù)院擬通過(guò)行政法規(guī)的方式規(guī)制校外培訓(xùn)。根據(jù)《憲法》第89條(2)《憲法》第89條規(guī)定:“國(guó)務(wù)院行使下列職權(quán):……(七)領(lǐng)導(dǎo)和管理教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育和計(jì)劃生育工作?！眳⒁姟吨腥A人民共和國(guó)憲法》,法律出版社2018年版,第78頁(yè)。、《立法法》第72條(3)《立法法》第72條第2款規(guī)定:“行政法規(guī)可以就下列事項(xiàng)作出規(guī)定:(一)為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定行政法規(guī)的事項(xiàng);(二)憲法第八十九條規(guī)定的國(guó)務(wù)院行政管理職權(quán)的事項(xiàng)?！眳⒁姟吨腥A人民共和國(guó)立法法》,國(guó)家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)網(wǎng),https:∥flk.npc.gov.cn/detail2.html?ZmY4MDgxODE4NjVlZGMxNDAxODZkOWQ2ZjFjYjI1MDM%3D。規(guī)定,校外教育培訓(xùn)監(jiān)管屬于國(guó)務(wù)院職權(quán)事項(xiàng)。通過(guò)系統(tǒng)制定校外培訓(xùn)監(jiān)管行政法規(guī),為未來(lái)地方相關(guān)立法提供上位法依據(jù)。

學(xué)界對(duì)校外培訓(xùn)監(jiān)管立法的研究具體建構(gòu)不足,諸如:一是強(qiáng)調(diào)法治化監(jiān)管,但疏于立法制度設(shè)計(jì)(4)董圣足、黃河、謝錫美《“雙減”之下校外培訓(xùn)長(zhǎng)效治理機(jī)制的構(gòu)建與完善》,《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)(教育科學(xué)版)》2022年第4期;朱軍《校外教育培訓(xùn)的法治化監(jiān)管》,《湖南師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)報(bào)》2022年第5期。;二是強(qiáng)調(diào)宏觀性建構(gòu)立法內(nèi)容,具體制度建構(gòu)不足(5)吳遵民、陳曉雨、孟凡星《關(guān)于我國(guó)校外培訓(xùn)立法的幾點(diǎn)思考 ——基于“雙減”政策落實(shí)與校外培訓(xùn)治理》,《現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育研究》2022年第5期;劉寧、任海濤《如何立法監(jiān)管校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)》,《湖南師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)報(bào)》2022年第5期;王敬波《校外培訓(xùn)立法的三個(gè)基礎(chǔ)問(wèn)題》,《探索與爭(zhēng)鳴》2022年第9期。;三是單從執(zhí)法角度以及區(qū)域比較的視角討論需完善立法,綜合制度建構(gòu)未顯(6)申素平、吳楠《合法性與最佳性:行政處罰在校外培訓(xùn)監(jiān)管中的基本依循》,《探索與爭(zhēng)鳴》2022年第9期;薛海平、黃磊《校外培訓(xùn)監(jiān)管立法路徑的區(qū)域比較——以東亞地區(qū)為例》,《湖南師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)報(bào)》2023年第3期。。據(jù)此,本文將在校外培訓(xùn)監(jiān)管立法缺位視域下,考察校外培訓(xùn)行業(yè)存在的問(wèn)題,并嘗試提出立法的因應(yīng)之策。

一、 校外培訓(xùn)監(jiān)管立法缺位及其不利影響

習(xí)近平指出:“要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向,提高立法的針對(duì)性、及時(shí)性、系統(tǒng)性、可操作性,發(fā)揮立法引領(lǐng)和推動(dòng)作用?！盵5]47“問(wèn)題導(dǎo)向”要求校外培訓(xùn)監(jiān)管立法應(yīng)當(dāng)立足現(xiàn)實(shí),解決校外培訓(xùn)治理實(shí)踐中的問(wèn)題。校外培訓(xùn)領(lǐng)域的主要問(wèn)題是培訓(xùn)機(jī)構(gòu)設(shè)立依據(jù)模糊、過(guò)度逐利、從業(yè)人員良莠不齊、監(jiān)管依據(jù)不足以及學(xué)生合法權(quán)益保障不足等。

(一) 校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)發(fā)展欠缺法律規(guī)制

校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)在自主發(fā)展過(guò)程中缺少法律規(guī)制,呈現(xiàn)出無(wú)序發(fā)展的狀態(tài)。

1. 校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)設(shè)立依據(jù)模糊?！睹褶k教育促進(jìn)法》未對(duì)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的設(shè)立和準(zhǔn)入條件予以專門規(guī)定,相關(guān)主體的法律定位不清,導(dǎo)致培訓(xùn)機(jī)構(gòu)量多而質(zhì)不佳。截至2018年底,全國(guó)共摸排校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)401 050所,存在問(wèn)題機(jī)構(gòu)272 842所,[6]由此所呈現(xiàn)出的校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)無(wú)證經(jīng)營(yíng)、安全設(shè)施不周以及師資質(zhì)量不高等問(wèn)題不容忽視。

2. 校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)行為缺乏法律規(guī)制。2019年中國(guó)教育培訓(xùn)市場(chǎng)規(guī)模約3.24萬(wàn)億元[7],2020年中國(guó)基礎(chǔ)教育在線行業(yè)融資額超過(guò)500億元[8],校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)營(yíng)利性特征明顯,并存在下列問(wèn)題: (1) 收費(fèi)價(jià)格虛高,過(guò)度逐利,加重家庭經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。(2) 機(jī)構(gòu)營(yíng)銷行為過(guò)度。一是運(yùn)營(yíng)資金過(guò)度傾斜于廣告宣傳,難以保障教學(xué)研發(fā)經(jīng)費(fèi)。如,2020年1月至9月,猿輔導(dǎo)、作業(yè)幫、學(xué)而思網(wǎng)校的廣告、銷售費(fèi)用多達(dá)55億元。[9]二是廣告過(guò)度宣傳制造教育焦慮?！澳銇?lái),我培養(yǎng)你的孩子,你不來(lái),我培養(yǎng)你孩子的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手”等向家長(zhǎng)販賣焦慮的校外培訓(xùn)廣告語(yǔ)隨處可見。[10](3) 行業(yè)惡性競(jìng)爭(zhēng)。培訓(xùn)機(jī)構(gòu)采取擴(kuò)大營(yíng)銷、上市融資等資本化運(yùn)作方式,引起行業(yè)無(wú)序競(jìng)爭(zhēng),加速中小型培訓(xùn)機(jī)構(gòu)倒閉,進(jìn)而出現(xiàn)卷錢跑路、退費(fèi)無(wú)門等影響公民合法權(quán)益的問(wèn)題,甚至影響校外培訓(xùn)行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

3. 校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)從業(yè)人員資質(zhì)欠缺。校外培訓(xùn)教師資格評(píng)價(jià)體系不健全,這導(dǎo)致校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)師資良莠不齊。具體包括: (1) 培訓(xùn)機(jī)構(gòu)通過(guò)包裝“名師”宣傳吸引消費(fèi)者,但實(shí)際上存在教師可能沒(méi)有從業(yè)資格證、缺乏相關(guān)專業(yè)背景或教學(xué)經(jīng)歷、忽視教學(xué)研究等問(wèn)題。[11](2) 從業(yè)人員素養(yǎng)不高,侵犯未成年人合法權(quán)益,如猥褻騷擾學(xué)生[12]。師資力量的優(yōu)劣決定著教育質(zhì)量以及社會(huì)的未來(lái)。[13]上述問(wèn)題反映了校外培訓(xùn)師資水平不高,這將影響校外培訓(xùn)質(zhì)量以及國(guó)家人才培養(yǎng)質(zhì)量。

(二) 校外培訓(xùn)監(jiān)管依據(jù)不足

1. 校外培訓(xùn)監(jiān)管的直接法律依據(jù)不足。一是缺乏專門的校外培訓(xùn)監(jiān)管立法。校外培訓(xùn)的相關(guān)規(guī)定散見于《教育法》《家庭教育促進(jìn)法》《廣告法》《未成年人保護(hù)法》《民辦教育促進(jìn)法》《體育法》等法律中,但皆為原則性規(guī)定,缺乏針對(duì)性和可操作性。例如,《民辦教育促進(jìn)法》第65條之規(guī)定是否包含校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)須作進(jìn)一步法理解釋(7)《民辦教育促進(jìn)法》第65條第1款規(guī)定:“本法所稱的民辦學(xué)校包括依法舉辦的其他民辦教育機(jī)構(gòu)?！眳⒁姟吨腥A人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法 中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》,法律出版社2021年版,第17頁(yè)。。再如,《體育法》第71條提出體育培訓(xùn)(8)《體育法》第71條第2款規(guī)定:“國(guó)家培育健身休閑、競(jìng)賽表演、場(chǎng)館服務(wù)、體育經(jīng)紀(jì)、體育培訓(xùn)等服務(wù)業(yè)態(tài),提高體育服務(wù)業(yè)水平和質(zhì)量?！眳⒁姟吨腥A人民共和國(guó)體育法》,法律出版社2022年版,第18頁(yè)。,但該法未具體規(guī)定體育培訓(xùn)內(nèi)容。教育部頒布的《處罰辦法》效力低并且調(diào)整范疇有限。二是相關(guān)政策有違法之嫌?！峨p減意見》提出“各地不再審批新的面向義務(wù)教育階段學(xué)生和普通高中學(xué)生的學(xué)科類校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)以及面向?qū)W齡前兒童的校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)”[2],這與《憲法》第19條第4款“國(guó)家鼓勵(lì)其他社會(huì)力量依照法律規(guī)定舉辦各種教育事業(yè)”[14]64的規(guī)定相抵觸,不再審批新的校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)可能無(wú)法通過(guò)合憲性審查。

2. 校外培訓(xùn)監(jiān)管權(quán)力分工不明確。校外培訓(xùn)監(jiān)管涉及教育、市場(chǎng)監(jiān)管、民政、體育、文化和旅游等行政主管部門,可能發(fā)生多頭監(jiān)管或推諉監(jiān)管的問(wèn)題。例如,在校外培訓(xùn)立法缺位背景下,《民辦教育促進(jìn)法》第62條賦權(quán)教育行政部門監(jiān)管校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)發(fā)布虛假招生簡(jiǎn)章或者廣告[15],但是《廣告法》第55條又將該權(quán)力賦予市場(chǎng)監(jiān)管部門[16]76,導(dǎo)致在實(shí)踐中存在監(jiān)管權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)或推諉的問(wèn)題。

(三) 學(xué)生合法權(quán)利保障不足

校外培訓(xùn)在滿足教育多元化需求的同時(shí),亦使學(xué)生面臨合法權(quán)益受侵害的風(fēng)險(xiǎn)。校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的無(wú)序發(fā)展會(huì)影響學(xué)生的健康成長(zhǎng)和公平優(yōu)質(zhì)教育的實(shí)現(xiàn)。

1. 學(xué)生人身權(quán)利難得保障?！睹穹ǖ洹返?條規(guī)定任何組織或者個(gè)人不得侵犯公民的人身權(quán)利[17]4。校外培訓(xùn)的對(duì)象通常為中小學(xué)生,因此校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)有義務(wù)保障學(xué)生在機(jī)構(gòu)期間的生命權(quán)、身體權(quán)、健康權(quán)以及個(gè)人隱私權(quán)。但是由于校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)良莠不齊、監(jiān)管立法缺位以及在相對(duì)封閉的教育環(huán)境下家長(zhǎng)無(wú)法及時(shí)介入,從而導(dǎo)致學(xué)生權(quán)益侵害事件時(shí)有發(fā)生。例如,培訓(xùn)機(jī)構(gòu)內(nèi)的暴力問(wèn)題[12]、培訓(xùn)場(chǎng)所消防安全隱患、學(xué)生飲食安全問(wèn)題、機(jī)構(gòu)內(nèi)公共衛(wèi)生安全以及培訓(xùn)機(jī)構(gòu)販賣個(gè)人隱私[18]等,都會(huì)損害學(xué)生的人身權(quán)利。

2. 校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)過(guò)度逐利,影響學(xué)生的受教育權(quán)?！督逃ā返?1條規(guī)定“國(guó)家采取措施促進(jìn)教育公平”[19],但是校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)在無(wú)序發(fā)展過(guò)程中,出現(xiàn)高收費(fèi)、過(guò)度逐利等問(wèn)題,不利于保障學(xué)生公平受教育的權(quán)利。例如,高收費(fèi)與高質(zhì)量教育資源掛鉤,使得中低收入家庭孩子的優(yōu)質(zhì)教育資源匱乏,相關(guān)域外經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)不容忽視(9)研究者通過(guò)分析歐洲、亞洲地區(qū)的影子教育發(fā)展?fàn)顩r,認(rèn)為影子教育的市場(chǎng)化發(fā)展將維持和加劇社會(huì)的不平等,因?yàn)楦呤杖爰彝ジ心芰χЦ陡嗲腋鼉?yōu)質(zhì)的課外補(bǔ)習(xí)。參見馬克·貝磊、查德·萊金斯《影子教育:亞洲課外補(bǔ)習(xí)及其對(duì)政策制定者之啟示》,張薇、張周琳譯,香港大學(xué)比較教育研究中心出版社2015年版,第47頁(yè);Mark Bray,“Shadow Education in Europe: Growing Prevalence, Underlying Forces, and Policy Implications”,ECNU Review of Education,2021,4(3)。。

二、 校外培訓(xùn)監(jiān)管立法的目的與原則

立法目的與立法原則在拉倫茨的法學(xué)方法中被視為法律的內(nèi)部體系,對(duì)法律的具體規(guī)則設(shè)計(jì)和法律適用具有重要的價(jià)值導(dǎo)引作用,能使人們免于機(jī)械性的法律適用。[20]548-613校外培訓(xùn)監(jiān)管立法的目的和原則具有不可忽視的作用,應(yīng)當(dāng)作為整個(gè)立法活動(dòng)的開端加以探討。

(一) 校外培訓(xùn)監(jiān)管立法的目的

“目的是全部法律的創(chuàng)造者?！盵21]109從功能上看,立法目的是立法活動(dòng)之前提,是為了調(diào)整某一領(lǐng)域的社會(huì)關(guān)系,以應(yīng)對(duì)具體社會(huì)問(wèn)題。從立法技術(shù)來(lái)看,近年來(lái)我國(guó)立法趨向潘德克頓式總—分則立法體系,立法目的通常置于整部法律規(guī)范的第1條。因此,校外培訓(xùn)監(jiān)管立法目的是頂層設(shè)計(jì)的重要開端。結(jié)合校外培訓(xùn)監(jiān)管亟待解決的問(wèn)題,相關(guān)立法目的可二分為直接目的與根本目的,前者是為了規(guī)范校外培訓(xùn)活動(dòng),后者是為了促進(jìn)未成年人的健康成長(zhǎng)。

1. 規(guī)范校外培訓(xùn)活動(dòng)是立法的直接目的。校外培訓(xùn)行業(yè)存在著無(wú)證經(jīng)營(yíng)、過(guò)度逐利、虛假宣傳以及從業(yè)人員素質(zhì)不高等問(wèn)題。這些問(wèn)題既影響了校外培訓(xùn)行業(yè)的健康發(fā)展,也影響了未成年人的健康成長(zhǎng)。在校外培訓(xùn)行業(yè)亂象叢生且監(jiān)管法律缺位的前提下,有必要將規(guī)范校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)及其活動(dòng)作為直接立法目的。這一直接目的也將體現(xiàn)在后續(xù)的立法原則和基本制度等內(nèi)容中。

2. 促進(jìn)未成年人健康成長(zhǎng)是立法的根本目的,是比規(guī)范校外培訓(xùn)活動(dòng)更深層次、更基礎(chǔ)的立法元目的。這一目的決定了整部法律的制度設(shè)計(jì)當(dāng)以未成年人權(quán)益保障為邏輯起點(diǎn),主要表現(xiàn)為: (1) 在法淵源上可追溯至《憲法》《教育法》《未成年人保護(hù)法》《民辦教育促進(jìn)法》等以確認(rèn)未成年人權(quán)益保障的憲法、法律。(2) 在立法原則上使未成年人權(quán)益保障原則處于優(yōu)先順位。(3) 在制度安排上,無(wú)論是強(qiáng)制性規(guī)范還是促進(jìn)性規(guī)范,皆應(yīng)體現(xiàn)未成年人權(quán)益保障的立法精神。

(二) 校外培訓(xùn)監(jiān)管立法的原則

校外培訓(xùn)監(jiān)管立法的基本原則貫穿于立法活動(dòng)的始終,并且指導(dǎo)具體的立法活動(dòng)和法律適用,尤其能夠有效指導(dǎo)各地方校外培訓(xùn)參與主體依據(jù)基本原則來(lái)理解、解釋相關(guān)立法,協(xié)調(diào)中央與地方立法內(nèi)容的一致性。結(jié)合中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系、立法目的和各原則的重要性,相關(guān)立法原則依序?yàn)?黨的領(lǐng)導(dǎo)、未成年人權(quán)益保障、公益性和分類監(jiān)管原則。

1. 堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)原則。其理?yè)?jù)有三: (1) 貫徹依憲立法原則?！稇椃ā泛汀读⒎ǚā范即_認(rèn)了中國(guó)共產(chǎn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)地位。近年來(lái)諸多法律制定和修改都寫入了“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)原則”,例如《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》《婦女權(quán)益保障法》和《教育法》等。(2) 保障校外培訓(xùn)行業(yè)堅(jiān)持社會(huì)主義辦學(xué)方向。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)能夠保障校外培訓(xùn)行業(yè)全面貫徹黨的教育方針,防范教育路線偏離和錯(cuò)誤意識(shí)形態(tài)的滲透,構(gòu)筑完整、有序、健康和繁榮的中國(guó)特色社會(huì)主義教育體系。(3) 促進(jìn)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的自我監(jiān)督。校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)設(shè)立的基層黨組織負(fù)有宣傳黨的主張、貫徹黨的決定和監(jiān)督校外培訓(xùn)活動(dòng)等責(zé)任,能夠充分發(fā)揮黨的自我監(jiān)督作用。

2. 未成年人權(quán)益保障原則。校外培訓(xùn)的對(duì)象是未成年人,同時(shí)《憲法》《教育法》《義務(wù)教育法》《未成年人保護(hù)法》《民辦教育促進(jìn)法》等法律是校外培訓(xùn)監(jiān)管立法的法律淵源,這些法律都強(qiáng)調(diào)了受教育主體的權(quán)益保障原則。因此未成年人權(quán)益保障作為立法原則有其合理性和合法性基礎(chǔ)。這一原則有利于:(1) 強(qiáng)調(diào)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的公益性,如義務(wù)教育階段學(xué)科類校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一登記為非營(yíng)利性機(jī)構(gòu),鼓勵(lì)社會(huì)組織、個(gè)人參與建設(shè)非學(xué)科類校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。(2) 規(guī)范立法主體、執(zhí)法主體、司法主體和守法主體就校外培訓(xùn)事項(xiàng)當(dāng)以未成年人權(quán)益保障為核心,例如未成年人隱私、身心健康和人身安全等。(3) 從保障未成年人德、智、體、美、勞全面發(fā)展的角度促進(jìn)校外培訓(xùn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí),應(yīng)著重發(fā)力非學(xué)科的素質(zhì)類教育培訓(xùn),實(shí)現(xiàn)校內(nèi)、校外的互補(bǔ)、增益教育模式。

3. 公益性原則。其理?yè)?jù)有三: (1) 在法律依據(jù)上,《教育法》第8條和《民辦教育促進(jìn)法》第3條都明確了教育事業(yè)的公益性。校外培訓(xùn)作為社會(huì)力量參與教育事業(yè)的重要形式,也應(yīng)遵循教育的公益性原則。(2) 在政策導(dǎo)向上,《雙減意見》實(shí)施之前,校外培訓(xùn)行業(yè)的逐利性特征明顯,沖擊了教育的公益性。[22]對(duì)此,《雙減意見》為遏制過(guò)高收費(fèi)和過(guò)度逐利,要求義務(wù)教育階段學(xué)科類培訓(xùn)實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)管理。(3) 在學(xué)科特點(diǎn)上,學(xué)科類培訓(xùn)主要面向義務(wù)教育階段的中小學(xué)生,若與校內(nèi)課程高度相關(guān),可能會(huì)導(dǎo)致教師私設(shè)營(yíng)利性補(bǔ)習(xí)班,從而干擾正常的學(xué)校教育秩序。因此,校外培訓(xùn)監(jiān)管立法應(yīng)強(qiáng)調(diào)公益性原則。

4. 分類監(jiān)管原則。系指監(jiān)管部門依據(jù)學(xué)科類和非學(xué)科類施行分類監(jiān)管。關(guān)于校外培訓(xùn)分類監(jiān)管的相關(guān)規(guī)定在《關(guān)于規(guī)范校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)發(fā)展的意見》(國(guó)辦發(fā)〔2018〕80號(hào))(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)范意見》)[23]、《關(guān)于進(jìn)一步明確義務(wù)教育階段校外培訓(xùn)學(xué)科類和非學(xué)科類范圍的通知》(教監(jiān)廳函〔2021〕3號(hào))[24]等三部政策文件中都有體現(xiàn)。這些政策文件在校外培訓(xùn)監(jiān)管中發(fā)揮了重要作用,但是不屬于法律規(guī)范。同時(shí)分類監(jiān)管會(huì)影響后續(xù)的監(jiān)管權(quán)力分配和制度安排。因此,應(yīng)將分類監(jiān)管確立為基本原則。

三、 校外培訓(xùn)監(jiān)管立法的制度構(gòu)想

校外培訓(xùn)治理的相關(guān)政策繁多,但效力較低,缺乏強(qiáng)制性規(guī)定。因此,在校外培訓(xùn)監(jiān)管政策提供的制度性經(jīng)驗(yàn)和立法資源的基礎(chǔ)上,校外培訓(xùn)監(jiān)管立法的出臺(tái)將為校外培訓(xùn)監(jiān)管提供明確的法律依據(jù)。關(guān)于校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入許可、融資限制、監(jiān)管的職權(quán)分工以及設(shè)定吊銷許可證的處罰等內(nèi)容都需要依據(jù)行政法規(guī)進(jìn)行調(diào)整?；镜牧⒎ㄔO(shè)計(jì)內(nèi)容包括市場(chǎng)準(zhǔn)入許可制度、財(cái)務(wù)監(jiān)管制度、培訓(xùn)內(nèi)容監(jiān)管制度、培訓(xùn)時(shí)間監(jiān)管制度、廣告監(jiān)管制度、從業(yè)人員管理制度、安全風(fēng)險(xiǎn)防控制度、監(jiān)管機(jī)制以及法律責(zé)任制度等。

(一) 建立校外培訓(xùn)許可制度

市場(chǎng)準(zhǔn)入制度是國(guó)家調(diào)整市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的重要行政手段和經(jīng)濟(jì)工具,意在規(guī)范、調(diào)整市場(chǎng)主體及其商事活動(dòng)。在校外培訓(xùn)監(jiān)管中引入事前許可準(zhǔn)入制度,就是將從事校外培訓(xùn)的資格“權(quán)利化”,許可證書即權(quán)利憑證和義務(wù)承諾書。這將實(shí)現(xiàn)對(duì)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)數(shù)量與質(zhì)量的控制,為后續(xù)的監(jiān)管與執(zhí)法提供了直接依據(jù)。

第一,依據(jù)《行政許可法》,并參照《規(guī)范意見》《雙減意見》等政策,以及遵從分類監(jiān)管原則,事前監(jiān)管引入行政許可制度需考量如下問(wèn)題:(1) 校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的行政許可類型。(2) 頒發(fā)校外培訓(xùn)行政許可證的權(quán)力主體。(3) 學(xué)科類校外培訓(xùn)許可事項(xiàng)范圍。(4) 非學(xué)科類校外培訓(xùn)許可事項(xiàng)范圍。(5) 義務(wù)教育階段校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的法律性質(zhì)等。

第二,校外培訓(xùn)行政許可制度設(shè)計(jì),具體建議如下: (1) 采取法人登記和教育條件審批的雙重許可。(2) 營(yíng)利性校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)屬于企業(yè)法人,由市場(chǎng)監(jiān)管部門負(fù)責(zé)登記管理事項(xiàng),非營(yíng)利性校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)屬于民辦非企業(yè)法人,由民政部門負(fù)責(zé)登記管理事項(xiàng);學(xué)科類校外培訓(xùn)的教育條件審批權(quán)限賦予縣級(jí)以上人民政府教育行政部門,非學(xué)科類校外培訓(xùn)的教育條件審批權(quán)限賦予縣級(jí)以上人民政府的其他職能部門,如文旅、體育和科技等部門。(3) 學(xué)科類校外培訓(xùn)許可事項(xiàng)范圍與校內(nèi)教學(xué)科目相適配,主要為文化類教育類型。(4) 非學(xué)科類校外培訓(xùn)許可事項(xiàng)范圍與學(xué)科類校外培訓(xùn)相對(duì),主要為藝術(shù)、科技和體育等教育類型。(5) 義務(wù)教育階段校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)分為學(xué)科類和非學(xué)科類,其中學(xué)科類校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)確定為非營(yíng)利性組織,以符合《憲法》初等義務(wù)教育設(shè)立之目的。(6) 其他許可事項(xiàng)可參照《教育法》《民辦教育促進(jìn)法》之規(guī)定,將組織機(jī)構(gòu)、章程、教師、場(chǎng)所、設(shè)備設(shè)施和辦學(xué)資金等制度條件列入許可登記范圍。

總之,校外培訓(xùn)行業(yè)需要建立培訓(xùn)許可制度。但立法亦需要為大學(xué)生從事“家教”形式的勤工儉學(xué)活動(dòng)預(yù)留空間?！峨p減意見》實(shí)施后,大學(xué)生從事“家教”形式的勤工儉學(xué)受到了影響。比如,華東師范大學(xué)家教服務(wù)中心自成立以來(lái),致力于為校內(nèi)學(xué)生提供勤工助學(xué)崗位,但在《雙減意見》出臺(tái)后不久,該中心便發(fā)布公告稱終止業(yè)務(wù)。[25]《高等教育法》第56條規(guī)定高等學(xué)校的學(xué)生可以參加勤工助學(xué)活動(dòng)(10)《高等教育法》第56條:“高等學(xué)校的學(xué)生在課余時(shí)間可以參加社會(huì)服務(wù)和勤工助學(xué)活動(dòng),但不得影響學(xué)業(yè)任務(wù)的完成。高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)對(duì)學(xué)生的社會(huì)服務(wù)和勤工助學(xué)活動(dòng)給予鼓勵(lì)和支持,并進(jìn)行引導(dǎo)和管理?！眳⒁姟吨腥A人民共和國(guó)高等教育法》,國(guó)家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)網(wǎng),https:∥flk.npc.gov.cn/detail2.html?ZmY4MDgwODE2ZjEzNWY0NjAxNmYyMGRmNjRlYzE2YzU%3D。,為大學(xué)生從事“家教”形式的勤工儉學(xué)活動(dòng)提供了法律依據(jù)。據(jù)此,校外培訓(xùn)立法應(yīng)在準(zhǔn)入條件、家教活動(dòng)范圍和家教人員資質(zhì)等方面設(shè)計(jì)不同于校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管要求。

(二) 明確校外培訓(xùn)監(jiān)管范圍

1. 建立收費(fèi)與財(cái)務(wù)監(jiān)管制度,規(guī)范校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)行為。具體包括: (1) 價(jià)格監(jiān)管。參照《價(jià)格法》第18條規(guī)定,明確義務(wù)教育階段學(xué)科類培訓(xùn)收費(fèi)屬于公益性服務(wù)價(jià)格,由政府進(jìn)行指導(dǎo)價(jià)管理(11)《價(jià)格法》第18條:“下列商品和服務(wù)價(jià)格,政府在必要時(shí)可以實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)或者政府定價(jià):……(五)重要的公益性服務(wù)價(jià)格?！眳⒁姟吨腥A人民共和國(guó)價(jià)格法》,國(guó)家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)網(wǎng),https:∥flk.npc.gov.cn/detail2.html?MmM5MDlmZGQ2NzhiZjE3OTAxNjc4YmY1ZTA1ODAxZWY%3D。;非學(xué)科類和高中階段學(xué)科類培訓(xùn)收費(fèi)由市場(chǎng)調(diào)節(jié),實(shí)行價(jià)格備案管理,由培訓(xùn)機(jī)構(gòu)定期向校外培訓(xùn)主管部門報(bào)送收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)。(2) 收費(fèi)監(jiān)管。參照《關(guān)于加強(qiáng)義務(wù)教育階段學(xué)科類校外培訓(xùn)收費(fèi)監(jiān)管的通知》(發(fā)改價(jià)格〔2021〕1279號(hào))[26]等規(guī)定,建立收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和項(xiàng)目公示制度;規(guī)定不得一次性收取時(shí)間跨度超過(guò)3個(gè)月或60課時(shí)的費(fèi)用;規(guī)定校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)實(shí)行預(yù)收費(fèi)管理并將預(yù)先收取的費(fèi)用納入預(yù)收費(fèi)專用賬戶管理。(3) 明確融資限制規(guī)定。參照《雙減意見》,明確學(xué)科類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)一律不得上市融資,嚴(yán)禁資本化運(yùn)作;上市公司不得通過(guò)股票市場(chǎng)融資投資學(xué)科類培訓(xùn)機(jī)構(gòu),不得通過(guò)發(fā)行股份或支付現(xiàn)金等方式購(gòu)買學(xué)科類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)資產(chǎn);外資不得通過(guò)兼并收購(gòu)、受托經(jīng)營(yíng)、加盟連鎖、利用可變利益實(shí)體等方式控股或參股學(xué)科類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。[2]此外,規(guī)定校外培訓(xùn)合同管理、關(guān)聯(lián)交易以及會(huì)計(jì)審計(jì)等內(nèi)容。

2. 建立培訓(xùn)內(nèi)容監(jiān)管制度。參照《雙減意見》,規(guī)定校外培訓(xùn)材料實(shí)行備案審查制,培訓(xùn)機(jī)構(gòu)對(duì)選編培訓(xùn)材料的情況要向教育行政部門和其他主管部門備案。同時(shí)規(guī)定選用境外課程、教材的應(yīng)當(dāng)遵守國(guó)家有關(guān)規(guī)定。

3. 建立培訓(xùn)時(shí)間監(jiān)管制度。參照《未成年人保護(hù)法》第33條、第41條[27]以及《規(guī)范意見》,規(guī)定校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)不得占用國(guó)家法定節(jié)假日、休息日及寒暑假組織義務(wù)教育階段的學(xué)科類培訓(xùn);校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的培訓(xùn)時(shí)間不得和當(dāng)?shù)刂行W(xué)校教學(xué)時(shí)間相沖突。關(guān)于培訓(xùn)時(shí)間的具體規(guī)定可授權(quán)給校外培訓(xùn)行業(yè)主管部門作出具體規(guī)定,如線下培訓(xùn)每節(jié)課時(shí)長(zhǎng)不得超過(guò)45分鐘,每日培訓(xùn)結(jié)束時(shí)間不得晚于20點(diǎn)30分;線上培訓(xùn)每節(jié)課時(shí)長(zhǎng)不得超過(guò)30分鐘,每日培訓(xùn)結(jié)束時(shí)間不得晚于21點(diǎn);每周培訓(xùn)總時(shí)長(zhǎng)不得超過(guò)240分鐘,各地校外培訓(xùn)主管部門可根據(jù)地方特點(diǎn)作出調(diào)整。

4. 建立廣告監(jiān)管制度。參照《廣告法》《未成年人保護(hù)法》《民辦教育促進(jìn)法》《雙減意見》等相關(guān)規(guī)定,明確規(guī)定禁止在主流媒體、公共場(chǎng)所以及戶外等發(fā)布校外培訓(xùn)廣告。

5. 建立安全風(fēng)險(xiǎn)防控制度。參照《未成年人保護(hù)法》《個(gè)人信息保護(hù)法》《網(wǎng)絡(luò)安全法》等法律規(guī)定,健全未成年人安全保障制度。具體包括: (1) 校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)須建立安全風(fēng)險(xiǎn)防控制度,配備安保設(shè)施和人員,定期開展安全檢查,保證校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的消防安全、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)和衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)等符合國(guó)家的相關(guān)規(guī)定。(2) 校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)不得非法收集、處理個(gè)人信息,應(yīng)當(dāng)履行保護(hù)未成年人和家長(zhǎng)個(gè)人信息安全的義務(wù)。開展線上培訓(xùn)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家網(wǎng)絡(luò)安全的相關(guān)規(guī)定。

(三) 確立校外培訓(xùn)監(jiān)管機(jī)制

校外培訓(xùn)行政執(zhí)法采用何種模式在法律層面尚未有明確規(guī)定,僅《行政處罰法》第18條提出推行建立綜合執(zhí)法制度,(13)《行政處罰法》第18條第1款規(guī)定:“國(guó)家在城市管理、市場(chǎng)監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境、文化市場(chǎng)、交通運(yùn)輸、應(yīng)急管理、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域推行建立綜合行政執(zhí)法制度,相對(duì)集中行政處罰權(quán)?！眳⒁姟吨腥A人民共和國(guó)行政處罰法》,法律出版社2021年版,第49頁(yè)。但沒(méi)有明確涉及教育領(lǐng)域。只有《關(guān)于加強(qiáng)教育行政執(zhí)法深入推進(jìn)校外培訓(xùn)綜合治理的意見》(教監(jiān)管〔2022〕1號(hào))(以下簡(jiǎn)稱“1號(hào)文件”)[28]對(duì)校外培訓(xùn)執(zhí)法模式提供了專門性制度經(jīng)驗(yàn),并對(duì)后續(xù)的監(jiān)管機(jī)制研究具有引導(dǎo)作用。同時(shí)各地方也在積極探索校外培訓(xùn)執(zhí)法模式,主要包括綜合行政執(zhí)法局牽頭綜合執(zhí)法模式、市場(chǎng)監(jiān)管部門牽頭綜合執(zhí)法模式、聯(lián)合執(zhí)法模式。各地的實(shí)踐探索可以為頂層設(shè)計(jì)提供現(xiàn)實(shí)支撐。通過(guò)吸納各地校外培訓(xùn)治理的經(jīng)驗(yàn),在立法上明確校外培訓(xùn)監(jiān)管機(jī)制。

1. 校外培訓(xùn)執(zhí)法模式的實(shí)踐探索

其一,以浙江省為代表的綜合行政執(zhí)法局牽頭綜合執(zhí)法模式。根據(jù)“1 號(hào)文件”,浙江省教育廳等部門印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)校外培訓(xùn)監(jiān)管行政執(zhí)法工作的實(shí)施意見》(浙教監(jiān)〔2023〕1號(hào))(以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施意見》),對(duì)校外培訓(xùn)執(zhí)法工作提出了具體指導(dǎo)意見[29]。浙江省的校外培訓(xùn)執(zhí)法呈現(xiàn)出如下特點(diǎn): (1) 明確執(zhí)法權(quán)責(zé),加強(qiáng)行業(yè)主管部門與綜合執(zhí)法部門的聯(lián)合監(jiān)管。根據(jù)《實(shí)施意見》之規(guī)定,教育、文化旅游、體育等部門履行日常監(jiān)管職責(zé),綜合行政執(zhí)法局行使省政府批準(zhǔn)的綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)的行政處罰權(quán)及與之相關(guān)的行政檢查、行政強(qiáng)制措施等職權(quán)。此外,浙江省的校外培訓(xùn)監(jiān)管強(qiáng)調(diào)行業(yè)監(jiān)管部門有向綜合執(zhí)法部門提供專業(yè)指導(dǎo)的職責(zé)。通過(guò)行業(yè)監(jiān)管部門與綜合執(zhí)法部門的協(xié)作,形成審批—監(jiān)管—處罰的執(zhí)法閉環(huán)。(2) 應(yīng)用數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新執(zhí)法方式。校外培訓(xùn)監(jiān)管事項(xiàng)較多,面臨的問(wèn)題比較復(fù)雜,數(shù)字技術(shù)賦能校外培訓(xùn)治理,有助于提升治理效能。浙江省推廣“浙政釘·掌上執(zhí)法”等政務(wù)應(yīng)用平臺(tái),推動(dòng)了校外培訓(xùn)執(zhí)法工作的網(wǎng)上運(yùn)行。

其二,以上海市為代表的市場(chǎng)監(jiān)管部門牽頭綜合執(zhí)法模式。上海市印發(fā)的校外培訓(xùn)治理相關(guān)規(guī)范性文件(14)《上海市人民政府關(guān)于加強(qiáng)本市培訓(xùn)機(jī)構(gòu)管理促進(jìn)培訓(xùn)市場(chǎng)健康發(fā)展的意見》(滬府規(guī)〔2019〕43號(hào)),上海市人民政府網(wǎng),http:∥service.shanghai.gov.cn/XingZhengWenDangKuJyh/XZGFDetails.aspx?docid=REPORT_NDOC_004982;《上海市市場(chǎng)監(jiān)督管理部門集中行使涉及培訓(xùn)市場(chǎng)的有關(guān)行政處罰事項(xiàng)與依據(jù)清單》(滬教委規(guī)〔2021〕1號(hào)),上海市人民政府網(wǎng),http:∥service.shanghai.gov.cn/XingZhengWenDangKuJyh/XZGFDetails.aspx?docid=REPORT_NDOC_007063;《上海市校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)設(shè)立與管理實(shí)施辦法》,上海市人民政府網(wǎng),http:∥service.shanghai.gov.cn/XingZhengWenDangKuJyh/XZGFDetails.aspx?docid=REPORT_NDOC_009053。,提出由市場(chǎng)監(jiān)管部門牽頭綜合執(zhí)法。上海市的校外培訓(xùn)治理呈現(xiàn)出如下特點(diǎn):(1) 在監(jiān)管主體上明確不同主體的職責(zé)。教育行政部門總體牽頭協(xié)調(diào)校外培訓(xùn)工作;市場(chǎng)監(jiān)督管理部門牽頭實(shí)施校外培訓(xùn)綜合執(zhí)法,由市場(chǎng)監(jiān)督管理部門依法相對(duì)集中行使涉及培訓(xùn)市場(chǎng)的行政處罰權(quán)以及與之相關(guān)的行政檢查權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán);民政、文化旅游、體育、科技等主管部門依法履行監(jiān)管職責(zé)。(2) 在執(zhí)法機(jī)制上構(gòu)建行業(yè)主管部門與市場(chǎng)監(jiān)管部門的執(zhí)法協(xié)作機(jī)制。2021年2月,上海市市場(chǎng)監(jiān)管局印發(fā)的《上海市培訓(xùn)機(jī)構(gòu)線索移交與執(zhí)法協(xié)作辦法》(滬市監(jiān)規(guī)范〔2021〕5號(hào)),規(guī)定了校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)違法線索獲取、核實(shí)、移交以及行業(yè)主管部門與市場(chǎng)監(jiān)管部門溝通配合、業(yè)務(wù)指導(dǎo)等內(nèi)容。[30]各行業(yè)主管部門在日常監(jiān)管中獲取培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的違法線索,經(jīng)核實(shí)認(rèn)為違法事實(shí)成立,需由市場(chǎng)監(jiān)管部門處罰的,應(yīng)將線索移交市場(chǎng)監(jiān)管部門處理。

其三,以江西省為代表的聯(lián)合執(zhí)法模式。根據(jù)“1 號(hào)文件”,江西省教育廳等部門聯(lián)合印發(fā)了《江西省校外教育培訓(xùn)跨部門聯(lián)合監(jiān)管執(zhí)法工作指南(試行)》(以下簡(jiǎn)稱《工作指南》),以推進(jìn)校外培訓(xùn)聯(lián)合執(zhí)法工作。[31]聯(lián)合執(zhí)法一般是指兩個(gè)或兩個(gè)以上行政執(zhí)法機(jī)關(guān),依據(jù)聯(lián)合執(zhí)法事項(xiàng)目錄,共同開展行政執(zhí)法,并依據(jù)法定職責(zé)分別作出行政處理決定的行政執(zhí)法方式。[32]250江西省的聯(lián)合執(zhí)法模式具有如下特點(diǎn): (1) 明確部門責(zé)任分工,構(gòu)建跨部門聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制?！豆ぷ髦改稀访鞔_規(guī)定了校外培訓(xùn)聯(lián)合執(zhí)法的牽頭部門、執(zhí)法部門和配合部門。其中,教育部門牽頭學(xué)科類校外培訓(xùn)和文化藝術(shù)類校外培訓(xùn)執(zhí)法工作?？萍肌Ⅲw育部門分別牽頭科技、體育類校外培訓(xùn)執(zhí)法工作。牽頭部門如發(fā)現(xiàn)校外培訓(xùn)違法行為,應(yīng)及時(shí)通知執(zhí)法部門和配合部門,開展聯(lián)合執(zhí)法。(2) 以清單制方式明晰監(jiān)管執(zhí)法事項(xiàng)。校外培訓(xùn)監(jiān)管職能部門應(yīng)依據(jù)各自職責(zé)制定聯(lián)合執(zhí)法事項(xiàng)清單,明確校外培訓(xùn)違法違規(guī)情形、違法行為性質(zhì)、法律依據(jù)等內(nèi)容。(3) 爭(zhēng)取黨委與政府的支持,加強(qiáng)執(zhí)法保障?！豆ぷ髦改稀诽岢?要爭(zhēng)取黨委、政府支持,從機(jī)構(gòu)、人員、設(shè)備、經(jīng)費(fèi)等方面加強(qiáng)執(zhí)法保障。要建立督查考核機(jī)制以監(jiān)督執(zhí)法中不積極履職的部門和人員。通過(guò)黨委、政府的支持,為聯(lián)合執(zhí)法提供人、財(cái)、物的保障;并通過(guò)明確制度責(zé)任和政治壓力[33]來(lái)保證聯(lián)合執(zhí)法部門執(zhí)法的積極性。

2. 校外培訓(xùn)治理的經(jīng)驗(yàn)考察與汲取

從校外培訓(xùn)治理的實(shí)踐來(lái)看,各地在黨委、政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,積極推進(jìn)校外培訓(xùn)行政執(zhí)法工作。其中浙江省的綜合行政執(zhí)法局牽頭綜合執(zhí)法模式之優(yōu)點(diǎn)是權(quán)責(zé)明晰,強(qiáng)調(diào)行業(yè)主管部門與綜合執(zhí)法部門的協(xié)作與配合,但行業(yè)主管部門協(xié)作配合的積極性等問(wèn)題則是執(zhí)法的難點(diǎn)。浙江省的綜合執(zhí)法模式還依托大數(shù)據(jù)技術(shù)治理,其優(yōu)點(diǎn)是突破空間、人力等的局限,相關(guān)執(zhí)法信息能及時(shí)同步上傳至數(shù)據(jù)平臺(tái)。這既為校外培訓(xùn)協(xié)同治理提供了優(yōu)質(zhì)的信息共享平臺(tái)和分類監(jiān)管硬件基礎(chǔ),也為校外培訓(xùn)執(zhí)法信息公示、保障公眾監(jiān)督提供了有效路徑。上海市市場(chǎng)監(jiān)管部門牽頭綜合執(zhí)法模式注重構(gòu)建執(zhí)法協(xié)作機(jī)制,有效促進(jìn)行業(yè)主管部門與綜合執(zhí)法部門的協(xié)同執(zhí)法,但僅靠上海市市場(chǎng)監(jiān)管局印發(fā)的政策文件指導(dǎo)執(zhí)法協(xié)同機(jī)制的運(yùn)行,則難以保障執(zhí)法協(xié)作機(jī)制運(yùn)行的實(shí)效性。江西省的聯(lián)合執(zhí)法模式在黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)下,明確牽頭、執(zhí)法和配合等多部門協(xié)同處理校外培訓(xùn)行政執(zhí)法問(wèn)題,有助于解決多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法等問(wèn)題。這3種校外培訓(xùn)執(zhí)法模式是基于各省實(shí)際開展的,各有優(yōu)劣。為了深入推進(jìn)校外培訓(xùn)的綜合治理,國(guó)務(wù)院應(yīng)及時(shí)總結(jié)校外培訓(xùn)執(zhí)法實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn),充分尊重地方校外培訓(xùn)治理的現(xiàn)實(shí)需要,允許各地探索適宜本區(qū)域的行政執(zhí)法模式。在立法層面需結(jié)合地方探索經(jīng)驗(yàn),為校外培訓(xùn)執(zhí)法提供相關(guān)的制度保障。

鑒于此,校外培訓(xùn)監(jiān)管的立法制度設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)結(jié)合各地治理經(jīng)驗(yàn),并考慮立法目的、立法執(zhí)行效果、立法實(shí)施成本等,確立校外培訓(xùn)的監(jiān)管機(jī)制,具體包括: (1) 確立黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)的監(jiān)管體制。校外培訓(xùn)的不同執(zhí)法模式都涉及人、財(cái)、物等執(zhí)法資源的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。黨委具有管人和做事的權(quán)力[34],政府具有統(tǒng)籌指導(dǎo)各部門協(xié)同治理的作用。據(jù)此,確立黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)的監(jiān)管體制,有助于整合校外培訓(xùn)監(jiān)管執(zhí)法資源。(2) 建立健全執(zhí)法體制。省級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)建立健全校外培訓(xùn)執(zhí)法體制,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)校外培訓(xùn)執(zhí)法活動(dòng),建立執(zhí)法協(xié)調(diào)、協(xié)作機(jī)制。(3) 明晰職能部門職責(zé)。要明確國(guó)務(wù)院教育行政部門負(fù)責(zé)全國(guó)校外培訓(xùn)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、監(jiān)督管理等工作。國(guó)務(wù)院科技、文化和旅游、體育等部門在各自職責(zé)范圍內(nèi),負(fù)責(zé)校外培訓(xùn)監(jiān)督管理工作?？h級(jí)以上地方各級(jí)人民政府教育行政部門,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)本行政區(qū)域內(nèi)的校外培訓(xùn)監(jiān)督管理工作;其他有關(guān)職能部門按照職責(zé)分工,實(shí)施校外培訓(xùn)的監(jiān)督管理工作。(4) 建立執(zhí)法工作通報(bào)機(jī)制。教育、科技、文化旅游、體育等主管部門在日常監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)涉及其他部門職權(quán)范圍事項(xiàng)的,應(yīng)當(dāng)及時(shí)通報(bào)給相關(guān)職能部門。負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)按程序辦理,并將處理結(jié)果書面反饋給通報(bào)部門。(5) 建立全國(guó)性校外培訓(xùn)監(jiān)管執(zhí)法數(shù)據(jù)平臺(tái)。依托大數(shù)據(jù)技術(shù)創(chuàng)建全國(guó)性的監(jiān)管平臺(tái),統(tǒng)籌校外培訓(xùn)相關(guān)數(shù)據(jù)資源。校外培訓(xùn)監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)上傳監(jiān)管、執(zhí)法信息,保障信息的真實(shí)性和有效性。

(四) 建立健全法律責(zé)任制度

合理設(shè)置法律責(zé)任既是校外培訓(xùn)監(jiān)管法治化的重要保障,也是立法質(zhì)量和實(shí)施效果的重要保障?！短幜P辦法》對(duì)校外培訓(xùn)違法行為和法律責(zé)任作出規(guī)定,明確了擅自舉辦校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、變相開展學(xué)科類校外培訓(xùn)、校外培訓(xùn)幫助行為主體的違法行為以及校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)日常運(yùn)營(yíng)階段的違法行為、校外培訓(xùn)有關(guān)人員的違法行為以及校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)違規(guī)競(jìng)賽的違法行為及其法律責(zé)任[35],解決了校外培訓(xùn)領(lǐng)域違法行為認(rèn)定界限不明確、執(zhí)法缺乏依據(jù)等問(wèn)題。但《處罰辦法》作為部門規(guī)章的效力位階較低。未來(lái)在制定校外培訓(xùn)行政法規(guī)中,應(yīng)進(jìn)一步完善校外培訓(xùn)監(jiān)管機(jī)關(guān)、校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)以及校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)相關(guān)人員等的違法行為及其法律責(zé)任。

1. 明確監(jiān)管機(jī)關(guān)的監(jiān)督職責(zé)。對(duì)不依法履行監(jiān)管職責(zé)的校外培訓(xùn)監(jiān)管部門,由上級(jí)行政機(jī)關(guān)或者有關(guān)機(jī)關(guān)責(zé)令改正,對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分;情節(jié)嚴(yán)重構(gòu)成犯罪的應(yīng)依法追究刑事責(zé)任。校外培訓(xùn)監(jiān)管部門不依法履行監(jiān)管職責(zé),致使未成年人合法權(quán)益受到侵犯,涉及公共利益的,應(yīng)由人民檢察院提起公益訴訟督促監(jiān)管部門依法履行職責(zé)。

2. 校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任。校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)主要對(duì)違背國(guó)家教育方針、超出培訓(xùn)許可范圍、違反培訓(xùn)時(shí)間規(guī)定、違反培訓(xùn)材料和培訓(xùn)課程要求、違反財(cái)務(wù)管理制度、發(fā)布虛假招生廣告以及違反安全保障要求等行為承擔(dān)責(zé)任。根據(jù)違法行為的具體情形,按照情節(jié)輕重設(shè)置警告、通報(bào)批評(píng)、罰款、沒(méi)收違法所得、責(zé)令停止招生、吊銷辦學(xué)許可證等種類的行政處罰。對(duì)于構(gòu)成犯罪的應(yīng)依法追究刑事責(zé)任。

3. 校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)相關(guān)人員的法律責(zé)任。(1) 舉辦者責(zé)任。參照《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》第62條規(guī)定[36],校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)舉辦者主要對(duì)未履行出資義務(wù)、抽逃出資、非法獲利等侵害培訓(xùn)機(jī)構(gòu)辦學(xué)權(quán)利或損害從業(yè)人員、受教育者權(quán)益的行為承擔(dān)法律責(zé)任。根據(jù)具體違法情形,由主管機(jī)關(guān)給予罰款、沒(méi)收違法所得和限制從業(yè)等種類的行政處罰;對(duì)于構(gòu)成犯罪的要依法追究刑事責(zé)任。(2) 從業(yè)人員責(zé)任。從業(yè)人員承擔(dān)責(zé)任的情形與其職責(zé)緊密相關(guān),主要包括公開發(fā)表違反憲法言論、損害黨和國(guó)家聲譽(yù)的,超標(biāo)、超前培訓(xùn)的,侮辱、體罰或者變相體罰學(xué)生的、與學(xué)生發(fā)生不正當(dāng)關(guān)系或?qū)W(xué)生實(shí)施猥褻、性騷擾的以及其他違反法律、法規(guī)或國(guó)家有關(guān)規(guī)定的情形。根據(jù)具體違法情形,由所在培訓(xùn)機(jī)構(gòu)予以解聘,并由主管部門撤銷教師資格證書或職業(yè)專業(yè)能力證明,5年內(nèi)不得申請(qǐng)教師資格證書或職業(yè)專業(yè)能力證明;對(duì)于情節(jié)嚴(yán)重,影響惡劣的要撤銷教師資格證書或職業(yè)專業(yè)能力證明,禁止從業(yè);對(duì)于構(gòu)成犯罪的要依法追究刑事責(zé)任。

4. 非法培訓(xùn)的法律責(zé)任。公民、法人或者其他組織未取得許可開展校外培訓(xùn)活動(dòng)的,由主管部門根據(jù)違法情形給予警告、通報(bào)批評(píng)、罰款、沒(méi)收違法所得等種類的行政處罰。對(duì)于構(gòu)成犯罪的要追究刑事責(zé)任。

綜上,校外培訓(xùn)監(jiān)管立法已經(jīng)提上立法議程,本文對(duì)校外培訓(xùn)監(jiān)管立法的立法目的、立法原則、監(jiān)管制度等基本問(wèn)題進(jìn)行了分析,以期為校外培訓(xùn)監(jiān)管立法提供建議。本文只是一個(gè)嘗試,更多的問(wèn)題,如校外培訓(xùn)立法如何為校外培訓(xùn)服務(wù)于國(guó)家拔尖創(chuàng)新人才培養(yǎng)提供保障,如何為大學(xué)生從事“家教”形式的勤工儉學(xué)提供空間,以及如何鼓勵(lì)面向貧困學(xué)生、學(xué)習(xí)困難學(xué)生、拔尖學(xué)生的免費(fèi)培訓(xùn),仍有待于進(jìn)一步研究。